דרכנו - יוצאים לפעולה (חל"צ) נ. כב' השופט חנן מלצר, המשנה לנ

12 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5527/19 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט א' שטיין העותרת: דרכנו - יוצאים לפעולה (חל"צ) נ ג ד המשיבים: 1. כבוד השופט חנן מלצר, המשנה לנשיאת בית המשפט העליון, יו"ר ועדת הבחירות המרכזית 2. מפלגת הליכוד 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. מבקר המדינה עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ח באב התשע"ט (29.8.2019) בשם העותרת: עו"ד גלעד שר; עו"ד גיא בוסי; עו"ד איתן טוקר בשם המשיב 1: עו"ד דין ליבנה; עו"ד שחר צייטלין בשם המשיבה 2: עו"ד אבי הלוי; עו"ד מיכאל דבורין בשם המשיב 3: עו"ד ערין ספדי-עטילה בשם המשיב 4: עו"ד ד"ר יצחק בקר פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. לא קלה דרכנו. במוקד העתירה שלפנינו – החלטתו של יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה-22, המשנה לנשיאת בית המשפט העליון השופט ח' מלצר (להלן: יו"ר ועדת הבחירות), בגדרה נקבע כי פעילותה של העותרת, תנועת 'דרכנו – יוצאים לפעולה' (להלן: דרכנו), עונה על הגדרת 'פעילות בחירות', בחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן: חוק מימון מפלגות או החוק), ומשכך מתחייב רישומה אצל מבקר המדינה כ'גוף פעיל בבחירות'. רקע 2. אלו, בתמצית, העובדות הצריכות לענייננו: במהלך תקופת הבחירות לכנסת ה-21, עתרה תנועת הליכוד (להלן: הליכוד) ליו"ר ועדת הבחירות, לפי סעיף 10ג(יז) לחוק מימון מפלגות (מב"כ 1/21 מפלגת הליכוד נ' דרכנו) (להלן: מב"כ 1/21). בעתירתה טענה, כי פעילותה של דרכנו מהווה 'פעילות בחירות', כהגדרתה בסעיף 1 לחוק מימון מפלגות. לפיכך, בהתאם להוראת סעיף 10ג(א) לחוק, היה עליה להרשם אצל מבקר המדינה כ'גוף פעיל בבחירות'. משלא פעלה דרכנו כאמור, ביקשה הליכוד כי יוּצא נגדה צו מניעה, שיורה על הפסקת פעילותה לקראת הבחירות לכנסת ה-21. בהחלטת יו"ר ועדת הבחירות מיום 5.4.2019 נקבע, כי דרכנו עוסקת ב'פעילות בחירות' כהגדרתה בחוק מימון מפלגות, ולפיכך "אין מנוס מליתן צו מניעה מתוקף סעיף 10ג(יז) לחוק המימון, הקובע כי דרכנו לא תוכל לבצע 'פעילות בחירות', עד שתירשם אצל כב' מבקר המדינה ותפעל לפי הנחיותיו". יו"ר הוועדה ציין בהחלטתו, כי נוכח סד הזמנים הדחוק, יובאו נימוקיו בתמצית, ובהמשך יחליט אם יפורסמו טעמי ההחלטה במלואם. לאחר החלטה זו הודיעה דרכנו כי תחדל מפעילותה עד מועד הבחירות, אשר התקיימו מספר ימים לאחר מכן. 3. כידוע, זמן קצר לאחר הבחירות, החליטה הכנסת ה-21 על התפזרותה. ביום 27.6.2019, במסגרת הערכות לבחירות לכנסת ה-22, הגישה דרכנו בקשה ליו"ר ועדת הבחירות, כי ירחיב את נימוקי החלטתו במב"כ 1/21; בהחלטת יו"ר הוועדה מיום 9.7.2019 – נדחתה בקשתה. משכך היה, עתרה דרכנו לבית משפט זה נגד החלטת יו"ר ועדת הבחירות במב"כ 1/21, ונגד החלטתו שלא לפרט את נימוקיו באותה החלטה (בג"ץ 4897/19). לאחר שהוגשה העתירה, גובשה הסכמה בין דרכנו לבין יו"ר ועדת הבחירות והיועץ המשפטי לממשלה, שלפיה תימחק העתירה, ובמקביל תגיש דרכנו ליו"ר ועדת הבחירות בקשה להכרעה מוקדמת (Pre-ruling) בשאלה האם סעיף 10ג לחוק מימון מפלגות חל בעניינה. בהתאם להסכמת הצדדים, ניתן ביום 23.7.2019 פסק דין המורה על מחיקת העתירה. החלטת יו"ר ועדת הבחירות 4. ביום 25.7.2019 הגישה דרכנו ליו"ר ועדת הבחירות בקשה להכרעה מוקדמת ביחס לפעילותה המתוכננת לקראת הבחירות לכנסת ה-22 (מב"כ 1/22 תנועת דרכנו נ' רשימת הליכוד) (להלן: מב"כ 1/22). בבקשתה, פירטה דרכנו על אודות שני מסלולי פעילות לקראת הבחירות לכנסת ה-22: האחד, עידוד הצבעה ביום הבחירות לכנסת, ובפרט בקרב "הרוב המתון והרדום" בישראל; השני, השתתפות בשיח הציבורי בעניינים הנוגעים לסדר היום האזרחי והדמוקרטי, "תוך העלאת המודעות לחשיבות הדרישה שתופנה על ידי המצביעים לאחריותיות מנהיגותית (accountability) מצד נבחרי הציבור". הודגש, כי הפעילות האמורה תישא אופי 'כללי', ולא תכוון כלפי מפלגה מסוימת. 5. יו"ר ועדת הבחירות נדרש לבקשה ולתגובות שהוגשו מטעם המשיבים, קיים דיון לפניו, ולאחריו איפשר לצדדים להגיש השלמות טיעון ביחס לסוגיות שעלו והתחדדו במהלכו. לאחר שהשלימו הצדדים את טענותיהם, קבע יו"ר ועדת הבחירות בהחלטתו מיום 20.8.2019, כי פעילותה המתוכננת של דרכנו עולה כדי 'פעילות בחירות', בהתאם להוראת סעיף-קטן (4) להגדרת 'פעילות בחירות' בסעיף 1 לחוק מימון מפלגות: "תעמולה באמצעות מודעות פרסום, שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת". אי לכך קבע יו"ר הוועדה, כי על דרכנו להרשם אצל מבקר המדינה כ'גוף פעיל בבחירות', עד יום 27.8.2019. לחלופין קבע, כי באפשרותה של דרכנו לחדול ממירב הפעולות שאותן היא מתכננת לבצע עד מועד הבחירות. 6. בהחלטתו עמד יו"ר ועדת הבחירות על הרכיבים השונים החוסים תחת הגדרת 'פעילות בחירות', והראה כיצד פעילותה של דרכנו עונה על הגדרה זו. תחילה וראש ציין יו"ר הוועדה, כי במסגרת דיני הבחירות, המבחן להשפעתו של פרסום הוא אובייקטיבי-תוצאתי: "בחינת ההשפעה של פרסום – איננה נבחנת מבעד למטרתו של המפרסם, אלא מנקודת מבטו של הבוחר הסביר, נמען הפרסום [...] השאלה אם פרסום מסוים ייפול בגדרי תעמולת בחירות אם לאו, תיבחן על-פי השפעתו הצפויה על הצופה או על המאזין הסביר". בהקשר זה קבע יו"ר הוועדה, כי בניגוד לעמדתה של דרכנו, לפיה מסריה אינם מזוהים עם רשימת מועמדים מסוימת, "ברי כי הבוחר הסביר אמור להיות מושפע ממסרים אלה ולראות בהם הכוונה נגד רשימות מועמדים מסוימות". 7. לאחר מכן, פנה יו"ר הוועדה לבחינת פרשנות התנאי הקבוע בהגדרה, לפיו תחת 'פעילות בחירות' נכללת תעמולה ביחס לרשימת מועמדים מסוימת. יו"ר הוועדה דחה את עמדתה של דרכנו, ואת עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שלפיה החוק חל רק במקום שבו מדובר בתעמולה המכוונת ל"רשימה אחת בלבד". על-פי החלטת יו"ר הוועדה, הפרשנות הראויה לדיבור 'רשימת מועמדים מסוימת' – "איננה רשימת מועמדים אחת מסוימת דווקא, אלא רשימת מועמדים שהיא מוגדרת ובת-זיהוי". בהקשר זה קבע יו"ר הוועדה, כי גם פרסום שנחזה בעיני הבוחר הסביר, "ככזה המכוון בעד או כנגד רשימות מועמדים מוגדרות ובנות זיהוי מובחן" – נכלל תחת הגדרת 'פעילות בחירות' בחוק מימון מפלגות. עוד צוין, כי אילו התכוון המחוקק לתחם את ההגדרה לפעולות שעניינן רשימת מועמדים אחת בלבד, ניתן היה לנקוט בלשון מפורשת יותר, כפי שנעשה במקומות אחרים. כך למשל, בסעיף 13 לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959 נקבע: "לא תהא תעמולת בחירות מטעם מפלגה או רשימת מועמדים אחת או למענה בצורה או בדרך שיש בהם משום הפרעה בלתי הוגנת" (ההדגשה הוספה – נ' ס'). כמו כן קבע יו"ר הוועדה, כי חל בענייננו סעיף 5 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות), שלפיו "האמור בלשון יחיד – אף לשון רבים במשמע, וכן להיפך". 8. בנוסף עמד יו"ר הוועדה על כך שלא נקבעו בהגדרה אמות מידה בנוגע למשך, לתדירות ולהיקף הפעילות שתסווג כ'פעילות בחירות'. כל שנקבע הוא, כי מדובר בפעילות "שבוצעה". לעניין זה קבע יו"ר הוועדה, כי על מנת ללמוד על מעשים של גוף מסוים בהווה, ניתן להידרש גם לראיות ביחס למעשים ולפעולות קודמות שנעשו בעבר, "ובלבד שראיות אלה מקיימות קשר ענייני הדוק עם פעולותיו של אותו גורם בהווה". עוד נקבע, כי פעילות של גוף מסוים עשויה להיות מסווגת כ'פעילות בחירות', גם במקום שבו מדובר בתחום עיסוק שולי של אותו גוף. 9. על רקע הניתוח הפרשני שלעיל קבע יו"ר ועדת הבחירות, כי פעילותה המתוכננת של דרכנו לקראת הבחירות לכנסת ה-22, עולה כדי 'פעילות בחירות' כהגדרתה בסעיף- קטן (4) להגדרה שבחוק מימון מפלגות. לפיכך עליה להרשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות, עד יום 27.8.2019. הראיה העיקרית למסקנה זו היא הצהרתה של דרכנו, לפיה בכוונתה לפעול נגד מגמות בזירה הפוליטית בישראל, הכוללות "העמדת תנאים מוקדמים, כפי שפורסם, במסגרת משא ומתן קואליציוני, לפיהם חתימה על הסכם קואליציוני תותנה ותהיה כפופה מראש ובצורה בלתי חוזרת להתחייבות לתמוך בחוק שיש אפשרות לראותו ולפרשו כמיועד למטרה פרסונלית, ו/או רטרואקטיבית, כך שכל ייעודו וסיבת חקיקתו היא לסייע לאדם אחד או להיטיב רק עמו". נקבע, כי מנקודת מבטו של בוחר סביר, הבקיא בשיח הפוליטי בישראל, ברי כי מטרתם של פרסומים אלו להשפיע על קהל הבוחרים להצביע "נגד רשימות מועמדים מסוימות", וזאת גם מבלי שיוזכרו שמותיהן המפורשים. 10. נוכח מסקנתו-זו קבע יו"ר הוועדה הבחירות, כי התייתר הצורך לבחון האם פעילותה של דרכנו, שעניינה עידוד הצבעה, באה בגדרי הגדרת 'פעילות בחירות'. לצד זאת צוין, כי "מגזר פעילות זה תואר בכלליות רבה (רבה מדי) על-ידי המבקשת [הליכוד – נ' ס'], מבלי לתאר מהי זהות הגופים אשר בכוונתה ליצור עימם שיתופי פעולה, אילו מסרים ייכללו במסגרת 'קמפיין עידוד ההצבעה מטעמה', ומהם אותם פעילויות וחומרי עזר שבכוונתה להפיק במשותף עם גורמים אלו". עוד ציין יו"ר הוועדה, כי אין בהחלטתו משום הבעת דעה "לגבי מצב שבו המבקשת תחדל מכל פעילות שהיא החל מיום א' ה-25.08.2019 ועד ליום הבחירות, למעט פעילות לעידוד ההצבעה בבחירות ובלבד שזו תעמוד בתנאי החוק ובתנאים המגבילים והאיסורים שהוצגו קודם לכן". מכאן העתירה שלפנינו. עיקרי טענות הצדדים 11. בעתירתה טוענת דרכנו למספר פגמים שנפלו בהחלטת יו"ר ועדת הבחירות. ראשית נטען, כי יו"ר הוועדה חרג מהבקשה להכרעה מוקדמת שהונחה לפניו במסגרת מב"כ 1/22, והתמקדה אך ורק בפעילויות עתידיות המתוכננות לקראת הבחירות לכנסת ה-22. לדבריה, נסמך יו"ר הוועדה על נימוקים וממצאים שנדונו במב"כ 1/21, ואשר לא היה מקום להתייחס אליהם במסגרת הבקשה דנן. צוין, כי הדבר חורג מן ההסכמה הדיונית שגובשה בין הצדדים, ואשר הובילה למחיקת העתירה בבג"ץ 4897/19. עוד נטען, כי הפרשנות שניתנה על-ידי יו"ר הוועדה להגדרת 'פעילות בחירות', לפיה גם מספר מפלגות יכולות לחסות תחת הביטוי 'רשימת מועמדים מסוימת' – סותרת את לשון החוק ואת כוונתו הסובייקטיבית של המחוקק. לעניין זה נטען, כי המחוקק בחר, בכוונת מכוון, לנקוט בלשון יחיד. דרכנו הדגישה כי מטרתה אינה "החלפת הממשלה", וכי בפעילותה היא קוראת ל"הרכבת קואליציה מתונה ורחבה ולא קיצונית וצרה". מסריה אינם בעד או נגד רשימת מועמדים מסוימת, ועניינם בקידום רעיונות כלליים בלבד. מכל מקום צוין, כי גם קריאה להחלפת הממשלה איננה מכוונת לרשימת מועמדים מסוימת, כי אם למספר מפלגות אשר חברו יחדיו לצורך כינונה של קואליציה. כמו כן נטען, כי ההחלטה גורמת לפגיעה חמורה בחופש הביטוי, ועובדה זו לא מצאה ביטוי מספק בהחלטת יו"ר ועדת הבחירות. 12. בתגובה המקדמית מטעם יו"ר ועדת הבחירות נטען, כי דין העתירה להידחות על הסף, שכן דרכנו לא המציאה לו את העתירה כנדרש, ולא צירפה משיבים רלבנטיים (כל רשימות המועמדים המתמודדות בבחירות לכנסת ה-22). כמו כן נטען, כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת מניעוּת של דרכנו, ומחמת היות העתירה מוקדמת. לעניין זה נטען, כי החלטתו של יו"ר הוועדה ניתנה במסגרת 'בקשה להכרעה מוקדמת' (Pre-Ruling), ואין בה צו אופרטיבי מחייב, אלא אך הבעת עמדה מוקדמת. במצב דברים זה, נתונה לדרכנו הבחירה אם לציית להכרעה המוקדמת או לפעול בניגוד לה, ולהסתכן בכך שיינתן נגדה צו מניעה, אם תוגש נגדה עתירה. מכל מקום, לעמדת יו"ר הוועדה, "טרם בשלה השעה לדון בטענות העותרת נגד החלטת המשיב". לחלופין נטען, כי יש לדחות את העתירה לגופה, בהעדר עילה להתערבות בהחלטת יו"ר ועדת הבחירות. אשר לפרשנות המונח 'רשימת מועמדים מסוימת' נטען, כי קבלת עמדתה של דרכנו תהפוך את הוראות תיקון מספר 35 לחוק מימון מפלגות ל'אות מתה', שכן די בכך שפעילות של גוף מסוים תתייחס ליותר מרשימת מועמדים אחת – לרבות קריאה "להצביע או להימנע להצביע לשתי רשימות הנקובות בצורה מפורשת" – על מנת שאותו גוף יפעל ללא פיקוח או בקרה. משכך, על מנת שתיקון מספר 35 יגשים את מטרותיו, שומה עלינו לפרש את הביטוי 'רשימת מועמדים מסוימת' כמתייחס גם לכמה רשימות מועמדים. פרשנות זו מחויבת, כך נטען, גם לאור תכליתו של חוק מימון מפלגות – הבטחת תקינותה של המערכת הפוליטית, ובפרט קידום ערכי השקיפות, השוויון בבחירות, ומניעת השפעה לא מבוקרת של בעלי הון. כמו כן, שלל יו"ר ועדת הבחירות את טענתה של דרכנו, לפיה עמדתו נעוצה בהחלטות קודמות שקיבל בעניינה במהלך מערכת הבחירות לכנסת ה-21. יו"ר הוועדה הדגיש, כי בחינת בקשתה של דרכנו להכרעה מוקדמת נעשתה על סמך הפירוט שהציגה לפעילותה המתוכננת במערכת הבחירות לכנסת ה-22; הא ותו לא. 13. הליכוד טוענת בתגובתה המקדמית, כי החלטתו של יו"ר ועדת הבחירות "נטועה היטב במתחם הסבירות", ועל כן אין מקום להתערב בה. במישור העובדתי אין ספק לשיטתה, כי חלק מפעילותה של דרכנו, כפי שנסקרה על-ידה לפני יו"ר ועדת הבחירות, למעט הפעילות הנוגעת לעידוד הצבעה באופן כללי – תתפרש בעיניו של הבוחר הסביר כ"פעילות שנועדה להשפיע על החלטתו להצביע כנגד או בעד מפלגה מסוימת או מפלגות מסוימות". אשר לפרשנות ההוראות הרלבנטיות בחוק מימון מפלגות נטען, כי "מבחינת החוק, די בכך שהעותרת מתייחסת לסוג רשימות מסויים, בעדו או כנגדו יש להצביע, כדי לחייב את רישומה אצל מבקר המדינה" (ההדגשה במקור – נ' ס'). בהקשר זה נטען, כי יש לפרש את הגדרת 'פעילות בחירות' בהתאם לתכלית האובייקטיבית של הביטוי – הגנה על עקרון השוויון וטוהר הבחירות – "גם אם היא סותרת את התכלית הסובייקטיבית של הביטוי". מכל מקום, לגישת הליכוד אין סתירה שכזו בין תכליתו הסובייקטיבית של הסעיף, לתכליתו האובייקטיבית. לדברי הליכוד, גם אם ניצמד לתכלית הסובייקטיבית של החוק לבדה, אין בכך כדי לשלול את עמדתו של יו"ר ועדת הבחירות, שכן "לשון החוק מדגישה את ה'השפעה' של הפרסום על הבוחר, ולא את הסיפא של 'רשימת מועמדים מסוימת'". עוד נטען, כי העובדה שבמסגרת מסריה ופרסומיה לא נקבה דרכנו בשם של מפלגה או מפלגות מסוימות – אינה מעלה או מורידה לעניין השאלה אם פעילותה נכללת בהגדרת 'פעילות בחירות', אם לאו. 14. לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, הפרשנות הנכונה ל'רשימת מועמדים מסוימת', "מכוונת לפעילות בעד או נגד רשימת מועמדים מסוימת אך לא ביחס לפעילות המכוונת כלפי מספר רשימות מועמדים". נטען, כי לשון החוק ברורה, ולא בכדי נקט המחוקק בלשון יחיד. כמו כן נטען, כי הלשון נתמכת בתכליתו הסובייקטיבית של החוק. כך, בעוד שנוסח הצעת החוק המקורית התייחס ל'רשימת מועמדים בבחירות לכנסת', הרי שבהמשך נעשה שינוי מהותי, ונוסח ההצעה שהתקבל שונה ל'רשימת מועמדים מסוימת'. כמו כן טוען היועץ המשפטי לממשלה, כי התכלית הסובייקטיבית נלמדת מפרוטוקולי הישיבות שהתקיימו בוועדה המשותפת לוועדת חוקה, חוק ומשפט ולוועדת הכנסת, שהוקמה לצורך הדיון בחוק (להלן: הוועדה המשותפת). בהקשר זה הביא היועץ המשפטי באריכות ציטוטים נבחרים מתוך הדיונים, מהם ניתן ללמוד לשיטתו כי הפעילות שנועד החוק להסדיר מתייחסת לפעילות בעד או נגד רשימה מסוימת בלבד. כמו כן נטען, כי פרשנות זו עולה בקנה אחד עם התכלית האובייקטיבית של החוק. החוק אמנם נועד להגביר את השקיפות ולהגביל את האפשרות לקבלת תרומות, אולם זאת רק במקרים הנדרשים, ותוך איזון אל מול הזכות לחופש ביטוי פוליטי. לבסוף נטען, כי סעיף 5 לחוק הפרשנות אינו משנה את המסקנה הפרשנית שלעיל, שכן מדובר בענייננו בהסדר שלילי שנחקק בכוונת מכוון. אשר לעניינה הפרטני של דרכנו נטען, כי לא ניתן לראות את פעילויותיה המתוכננות כמכוונות בעד או נגד 'רשימה מסוימת' (להבדיל מגוש מפלגות), ועל כן פעילותה איננה מחייבת רישום אצל מבקר המדינה. 15. בתגובה המקדמית שהוגשה מטעם מבקר המדינה, הוצגה עמדתו של המבקר כפי שנפרשׂה בהליכים שהתנהלו לפני יו"ר ועדת הבחירות. הודגש, כי יש לפרש את המונחים הרלבנטיים באופן תכליתי, בהתאם לנסיבות הקונקרטיות של מערכת הבחירות. כך למשל צוין, כי יתכנו מצבים שבהם התייחסות ישירה לראש רשימת מועמדים מסוימת, או למועמד בולט בה, תֵחשב כתעמולה שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד או נגד אותה רשימה. כך גם במקום שבו "רשימת מועמדים מסוימת מרימה 'דגל' ספציפי ומזוהה עם נושא מסוים", התייחסות לאותו נושא עשויה להחשב כ'פעילות בחירות'. יחד עם זאת צוין, כי יש להביא בחשבון את העובדה שמערכת הבחירות בישראל היא רב-מפלגתית, ולעיתים עשויה להתקיים חפיפה בין המסרים המוצגים על-ידי רשימות מועמדים שונות. לטענת המבקר, מאפיין זה מחייב זהירות רבה בכל הנוגע לזיהוי מסר תעמולתי מסוים כפועל בעד או נגד רשימת מועמדים מסוימת. 16. בתגובתה המקדמית, ביקשה רשימת כחול לבן למחוק אותה מרשימת המשיבים לעתירה. נטען, כי היא אינה נדרשת לצורך ההכרעה בעתירה, שכן לא הוּכחה זיקה בינה לבין דרכנו. כך, בהחלטתו במב"כ 1/21 קבע יו"ר ועדת הבחירות, כי "לא אותרה בחומר הראיות שבפניי זיקה בין דרכנו לבין המשיבה 2 [רשימת כחול לבן – נ' ס']". נוכח האמור, בפסק דין חלקי מיום 27.8.2019, נמחקה רשימת כחול לבן מרשימת המשיבים לעתירה. 17. בהחלטתי מיום 27.8.2019 נקבע דיון בעתירה, וצוין כי הדיון יערך כאילו ניתן צו על-תנאי, אלא אם יתנגד לכך מי מהצדדים. בפתח הדיון שהתקיים לפנינו ביום 29.8.2019, הביע בא-כוח הליכוד התנגדות למתן צו על-תנאי, אך לבסוף קיבל את המלצתנו להסיר את התנגדותו – הן מחמת סד הזמנים המצומצם, הן לאור העובדה שהתמונה נפרשה לפנינו במלואה, הן מאחר שאין בעצם נתינת הצו משום הבעת עמדה לגופם של דברים. במסגרת הדיון שבו הצדדים על עיקרי טענותיהם, ובמענה לשאלותינו חידדו והבהירו. להלן אתייחס לדברים, ככל שהם צריכים לפסק הדין בעתירה. דיון והכרעה 18. למקרא כתבי הטענות והנספחים, ולאחר שמיעת טענות הצדדים בדיון שנערך לפנינו, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, וכך אציע לחברַי לעשות. כפי שאפרט להלן, גם אם היה מקום לקבל את עמדתם הפרשנית של דרכנו ושל היועץ המשפטי לממשלה (ויש טעמים טובים לעשות כן), לא היה בכך, בנסיבות העניין, כדי להצדיק את קבלת העתירה. 19. בטרם דיון לגופם של דברים, נסיר מדרכנו טענות סף. אשר לטענה שלפיה העתירה מוקדמת, נענה בא-כוח יו"ר הוועדה להצעתנו-המלצתנו בתום הדיון, והודיע כי אינו עומד על טענה זו. לא נרחיב אפוא את הדיבור, נאמר אך זאת: ספק אם אמנם החלטת יו"ר ועדת הבחירות – על אף כותרתה – נעדרת משמעות אופרטיבית, בשים לב לטיבו של ההליך שהתנהל בוועדת הבחירות (וכלל הגשת תצהירים), ל'שורה התחתונה' של ההחלטה (המורה לדרכנו להרשם אצל מבקר המדינה עד לתאריך מוגדר), ולהסכמות הצדדים בבג"ץ 4897/19 (שמכוחן התקיים ההליך החריג והייחודי בוועדת הבחירות). טענת סף נוספת שנשמעה בדיון לפנינו, קשורה בלשון המשתלחת שנקטה דרכנו בעתירתה כלפי יו"ר ועדת הבחירות. לשון זו, כך נטען, מצדיקה כשלעצמה את דחיית העתירה על הסף. אכן, הדעת אינה נוחה כלל ועיקר מן הסגנון שנקטה דרכנו כלפי החלטת יו"ר ועדת הבחירות. מותר לחלוק כמובן על קביעותיו, אפשר לעתור ולערער ולהשיג, אך יש לעשות כן בדרך ארץ. "דברי חכמים בנחת נשמעים" (קהלת ט יז); לא בהתלהמות, גם לא בעוקצנות. מכל מקום, בדיון לפנינו התנצלו באי-כוחה של דרכנו על הסגנון המשתלח. בדוחק, די בכך. מהי 'פעילות בחירות' כהגדרתה בחוק מימון מפלגות? 20. תיקון מספר 35 לחוק מימון מפלגות נחקק בשנת 2017, ובמסגרתו נקבעו הוראות שונות ביחס לגופים המבצעים 'פעילות בחירות', שלא באמצעות המפלגות המתמודדות בבחירות לכנסת. בסעיף 10ג לחוק נקבע, כי גוף המבצע 'פעילות בחירות' בהיקף כספי העולה על 101,700 ₪, נדרש להרשם אצל מבקר המדינה "כגוף פעיל בבחירות שמטרתו ביצוע פעילות בחירות". על גופים אלו הוטלו מגבלות שונות בנוגע להיקף וגובה התרומות אשר באפשרותם לקבל, כמו גם הוראות שונות המחייבות אותם בשקיפות ודיווח על פעולותיהם. אותן מגבלות והנחיות חלות על גופים המבצעים אחת מארבע הפעילויות המנויות בהגדרה של 'פעילות בחירות', המפורטות בסעיף 1 לחוק; למען הנוחות יובאו אֵלו כלשונן: (1) יצירת מאגר מידע ובו פרטים מזהים של בוחרים בבחירות לכנסת לצד מידע בדבר כוונות ההצבעה שלהם בבחירות, לשם ביצוע הפעילויות האמורות בפסקאות (2) עד (4) שלהלן, ושלא לשם מכירתו למפלגה; (2) הסעת בוחרים ביום הבחירות לכנסת, שלא לפי חוק ושלא בתמורה מלאה, לשם הבטחת הצבעתם בשל כוונות ההצבעה שלהם בבחירות; (3) פנייה ישירה בתקופת הבחירות לבוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות שמטרתה להשפיע עליהם להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת; (4) תעמולה באמצעות מודעות פרסום, שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת. 21. אשר לעניינה של דרכנו, כפי שציין יו"ר ועדת הבחירות בהחלטתו במב"כ 1/22, "בכל הנוגע לתת-סעיפים (1) ו-(2) שבהגדרה הנ"ל – דומה כי לא מתעוררת שאלה". מוקד המחלוקת אפוא, בפרשנותן של חלופות (3) ו-(4) להגדרה, ובפרט פרשנות הדיבור 'רשימת מועמדים מסוימת'. מה טיבה של דרישת המסוימות האמורה כאן? על-פי עמדתו של יו"ר ועדת הבחירות, יחול החוק על כל פעולה שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד, או להימנע מלהצביע בעד "רשימות מועמדים מוגדרות ובנות זיהוי מובחן", כאשר המבחן לעניין זה הוא מבחן 'הבוחר הסביר'. מנגד טוענת דרכנו, וכך גם היועץ המשפטי לממשלה, כי דרישת המסוימות פירושה שהחוק חל רק ביחס לפעילות המכוונת כלפי רשימת מועמדים מסוימת אחת, אך לא ביחס למספר רשימות מועמדים, אף אם הן מסוימות ומובחנות. 22. לגישת יו"ר ועדת הבחירות, פרשנות שלפיה רשימת מועמדים מסוימת היא רשימה אחת בלבד, מובילה לתוצאה אבסורדית, אשר אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו של חוק מימון מפלגות. כך, גם כאשר מכוונת פעילותו של גוף דוגמת דרכנו להשפיע על בוחרים להצביע בעד, או להימנע מלהצביע בעד שתי רשימות מסוימות ומובחנות, לא יהיה בכך משום 'פעילות בחירות'. תוצאה זו הופכת לשיטת יו"ר הוועדה את תיקון 35 ל'אות מתה'. יש טעם רב בעמדה זו. פרשנות דווקנית, מצמצמת, שלפיה חל החוק רק ביחס לפעילות המכוונת כלפי רשימת מועמדים מסוימת אחת דווקא, פותחת פתח לכאורה להתחכמויות ולהתחמקויות, גם במצבים שבהם ברי לכל בר דעת כי מדובר ב'פעילות בחירות'. 23. דא עקא, כפי שציין היועץ המשפטי לממשלה, עיון בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה המשותפת, מלמד כי המחוקק נתן דעתו על הסוגיה, שקל ואיזן, וביקש במפגיע להחיל את החוק רק על פעילות המכוונת כלפי רשימת מועמדים מסוימת אחת. גישה זו, על אף חולשתה המסוימת, הגיונה בצדה: ראשית, פגיעתה בחופש הביטוי הפוליטי פחותה (וזהו שיקול מרכזי שעמד לנגד עיני המחוקק); שנית, היא מבוססת במידה רבה על הכרת המציאות, שכן החשש מפני התערבות אסורה של בעלי הון, תוך עקיפת חוק מימון מפלגות, מתקיים לכאורה בעיקר בנסיבות שבהן מדובר בתמיכה, או לחלופין בהתנגדות לרשימה או מועמד מסוימים (ולא למספר רשימות או מועמדים). 24. כך או אחרת, בין אם 'רשימת מועמדים מסוימת' פירושה רשימה אחת, בין אם פירושה מספר רשימות, מקובלת עלי קביעתו של יו"ר ועדת הבחירות, כי את הפעילות העומדת לבחינה יש לבחון מבעד למשקפיו של 'הבוחר הסביר'. בחינה זו, אשר נעשית בהתאם למכלול נסיבות העניין (כאמור בפסקה 46 להחלטה), היא אמת המידה שעל-פיה יש להבחין בין פעילות שמהותה תמיכה או התנגדות עקרונית לרעיונות כלליים, החוצים רשימות ומפלגות, לבין תמיכה או התנגדות, מפורשת או משתמעת, ל'רשימת מועמדים מסוימת' (אחת או יותר). ישומו של מבחן זה אינו בהכרח פשוט. מחד גיסא, הוא מאפשר ללכוד ברשתו של החוק את כל אותם מצבים שבהם יבקש מאן דהוא להתחכם, ולקדם תעמולת בחירות המכוונת בעד או נגד 'רשימת מועמדים מסוימת' (אחת או יותר), באצטלה של רעיון, עקרון או מסר ברמת הפשטה גבוהה. מאידך גיסא, בשים לב לכך שניתן 'לתרגם' לכאורה כל רעיון או תפיסת עולם ל'רשימת מועמדים מסוימת', יש להיזהר מפני החלה רחבה מדי של החוק. הדברים נכונים ביתר שאת ביחס למצב הדברים הקיים בישראל. יפה העיר בהקשר זה בא-כוח מבקר המדינה, כי "כאשר רשימת מועמדים מסוימת מרימה 'דגל' ספציפי ומזוהה עם נושא מסוים, הרי שתעמולה הנוגעת ישירות לאותו נושא עשויה בנסיבות המתאימות להיחשב כתעמולה שמטרתה לשכנע מצביעים בעד או נגד הצבעה לאותה רשימת מועמדים". יחד עם זאת, "במערכת בחירות רב-מפלגתית כפי שקיימת בישראל, הרי שקביעת קביעות בתחום זה חייבת להיעשות בזהירות רבה; זאת במיוחד, במידה וקיימת חפיפה בין המסרים שמוצגים ע"י רשימות מועמדים שונות המשתתפות במערכת הבחירות". 25. על רקע הדברים הללו, דומני כי אין אנו צריכים להכריע במחלוקת הפרשנית שנתגלעה בענייננו, באשר לפרשנות הדיבור 'רשימת מועמדים מסוימת'. בנסיבות דנן, גם אם היתה מתקבלת הפרשנות המוצעת על-ידי דרכנו ועל-ידי היועץ המשפטי לממשלה, עדיין לא היה בכך כדי להצדיק את קבלת את העתירה. בהחלטתו קבע יו"ר ועדת הבחירות, כי "הראיה העיקרית למסקנה שאליה הגעתי [לפיה פעילותה של דרכנו עולה כדי 'פעילות בחירות' – נ' ס'] היא הצהרתה של [דרכנו], כי בדעתה לפעול כנגד מגמות הקיימות בספירה הציבורית והפוליטית בישראל, הכוללות: 'העמדת תנאים מוקדמים, כפי שפורסם, במסגרת משא ומתן קואליציוני, לפיהם חתימה על הסכם קואליציוני תותנה ותהיה כפופה מראש ובצורה בלתי חוזרת להתחייבות לתמוך בחוק שיש אפשרות לראותו ולפרשו כמיועד למטרה פרסונלית, ו/או רטרואקטיבית, כך שכל ייעודו וסיבת חקיקתו היא לסייע לאדם אחד או להיטיב רק עמו" (פסקה 70 להחלטה). כפי שציין יו"ר ועדת הבחירות, על אף שהמבקשת מנסה לשוות לפעילותה במישור זה נופך עקרוני, שאיננו מזוהה עם גורם מסוים או רשימת מועמדים מסוימת, זהו אינו מצב הדברים: "אף מבלי 'לקרוא לילד בשמו', ולציין באילו יוזמות מדובר, מובן לכל מי שמעורה מעט בשיח הפוליטי בישראל – כי לא במסר א-פוליטי ועל מפלגתי מדובר" (פסקה 71 להחלטה). אכן, מנקודת מבטו של 'הבוחר הסביר', באקלים הפוליטי הנוכחי, מכוונים הדברים כלפי רשימת מועמדים מסוימת, היא המשיבה 2, מפלגת הליכוד והעומד בראשה. משאלו הם פני הדברים, אין עילה להתערב בקביעתו של יו"ר ועדת הבחירות, לפיה פעילותה של דרכנו, כפי שהצהירה עליה לפני יו"ר הוועדה, למצער בהקשר האמור, עולה כדי 'פעילות בחירות' כהגדרתה בחוק מימון מפלגות. 26. אשר על כן, אציע לחברַי לבטל את הצו על-תנאי ולדחות את העתירה. בנסיבות העניין, לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ‏ג' באלול התשע"ט (‏3.9.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 19055270_O04.docx שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1