מועצה מקומית בית אריה נ. משרד החינוך - שר החינוך

3 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5524/18 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופטת י' וילנר העותרת: מועצה מקומית בית אריה נ ג ד המשיב: משרד החינוך - שר החינוך עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: ב' בטבת התשע"ט (10.12.2018) בשם העותרת: עו"ד עופר יעקב; עו"ד איתיאל גבעון בשם המשיב: עו"ד אודי איתן פסק-דין הנשיאה א' חיות: עניינה של העתירה דנן בהחלטת מנהל אגף א' (הסעות והצטיידות) במשרד החינוך (להלן בהתאמה: ההחלטה ומנהל האגף) לעדכן את אחוז ההשתתפות של משרד החינוך במימון הסעות התלמידים של העותרת, המועצה המקומית בית אריה, ולהורידו, החל משנת הלימודים התשע"ח, משיעור של 90% לשיעור של 50%, בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך תשעד/1(ב) "הסעות תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים" (להלן: חוזר המנכ"ל). זאת, בהתבסס על מסקנת משרד החינוך משנת 2017 לפיה העותרת אינה עומדת בקריטריון המזכה בשיעור השתתפות של 90%, הניתן במקרים שבהם חלה חובת הסעת תלמידים ברכבים ממוגני ירי. מכתבי הטענות שהגישו הצדדים ומן הדיון שהתקיים בעתירה ביום 10.12.2018 עולה כי למעשה, העותרת לא ביצעה את הסעות התלמידים ברכבים ממוגני ירי לפחות מאז שנת 2005, וכי אף לא נדרשה לעשות כן על ידי גורמי הביטחון לפחות מאז שנת 2014. למרות זאת קיבלה העותרת לאורך השנים השתתפות במימון הסעות תלמידים בשיעור של 90%. עוד עולה כי העדר הצורך מבחינת העותרת לבצע הסעות ברכבים ממוגני ירי היה ידוע לגורמים במשרד החינוך זה מכבר, ולמרות זאת נותר בעינו שיעור ההשתתפות האמור שקיבלה העותרת מאת משרד החינוך. זאת עד שנתקבלה ההחלטה מושא העתירה. במהלך הדיון בפנינו, הודיעה העותרת כי היא חוזרת בה מן הסעד העיקרי שהתבקש בעתירה והוא – הותרת ההשתתפות בשיעור 90% על כנה לשלוש שנים לפחות בשל התקשרותה במכרז לביצוע ההסעות. העותרת ביקשה להתמקד אך ורק בשנת הלימודים התשע"ח (2018-2017) אשר בעת קבלת החלטת מנהל האגף כבר החלה. בפתח תגובתו ציין המשיב כי נתון לעותרת סעד חלופי בדרך של פניה אל בית המשפט לעניינים מנהליים וכי מטעם זה דין העתירה להידחות על הסף. אכן, מדובר בהחלטה פרטנית שעניינה קביעת שיעור ההשתתפות של משרד החינוך במימון הסעות תלמידי העותרת. החלטה כזו, אף אם היא משליכה על עניינן של רשויות נוספות, נכללת בגדר "החלטה של רשות בעניני חינוך" כאמור בפרט 3 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, והיא אינה בגדר "החלטה בעלת תחולה ארצית או מגזרית הקובעת כללים או הנחיות", בענייני תקצוב באופן המחריג אותה מסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. כל שעשתה ההחלטה הוא להחיל את הוראות חוזר המנכ"ל על עניינה של העותרת (ושל רשויות אחרות), על מנת ששיעור ההשתתפות במימון הסעות תלמידיה בפועל, יהא תואם את אשר קובע חוזר המנכ"ל. משכך, היה על העותרת לפנות בעתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים והעתירה שהוגשה לבית משפט זה דינה להידחות על הסף, כטענת המשיב, בשל קיומו של סעד חלופי. מכל מקום, גם לגופם של דברים העתירה לא תיצלח. על המשיב אין מוטלת חובה חוקית להשתתף במימון הסעות תלמידים (ראו: עע"ם 1761/12 ועד ההורים של היישובים בנימינה וגבעת עדה נ' ראש המועצה המקומית גבעת עדה בנימינה, פסקאות 14-12 (12.8.2012)). עם זאת, במסגרת חוזר המנכ"ל נקבעו קריטריונים אשר בהתקיימם משתתף משרד החינוך, בשיעור כזה או אחר, במימון הסעות. סעיף 2.9 לחוזר המנכ"ל קובע כי ככלל, משרד החינוך ישתתף במימון בשיעור של 50% מהעלות המאושרת של הסעות ברשויות מקומיות ורשויות חינוך מקומיות; במימון בשיעור של 85% מהעלות המאושרת של הסעות במועצות אזוריות (עבור תלמידים עד כיתה י' ועד בכלל); ובמימון בשיעור של 90% מהעלות המאושרת של הסעות ברשויות או יישובים שחלה בהם חובת הסעת תלמידים ברכב ממוגן נגד ירי. כמפורט בתגובה המשלימה מטעם המשיב, מדי שנה נערכת בחינה של הצורך בהסעות ממוגנות ירי וכן רשימה של מסלולי הסעה כאלה. אין מחלוקת בין הצדדים כי ככל שהדבר נוגע לעותרת לא דרשו גורמי הביטחון מהעותרת כי תבצע את הסעות התלמידים ברכבים ממוגני ירי וזאת לפחות מאז שנת 2014. עוד אין מחלוקת כי הסעות ממוגנות כאמור לא בוצעו בפועל על ידי העותרת אף שנים ארוכות קודם לכן. בנסיבות אלה, ההשתתפות במימון ההסעות בשיעור של 90% שקיבלה העותרת לאורך אותן השנים, מהווה סטייה מהוראות חוזר המנכ"ל ללא כל הצדקה, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין ועם החובה המוטלת על הרשות לנהוג על פי הנחיותיה שלה (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 249-248 (2010)). החלטת מנהל האגף לעדכן את אחוז ההשתתפות של המשרד במימון הסעות התלמידים של העותרת על מנת שיהא תואם את הוראות חוזר המנכ"ל היא, על כן, החלטה ראויה ומתבקשת (ראו והשוו: בג"ץ 4885/13 רמת דוד – חינוך מיוחד נ' משרד החינוך, פסקה 19 (4.5.2014)). העותרת טוענת מצידה כי הסתמכה על שיעור המימון שניתן לה לאורך השנים וכי הסתמכות זו מצדיקה, למצער, כי החלטתו של מנהל האגף תיושם כלפיה רק החל משנת הלימודים התשע"ט ולא בשנת הלימודים התשע"ח, שלגביה כבר נטלה על עצמה התחייבות בהסתמך על שיעור השתתפות של 90% כבשנים קודמות. אני סבורה כי טענה זו דינה להידחות. הלכה היא כי "במקרים שבהם החלטתה של הרשות אינה חוקית או שיש בה חריגה ברורה מסמכות, תוכל הרשות, בדרך כלל לשנות או לתקן את ההחלטה האמורה" (בג"ץ 6414/15 ענק הבטיחות נ' משרד התקשורת, פסקה 37 (15.8.2016)). במקרה דנן, מדובר בחריגה מהנחיה מינהלית, אשר בהעדר נסיבות מוצדקות, עשויה אף היא להוביל לביטול ולתיקון ההתנהלות החריגה (ראו, לדוגמא: בג"ץ 9362/03 ריגלר נ' שר הפנים, פסקה 7 (28.10.2008)). כפי שכבר צוין לעיל, בנסיבות המקרה שלפנינו, אין למצוא כל הצדקה לחריגה הנמשכת מהוראת חוזר המנכ"ל והעובדה שהדבר נעשה, לפי הנטען, בידיעת גורמים מסוימים במשרד החינוך, אין בה כדי לשנות ממסקנה זו. חריגה מהוראות החוזר משמעה פגיעה פסולה בשוויון שיש לנהוג בו בהקצאת המשאבים בין הרשויות השונות בכל הנוגע להשתתפות משרד החינוך במימון הסעות התלמידים בשטחן. לכך יש להוסיף, כפי שהבהיר המשיב, כי תשלומי ההשתתפות בהסעות עבור שנת הלימודים נקבעים סופית רק לאחר שמתקבלים במהלך החודשים נובמבר ודצמבר בכל שנה מלוא הנתונים המעודכנים בדבר מסלולי ההסעות של הרשות ואילו קודם לכן מעביר משרד החינוך לרשויות מקדמות המבוססות על תחשיב השנה הקודמת. במקרה דנן, ההסתמכות הנטענת על ידי העותרת מבוססת על חריגה פסולה מהוראות חוזר המנכ"ל, שהייתה ידועה לעותרת. הסתמכות ביודעין על התנהלות פסולה החורגת מן הנהלים אין בה, בעיניי, כדי להצדיק מתן סעד. העותרת הוסיפה וטענה כי הפגיעה אשר נגרמת לה כתוצאה מההחלטה נובעת מהיותה מועצה מקומית, בעוד שהמועצות האזוריות זכאיות על פי החוזר להשתתפות בשיעור של 85% במימון הסעות. אכן חוזר המנכ"ל מבחין בעניין שיעור ההשתתפות בין מועצות אזוריות למועצות מקומיות, אך חזקה היא כי שוני זה בשיעור ההשתתפות שנקבע בחוזר, מבוסס על שוני רלוונטי בין סוגי המועצות ומכל מקום, העותרת לא טענה ולא הראתה אחרת. אשר על כן, גם טענה זו דינה להידחות. סיכומם של דברים – מלכתחילה ראוי היה לדחות עתירה זו על הסף בשל קיומו של סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מנהליים ומכל מקום, גם לגופם של דברים דין העתירה להידחות מן הטעמים שפורטו לעיל וכך אציע לחברותיי לקבוע. עם זאת, ובהינתן התנהלות המשיב, כפי שהתבררה במהלך הדיון שהתקיים בפנינו, אוסיף ואציע שלא לחייב את העותרת בהוצאות משפט. ה נ ש י א ה השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת ניתן היום, ז' בשבט התשע"ט (13.1.2019). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת 18055240_V07.docx גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1