אשר מרדי נ. שר החקלאות

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5496/97 בפני: כבוד השופט י' זמיר כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט ע' ר' זועבי העותרים: אשר מרדי ואח' נ ג ד המשיבים: 1. שר החקלאות 2. משרד החקלאות - מינהל ההשקעות בחקלאות 3. שר האוצר התנגדות למתן צו על-תנאי בשם העותרים: עו"ד משה בלטר; עו"ד אסתר וינדר בשם המשיבים: עו"ד אסנת מנדל פסק-דין השופט י' זמיר: הבעיות 1. משרד החקלאות פרסם בשנת 1996 תכנית למתן מענקים לחקלאים, ובהם גם חקלאים העוסקים בגידול פרחים. במהלך השנה הודיע המשרד כי הוא מפסיק את מתן המענקים לגבי חלק מן החקלאים ומקטין את שעור המענקים לגבי חלק אחר מן החקלאים. קבוצה של חקלאים העוסקים בגידול פרחים עתרה לבית המשפט בטענה שההחלטה להפסיק או להקטין את המענקים אינה חוקית. הם תומכים את הטענה בשני טעמים עיקריים: ראשית, הם טוענים כי ההחלטה מפרה הבטחה מינהלית; שנית, הם טוענים כי ההחלטה מפלה בין חקלאים העוסקים בגידול פרחים, בינם לבין עצמם. לפיכך הם מבקשים שבית המשפט יורה למשרד החקלאות לתת לעותרים מענקים בהתאם לתכנית שפורסמה. העובדות 2. במשך שנים אחדות משרד החקלאות נהג לפרסם תכניות פיתוח שכללו מתן מענקים לחקלאים. הביצוע של תכניות הפיתוח הוסדר על-פי החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א1980- (להלן - החוק). החוק הקים מינהל השקעות בחקלאות (להלן - המינהל). אחת הרשויות של המינהל היא המינהלה (להלן - המינהלה). תפקידי המינהלה נקבעו בסעיף 10 לחוק. אחד התפקידים, כפי שנקבע בסעיף 10(א)(1), הוא זה: "ליתן אישור לתכניות (להלן - אישור) על פי עקרונות התכנון שגיבש משרד החקלאות לכל שנת תקציב במסגרת תקציב המדינה". 3. משרד החקלאות הכין ופרסם תכנית פיתוח גם לשנת 1996 (להלן - תכנית הפיתוח). תכנית הפיתוח קבעה, בין היתר, כי מפעל חקלאי, ובכלל זה מגדל פרחים, שהגיש למינהל תכנית השקעה במשק חקלאי, והתכנית אושרה על ידי המינהלה, יקבל מענק על פי החוק בשעור 20% מעלות ההשקעה (להלן - מענק על פי החוק). כמו כן נקבע בתכנית הפיתוח כי מפעל חקלאי, ובכלל זה מגדל פרחים, שתכנית השקעה שלו אושרה על ידי המינהלה יקבל, נוסף למענק על פי החוק, גם מענק מינהלי משלים, שנקבע על ידי משרד החקלאות יחד עם משרד האוצר (להלן - מענק מינהלי). עתירה זאת מוגבלת לשאלת הזכות של מגדלי פרחים לקבל ממשרד החקלאות מענק מינהלי (להבדיל ממענק על פי החוק) בהתאם לתכנית הפיתוח לשנת 1996. העתירה אינה מעלה כלל את שאלת הזכות של חקלאים אחרים, שאינם מגדלי פרחים, לקבל מענק מינהלי, ולפיכך אין היא עוסקת כלל בשאלה זאת. 4. תכנית הפיתוח קבעה את סדר הטיפול בבקשות למענקים. היא קבעה, בין היתר, כי מגדל פרחים, המבקש לקבל מענק, צריך להגיש תכנית השקעה למינהלה, באמצעות המשרד המחוזי של משרד החקלאות, לא מאוחר מיום 31.7.96. תכנית השקעה נבדקת תחילה במשרד המחוזי של משרד החקלאות בדיקה כלכלית, הנדסית או אחרת, לפי הצורך. רק בסיום הבדיקה, כאשר התכנית בשלה להחלטה, היא מועברת אל המינהלה. המינהלה נוהגת לדון בתכניות השקעה לפי הסדר בו הן מגיעות אליה מן המחוזות. לאחר שהמינהלה מאשרת תכנית השקעה, יש להגיש למינהלה דו"ח ראשון על ביצוע ההשקעה תוך שלושה חודשים מיום האישור. המענק ישולם רק על השקעה שבוצעה בפועל. תוקף האישור הוא עד סוף שנת 1996. שעור המענק המינהלי לתכנית השקעה שאושרה על ידי המינהלה נקבע, על פי תכנית הפיתוח, לפי המיקום של היישוב: לתכנית השקעה באזור עדיפות לאומית א' או ב' - 20% מעלות ההשקעה; לתכנית השקעה באזור אחר - 12% מעלות ההשקעה. יוצא, איפוא, כי מגדל פרחים, שתכנית ההשקעה שלו אושרה, אמור היה לקבל על פי תכנית הפיתוח מענק כולל כדלקמן: באזור עדיפות לאומית א' או ב' - 20% מענק על-פי החוק ועוד 20% מענק מינהלי, ובסך הכל 40% מעלות ההשקעה; באזור אחר - 20% מענק על-פי החוק ועוד 12% מענק מינהלי, ובסך הכל 32% מעלות ההשקעה. תכנית הפיתוח פורסמה בקרב מגדלי הפרחים. 5. בקשות רבות למענקים הגיעו אל המינהלה. עד חודש מאי 1996 אישרה המינהלה מתן מענקים בסך 88 מליון ש"ח. אותו זמן היו מונחות כבר במינהלה בקשות נוספות למענקים בסך 286 מליון ש"ח. לעומת זאת, תקציב משרד החקלאות לשנת 1996 הקצה למתן מענקים סכום של 116 מליון ש"ח בלבד. היה ברור אם כן, כבר בחודש מאי 1996, שמשרד החקלאות לא יוכל להיענות לכל הבקשות למענקים שיוגשו למשרדים המחוזיים עד המועד שנקבע תחילה, כלומר עד יום 31.7.96, ואפילו לא יוכל להיענות לכל הבקשות למענקים שהגיעו למינהלה עד חודש מאי 1996. אי לכך החליט המשרד לשנות את התנאים למתן מענקים שנקבעו בתכנית הפיתוח. החלטת המשרד לא שינתה את התנאים למתן מענקים על פי החוק. אך היא שינתה את התנאים למתן מענק מינהלי. השינוי היה כפול. ראשית, בחודש מאי 1996, החליט המשרד על שינוי התנאים למתן מענק מינהלי (להבדיל ממענק על פי החוק) לגבי בקשות שהוגשו למשרד במועד אך יאושרו לאחר יום 31.7.96: בקשות כאלה להשקעה באזור עדיפות לאומית א' יזכו למענק מינהלי בשעור של 10% מעלות ההשקעה (ולא 20% כפי שנקבע בתכנית הפיתוח), ואילו בקשות כאלה להשקעה באזורים אחרים לא יזכו כלל למענק מינהלי. החלטה זאת הודעה ברבים רק בחודש אוגוסט 1996. שנית, ביום 20.6.96 הודיע המנהל הכללי של משרד החקלאות כי המשרד לא ידון כלל בבקשות למענקים שתוגשנה למשרד לאחר יום זה. בפועל גם שינויים אלה בתנאים למתן המענק המינהלי לא מנעו חריגה רבה מן הסכום שנקבע למתן המענקים בתקציב של משרד החקלאות לשנת 1996: כאמור, בתקציב נקבע סכום של 116 מליון ש"ח למתן המענקים; בפועל ניתנו אותה שנה מענקים בסכום של 194 מליון ש"ח; ולצורך זה הוגדל תקציב המענקים בסכום של 78 מליון ש"ח. העתירה 6. העתירה מופנית נגד שר החקלאות, המינהל ושר האוצר, והיא מבקשת לבטל את השינויים בתנאים למתן מענק מינהלי. העותרים, 101 במספר, הם מגדלי פרחים המתגוררים באזורים שונים, מהם באזורי עדיפות לאומית א' או ב', ומהם באזורים אחרים. רוב העותרים (עותרים 97-1) הם מגדלי פרחים שהגישו בקשות למענקים לפני יום 20.6.96, אך בקשותיהם אושרו רק לאחר יום 31.7.96. הם מבקשים לבטל את החלטת המשרד להקטין את שעור המענק המינהלי (לאלה המתגוררים באזור עדיפות א') או למנוע את המענק המינהלי לגמרי (לאלה המתגוררים באזור אחר). חמישה מן העותרים (עותרים 101-98 ועותר 80 לגבי אחת הבקשות שלו) הגישו בקשות למענקים לאחר יום 20.6.96, אך לפני יום 31.7.96, שנקבע בתכנית הפיתוח כיום אחרון להגשת הבקשות. הם מבקשים לבטל את ההחלטה לדחות על הסף, ללא דיון לגוף העניין, את הבקשות שהגישו. 7. העותרים טוענים כי עד שהגיעו אליהם ההחלטות שנתקבלו במשרד החקלאות למנוע או להקטין את המענק המינהלי, בניגוד לתנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, רבים מהם כבר ביצעו את תכנית ההשקעה באופן מלא, ואחרים ביצעו את תכנית ההשקעה באופן חלקי, ללא אפשרות או טעם לעצור את תהליך ההשקעה. אמנם בתכנית הפיתוח נאמר כי המינהלה אינה מתחייבת לאשר תכנית שבוצעה באופן מלא או חלקי לפני שאושרה. אך במציאות, טוענים העותרים, מגדל פרחים המבקש לבצע השקעה לפיתוח המשק, אינו יכול להמתין עד אשר תכנית ההשקעה תאושר על ידי המינהלה, לקראת סוף השנה. הוא חייב להכין את המבנים והציוד ולבצע את השתילה במועד מוקדם יותר, כדי שהפרחים יהיו מוכנים לשיווק עם תחילת העונה, בראשית חודש אוקטובר. כפי שהמשיבים ציינו בתצהיר התשובה, "השקעות מסויימות, כמו פריסת רשתות השקייה, נטיעות, שתילת פרחים וכו', יש לבצע במועדים מסויימים של השנה, אשר אחריהם הופכת ההשקעה לבלתי רלבנטית". לכן רוב ההשקעות בוצעו על ידי מגדלי הפרחים, בשנת 1996 כמו בשנים קודמות, בחודשים מרץ עד יוני. לדבריהם, משרד החקלאות מודע לכך, ומשום כך הוא נהג בשנים קודמות לטפל בבקשות למענקים, ואף לאשר אותן, מתוך ידיעה שההשקעות כבר בוצעו, באופן חלקי או מלא. התוצאה היא, לטענת העותרים, שההחלטות של משרד החקלאות למנוע או להקטין את המענק המינהלי, לאחר שההשקעות בוצעו, פוגעות בהם באופן ממשי. רבים מן העותרים לא היו מקבלים על עצמם ליטול הלוואה למימון ההשקעה, בין היתר בשל העדר כדאיות כלכלית, אילולא הניחו כי יקבלו מענק מינהלי כפי שנקבע בתכנית הפיתוח. 8. בית המשפט הוציא (ביום 16.9.98) צו על-תנאי. הוא דחה את המשך הדיון, פעם ועוד פעם, כדי לאפשר לבעלי הדין לברר את המחלוקת שביניהם, לאור הערות שבית המשפט השמיע במהלך הדיון, בנסיון ליישב את המחלוקת. אכן בעלי הדין קיימו בירורים. הבירורים אף נשאו פרי. המשיבים הודיעו כי החליטו (לאחר שהוצא צו על-תנאי) לחזור בהם מן ההחלטה למנוע או להקטין את המענק המינהלי לעותרים שהגישו בקשות במועד, אך הבקשות אושרו רק לאחר יום 31.7.96, אם העיכוב באישור נבע מטעמים התלויים במינהלה. אולם המשיבים לא הודיעו על נכונותם לחזור בהם מן ההחלטה אם העיכוב באישור נבע מטעמים התלויים בגורמים אחרים, לרבות גורמים ממשלתיים אחרים. כמו כן, הם סירבו לחזור בהם מן ההחלטה לדחות על הסף בקשות שהוגשו לאחר יום 20.6.96, אף אם הוגשו לפני יום 31.7.96. המחלוקת בין הצדדים הצטמצמה; אך עדיין היא קיימת; ועל בית המשפט להכריע במחלוקת שנותרה. שיהוי 9. המשיבים מבקשים לדחות את העתירה בטענת סף. הטענה היא שהעתירה לוקה בשיהוי. ומדוע? משום שהעותרים, לאחר שנודעו להם ההחלטות המשנות את התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, והם ביקשו מן המשיבים שלא לשנות את התנאים, קיבלו תשובה שלילית מן המשיבים ביום 12.11.96, ואילו העתירה הוגשה לבית המשפט רק ביום 18.9.97. בינתיים, טוענים המשיבים, כל הסכום שנועד למתן מענקים, לפי התקציב של משרד החקלאות לשנת 1996, חולק ולא נותר ממנו ולא כלום. לאחר שהסכום חולק, באים העותרים ותובעים מענקים נוספים, לפי טענת המשיבים, בסדר גודל של 100 מליון ש"ח. מניין יימצא הכסף? אכן, השאלה במקומה, והתשובה קשה. אולם אין לשאלה זאת ולטענת השיהוי ולא כלום. אותה שאלה היתה עומדת גם אילו נחפזו העותרים והגישו את העתירה קרוב ליום בו קיבלו את התשובה השלילית. שהרי כבר אז, סמוך לסוף השנה התקציבית, לא נותר כסף בסעיף התקציב שנועד למתן מענקים. לפיכך יש לדחות את טענת השיהוי. הפרת הבטחה מינהלית 10. הטענה הראשונה של העותרים היא, שתכנית הפיתוח היא בגדר הבטחה מינהלית. הלכה היא כי בתנאים מסויימים יש תוקף מחייב להבטחה מינהלית. ראו בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673. תנאים אלה, טוענים העותרים, נתקיימו במקרה הנדון. לפיכך, לטענתם, המשיבים לא היו רשאים לשנות את התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, אלא הם חייבים לתת לעותרים מענק מינהלי כפי שנקבע בתכנית זאת. אולם האם תכנית הפיתוח היא בגדר הבטחה מינהלית? תכנית הפיתוח, ככל שהיא מסדירה את המענק המינהלי, היא בגדר הנחיה מינהלית, כלומר, מדיניות שהרשות המינהלית מתכוונת לקיים. הלכה היא, כי רשות שהוציאה הנחיה מינהלית רשאית בדרך כלל לשנותה או לבטלה. אמנם הנחיה מינהלית עשויה להגיע כדי הבטחה מינהלית. או אז הרשות חייבת בדרך כלל לקיים את ההבטחה, והיא רשאית להשתחרר ממנה רק בתנאים מסויימים. אולם באופן עקרוני יש להבחין בין הנחיה מינהלית לבין הבטחה מינהלית. יתירה מזאת. בדרך כלל הנחיה מינהלית אינה מקיימת את התנאים הנדרשים ליצירת הבטחה מינהלית. ראו י' דותן, "הבטחה מינהלית לציבור", משפט וממשל ה (תש"ס) 465. לפיכך השאלה היא, במקרה הנדון, אם תכנית הפיתוח מקיימת תנאים אלה, ולכן יש בה משום הבטחה מינהלית. אין צורך להכריע בשאלה זאת, שכן תכנית הפיתוח, גם אם נניח שיש בה משום הבטחה מינהלית, היא עצמה סייגה את ההבטחה. במכתב מאת המנהל הכללי של משרד החקלאות אל מנהלת המינהל, מיום 25.12.95, מכתב שנכלל בתכנית הפיתוח, נאמר בין היתר כך: "ברצוני להדגיש כי יתכנו שינויים בתנאי מינהלת ההשקעות במהלך השנה. לפיכך, המועד המחייב למתן ההטבות הינו תאריך הוצאת האישור של מינהלת ההשקעות ולא תאריך הגשת הבקשה". זאת ועוד. בהנחיות ונוהלים לתקציב הפיתוח לשנת 1996, שהיו חלק מתכנית הפיתוח, נאמר כדקלמן: "1.1 בקשות לאישור תכנית בכל הנושאים יש להגיש למנהלת ההשקעות בחקלאות באמצעות המחוז לפני מועד ביצוע ההשקעה. ... 1.3 יש להביא לידיעת היצרן החקלאי, כי: אין כל התחייבות לאשר פרוייקט אשר בוצע בחלקו או כולו, בטרם קיבל אישור בכתב מהמנהלה על אישור הפרוייקט". משמע, לפי האמור בתכנית הפיתוח, אין בתכנית הבטחה מחייבת לתת מענק, אלא עם "הוצאת האישור". זאת ועוד. כפי שנקבע במכתב של המנהל הכללי מיום 25.12.95, "יתכנו שינויים בתנאי מינהלת ההשקעות במהלך השנה". המסקנה היא, שתכנית הפיתוח, כמו שטר ושוברו בצידו, גם אם נתנה הבטחה, לא היתה זו אלא הבטחה מסוייגת, שאיפשרה שינוי וסטיה מן ההבטחה. לכן אין מקום לומר כי שינוי התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, באופן הפוגע במתן המענק המינהלי למגדלי פרחים, יש בו משום הפרת הבטחה. השוו בג"ץ 5060/96 קהלני נ' ראש הממשלה, פ"ד נד(3) 270, 277-276 (להלן - קהלני). אם כך, מה הפסול, מבחינה משפטית, בהחלטות של משרד החקלאות המשנות את התנאים של תכנית הפיתוח? שינוי הנחיה מינהלית 11. כיוון שתכנית הפיתוח היא הנחיה מינהלית, חלה עליה ההלכה הקובעת כי הרשות המינהלית שהוציאה את ההנחיה רשאית גם לשנות את ההנחיה. כדברי השופט ברק בבג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466 (להלן - מוניץ), בעמ' 470: "הלכה פסוקה היא, כי אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית, עליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך... מתן סובסידיה לאשראי, כמו כל סובסידיה או הטבה אחרת, הוא עניין לשיקול הדעת הכללי של המינהל... על-כן, רשאי המינהל בכל עת לשנות את מדיניותו 'ולא יישמע אדם בטענה ששם מבטחו בהסדר הקיים ושעל-סמך זה קיבל על עצמו התחייבויות. אין ביטול כזה אלא צרת הרבים, ולזה, כנראה, כל אחד חייב להיות מוכן'". ראו גם בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 202-201 (להלן - ד.ש.א.). כיוון שכך, משרד החקלאות אכן היה רשאי להחליט על שינוי התנאים בתכנית הפיתוח. קל וחומר כך משום שתכנית הפיתוח עצמה קבעה אפשרות של שינוי כזה. אולם אין פירוש הדבר שכל שינוי כשר. השינוי של הנחיה מינהלית, כמו ההנחיה עצמה, הוא החלטה מינהלית. לפיכך גם השינוי חייב לקיים את הכללים החלים בדרך כלל על החלטות מינהליות: הוא חייב, בין היתר, להיעשות על יסוד שיקולים ענייניים, ללא הפליה ובמתחם הסבירות. ראו, לדוגמה, משפט מוניץ (לעיל), בעמ' 471-470. לכן עולה השאלה אם השינוי בתנאים למתן המענק המינהלי, כפי שנקבעו בתכנית הפיתוח, נעשה על פי כללים אלה. במקרה הנדון יש לשאלה זאת בעיקר שתי פנים אלה: ראשית, האם יש לשינוי תחולה למפרע; שנית, האם יש בשינוי משום הפליה. תחולה למפרע 12. מבחינה עקרונית המשפט סולד מתחולה למפרע. כך לגבי חוקים ותקנות, וכך גם לגבי הנחיות מינהליות. ראו בג"ץ 7691/95 ח"כ שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577, 598-597 (להלן - שגיא). בהתאם לכך, מבחינה עקרונית, התחולה של הנחיות, לרבות שינוי בהנחיות, שיש בהן משום פגיעה צריכה להיות עתידית. התחולה למפרע של הנחיות, ובכלל זה שינוי של הנחיה, פסולה. כפי שאמר הנשיא ברק במשפט קהלני (לעיל פיסקה 10) בעמ' 281: "ההיתר הניתן לרשות מינהלית לשנות מעת לעת את המדיניות, לרבות מדיניות בדבר הענקת הטבות כלכליות, מוגבל, בדרך-כלל, לשינוי הצופה פני עתיד. גם אם שינוי המדיניות כשלעצמו נעשה במסגרת הסמכות, על יסוד שיקולים ענייניים בלבד ובאופן סביר, עדיין החלת השינוי למפרע על מי שכלכל את צעדיו לאור המדיניות הישנה נתפסת כבלתי צודקת ובלתי סבירה, ולעתים אף כנטולת סמכות". ההתנגדות לתחולה למפרע של הנחיות נובעת בעיקר מן הרצון להגן על אינטרס ההסתמכות או, לשון אחר, על ציפיות ראויות. ההגנה ניתנת בדרך כלל לזכויות מוקנות. אולם בנסיבות מסויימות אינטרס ההסתמכות, או הצורך לכבד ציפיות ראויות, מצדיקים מתן הגנה גם לאינטרס שאינו מגיע כדי זכות במובן המקובל או לאינטרס שטרם התגבש לזכות כזאת. מקובלים עלי דברים שהשופט חשין אמר, בהקשר שונה, בע"פ 4912/91 תלמי נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 581, 624, וכך אמר: "אשר לציפיות הפרט, ניתן דעתנו לציפיות הראויות בעינינו להגנה, והן ציפיות ששיטת המשפט - והסדר החברתי בכללו - מיוסדים עליהן ומעודדים אותן, לביטחון המשפטי-החברתי. ציפייה ראויה תכלול, כמובן, גם ציפייה שנתגבשה לכלל 'זכות' ('עקרון הזכויות המוקנות'), אך מיתחם הציפיות ישתרע אל מעבר לאותן 'ציפיות' שהפכו 'זכויות' מוכרות בשיטת המשפט". כדי לתת הגנה גם לציפיות כאלה אפשר להעניק, בהקשר זה, משמעות רחבה למושג של זכות או למושג של תחולה למפרע. "אכן, התחולה למפרע היא מושג רחב, ויש לו יותר ממשמעות אחת": משפט שגיא (לעיל פיסקה זאת), בעמ' 596. ראו, לדוגמה, משפט קהלני (לעיל פיסקה 10), בו נפסלה תחולה למפרע של הנחיות, שפגעה בתנאי פרישה של אנשי צבא בשירות קבע, אף שהתנאים לא הגיעו כדי זכות מגובשת במובן המקובל, ודעות השופטים נחלקו בשאלה אם אכן מדובר בזכויות מוקנות. ראו גם י' דותן, הנחיות מינהליות (1996), 175-173; ד' ברק-ארז, "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי", משפטים כז (תשנ"ו), 17, 58-56. 13. המקרה הנדון הוא, מבחינה זאת, מקרה מיוחד. הוא שונה מן המקרה השכיח, בו רשות מינהלית מוציאה הנחיה בדבר מתן מענקים, ובהנחיה לא נקבע מועד להגשת הבקשה למענק. במקרה כזה צריך כל אדם לדעת כי הרשות עשויה לבטל או לשנות את ההנחיה בכל עת, וכי היא תדון ותחליט בבקשה על פי ההנחיה כפי שתהיה במועד בו תוגש הבקשה. אי לכך, כל אדם אמור לקחת בחשבון את החשיבות המעשית של המועד בו הוא מגיש את הבקשה, והוא יכול לכלכל את צעדיו בהתאם. אך המקרה הנדון שונה. כיצד? משרד החקלאות קבע בתכנית הפיתוח כי ניתן להגיש בקשות למענק עד יום 31.7.96. כיוון שכך, כל אדם יכול היה להניח כי אין הוא צריך להזדרז בהגשת הבקשה, ומבחינת המשרד אין הבדל בין בקשה שתוגש בחודש מאי לבין בקשה שתוגש בחודש יולי. אמנם באותיות הקטנות של תכנית הפיתוח היה כתוב כי יש להגיש את הבקשה למענק לפני ביצוע ההשקעה וכי ייתכנו שינויים בתכנית במהלך השנה. אולם על פי הנוהג המקובל בשנים קודמות, מגדלי הפרחים, שבגלל עונת השיווק של פרחים לא יכלו לדחות את ההשקעות עד לאחר אישור המענק, ביצעו את ההשקעה לפני האישור, כשהם מסתמכים על התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח. משרד החקלאות ידע שזה הנוהג, והיה מאשר את הבקשה, אם ההשקעה בוצעה על פי אותם תנאים. בנסיבות אלה נראה כי ההחלטה שנתקבלה בחודש מאי 1996, למנוע או להקטין את המענק המינהלי אם הבקשה תאושר על ידי המינהלה לאחר יום 31.7.96, פגעה לפחות באינטרס ההסתמכות ובציפיות הראויות של מגדלי הפרחים. שהרי לפי תכנית הפיתוח, כל מגדל פרחים רשאי היה להגיש את הבקשה עד יום 31.7.96, ומכאן השתמע בבירור שהוא יוכל לקבל את המענק בשיעור שנקבע בתכנית הפיתוח גם אם האישור יינתן לאחר יום 31.7.96. לכך יש להוסיף כי החלטה זאת של משרד החקלאות, שנתקבלה כבר בחודש מאי 1996, לא הודעה למגדלי הפרחים באותו מועד, אלא רק (מטעם שלא הובהר) בחודש אוגוסט 1996. בינתיים, יש להניח, מגדלי הפרחים פעלו על פי התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, בלי לדעת כלל על החלטת המשרד מחודש מאי לשנות את תנאי התכנית. מבחינתם, אם כן, ההחלטה לשנות את תנאי התכנית נתקבלה, לא בחודש מאי אלא רק בחודש אוגוסט. לכן הם יכולים לטעון כי תנאי התכנית שונו רק בחודש אוגוסט; ואם כך, ההחלטה לשנות את התנאים פסולה על פי ההלכה השוללת שינוי מדיניות למפרע. ראו בג"ץ 134/67 ואנונו נ' משרד התחבורה, פ"ד כא(2) 710, 717-716, משפט גיא (לעיל פיסקה 12), בעמ' 598. כמו כן, ניתן לטעון כי ההחלטה שנתקבלה על ידי משרד החקלאות ביום 20.6.96, שלא לדון כלל בבקשות שיתקבלו לאחר יום זה, פגעה באינטרס ההסתמכות ובציפיות הראויות של מגדלי פרחים שביצעו השקעות לפני אותו יום והניחו כי הם רשאים, על פי תכנית הפיתוח, להגיש בקשות למענק עד יום 31.7.96. בנסיבות אלה נראה כי ההחלטות של משרד החקלאות, בין אם הן פגעו בזכות מוקנית ובין אם הן פגעו באינטרס שאינו מגיע כדי זכות כזאת, מכל מקום הן פגעו באינטרס ראוי להגנה. לכאורה, אם כן, ניתן היה לפסול את ההחלטות של משרד החקלאות, לשנות את התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, בעילה של תחולה למפרע, במשמעות הרחבה של מושג זה. עם זאת, כיוון שהעותרים לא הסתמכו על העילה של תחולה למפרע, ולכן גם המשיבים לא התייחסו אליה, איני רואה לנכון להכריע את הדין על יסוד עילה זאת. נותרה, אם כן, העילה של הפליה. הפליה 14. הנחיות מינהליות, כמו כל החלטה מינהלית, כפופות לחובת השוויון. הפרת השוויון, כלומר הפליה, היא עילה לפסול הנחיה מינהלית, ובכלל זה הנחיה המסדירה מתן מענקים. וכך אמר הנשיא ברק בבג"ץ 1703/92 ק.א.ל. קוי אויר למטען בע"מ נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(4) 193 (להלן - ק.א.ל.), בעמ' 227: "במתן הסובסידיה חייבת הממשלה לפעול בגדרי הדין. עליה להימנע משרירות או מחוסר סבירות. עליה לפעול בהגינות. עליה לחלק הסובסידיה על פי עקרון השוויון. אמת, אין למקבל סובסידיה זכות לקבלה. אך יש למקבל סובסידיה זכות להקצאה שוויונית של הסובסידיות. בכוחה של הממשלה, על-פי מדיניותה, להפסיק את הסובסידיות. אך משהחליטה להמשיך בהן כלפי פלוני, היא חייבת - מכוח עקרון השוויון - להעניקן גם לאלמוני, עד כמה שפלוני ואלמוני שווים בתכונות שהן רלוונטיות למתן הסובסידיה". והוא הדין לגבי שינוי הנחיה בדבר מתן מענקים. כפי שאמרתי במשפט שגיא (לעיל פיסקה 12), בעמ' 607: "אף כי בידי הממשלה נתונה סמכות לשנות מעת לעת את המדיניות, לרבות מדיניות בדבר סובסידיה, אין היא רשאית לשנות את המדיניות אלא בכפיפות למגבלות החלות על ההפעלה של כל סמכות מינהלית. בין היתר, אין הממשלה רשאית לשנות את המדיניות באופן היוצר הפליה". המסקנה היא, כי משרד החקלאות, אף שהיה רשאי לשנות את התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, בגלל אילוצים תקציביים או בגלל טעם טוב אחר, חייב היה לשנות אותם באופן שלא ייפגע השוויון. האם שינוי התנאים פגע בשוויון? 15. חובת השוויון חלה תמיד בשני שלבים. בשלב הראשון יש לקבוע את קבוצת השוויון, כלומר, לקבוע כלפי מי חלה חובת השוויון. בשלב זה, השאלה היא שאלה של שוויון חיצוני, כלומר, האם השוויון נשמר בין מי שבתוך הקבוצה לבין מי שמחוץ לקבוצה. בשלב השני, לאחר שקבוצת השוויון נקבעה, חלה חובת השוויון כלפי כל מי שנכלל בקבוצה זאת. בשלב זה מתעוררת שאלה של שוויון פנימי, כלומר, האם השוויון נשמר כלפי כל מי שנכלל בקבוצת השוויון. ראו, לדוגמה, בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259, 284-281 (להלן - תיאטרון ארצי לנוער); משפט ק.א.ל. (לעיל פיסקה 14), בעמ' 233-231. במקרה הנדון, המחלוקת בין העותרים לבין המשיבים מתחילה בשלב הראשון של חובת השוויון, כלומר, בשאלה מהי קבוצת השוויון הנכונה במקרה זה. לפי תכנית הפיתוח, בנוסח המקורי שלה, כל מגדלי הפרחים היו כשירים לקבלת מענק מינהלי בתנאים שנקבעו בתכנית למגדלי פרחים. לפיכך כל מגדלי הפרחים היוו קבוצת שוויון אחת. עם זאת, אין פירוש הדבר כי חובת השוויון דורשת שבתוך קבוצה זאת יינתן מענק באותו סכום לכל מגדל פרחים שקיבל אישור לתכנית השקעה. חובת השוויון היא חובה מהותית ולא חובה פורמלית. לפיכך היא מאפשרת להבחין בין אדם לאדם, גם בתוך קבוצת השוויון, ובלבד שההבחנה תהיה עניינית וסבירה. ראו, לדוגמא, משפט תיאטרון ארצי לנוער, (לעיל פיסקה זאת), בעמ' 283; דנג"ץ 4191/97 רקנט נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נד(5) 330, 347-345. בהתאם לכך נקבע בתכנית הפיתוח, בנוסח המקורי, כי מגדלי פרחים באזור עדיפות לאומית א' או ב' יקבלו מענק מינהלי בשעור 20%, ואילו מגדלי פרחים באזורים אחרים יקבלו מענק מינהלי בשעור 12% בלבד. אולם כאשר נתברר למשיבים, במהלך השנה, כי הסכום שנקבע בתקציב לצורך מתן מענקים לא יספיק למתן מענקים בשעורים שנקבעו בתכנית הפיתוח, הם שינו את קבוצת השוויון לצורך הקטנת סכום המענקים. לצורך זה, המשיבים יצרו קבוצות שוויון חדשות, קבוצה בתוך קבוצה. בקבוצה הראשונה נכללו מגדלי פרחים שהגישו בקשה למענק עד יום 20.6.96. קבוצת שוויון זאת נוצרה לצורך עצם הדיון בבקשות למענקים. המשיבים החליטו לדון לגוף העניין בכל בקשה שנכללה בקבוצה זאת, כלומר, בכל בקשה שהוגשה עד יום 20.6.96, ולדחות על הסף כל בקשה שלא נכללה בקבוצה זאת, כלומר, כל בקשה שהוגשה לאחר יום זה. משמע, כל מגדלי הפרחים שהגישו בקשות לאחר יום 20.6.96 הוצאו מקבוצת השוויון. קבוצות נוספות נוצרו, לא לצורך הדיון בבקשות, אלא לצורך ההחלטה בבקשות. לצורך זה חולקו מגדלי הפרחים שנכללו בקבוצה הראשונה, כלומר, אלה שהגישו בקשות עד יום 20.6.96, לארבע קבוצות. שתי קבוצות, מתוך ארבע הקבוצות, יקבלו מענק מינהלי מלא כפי שנקבע בתכנית הפיתוח, ואלה הן: א) אלה שבקשותיהם אושרו על ידי המינהלה עד יום 31.7.96; ב) אלה שהגישו בקשות עד חודש מאי 1996 ובקשותיהם אושרו לאחר יום 31.7.96, אולם העיכוב באישור נבע מטעמים התלויים במינהלה. שתי הקבוצות האחרות יקבלו מענק מינהלי מוקטן (בשיעור 10% בלבד) עבור השקעה באזור עדיפות לאומית א', ולא יקבלו כלל מענק מינהלי עבור השקעה באזור אחר, ואלה הן: ג) אלה שבקשותיהם אושרו לאחר יום 31.7.96, והעיכוב באישור לא נבע מטעמים התלויים במינהלה; ד) אלה שבקשותיהם אושרו לאחר יום 31.7.96, והעיכוב באישור נבע מטעמים התלויים במינהלה, אולם הם הגישו את הבקשות רק לאחר חודש מאי 1996 (אף כי לפני יום 20.6.96). המשיבים, לפי טענתם, נהגו באופן שוויוני בתוך כל קבוצת שוויון. אין ראיה לסתור טענה זאת. לפיכך השאלה שעל הפרק אינה מתייחסת לשוויון פנימי, בתוך כל קבוצת שוויון, אלא רק לשוויון החיצוני, בין מי שנכלל בתוך קבוצת השוויון לבין מי שנותר מחוץ לקבוצה זאת. השאלה היא, במלים אחרות, האם ביצירת קבוצות השוויון נשמר עקרון השוויון. כל קבוצות השוויון נוצרו על ידי המשיבים על יסוד לוח מועדים: הקבוצה הראשונה - המועד בו הוגשה הבקשה על ידי מגדל הפרחים; ארבע הקבוצות הנוספות - המועד בו אושרה הבקשה על ידי המינהלה. השאלה היא, אם כן, אם בנסיבות המקרה המועד, אם המועד לגשת הבקשה ואם מועד ההחלטה בבקשה, מצדיק את היצירה של קבוצת שוויון. אדון בשאלה זאת בנפרד לגבי כל אחת מקבוצות השוויון. מועד הגשת הבקשה 16. קבוצת השוויון הראשונה מתבססת על המועד בו הוגשה הבקשה למענק: המינהלה סירבה, ועדיין מסרבת, לדון בבקשה שהוגשה לאחר יום 20.6.96. האם יש בכך משום הפליה בין מי שהגיש בקשה לפני יום זה לבין מי שהגיש בקשה לאחר יום זה? השאלה מתייחסת לחמישה מבין העותרים (עותרים מספר 98, 99, 100, 101 ועותר מספר 80 לגבי אחת הבקשות שלו) שהגישו את הבקשה לאחר יום 20.6.96, אם כי לפני יום 31.7.96, הוא היום שנקבע בתכנית הפיתוח, בנוסח המקורי, כיום אחרון להגשת הבקשות. השאלה היא, לגבי עותרים אלה, אם ניתן לבנות קבוצת שוויון לפי המועד בו הוגשה הבקשה. כיצד ניתן לבנות קבוצת שוויון? בבג"ץ 6086/95, 6051 רקנט נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(3) 289 (להלן - רקנט) השבתי לאמור (בעמ' 347): "יש ללמוד את התשובה, בעניין זה כמו בכל עניין, מתוך תכלית החוק ומהות העניין, ערכי היסוד של שיטת המשפט והנסיבות המיוחדות של המקרה. על יסוד כל אלה ניתן להחליט אם מאפיין זה או אחר הינו, לגבי עניין מסויים, שיקול ענייני או שיקול זר. החלטה זאת מאפשרת להתוות את הגבולות של קבוצת השוויון". השאלה היא, אם כן, אם המועד שנקבע על ידי משרד החקלאות להגשת הבקשות, כלומר יום 20.6.96, מתבסס על שיקול ענייני שיש בו כדי להצדיק את ההבדל בין אלה שהגישו בקשה לפני יום זה לבין אלה שהגישו בקשה לאחר יום זה. 17. השיקול עליו מתבסס המועד, כפי שעולה מטענות המשיבים, הוא האילוץ התקציבי. בחודש מאי 1996 נתברר למשרד החקלאות כי הסכום שנקבע בחוק התקציב למתן המענקים לא יספיק כדי להיענות לכל הבקשות למענקים שהוגשו ויוגשו לפי תכנית הפיתוח. מסתבר שאז ראה המשרד צורך להקטין את הסכום הכולל של הבקשות למענקים. לצורך זה החליט להקטין את מספר הבקשות. לפיכך הודיע ביום 20.6.96 כי יפסיק לקבל בקשות מאותו יום. אילוץ תקציבי יכול להיות שיקול ענייני, במיוחד בהקשר של מתן מענקים. הוא עשוי, לכן, להצדיק שינוי התנאים למתן המענקים. עם זאת, אילוץ תקציבי אינו שיקול יחיד. קיימים שיקולים נוספים וכללים שונים שגם אותם צריך לקחת בחשבון, ולאזן ביניהם לבין עצמם כדי להגיע אל החלטה שיש בה סבירות, מידתיות ושוויון. לדוגמה, אילוץ תקציבי לא יכול היה לבסס החלטה שהמשרד לא יקבל כלל בקשות למענקים שיוגשו על ידי נשים, או על ידי ערבים או על ידי חקלאים מעל גיל מסויים. החלטה כזאת היתה נפסלת בגלל פגיעה בשוויון. הווה אומר, אילוץ תקציבי עשוי להצדיק שינוי התנאים למתן מענקים, אך השינוי חייב להיעשות באופן שוויוני. וכך אמר השופט מצא בבג"ץ 205/94 נוף נ' משרד הביטחון, פ"ד נ(5) 449, 463: "מקום בו מבקשת הרשות לספק צורך ציבורי מסוים, והמשאבים העומדים לרשותה פחותים מן המשאבים שהיו נחוצים לסיפוקו של אותו צורך במלואו, מוטל על הרשות לקבוע אמות מידה להקצאת משאביה. אך אמות מידה אלה חייבות להיות שוויוניות, ובשום מקרה אין בקיומם של אילוצים תקציביים כדי להצדיק קביעת אמות מידה המפרות את שורת השוויון". ראו גם בג"ץ 1113/99 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' השר לענייני דתות, פ"ד נד(2) 164, 172. האם, אם כן, האילוץ התקציבי הצדיק בנסיבות המקרה סירוב לדון בבקשות שהוגשו לאחר יום 20.6.96? 18. על פני הדברים, ההחלטה של משרד החקלאות מיום 20.6.96, שלא לקבל בקשות שיוגשו לאחר יום זה, מפרה את שורת השוויון. וכי איזה הבדל קיים לעניין הנדון, כלומר, לעניין המענקים לשם עידוד השקעות במשק הפרחים, בין מגדל פרחים שהגיש בקשה ביום 19.6.96 לבין מגדל פרחים שהגיש בקשה ביום 21.6.96? גם זה וגם זה ביצעו השקעה במשק הפרחים, כשהם מסתמכים על תכנית הפיתוח ועל הנוהג המקובל, והגישו את הבקשה למענק במועד שנקבע בתכנית זאת. המשיבים לא הציגו שום שיקול המצדיק את ההבדל, אלא האילוץ התקציבי. אכן נראה כי בפועל לא היה כל שיקול אחר המצדיק את ההבדל. אמנם, כאמור, האילוץ התקציבי הוא שיקול ענייני. אולם אין די בכך. עדיין יש לברר, ראשית, אם כנגד האילוץ התקציבי אין שיקולים ענייניים אחרים, ושנית, אם התשובה חיובית, האם המשקל של האילוץ התקציבי גובר על המשקל של אותם שיקולים. ראו משפט תיאטרון ארצי לנוער (לעיל פיסקה 15), בעמ' 285-284. 19. משרד החקלאות, ככל שניתן להסיק מטענות המשיבים ומנסיבות המקרה, התעלם משיקולים ענייניים, לבד מן השיקול התקציבי, שהיה עליו לקחת בחשבון. אחד השיקולים שצריך היה להנחות את משרד החקלאות הוא שיקול הצדק. הצדק הוא שיקול ענייני בהפעלה של כל סמכות מינהלית. ראו, לדוגמה, ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 472. ההחלטה של משרד החקלאות מיום 20.6.96, שלא לקבל בקשות שיוגשו מאותו יום, אינה עושה צדק. מי שבמקרה הגיש את הבקשה יום או יומיים לפני יום 20.6.96 זכה; מי שבתום לב הגיש אותה יום או יומיים לאחר מכן, משום שסמך על המועד שנקבע בתכנית הפיתוח, הפסיד. מדוע הפסיד? המשיבים אינם טוענים כי מגדל פרחים שהגיש את הבקשה ביום 21.6.96 נהג שלא כשורה, מבחינה כלשהי, בהשוואה למגדל פרחים שהגיש את הבקשה ביום 19.6.96. רק המקריות מבדילה בין זה לבין זה. הצדק אינו מאפשר להבחין ביניהם. בנסיבות המקרה ייתכן שניתן, ואולי אף עדיף, לדבר על אינטרס ההסתמכות, כהיבט של שיקול הצדק. על אינטרס ההסתמכות ראו לעיל פיסקה 12. שיקול נוסף שצריך היה להנחות את משרד החקלאות, כמו כל רשות מינהלית בכל מקרה, הוא שיקול ההגינות. ראו, לדוגמה, בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 860. כבר בחודש מאי 1996 היה ברור למשרד החקלאות כי תקציב המשרד לא יאפשר לו להיענות לכל הבקשות שהוגשו ויוגשו למשרד. ההגינות חייבה שיודיע על כך למגדלי הפרחים בהקדם האפשרי, כדי שידעו מוקדם ככל שניתן על האפשרות שלא יקבלו את המענק כפי שנקבע בתכנית הפיתוח, ובהתאם לכך יימנעו מהתקשרויות עסקיות או מהשקעות נוספות, או יזדרזו בהגשת הבקשה למענק. לא כך נהג משרד החקלאות. הוא הודיע ביום 20.6.96 כי בקשות שיוגשו מאותו יום, ללא הודעה מוקדמת וללא תקופת מעבר, לא ייענו. בכך נפגעה חובת ההגינות. השוו בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 594; משפט ד.ש.א. (לעיל פיסקה 11), בעמ' 210. ולבסוף, כל רשות מינהלית חייבת לכוון עצמה לפי תכלית החוק. מהי תכלית החוק במקרה הנדון? סעיף 1 לחוק קובע לאמור: "מטרת חוק זה היא עידוד השקעות הון בחקלאות...". ברור שזו גם התכלית של חוק התקציב, ככל שהוא מקצה סכום כסף למתן מענקים לצורך השקעה בחקלאות. ההחלטה של משרד החקלאות, שלא לדון כלל בבקשות למענק שיוגשו לאחר יום 20.6.96, אינה משרתת תכלית זאת. מבחינת התכלית של עידוד השקעות בחקלאות, מה הבדל בין מגדלי פרחים שיש להם משק חקלאי דומה ותכנית השקעה דומה, אלא שאחד הגיש את הבקשה למענק ימים אחדים, או אף שבועות אחדים, לפני השני? ההחלטה של משרד החקלאות אף עלולה לפגוע בתכלית החוק. ראשית, במקום לפזר את הפגיעה הכספית המתחייבת מאילוצי התקציב, באופן יחסי בין מגדלי פרחים רבים, היא ממקדת את הפגיעה, באופן קשה, במספר מסויים של מגדלי פרחים שהגישו את הבקשות בין יום 20.6.96 ליום 31.7.96. שנית, פגיעה כזאת עלולה לערער את האמון של חקלאים בתכניות הפיתוח של משרד החקלאות ולפגוע בנכונות שלהם להשקיע מכספם בפיתוח המשק בעתיד. לסיכום, הצדק, ההגינות והתכלית של החוק הם שיקולים ענייניים חשובים. משרד החקלאות צריך היה לקחת אותם בחשבון, נוסף לאילוץ התקציבי, ולאזן ביניהם כראוי. אך אין טענה או סימן שכך עשה. מכל מקום, האילוץ התקציבי לא היה בכוחו, בנסיבות המקרה, כדי לגבור על שאר השיקולים הענייניים. על משרד החקלאות היה לחפש דרך אחרת כדי לעמוד באילוץ התקציבי באופן שיאזן כראוי את שאר השיקולים ויוביל לתוצאה יותר שוויונית. 20. ישאל השואל: מה ראוי היה שמשרד החקלאות יעשה נוכח האילוץ התקציבי? התשובה היא, ראשית, שמשרד החקלאות היה צריך לקבוע מלכתחילה תכנית אחרת, שתמנע את הצורך לשנות את תכנית הפיתוח באופן שיפגע בשוויון, וזאת במיוחד לאור הנסיון של המשרד בשנים קודמות. על נסיון זה ראו לעיל פיסקה 7 ולהלן פיסקה 30. אכן משרד החקלאות עצמו הגיע, אף כי מאוחר מדי, למסקנה שראוי למצוא דרך שונה למתן המענקים. ראו להלן פיסקה 31. שנית, הדעת נותנת כי במהלך שנת 1996, כאשר נתברר למשרד החקלאות האילוץ התקציבי, יכול היה המשרד לפעול על פי אילוץ זה בדרך אחרת, שלא תהיה בה פגיעה קשה כל כך בשוויון. איזו דרך? אין זה התפקיד של בית המשפט, ואף לא המומחיות שלו, להציע למשרד החקלאות דרך כזאת. עם זאת, ניתן להצביע, לצורך הדגמה, על דרך אחרת שהיתה פתוחה בפני משרד החקלאות כשנתברר לו האילוץ התקציבי. המשרד יכול היה, כבר בחודש מאי 1996, להודיע ברבים כי הוא ימשיך לקבל בקשות עד יום 31.7.96, כפי שנקבע בתכנית הפיתוח, כי הוא ידון ויחליט בהן ללא שיהוי, אך בשל האילוץ התקציבי הוא לא יקבע את שעור המענק אלא רק לאחר יום 31.7.96, כאשר יהיה ידוע מהו הסכום הכולל של הבקשות שהוגשו. בדרך זאת ניתן היה לחלק באופן שוויוני, בהתחשב באילוץ התקציבי, את הסכום הכולל של הבקשות שהוגשו וטרם הוכרעו. אמנם אין זו דרך מושלמת. אפשר לטעון נגדה כי היא יוצרת הפליה בין הבקשות שהוכרעו עד חודש מאי 1996 לבין שאר הבקשות. אך במצב שנוצר לא היתה דרך מושלמת. עם זאת ניתן היה לפחות לבחור דרך אשר, מצד אחד, תתחשב באילוץ התקציבי, ומצד שני תעשה את הפגיעה במגדלי הפרחים סבירה, מידתית ושוויונית ככל שניתן. לא זו הדרך בה משרד החקלאות בחר. 21. המסקנה היא, שהחלטת משרד החקלאות מיום 20.6.96, שלא לדון בבקשות שיוגשו מאותו יום, מתעלמת משיקולי הצדק, ההגינות והתכלית של החוק, שהם שיקולים ענייניים חשובים, ומכל מקום אינה מאזנת כראוי בין השיקול התקציבי לבין שיקולים אלה. לפיכך ההחלטה פסולה ובטלה. התוצאה היא, שהמינהלה חייבת כעת לדון ולהחליט לגוף העניין בבקשות למענק שהוגשו על ידי העותרים 80 (לגבי אחת הבקשות שהגיש), 98, 99, 100, ו101-, כאילו הוגשו לפני יום 20.6.96. כדי להסיר ספק יש להוסיף כי אין פירוש הדבר שעותרים אלה זכאים לקבל מענק מינהלי, אלא רק זאת שהם זכאים לכך שבקשותיהם ייבדקו באופן פרטני לגוף העניין, ולגבי כל בקשה יוחלט אם לאשרה ואם לא, לפי התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח. מועד אישור הבקשה 22. לגבי רוב העותרים (עותרים 97-1) השאלה של מועד הגשת הבקשה למענק אינה מתעוררת כלל, שכן כולם (לדבריהם) הגישו את הבקשה לפני יום 20.6.96, אלא מתעוררת רק השאלה של מועד אישור הבקשה על ידי המינהלה. כיצד? כאמור כשנתברר למשיבים, בחודש מאי 1996, כי התקציב לא יספיק כדי לתת מענקים כפי שנקבע בתכנית הפיתוח לכל אלה שהגישו או יגישו בקשות במועד, החליטו המשיבים, באותו חודש, כי המענק המינהלי (להבדיל מן המענק על פי החוק) יבוטל או יוקטן לאלה שבקשותיהם יאושרו על ידי המינהלה לאחר יום 31.7.96. ההחלטה, אף שנתקבלה בחודש מאי, הוּדעה לעותרים, משום מה, רק בחודש אוגוסט. הבקשות של העותרים 97-1 אושרו, כנראה, בין חודש אוגוסט לחודש דצמבר 1996. אי לכך, חלק מן העותרים, שביקשו להשקיע באזור עדיפות לאומית א', קיבלו מענק מינהלי בשעור 10% בלבד, במקום מענק בשעור 20% שנקבע בתכנית הפיתוח, ואילו יתר העותרים, שביקשו להשקיע באזורים אחרים, לא קיבלו מענק מינהלי כלל. העותרים טוענים כי יש מגדלי פרחים שהגישו בקשות במועד מסויים והבקשה אושרה על ידי המינהלה לפני יום 31.7.96, ולפיכך ניתן להם מענק מינהלי בשעור מלא, ויש כאלה שהגישו בקשות במועד מוקדם יותר אך הבקשה אושרה על ידי המינהלה לאחר יום 31.7.96, ולפיכך נמנע מהם המענק או ניתן להם מענק מוקטן, לפי אזור ההשקעה. העותרים רואים בכך, לא רק אי-צדק, אלא אף הפליה. המשיבים, שאינם מכחישים את העובדה, מסבירים שהמועד בו המינהלה מחליטה אם לאשר ואם לדחות בקשה, לא נקבע לפי המועד בו הוגשה הבקשה, אלא לפי המועד בו הבקשה היתה בשלה לדיון ומוכנה להחלטה. מה פירוש? הבקשות שהוגשו למשרדים המחוזיים של משרד החקלאות נבדקו על ידי המשרד המחוזי, או מטעם המשרד המחוזי, ורק בתום הבדיקה הועברו אל המינהלה, במשרד הראשי, לצורך דיון והחלטה. לכן היו בקשות שהוגשו למשרד המחוזי במועד מוקדם (אף לפני חודש מאי), אך כיוון שלא היו בשלות לדיון והחלטה נבדקו במשרד המחוזי במשך זמן, לפי הצורך, והגיעו אל המינהלה רק במועד מאוחר (בחודש אוגוסט ולאחר מכן). במינהלה עצמה נדונו הבקשות לפי הסדר בו הגיעו מן המחוזות. לפיכך היו בקשות שהוגשו במועד מוקדם, אך כיוון שאושרו רק לאחר 31.7.96, הן נתפסו על ידי ההחלטה מחודש מאי, ובהתאם לכך לא קיבלו כל מענק מינהלי או קיבלו רק מענק מינהלי מוקטן. 23. לאחר שבית המשפט הוציא (ביום 16.9.98) צו על-תנאי בעתירה זאת, שקלו המשיבים את עמדתם מחדש וקיבלו החלטה חדשה (להלן - ההחלטה החדשה). וכך נאמר לעניין ההחלטה החדשה בסעיף 25 לתשובה שהוגשה מטעם המשיבים לבית המשפט: "לאחר מתן הצו על-תנאי המשיבים חזרו ושקלו את עמדתם, והחליטו כי יש מקום להשלים את המענק המוקטן אשר ניתן לעותרים בגין בקשות שהוגשו לפני קבלת ההחלטה בדבר הפחתת המענקים בחודש מאי 1996 והדיון בהן התעכב והתקיים רק בחודש אוגוסט מטעמים שאינם תלויים בהם אלא במינהלת ההשקעות. בגדר קבוצה זו נכנסות אך ורק הבקשות המפורטות בטבלה המצורפת ומסומנת מש1/". בטבלה המצורפת (מש1/) פורטו שמותיהם של 29 עותרים, שהם עותרים שהגישו בקשות עד חודש מאי, אך הבקשות אושרו רק בחודש אוגוסט, מטעמים התלויים במינהלה. לפי החלטת המשיבים מחודש מאי 1996, אחדים מעותרים אלה (המתגוררים באיזור עדיפות לאומית א') קיבלו מענק מינהלי מוקטן (בשעור 10%); רובם (המתגוררים באזורים אחרים) לא קיבלו כלל מענק מינהלי. עכשיו החליטו המשיבים להשלים לעותרים אלה את המענקים עד השעורים שנקבעו בתכנית הפיתוח, כלומר 20% לאלה המתגוררים באזור עדיפות לאומית א' או ב', ו12%- לאלה המתגוררים באזורים אחרים. השלמת המענקים לעותרים אלה (29 במספר) היתה, לפי הטבלה שצורפה, בסכום כולל של 510,000 ש"ח, כלומר, בממוצע כ20,000- ש"ח לכל עותר. 24. תמונת המצב בעקבות ההחלטה החדשה היא זאת: 29 מן העותרים קיבלו את מבוקשם מן המשיבים, לאחר שהוצא הצו על-תנאי, ולגביהם העתירה התייתרה; נותרו 68 עותרים, שהמשיבים אינם מוכנים להשלים להם את המענק המינהלי; העתירה מוגבלת, אם כן, לעותרים אלה. בתשובה שהוגשה מטעם המשיבים לבית המשפט לא נאמר מדוע מסרבת המינהלה להשלים את המענק המינהלי לעותרים אלה. עם זאת, מסעיף 25 לתשובה עולה כי הסירוב נובע, כנראה, משני טעמים. ראשית, נראה שעותרים מסויימים הגישו את הבקשות למענק לאחר שנתקבלה ההחלטה בדבר הפחתת המענקים, כלומר, לאחר חודש מאי 1996, אף כי לפני יום 20.6.97. שנית, נראה שעותרים מסויימים, גם אם הגישו את הבקשות למענק לפני מועד זה, אין לומר, בלשונו של סעיף 25 לתשובה, כי "הדיון בהן התעכב והתקיים רק בחודש אוגוסט מטעמים שאינם תלויים בהם אלא במינהלת ההשקעות". העותרים טוענים כי אין הצדקה לתנאים שנקבעו על ידי המשיבים בהחלטה החדשה, לפיהם המשיבים ישלימו את המענק המינהלי רק אם הבקשה הוגשה עד חודש מאי והדיון בבקשה התעכב מטעמים התלויים במינהלת ההשקעות. לטענת העותרים, הם זכאים להשלמת המענק, כיוון שהגישו את הבקשות לפני יום 20.6.96, גם כאשר הדיון בבקשה התעכב מטעמים התלויים במשרד המחוזי של משרד החקלאות או מטעמים אחרים. "טעתה הרשות" הם טוענים, "משקבעה את קבוצת השוויון לפי קצב העבודה שלה, אלא היה עליה לקבוע את קבוצת השוויון לפי המועד בו הוגשה הבקשה על ידי המגדל". האם העותרים צודקים בטענה זאת? 25. כאמור, בעקבות ההחלטה החדשה של המשיבים נוצרו למעשה ארבע קבוצות שוויון בקרב מגדלי הפרחים שהגישו בקשה למענק לפני יום 20.6.96, ואלה הן: קבוצה ראשונה - מגדלי פרחים שהגישו בקשה למענק לפני יום 20.6.96 והבקשה אושרה לפני יום 31.7.96. אלה קיבלו מענק מינהלי בשעור מלא כפי שנקבע בתכנית הפיתוח. אף אחד מן העותרים אינו נמנה עם קבוצה זאת. קבוצה שניה - מגדלי פרחים שהגישו בקשה למענק לפני חודש מאי 1996 והבקשה אושרה אחרי יום 31.7.96, אולם העיכוב באישור נגרם מטעמים התלויים במינהלה. לפי ההחלטה החדשה, גם אלה קיבלו מענק מינהלי בשעור מלא כפי שנקבע בתכנית הפיתוח. 29 מן העותרים נמנים עם קבוצה זאת. עותרים אלה קיבלו את מבוקשם, ולכן עתירתם התייתרה. קבוצה שלישית - מגדלי פרחים שהגישו בקשה למענק לפני יום 20.6.96 והבקשה אושרה אחרי יום 31.7.96, אך העיכוב באישור לא נגרם מטעמים התלויים במינהלה אלה מטעמים אחרים. קבוצה רביעית - מגדלי פרחים שהגישו בקשה למענק אחרי חודש מאי 1996 ולפני יום 20.6.96, והבקשה אושרה אחרי יום 31.7.96, אך העיכוב באישור נגרם מטעמים התלויים במינהלה. 68 עותרים נמנים עם הקבוצה השלישית והקבוצה הרביעית. המינהלה מסרבת לתת להם מענק מינהלי בשעור מלא כפי שנקבע בתכנית הפיתוח. עותרים אלה טוענים כי אין מקום לקבוצה השלישית ולקבוצה הרביעית, וכי ביצירת קבוצות אלה המשיבים מפלים שלא כדין ביניהם לבין מגדלי פרחים הנמנים עם הקבוצה הראשונה והקבוצה השניה. לטענתם, יש לקבוע את הזכות למענק מינהלי בשעור מלא, לא על פי מועד אישור הבקשה, אלא על פי מועד הגשת הבקשה: כל מי שהגיש בקשה במועד, והיא אושרה על ידי המינהלה, יהיה מועד האישור אשר יהיה, זכאי למענק מינהלי מלא. מה הדין? 26. התשובה לשאלה תלוייה בשיקולים עליהם מתבססת ההחלטה החדשה של המשיבים, וקודם כל, בשאלה אם היו אלה שיקולים ענייניים. מה היו השיקולים בהקמת הקבוצה השלישית והקבוצה הרביעית? ברור כי ההחלטה החדשה נתקבלה מתוך רצון טוב לפתור את הבעיה לגבי חלק מן העותרים. אולם שני הסייגים שנקבעו בהחלטה זאת מנעו את פתרון הבעיה לגבי רוב העותרים. מכאן השאלה אם סייגים אלה מתבססים על שיקולים ענייניים שיש בהם כדי למנוע מתן מענק מינהלי בשעור מלא למגדלי פרחים הנמנים עם הקבוצה השלישית והקבוצה הרביעית. הסייג הראשון בהחלטה החדשה מתייחס למועד בו הוגשה הבקשה: הוא קובע כי רק בקשה שהוגשה "לפני קבלת ההחלטה בדבר הפחתת המענקים בחודש מאי 1996" תזכה למענק מינהלי בשעור מלא כפי שנקבע בתכנית הפיתוח. לפי סייג זה, מי שהגיש בקשה בחודש יוני 1996 לא יקבל מענק בשעור מלא, אפילו אם העיכוב באישור הבקשה נבע מטעמים התלויים במינהלה. האם יש שיקול המצדיק את ההבחנה בין מי שהגיש בקשה בחודש מאי לבין מי שהגיש בקשה בחודש יוני? כאמור, ביום 20.6.96 הודיע המנהל הכללי של משרד החקלאות כי המשרד לא ידון כלל בבקשות למענקים שתוגשנה לאחר יום זה. ראו לעיל פיסקה 5. הודעה זאת, כפי שאמרתי, פוגעת בשוויון, ולכן היא פסולה ובטלה. ראו לעיל פסקאות 19, 20. בדומה לכך יש לומר לגבי הסייג בהחלטה החדשה הקובע כי מגדל פרחים לא יקבל מענק בשעור מלא, גם אם אישור הבקשה שלו התעכב מטעמים התלויים במינהלה, אלא אם הגיש את הבקשה עד חודש מאי 1996. ויש לזכור כי משרד החקלאות שמר לעצמו את ההחלטה שנתקבלה בחודש מאי, כאילו היא סוד מדינה, ולא הודיע עליה ברבים אלא בחודש אוגוסט. מה, אם כן, השיקול המצדיק את ההבחנה בין מגדל פרחים שהגיש את הבקשה בחודש מאי לבין מגדל פרחים שהגיש את הבקשה בחודש יוני? משרד החקלאות לא הציג שיקול כזה. אכן, נראה כי אין שיקול ענייני התומך בהבחנה זאת. בהעדר שיקול כזה, ההבחנה נעשית הפליה. אמנם ההבחנה מסייעת להקטין את הסכום הכולל של המענק. אך, כאמור, כנגד האילוץ התקציבי ניצבים שיקולים אחרים, והאילוץ התקציבי אינו גובר על השיקולים האחרים. ראו לעיל פסקאות 19-17. המסקנה היא, שהסייג הקובע הבחנה זאת, אינו יכול לעמוד. בהתאם לכך יש לומר כי ההחלטה החדשה תחול גם על בקשות שהוגשו למשרד החקלאות לאחר חודש מאי 1996, ובלבד שהוגשו במועד שנקבע בתכנית הפיתוח, כלומר, עד יום 31.7.96. 27. הסייג השני להחלטה החדשה אומר כי לא יינתן מענק מינהלי בשעור מלא אם הבקשה אושרה לאחר יום 31.7.96, אלא אם העיכוב באישור נגרם מטעמים התלויים במינהלה. מה השיקול הענייני המצדיק סייג זה? אכן, ההגינות מחייבת כי מגדל פרחים שהגיש בקשה במועד שנקבע בתכנית הפיתוח, כלומר, עד יום 31.7.96, אינו צריך לשלם את מחיר העיכוב של האישור, אם העיכוב נגרם מטעמים התלויים במינהלה, כגון, עומס עבודה כבד או סדרי עבודה לקויים. אך מדוע ישלם מגדל הפרחים את מחיר העיכוב של האישור אם העיכוב נגרם מטעמים דומים התלויים במשרד המחוזי של משרד החקלאות? גם כאן לא הציג משרד החקלאות כל שיקול התומך בסייג זה. אכן, גם כאן נראה כי אין שיקול ענייני, להוציא האילוץ התקציבי, המצדיק סייג זה. ההבחנה בין המינהלה במשרד הראשי לבין המשרד המחוזי היא מלאכותית, כשם שההבחנה בין מדורים במינהלה היא מלאכותית. נניח כי בדיקת הבקשה במשרד המחוזי נתעכבה בגלל עומס עבודה כבד או סדרי עבודה לקויים במשרד זה, או משום שהמשרד המחוזי שלח את הבקשה לבדיקה חיצונית והבדיקה נתעכבה זמן רב. האם זהו שיקול ענייני להפחית את שעור המענק? התשובה ברורה: לא. אמנם גם כאן יש לומר כי ההבחנה בין עיכוב האישור מטעמים התלויים במינהלה לבין עיכוב האישור מטעמים התלויים בגורם אחר מקטינה את הסכום הכולל של המענק. אך גם כאן האילוץ התקציבי אינו גובר על שיקולים של צדק, הגינות ותכלית החוק, ולכן אין בו כדי להצדיק את ההפליה. המסקנה היא, אם כן, שגם הסייג השני להחלטה החדשה, הקובע הבחנה זאת, אינו יכול לעמוד. מהי התוצאה המעשית? לכאורה, לאחר ביטול שני הסייגים להחלטה החדשה, התוצאה היא, כי העותרים, שהגישו בקשות למענק עד יום 31.7.96, והבקשות כפי שהוגשו עד אותו יום היו ראויות למענק מינהלי לפי התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, זכאים לקבל מענק מינהלי בשעור מלא כפי שנקבע בתכנית הפיתוח. האם, אמנם, זהו הסעד הראוי? הסעד 28. שאלת הסעד הראוי במקרה של הפליה נדונה בבג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191. פסק הדין מבהיר שהסעד הראוי תלוי בנסיבות המקרה. במקרה בו רשות מינהלית נותנת טובת הנאה, כגון מענק, על פי שיקול דעתה, ולא במצוות החוק, והיא יוצרת הפליה, הסעד הנדרש הוא החלטה המסלקת את ההפליה. אפשר לסלק הפליה בדרכים שונות. דרך אחת היא לשלול את טובת ההנאה מאלה שקיבלו אותה בגין ההפליה. דרך שניה היא לתת את טובת ההנאה לאלה שלא קיבלו אותה בגין ההפליה. ויש דרכים נוספות. ראוי לבחור את הדרך לפי נסיבות המקרה. במקרה הנדון אין טעם טוב לשלול את המענק המינהלי, כולו או חלקו, מאלה שכבר קיבלו אותו. הם פעלו על פי תכנית הפיתוח, זכו במענק בהתאם לתכנית, והשקיעו את כספי המענק בפיתוח המשק. ספק אפילו אם יש אפשרות מעשית מבחינת המינהלה לקבל חזרה כספים אלה. מכל מקום, אינטרס ההסתמכות ושיקולים נוספים שוללים אפשרות כזאת. נותרה, לכאורה, הדרך השניה של מתן המענק המינהלי לאלה שלא קיבלו אותו אף שעמדו בתנאים של תכנית הפיתוח. עם זאת, לא תמיד דרך זאת מעשית או ראויה. ראו, לדוגמה, בג"ץ 721/94 אל על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' דנילוביץ, פ"ד מח(5) 749, 767; בג"ץ 4906/98 עמותת "עם חופשי" לחופש דת, מצפון, חינוך ותרבות נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נד(2) 503, 523-520. שאלה היא, על כן, אם בנסיבות המקרה הנדון מן הראוי לחייב את משרד החקלאות לתת עכשיו מענק מינהלי בשעור מלא לכל עותר שהגיש עד יום 31.7.96 בקשה שעמדה בתנאים שנקבעו לצורך זה בתכנית הפיתוח. 29. בתקציב של שנת 1996 לא הוקצה סכום כסף שיספיק למתן מענק מינהלי בשעור מלא לכל מי שעמד בתנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, ובכלל זה לעותרים, ומכל מקום הסכום שנקבע בתקציב לאותה שנה הוצא כולו, ולא נותר בו סכום שאפשר לחלקו בין העותרים. מניין יקחו המשיבים את הכסף כדי לתת עכשיו לעותרים מענק מינהלי בשעור מלא? המשיבים טוענים כי השלמת המענק המינהלי, בהתאם לתכנית הפיתוח, עשוייה לחייב הוצאה כספית נוספת בסדר גודל של 100 מליון ש"ח. והרי על פי סעיף 10(א)(1) לחוק, המינהלה רשאית לתת אישורים לתכניות השקעה רק "במסגרת תקציב המדינה". ראו לעיל פיסקה 2. הטענה אינה משכנעת. ראשית ראוי לציין כי גודל הסכום שיידרש כדי להשלים את המענק המינהלי, לעותרים שעמדו בתנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, אינו ברור. המשיבים טוענים, כאמור, כי יידרש סכום בסדר גודל של 100 מליון ש"ח. אך אין הם תומכים טענה זאת בהסבר, פירוט או מסמכים. נראה, מכל מקום, כי סכום זה מתייחס לתביעות אפשריות מצד כל החקלאים בכל ענפי החקלאות. אולם, מבחינה מעשית, אין לנו כיום אלא תביעה מצד 68 עותרים שהם מגדלי פרחים. הסכום שיידרש כדי להשלים את המענק המינהלי לעותרים אלה, בהנחה שעמדו בתנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, קטן הרבה יותר. העותרים עצמם מעריכים כי הסכום שיידרש לצורך זה יהיה, במונחים של שנת 1996, בסדר גודל של 3.5 מליון ש"ח. ושאלה היא אם בפועל הסכום אינו קטן מן הסכום הנדרש לפי הערכת העותרים. שהרי הסכום שנדרש כדי להשלים את המענק המינהלי על פי ההחלטה החדשה ל29- עותרים, שהם כשליש מן העותרים, היה בסך הכל 510,000 ש"ח. ראו לעיל פיסקה 23. האם אין בכך כדי ללמד על סדר הגודל של הסכום הנדרש כדי להשלים את המענק המינהלי לשאר העותרים? עם זאת, אף אם הסכום הנדרש אינו גדול, אפשר לראות כאן שאלה עקרונית: האם העובדה שהתקציב לצורך מתן מענקים לחקלאים בשנת 1996 הוצא כולו, ואין בתקציב לשנה העכשווית כל סכום שהוקצה במיוחד לצורך זה, אין בה כדי למנוע מתן סעד כספי לעותרים, גם אם הם זכאים לסעד כזה על פי דין? בתשובה לשאלה זאת, נקודת המוצא היא, שהמשיבים גרמו להפליה של העותרים. תיקון הפליה, כמו תיקון של כל טעות או תקלה, עשוי לעלות בכסף. "המאבק נגד ההפליה לסוגיה גובה בהכרח מחיר מן הפרט ומן הכלל": משפט רקנט, לעיל פיסקה 16, בעמ' 356. כדברי השופטת שטרסברג-כהן בבג"ץ 4541/94 מילר נ' שר הבטחון, פ"ד מט(4) 94, 122: "חברה המכבדת את ערכי היסוד שלה ואת זכויות היסוד של חבריה צריכה להיות מוכנה לשלם מחיר סביר על-מנת שערך השוויון לא יעמוד ככלי ריק מתוכן, אלא יקבל ביטוי ויישום הלכה למעשה". אמנם, ברור כי המשיבים, כמו כל רשות מינהלית, חייבים לפעול במסגרת התקציב. מבחינה זאת, סעיף 10(א)(1) לחוק, הקובע כי המינהלה תיתן אישורים לתכנית השקעה "במסגרת תקציב המדינה", אומר את המובן מאליו. עם זאת, כאשר בית המשפט פוסק כי רשות מינהלית חייבת על פי דין לשלם סכום כסף לפלוני, בין מכוח חוזה, בין מכוח חוק ובין מכוח הלכה, שומה על הרשות המינהלית לשלם את הסכום כפי שנפסק. גם אם בחוק התקציב אין סעיף מפורש לתשלום הסכום, או כאשר הסכום שהוקצה בתקציב לנושא הנדון הוצא כולו, או שההתדיינות נתמשכה זמן רב ושנת התקציב נסתיימה, חובה היא למצוא דרך לתשלום הסכום. בפועל קיימות דרכים שונות. לעתים ניתן להעביר סכום מסעיף לסעיף במסגרת התקציב. במקרה הנדון, לדוגמה, הוגדל במהלך שנת 1996 הסכום שנקבע בתקציב המשרד לתשלום המענק באותה שנה. ראו לעיל פיסקה 5. לעתים ניתן להשתמש ברזרבה שנקבעה בתקציב המשרד. אכן, זהו שימוש ראוי ברזרבה. אם אין כסף ברזרבה של המשרד, או שמסיבה כלשהי לא ניתן להשתמש ברזרבה, אפשר להשתמש ברזרבה הכללית שנקבעה בתקציב המדינה. אפשר גם בנסיבות מסויימות להשתמש בתקציב השנה הבאה. כך נעשה גם במקרה הנדון: לאחר שהמשיבים קיבלו את ההחלטה החדשה, הם השלימו את המענק המינהלי ל29- מן העותרים מתוך תקציב משרד החקלאות לשנים 1998 ו1999-. כך או כך, חובה היא על המשיבים להשיג את הסכום הנדרש כדי להשלים את המענק המינהלי לעותרים על פי פסק דין זה. ראו ד"נ 28/76 מעוז נ' מדינת ישראל, פ"ד לא(2) 821, 827-826; בג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(5) 729, 757-752; השוו בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות (טרם פורסם), פיסקאות 34-30. תכנית הפיתוח: לקח לעתיד 30. תכנית הפיתוח, ככל שמדובר במתן מענקים בשנת 1996, לא היתה תכנית מוצלחת. אמנם הכוונה היתה טובה, אך התכנית עצמה, כפי שסופה מעיד עליה, לא היתה טובה. היא גרמה קושי ומפח נפש למגדלי פרחים שסמכו עליה; נראה שהיא פגעה ביחסים הראויים שבין משרד החקלאות לבין מגדלי פרחים; והיא הובילה להתדיינות בעתירה זאת. משרד החקלאות יכול היה לצפות את התוצאה. כפי שמשרד החקלאות ציין בתשובה לעתירה, גם בשנים קודמות נוצרה אותה בעיה עצמה, שסכום המענקים שהגיע לחקלאים על פי תכנית הפיתוח עלה במידה ניכרת על הסכום שנקבע בתקציב המשרד לצורך זה. כפי שנאמר בתשובה, בשנת 1994 הוגשו תכניות לאישור בסך כולל של 210 מליון ש"ח, ואילו בתקציב נקבע לצורך זה סכום של 113 מליון ש"ח; ובשנת 1995 הוגשו תכניות לאישור בסך 190 מליון ש"ח, ואילו בתקציב נקבע לצורך זה סכום של 130 מליון ש"ח. לפיכך סביר היה להניח כי גם בשנת 1996, בה נקבע בתקציב לצורך זה סכום של 116 מליון ש"ח, הסכום שיתבקש כמענקים על פי תכנית הפיתוח יהיה גבוה הרבה יותר. מסתבר כי בשנים קודמות הבעיה נפתרה במהלך השנה על ידי הגדלת הסכום שנקבע בתקציב למתן המענקים. הסכום הוגדל גם בשנת 1996: בתקציב נקבע לצורך המענקים סכום של 116 מליון ש"ח, והוא הוגדל במהלך השנה בסכום של 78 מליון ש"ח, עד שהגיע לסכום של 194 מליון ש"ח. אולם גם סכום זה היה רחוק מן הנדרש לפי הבקשות שהוגשו על פי תכנית הפיתוח למשרד החקלאות. ראו לעיל פיסקה 5. אמנם למשרד החקלאות היה כיסוי למקרה כזה, לא כיסוי תקציבי, אלא כיסוי משפטי. הכיסוי נמצא בכמה סעיפים שנכללו במכתב ובהנחיות שצורפו לתכנית הפיתוח. הם אמרו כי ייתכנו שינויים בתנאים למתן מענקים, שהמועד המחייב למתן מענק על ידי משרד החקלאות אינו המועד בו הוגשה הבקשה על ידי מגדל הפרחים אלא המועד בו ניתן האישור על ידי המינהלה, וכי את הבקשה למענק יש להגיש למשרד החקלאות לפני מועד הביצוע של ההשקעה. סעיפים אלה הכשילו את טענת העותרים כי תכנית הפיתוח היא בגדר הבטחה מינהלית והתנאים שנקבעו בתכנית מחייבים את משרד החקלאות. ראו לעיל פיסקה 10. אולם מבחינות אחרות סעיפים אלה אין בהם כיסוי של ממש. העותרים טענו כי מבחינה מעשית, מגדל פרחים אינו יכול לדחות את ביצוע ההשקעה עד להגשת הבקשה למשרד החקלאות, ומכל מקום אינו יכול להמתין עד לאישור הבקשה על ידי המינהלה. לוח השנה, הקובע את עונת השיווק של הפרחים, דורש שההשקעה בהקמת החממות, הכנת הציוד, השתילה וכיוצא באלה, יעשו במועד מוקדם יותר, לפני או במקביל להכנת הבקשה. כך, טוענים העותרים, נעשה בשנים קודמות, בידיעת משרד החקלאות, ולא היה בכך כדי למנוע בעד המשרד את הטיפול והאישור של הבקשה. המשיבים לא הכחישו טענה זאת. משמע, העותרים יכלו לסמוך בתום לב על כך שגם בשנת 1996 משרד החקלאות לא יסתתר מאחורי הסעיפים האומרים כי יש להגיש את הבקשה לפני מועד ההשקעה וכי המועד המחייב את המשרד הוא רק מועד האישור על ידי המינהלה. הם יכלו להניח שגם בשנת 1996, כמו בשנים קודמות, משרד החקלאות ימצא את הדרך, במסגרת התקציב, לפעול על פי התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח. התוצאה של פסק דין זה אינה נוחה למשיבים. אך תוצאה זאת היא פועל יוצא של תכנית לא טובה שהוכנה על ידי המשיבים, וכן של אלתורים שנעשו במהלך השנה על ידי משרד החקלאות בנסיון להוציא את עצמו מן הצרה, על חשבון מגדלי הפרחים, באופן שגרם הפליה. 31. נראה כי משרד החקלאות עצמו הגיע למסקנה כי תכנית הפיתוח לשנת 1996 לא היתה תכנית טובה וכי ראוי לקבוע תכנית אחרת לשנים הבאות. וכך נאמר בסוף התשובה שהוגשה על ידי המשיבים לבית המשפט: "לקראת שנת 1999 בוחנים משרדי האוצר והחקלאות אפשרות פעולה על פי אמות מידה שונות שהוצעו על ידי יועצים מקצועיים מיוחדים שמונו לצורך העניין". אכן, יש לקוות שמשרד החקלאות ומשרד האוצר למדו לקח מן התקלה בביצוע התכנית לשנת 1996 ונקטו בצעדים הנדרשים כדי שתקלה כזאת לא תחזור על עצמה. 32. מכל מקום, במקרה הנדון, כיוון שמשרד החקלאות לא השכיל לתקן את התקלה אלא בדרך של הפליה שפגעה בעותרים, חובה על המשיבים לתקן את המעוות, ולהשיג את הכסף הנדרש לצורך זה. כדי למנוע אי-הבנה, ראוי להדגיש כי אין באמור כדי לפגוע בהלכה האומרת כי רשות מינהלית שהוציאה הנחיה, לרבות הנחיה בדבר מתן מענקים, רשאית לשות את ההנחיה כאשר הנסיבות מצדיקות זאת. בהתאם לכך, משרד החקלאות, אף שטעה בשנת 1996 בהערכת הסכום שיתבקש על ידי חקלאים כמענקים מינהליים או בהערכת הסכום שיוכל להקצות לצורך מענקים אלה, עדיין יכול היה לשנות את התנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח, בהתחשב באילוץ התקציבי שנתברר במהלך השנה, כך שסך כל המענקים המינהליים לא יעלה על הסכום שניתן היה להקצות לצורך זה בתקציב של אותה שנה. אולם חובה היתה על משרד החקלאות לשנות את התנאים, כפי שכל רשות מינהלית חייבת לנהוג כל אימת שהיא משנה הנחיות, בדרך שלא תגרום הפליה. סיכום 33. על יסוד האמור, בית המשפט מקבל את העתירה ומוציא בזה צו מוחלט כדלקמן: א) המינהלה חייבת לבדוק באופן פרטני את הבקשות למענק שהוגשו על ידי העותרים 80 (לגבי אחת הבקשות שהגיש), 98, 99, 100 ו101-, אף שהוגשו לאחר יום 20.6.96. ב) המינהלה חייבת לבדוק באופן פרטני את הבקשות למענק שהוגשו לפני יום 20.6.96 על ידי 68 העותרים שעניינם טרם נפתר. ג) לפי תוצאות הבדיקה, כל עותר מן העותרים שעניינם טרם נפתר, אשר בקשתו למענק, כפי שהוגשה עד יום 31.7.96, עמדה בתנאים שנקבעו בתכנית הפיתוח לצורך קבלת מענק מינהלי, יקבל מענק כזה בשעור שנקבע בתכנית הפיתוח, גם אם הבקשה אושרה רק לאחר יום 31.7.96. 34. במהלך ההתדיינות הציע בית המשפט שבעלי הדין יבררו את האפשרות ליישב את הסכסוך, לאור הערות בית המשפט, בין בדרך של בדיקה פרטנית של הבקשות שהוגשו על ידי העותרים ובין בדרך של תשלום סכום גלובלי על ידי המשיבים. הדבר לא נסתייע. עכשיו, לאור פסק הדין, המינהלה מחוייבת לקיים בדיקה פרטנית של בקשות העותרים שעניינם טרם נפתר. עם זאת, אין בכך כדי למנוע בעד בעלי הדין להגיע לכלל הסכם ביניהם בדבר תשלום סכום גלובלי על ידי המשיבים לכלל העותרים שעניינם טרם נפתר, ובדרך זאת לייתר את הצורך לקיים בדיקה פרטנית של בקשות העותרים. 35. המשיבים ישלמו את הוצאות המשפט לעותרים בסכום כולל של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט ע' ר' זועבי: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: קראתי את פסק דינו המקיף של חברי השופט זמיר ומצטרפת אני למסקנתו כי מינהל ההשקעות בחקלאות והמינהלה מטעמו פעלו באופן לא ראוי בכל הנוגע לחלוקת המענקים נשוא העתירה. המינהל לא נערך לטיפול הולם במצב שנוצר עקב היחס שבין התקציב שעמד לרשותו לבין מספר הבקשות שהוגשו לו. אין ספק כי משהתברר למינהלה, שהוגשו בקשות רבות, העולות על התקציב שהוקצה, היה עליה לנקוט מבעוד מועד, בדרך ראויה יותר כדי להתמודד עם הביקוש שנוצר. כך למשל: ניתן היה לבדוק את מספר הבקשות אל מול התקציבים שהיו בידי המשרד למטרה זו, ולהודיע למגדלי הפרחים שלאחר תקופת זמן שתקבע כתקופת מעבר, לא תתקבלנה בקשות נוספות. היה ניתן לנקוט גם בדרך אחרת כמו הדרך שהצביע עליה חברי בפיסקה 20 לפסק דינו, ובלבד שחלוקת המענקים הייתה נעשית על בסיס שוויוני. לא עלינו להציע דרכים להתמודדות, על אחת כמה וכמה שאין טעם להצביע בדיעבד, מה הייתה הדרך הנכונה שבה היה צריך לנקוט. מכל מקום, ברור כי האופן בו נהגה המינהלה יצר תוצאה שרירותית, מקרית ובלתי צודקת בחלוקת המענקים. על אף זאת, איני סבורה כי התוצאה המתחייבת מכך היא התוצאה אליה הגיע חברי בפסק דינו. כעולה מפסק דינו של חברי, שני מועדים בסיסיים הנחו את המינהלה בהתייחסותה לבקשות שהוגשו לה: האחד, מועד הגשת הבקשה והמועד האחר הוא מועד אישור הבקשה. בין אלה שההחלטה בעניינם נתקבלה לפי מועד אישור הבקשה, הבחינה המינהלה בקרב אלה שבקשתם אושרה אחרי 31.7.96, בין קבוצה שהעיכוב במתן האישור נגרם מטעמים התלויים במינהלה (והבקשה הוגשה לפני ההחלטה על קיצוץ המענקים במהלך מאי); לבין קבוצה שהעיכוב בעניינה נגרם מטעמים שאינם תלויים במינהלה, אלא מטעמים אחרים. כשלעצמי, הנני סבורה כי ככלל, מועד אישור הבקשה הוא מועד שרירותי ובלתי רלוונטי לעניין ההכרעה בשאלת מתן המענק, מלבד במקרים שהעיכוב במתן האישור נגרם עקב התנהגותם של המבקשים עצמם. לכן, מסכימה אני עם התוצאה אליה הגיע חברי, בכל הנוגע לפסלות ההבחנות שעשתה המינהלה על-פי מועד מתן האישור, כהבחנות שאינן יכולות לעמוד. מטעם זה אף מסכימה אני למסקנתו של חברי השופט זמיר ביחס לרובם המכריע של העותרים - כל אלה אשר הגישו בקשות לפני יום 20.6.96, ושלא זכו להיכלל במסגרת 29 העותרים הנוספים שקיבלו את מבוקשם מן המשיבים. המצב שונה ביחס לעותרים שלגביהם נעשתה הבחנה על פי מועד הגשת הבקשה למינהלה - מדובר בחמישה עותרים אשר הגישו את בקשותיהם אחרי 20.6.96. בעוד שמועד מתן האישור תלוי בקצב העבודה של המינהלה או המחוזות והוא שרירותי ומקרי מבחינת המבקש, לא כן מועד הגשת הבקשה. חברי סבור, כי החלטת המינהלה לדחות על הסף את העותרים אשר הגישו את בקשותיהם אחרי 20.6.96, היא החלטה הפוגעת בשוויון, ושאין די בשיקול התקציבי כדי להצדיק פגיעה זו. דעתי בעניין זה שונה. אילוצים תקציביים עשויים לשמש עילה מספקת לשינוי מדיניות ושיקול זה הוא בוודאי שיקול מרכזי בהקצאת מענקים או מתן סובסידיות. תמריצים לעידוד ענפים חקלאיים, כמו תמריצים אחרים, הם עניין מובהק הנתון למדיניות הממשלה ולאינטרסים הקשורים בעידוד ענף כלכלי זה או אחר. מטעם זה אף נאמר כבר בפסיקה כי אין לאדם זכות כי מדיניות כלכלית מסוימת לא תשתנה (ראו דברי השופט ברק בבג"ץ 198/82 בן ציון מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466) ועמד על כך גם חברי. עם זאת, נקבע באותה פסיקה, כי כל עוד מתקיימת מדיניות של מתן מענקים או סובסידיות, עומדת הזכות לחלוקתן באופן שוויוני. ראו בהקשר זה: דברי השופט ברק בבג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מד(1) 191, בעמ' 205: "... אם הרשות השלטונית קבעה מדיניות לפיה זכאים האחרים לטובת הנאה, הרי לאור הדמיון בין פלוני לבין אותם אחרים, גם פלוני זכאי להיכלל במסגרת מדיניות זו. כמובן שאם הרשות השלטונית הייתה נמנעת מראש מלהעניק לאיש טובת הנאה - ובהנחה שהחלטה זו כשלעצמה היא כדין - לא ניתן היה לבוא בטרוניה אליה. אך משהחליטה הרשות השלטונית לקבוע מדיניות, לפיה אחרים זכאים לטובת הנאה מסוימת, הרי מחויבת היא מכוח עקרון השוויון, להעניק טובת הנאה זו גם לפלוני. ההחלטה המפלה דינה להתבטל, ותחתיה חייבת לבוא החלטה המשווה את פלוני ואת האחרים." וכן ראו בעניין זה: בג"ץ 1992/92 חברת נווה שוסטר בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד מו(3) 675; בג"ץ 59/88 ח"כ יאיר צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705. בדרך כלל עם שינוי המדיניות עלולה להיפגע ציפיה של אדם שקיווה להנות מן המענק או ההטבה; אולם בהעדר זכות, אין בציפיה בלבד, שאינה מבוססת על הבטחה מחייבת, כדי לתת בידי אדם שציפייתו נכזבה, חיוב הניתן לאכיפה. בהתאם לכלל הרחב, גם בעניין שלפנינו ניתן היה להפסיק את מתן המענקים בשל אילוצי תקציב, ובלבד שלא תהיה בכך פגיעה באינטרס מוגן שבידי מגדלי הפרחים. אינטרס כזה מתקיים כאשר יש הבטחה מינהלית היוצרת חיוב מצד הרשות עקב יסוד ההסתמכות שאותה הבטחה מקימה. בעניין שלפנינו, מסכימה אני עם השופט זמיר (בפיסקה 10 לפסק דינו) כי לא ניתנה לעותרים הבטחה מינהלית אשר על פי מאפייניה ניתן היה להסתמך עליה, ולא הוכח אינטרס של הסתמכות נוכח התנאים שנקבעו על ידי המינהלה בתכנית הפיתוח. כאמור, לדעת חברי הפגם אשר נפל במעשי המינהלה הוא פגיעה בשוויון. איני חולקת על כך שהתוצאה המבחינה בין המבקשים אשר כולם הגישו את בקשותיהם לפני המועד שהודע מראש על פי התוכנית (31.7.96), אינה שוויונית, כאשר בקשותיהם של אלה שהגישו את הבקשות עד ליום 20.6.96 נשקלו לגופן, והבקשות של אלה שהגישו לאחר מועד זה נדחו על הסף. אולם שינוי מועד להגשת הבקשות, וקיצור התקופה כאשר נוצר עודף בבקשות בשל אילוצי תקציב, הוא אפשרי ולגיטימי אם נוקטים צעדים מתאימים לכך. מועד הגשת הבקשה, להבדיל ממועד אישורה, הוא שיקול רלוונטי לעניין זה. כל קביעת מועד המגביל פנייה, יש בה כמובן, מן השרירות. אף על פי כן, אין פסול בקביעת מועדים, ובהעדר הסתמכות אף אין פסול, בעצם קיצור התקופה להגשת הבקשות, ואף לא בשינוי תנאי המענק, ובלבד שננקטו בידי הרשות צעדים מתאימים וראויים לצמצום הפגיעה שעשויה להיגרם כתוצאה מכך. אילו הודיעה המינהלה על כוונתה לקצר את התקופה ולקבוע הגבלת זמן להגשת הבקשות, וכן על כוונתה לשנות את התנאים במועד החדש, תוך מתן התראה מראש למגדלי הפרחים, שיהיה בה משום תקופת מעבר, היא בוודאי היתה רשאית לעשות כן. דא עקא, שבחודש מאי 1996 הוחלט במשרד החקלאות על השינויים בגובה המענקים ועל הפסקת התכנית מוקדם יותר, מבלי שהדבר הובא לידיעת מגדלי הפרחים לפני החלת השינוי, וזו הייתה דרך פסולה. אולם השאלה שלפנינו אינה אם התנהגותה של המינהלה ראויה היא, אלא מה התוצאה המתחייבת מדרך הילוכה הפגומה של המינהלה, בכל הנוגע לאותה קבוצה שממועד מסויים - 20.6.96 - דחתה המינהלה על הסף את בקשותיה. התוצאה של סירוב לקבל את הבקשות שהוגשו לאחר המועד כאמור, היא בוודאי תוצאה המבחינה בין מי שהגיש בקשה עד לאותו מועד לבין מי שהגיש מאוחר יותר, ובכך פוגעת בשוויון ביניהם. אולם השאלה אם פגיעה כזו בשוויון היא מסוג הפגיעות המצדיקה את התערבותנו, על אף הפגם שנפל בה. מקובלים ונאמנים עלי דברי השופט זמיר בבג"ץ 7691/95, 2878/96 ח"כ שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577, בעמ' 612-611 כי: "אחד השיקולים החשובים, לצורך הכרעה במקרה של התנגשות בין פגיעה בשוויון לבין פגיעה בערכים או אינטרסים אחרים, היא עוצמת הפגיעה בשוויון. אין דינה של פגיעה מזערית, או פגיעה שאינה מהותית, כדינה של פגיעה קשה. אפשר שפגיעה קלה לא תספיק כדי לבטל החלטה... התוצאה תלויה, לא רק בעוצמת הפגיעה, אלא גם במהות הזכות או האינטרס שנפגעו. אין דינה של פגיעה בזכות קנויה, ובמיוחד זכות יסוד, כדינה של פגיעה בציפייה שאינה מגיעה כדי זכות. כך, לדוגמה, ציפייה לקבל, או להמשיך ולקבל, סובסידיה. הנכונות של בית המשפט לבטל החלטה בשל פגיעה בשוויון קטנה יותר כאשר ההחלטה אינה פוגעת בזכות אלא בציפייה כזאת. במיוחד כך, כאשר פגיעה כזאת אינה נובעת משיקולים פסולים של מין, לאום, מפלגה וכיוצא באלה, אלא משיקולים של טובת הציבור." ובמקום אחר נאמר: "הסוג השני של השוויון עניינו הבחנות בין בני-אדם או בין גופים שונים, אשר בדרך-כלל אינן מוגנות במשפט הבינלאומי ובמשפט המשווה כעילות שוויון. כאלה הן, למשל, הבחנות בין בני-אדם לפי העיסוק או הבחנות בין גוף עסקי אחד ובין גוף עסקי מתחרה. הבחנות אלה ודומות לאלה, שבעולם הרחב אינן מוכרות על-פי רוב כחלק מן הזכות לשוויון, אף אינן ראויות מבחינה מהותית להיות מוגנות כעילות שוויון. לכן לא היה מקום לבית המשפט להעמיד אותן על מדרגה אחת עם זכויות היסוד של האדם." (יצחק זמיר ומשה סובל, "השוויון בפני החוק", משפט וממשל ה (תש"ס) 165, בעמ' 233) וראו גם: בג"ץ 3975/95 פרופ' שמואל קניאל נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם), פיסקה 43 לפסק הדין. דומה, שדברים אלה יפים לעניין שלפנינו באותם מקרים בהם הפגיעה בשוויון נובעת מהגשה מאוחרת של הבקשות לאחר שהמינהלה פרסמה ברבים שלא יתקבלו בקשות נוספות. בהתחשב בסוג הפגיעה, שאינה נעוצה בהפליה מטעמים פסולים, או בפגיעה בערך השוויון כשלעצמו, נראה בעיני כי עיקר הפסול שנפל במעשי המינהלה אינו נעוץ בכך שנהגה תוך פגיעה בשוויון, אלא בכך שלא פעלה על פי כללי מינהל תקין - באי מתן התראה הולמת באשר למועד סיום הגשת הבקשות וניצול מלוא התקציב. פסול זה אינו מסוג הפגמים המקוממים המחייבים את התערבותנו להגנה על ערך השוויון. במצב שנוצר משהתברר שהמשאבים שהוקצו לתכנית - מוצו, היה על המינהלה לקיים הערכות חדשה, אך משלא עשתה כן איני סבורה שעלינו לחייבה לחרוג מן התקציב שעמד לרשותה כדי לפצות את המבקשים שפנו לאחר פרסום המועד החדש. נוצר מצב המצדיק השלמה עם פגיעה בשוויון מן הסוג שנתגלה כאן כדי להעדיף אינטרסים אחרים, וכדי לא לפגוע במשאבים ותקציבים אשר נועדו באותה עת לתכליות אחרות על פי המדיניות שנהגה באותה תקופה. אשר על כן, לו דעתי נשמעה, היתה נדחית עתירת העותרים 101-98 ועותר 80 (לגבי אחת הבקשות שלו), בשל המועד בו הגישו את בקשותיהם - לאחר פרסום השינוי. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר. ניתן היום, ד' בתמוז התשס"א (25.6.2001). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט __________________ העתק מתאים למקור 97054960I08. /צש נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל. שמריהו כהן - מזכיר ראשי בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444