בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק
בג"ץ
5493/99
בפני: כבוד
השופט מ' חשין
כבוד
השופט י' זמיר
כבוד
השופטת ד' דורנר
העותרת: סיעת
האיחוד הלאומי
נ
ג ד
המשיבים: 1.
יושב-ראש הכנסת
2.
מדינת ישראל
3.
סיעת ישראל אחת
4.
סיעת המפד"ל
5.
סיעת יהדות התורה
6.
סיעת בל"ד
7.
סיעת החזית הדמוקרטית לשלום ושוויון
8.
סיעת שינוי
9.
ישראל בעליה
10.
סיעת ישראל ביתנו
11.
סיעת עם אחד
12.
סיעת הליכוד
13.
סיעת מרץ
14.
סיעת המפלגה הדמוקרטית הערבית
15.
סיעת המרכז
16.
סיעת ש"ס - התאחדות הספרדים העולמית
שומרי תורה
עתירה
למתן צו על-תנאי
תאריך
הישיבה: ז' בתמוז תש"ס (10.7.2000)
בשם
העותרת: עו"ד יוסף אלון
בשם
המשיבים 2-1: עו"ד אסנת מנדל
בשם
המשיבה 3: עו"ד יוסי שלוש; עו"ד שלומית
רמון
בשם
המשיב 4: עו"ד פנחס מעוז
בשם
המשיבות 10-5: אין הופעה
בשם
המשיבה 11: עו"ד ירון קידר; עו"ד יבין
רוכלי
בשם
המשיבה 12: עו"ד איתן הברמן
בשם
המשיבה 13: עו"ד דפנה הולץ-לרנר
בשם
המשיבות 16-14: אין הופעה
פסק-דין
השופטת ד' דורנר:
האם סיעה שנוצרה בכנסת היוצאת כתוצאה מהתפלגות
מסיעת-אם, מהווה "סיעה" כמשמעותה בסעיף 3(ב) לחוק מימון מפלגות,
תשל"ג1973- (להלן: חוק המימון), הזכאית לכלכל את הוצאותיה בגין הבחירות לכנסת
הנכנסת בהתחשב בכוחה בכנסת היוצאת? זו השאלה הניצבת בפנינו בעתירה זו.
העובדות, ההליכים והטענות
1. בתאריך 4.1.99 נתקבל חוק התפזרות הכנסת
הארבע-עשרה, תשנ"ט1999-, שבגידרו נקבע כי הבחירות לכנסת ה15- ולראש הממשלה
יתקיימו בתאריך 17.5.99. כחודש לאחר קבלת חוק זה, בשלהי כהונתה של הכנסת ה14-, חלו
שינויים בהרכבה של הכנסת. חברי-הכנסת רבים התפלגו מסיעות "העבודה",
"הליכוד", "המפד"ל" ועוד, והוכרו על-ידי ועדת-הכנסת
כסיעות נפרדות.
שלושה חברי-הכנסת מסיעת
"הליכוד-צומת" עזבו את סיעתם והקימו את סיעת "חירות". באותה
עת התפלגה מסיעת "הליכוד-צומת" גם סיעת "צומת", שמנתה שלושה
חברים. סיעה זו התפצלה לשניים: שני חברי-הכנסת שעזבו אותה המשיכו לקרוא לסיעתם
"צומת", ואילו חבר-הכנסת השלישי נותר כסיעת יחיד שנקראה
"מכורה". חבר-הכנסת זה התמזג עם סיעת "מולדת" שמנתה שני
חברי-כנסת, כך שנוצרה סיעה בת שלושה חברים. שני חברי-הכנסת מסיעת
"המפד"ל" עזבו את סיעתם והקימו סיעה בשם "תקומה".
ועדת-הכנסת קבעה, כי עזיבת חברי-הכנסת
הנ"ל את סיעות-האם נחשבת "התפלגות". זאת להבדילה
מ"פרישה", כמשמעותה בסעיף 25 לחוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה [נוסח
משולב], תשכ"ט1969- (להלן: חוק הבחירות), שאז חבר-הכנסת הפורש מנוע על-פי סעיף
6א לחוק-יסוד: הכנסת מלהיכלל ברשימת מועמדים שהגישה סיעה שהייתה מיוצגת בכנסת
היוצאת.
בהתקרב מועד הבחירות לכנסת ה15- הגישו סיעות
"מולדת", "תקומה" ו"חירות", שבכנסת היוצאת מנו ביחד
שמונה חברי-הכנסת, רשימת מועמדים משותפת שנקראה "האיחוד הלאומי". רשימת
מועמדים זו זכתה בבחירות לכנסת ה15- בארבעה מנדטים. שניים מחברי הסיעה הם נציגי
"מולדת", אחד נציג "תקומה" ואחד נציג "חירות".
2. סיעת האיחוד הלאומי, היא העותרת שבפנינו, תבעה
לקבל שבע יחידות מימון, לפי החישוב המפורט בסעיף 3(ב) לחוק המימון, היינו, הממוצע
בין שמונת המנדטים שהחזיקו יחדיו "מולדת", "תקומה"
ו"חירות" בכנסת ה14-, לבין ארבעת המנדטים שבהם זכתה העותרת בבחירות
לכנסת ה15-, וכל זאת בצירוף יחידת המימון הנוספת, שלה זכאית לפי חוק המימון כל
סיעה שנבחרה לכנסת הנכנסת. תביעתה נדחתה, וזאת מכיוון שהוחלט שמעמדה של העותרת,
שהוקמה לקראת הבחירות לכנסת ה15-, הוא כשל "סיעה חדשה", כהגדרתה בסעיף
16 לחוק המימון, שמימון הבחירות שלה מחושב על-פי מספר המנדטים שבו זכתה בבחירות
לכנסת הנכנסת בלבד, בתוספת יחידת מימון אחת. על-כן הוקצו לה חמש יחידות מימון
בלבד, כפי שנגזר מהוראת סעיף 3(א) לחוק המימון.
3. מכאן העתירה שבפנינו, שבגידרה מבקשת העותרת
לחייב את המדינה לממן את הוצאותיה בגין הבחירות לכנסת ה15- בהתאם לאמות-המידה
למימון "סיעה", כהגדרתה בסעיף 3(ב) לחוק המימון, להבדילה מ"סיעה
חדשה". לבקשת העותרת הוצא צו על-תנאי, וכן צורפו כמשיבות כל סיעות הכנסת
הנכנסת.
העותרת טענה, כי הוראות חוק המימון, על-פי
לשונן ותכליתן, מחייבות להכיר בה כבעלת מעמד של "סיעה". כך, סעיף 16
לחוק המימון מגדיר "סיעה חדשה" כ"חברי הכנסת שנבחרו...[מ]מפלגה שלא
היתה מיוצגת על-ידי סיעה בכנסת היוצאת", בעוד שסיעת "האיחוד
הלאומי" הייתה מיוצגת בכנסת ה14- על-ידי שלוש סיעות. העותרת טענה עוד, כי
הפירוש המוצע על-ידיה אף הולם את תכלית ההוראה, שנועדה להשוות את מעמדה וזכויותיה
של סיעה שקמה כתוצאה מהתפלגות, לאלה של סיעה שהתמודדה בבחירות לכנסת היוצאת.
לחלופין נטען, כי העותרת הופלתה לעומת סיעת
"ישראל אחת", שהוקמה אף היא לקראת הבחירות לכנסת ה15- והורכבה מסיעות
"העבודה", "גשר" ו"מימד". לבסוף טענה העותרת, כי
על-כל-פנים זכאית היא ליחידת מימון נוספת עבור כל אחת מן הסיעות החדשות המרכיבות
אותה - "תקומה" ו"חירות".
בתשובתה לעתירה טענה המדינה, כי לשון סעיף
3(ב) לחוק המימון מוציאה את העותרת מגדר "סיעה" הזכאית למימון לפי סעיף
זה. ממילא, כך נטען, סיעות שנוצרו כתוצאה מהתפלגות נכנסות להגדרת "סיעה
חדשה", גם אם אינן נכנסות באופן מלא לגדר ההגדרה שבסעיף 16 לחוק המימון -
שנחקק מבלי שניתנה הדעת לקיומן של סיעות מתפלגות. פירוש זה, טענה המדינה, אף משקף
את תכלית ההוראה, שנועדה למנוע את הסתבכותן של סיעות בחובות, כאשר מטבע הדברים
קובעות הסיעות את התקציב הדרוש להן בבחירות לכנסת הנכנסת על-יסוד ציפיותיהן כי
יזכו, למיצער, במספר המנדטים שבו זכו בכנסת היוצאת.
לשיטתה של המדינה, יש לקבוע את מספר יחידות
המימון של סיעה בכנסת הנכנסת, המורכבת ממספר סיעות, על-פי מעמדה של כל אחת מהן,
בין אם "סיעה" היא, ובין אם "סיעה חדשה". נטען עוד, כי חישוב
על-פי שיטה זו אינו משנה את מספר יחידות המימון שהוקצו לעותרת בהתאם למספר מנדטים
שבו זכתה בכנסת ה15-. שכן, סיעת "מולדת" לבדה זכתה בשני מנדטים בכנסת
ה14-, כמספר חברי-הכנסת המייצגים את "מולדת" - כך שההתחשבות בהם אינה
מעלה את מספר יחידות המימון שהוקצבו לסיעת "האיחוד הלאומי":
"מולדת" זכאית כ"סיעה" לשתי יחידות מימון, ואילו
"תקומה" ו"חירות" זכאיות כ"סיעה חדשה" ליחידת מימון
אחת; ארבע יחידות מימון אלו בתוספת יחידת המימון הנוספת מצטרפות לחמש יחידות מימון
בסך-הכול.
לעניין טענת ההפליה הראתה המדינה, כי על-פי
שיטתה סיעת "ישראל אחת" לא הועדפה על-פני העותרת: "ישראל אחת"
הורכבה משתי סיעות שזכו במנדטים בכנסת היוצאת - "העבודה"
ו"גשר", ששמרה על עצמאותה כסיעה נפרדת - ומסיעת "מימד", שהיא
סיעה חדשה. לסיעות "גשר" ו"העבודה" היו בכנסת היוצאת 39
מנדטים ובכנסת הנכנסת זכו הן ל25- מנדטים, כך שהממוצע מסתכם ב32- מנדטים. על-פי
חישוב זה זכאית סיעת "ישראל אחת", בנוסף ל32- יחידות מימון אלה, ליחידת
מימון אחת עבור הסיעה החדשה "מימד" וליחידת המימון הנוספת, הניתנת לכל
סיעה בכנסת הנכנסת, כאשר בסך-הכול זכאית היא ל34- יחידות מימון. זאת, בעוד שבפועל
נקצבו לסיעת "ישראל אחת", עקב טעות, 33.5 יחידות מימון בלבד.
בתשובתה לטענת העותרת הנוגעת לתביעתה ליחידת
מימון נוספת עבור כל אחת מהסיעות החדשות, "תקומה" ו"חירות",
טענה המדינה, כי מלשון סעיף 3 לחוק המימון ואף מתכליתו עולה, כי יחידת המימון
הנוספת ניתנת לכל סיעה בכנסת הנכנסת, לרבות סיעה המורכבת ממספר סיעות, בלא הבחנה
בין סיעה חדשה לבין סיעה שזכתה במנדטים בכנסת היוצאת. לפיכך סיעת "האיחוד
הלאומי" זכאית רק לתוספת של יחידת מימון אחת.
מבין סיעות הכנסת שצורפו כמשיבות, תמכו מרבית
הסיעות המתפלגות בטענות העותרת, בעוד שסיעות-האם תמכו בעמדת המדינה. סיעת
"שינוי", שהיא סיעה מתפלגת שכוחה עלה בכנסת הנכנסת, הציעה מבחן שעל-פיו
שיטת ממוצע המנדטים תוחל על סיעה בכנסת הנכנסת שבידיה נותר גרעין השליטה של הסיעה
המקורית לאחר ההתפלגות.
המסגרת הנורמטיבית
4. בסעיף 3 לחוק המימון נקבע:
(א) המימון של הוצאות
הבחירות של סיעה חדשה כמשמעותה בסעיף 16, יהיה לפי יחידת מימון אחת לכל מנדט שבו
זכתה בבחירות לכנסת, בתוספת סכום השווה ליחידת מימון אחת.
(ב) המימון של הוצאות
הבחירות של סיעה יהיה לפי מספר יחידות מימון שנתקבל ממספר המנדטים שבהם זכתה הסיעה
בכנסת היוצאת, בתוספת מספר המנדטים שבהם זכתה הסיעה בכנסת הנכנסת מחולק בשתיים,
בתוספת סכום השווה ליחידת מימון אחת.
סעיף 16 לחוק המימון, שכותרתו "סיעות
חדשות", קובע:
חברי
הכנסת שנבחרו מרשימת מועמדים שהוגשה על-ידי מפלגה שלא היתה מיוצגת על-ידי סיעה
בכנסת היוצאת - יהיו, מיום כינוס הכנסת החדשה, סיעה לענין חוק זה (להלן - סיעה
חדשה), והוראותיו יחולו עליה...
סעיף 3 בנוסחו האמור התקבל בחוק מימון מפלגות
(תיקון מס' 16), תשנ"ד1994-, והחליף את סעיף 3 המקורי לחוק המימון שקבע שיטת
מימון אחידה להוצאות הבחירות לפי קריטריון של יחידת מימון אחת לכל מנדט שבו זכתה
סיעה בבחירות לכנסת הנכנסת. ההוראה החדשה הוספה במהלך דיון שנערך בוועדת הכספים
בהצעת חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 14), תשנ"ג1993-. וכך הסביר מציע התיקון,
חבר-הכנסת מיכאל איתן, את הצעתו:
מה
ההגיון בהצעה הזאת? אנחנו ראינו, מהפרקטיקה, שמפלגות שמקבלות מכה חזקה בבחירות,
נכנסות לגרעונות גדולים. הן בנו תקציב בחירות לפי מספר המנדטים שהיה לה[ן],
ובבת-אחת הן יורדות וצריכות לשלם הרבה כסף. זה קרה למפלגת העבודה בזמנו, וזה קרה
לליכוד בבחירות האחרונות.
[פרוטוקול
מספר 286, מתאריך 14.3.94, בע' 58].
ההצעה התקבלה ללא התנגדות, ונכללה בחוק שהכנסת
אישרה בקריאה שנייה ושלישית.
תכליתה של הוראת סעיף 3 לחוק המימון היא איפוא
להקל על סיעות המתכננות את תקציבן לקראת הבחירות לכנסת הנכנסת על בסיס מספר
המנדטים שהיה להן בכנסת היוצאת, כאשר ציפיותיהן נכזבות ומספר המנדטים שהן מקבלות
נמוך ממספר המנדטים שבו החזיקו בכנסת היוצאת. השאלה שלפנינו היא, אם הגנה זאת חלה
על ציפיית סיעת-האם כפי שנבחרה בלבד, או שמא גם על ציפיית הסיעות המתפלגות שהיו
מיוצגות בכנסת היוצאת.
לשון סעיף 3 לחוק המימון ותכליתו
5. בענייננו, הוראת סעיף 3 לחוק המימון על-פי
לשונה אינה מתייחסת לסיעות מתפלגות. שכן, סעיף-קטן (א) חל רק על "סיעה
חדשה" שהוגדרה כמפלגה "שלא היתה מיוצגת על-ידי סיעה בכנסת היוצאת"
(סעיף 16 לחוק המימון). ואילו סעיף-קטן (ב), הקובע מימון על-פי ממוצע המנדטים, חל
אך על סיעות שזכו במנדטים בכנסת היוצאת. נמצא, כי פירוש מילולי פדאנטי היה
מוביל למסקנה, כי סיעות מתפלגות, שהיו מיוצגות בכנסת היוצאת אך לא זכו במנדטים
בבחירות לכנסת זאת, שכן הן התפלגו במהלך כהונתה של הכנסת היוצאת - אינן זכאיות כלל
למימון. תוצאה זו כמובן אינה מתקבלת על הדעת. יש לפנות על-כן לתכליתה הכללית של
ההוראה, כפי שהיא משתקפת ממכלול התחיקה הרלוואנטית ומעקרונות שיטת הבחירות.
במשטרנו, המצביעים אינם בוחרים במועמדים
בודדים לכהונת חבר-הכנסת, אלא ברשימות מועמדים. עם זאת, הגם שחברי-הכנסת נבחרים
לכהונה על-ידי קולות הבוחרים שהצביעו עבור רשימות המועמדים שבהן נכללו, אין החוק
כובל אותם לסיעה שבמסגרתה נבחרו. על-כן, כאשר חבר-כנסת עוזב את הסיעה שבה נבחר,
מעמדו כחבר-כנסת אינו נפגע, והוא רשאי להמשיך ולפעול בכנסת.
עם זאת, על חברי-הכנסת העוזבים את הסיעה
שבעזרת קולות בוחריה נכנסו לכנסת, מוטלים סייגים, המשקפים איזון בין האינטרס בדבר
הגשמת רצון הבוחרים לבין השאיפה להימנע מפגיעה בחופש פעולתם של חברי-הכנסת. בעניין
זה מבחין החוק, על-פי אמות-מידה טכניות וכמותיות, בין חברי-הכנסת הפורשים מסיעת-אם
לבין חברי-הכנסת המתפלגים מן הסיעה (סעיפים 25(ב1) ו25-(ב4) לחוק הבחירות). על
פורשים נאסר להצטרף לסיעה אחרת בכנסת (סעיף 25(ב6) לחוק הבחירות) ולקבל מימון
שוטף, ואף להיכלל ברשימת המועמדים שהגישה מפלגה שהייתה מיוצגת בכנסת היוצאת (סעיף 6א
לחוק-יסוד: הכנסת). ברם, גם חברי-הכנסת המתפלגים, שסייגים אלו אינם חלים עליהם,
מנועים מלכהן כשרים או כסגני-שרים בתקופת כהונתה של אותה כנסת (סעיפים 16(ג)
ו37-(ג) לחוק יסוד: הממשלה; בג"ץ 4031/94 ארגון "בצדק" נ' ראש
ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 1). הסביר זאת השופט אליעזר גולדברג (שם, בע'
28):
בפרישה
על דרך התפלגות מקים הקריטריון הכמותי...חזקה הפוכה, כי רוב פרישות כאלה הוא תוצאה
מפיצול רעיוני-אידאולוגי. לפיכך אין הצדקה לערום על חבר-כנסת הנמנה עם החבורה
שפרשה, את הקשיים הנערמים על חבר-כנסת שפרש שלא במסגרת התפלגות. אולם גם אם לא בא
החוק...להרע עם חבר-כנסת שפרש בדרך התפלגות, עדיין אין לומר כי החוק...נתכוון לתת
תמריץ חיובי לפרישה במסגרת התפלגות.
[ההדגשה
במקור].
והנשיא מאיר שמגר כתב:
פרישה
מסיעה עקב התפלגות סיעה לא תישא עמה, במקרים שבהם נאמר הדבר במפורש, את התוצאות
הנובעות מפרישה ללא התפלגות סיעה; אולם קביעת הוראה כאמור בחלק מן ההוראות,
ואי-הוספתה בחלק אחר מן ההוראות, מבטאת את המגמה שלא לפרוק כל גדר ולהנהיג גם לגבי
פורשים, בדרך של סיעה מתפלגת, סייגים כלשהם המצמצמים את המיקוח והתימרון
הפוליטיים.
[שם,
בע' 24].
כאמור, המימון על-פי שיטת ממוצע המנדטים נועד
להקל על סיעות מן הכנסת היוצאת, שציפו כי יזכו, למיצער, באותו מספר מנדטים שבו זכו
בבחירות הקודמות, ובנו את תקציבן לבחירות לכנסת הנכנסת על-יסוד הנחה זו, אך כוחן
בכנסת הנכנסת ירד. לעומת זאת, סיעות מתפלגות לא העמידו למבחן הבוחרים במסגרת הכנסת
היוצאת את האידיאולוגיה שבה דוגלים חבריהן, או את ההצדקה להתפלגותן. אין איפוא
הצדקה להעניק להן "כרית ביטחון" דומה לזו הניתנת לסיעות שנבחרו לכנסת
היוצאת.
אכן, ירידה דרסטית במספר המנדטים אפשרית גם
לגבי סיעות שהתמודדו בבחירות לכנסת היוצאת. אלא שלאותן סיעות עומדת הציפייה
המבוססת על מספר המנדטים שבו זכו בהתמודדות של ממש בבחירות לכנסת. ציפייה לגיטימית
כזאת אינה קיימת לגבי סיעות מתפלגות.
מסקנתי היא איפוא, כי סיעה מתפלגת אינה מהווה
"סיעה" על-פי סעיף 3(ב) לחוק המימון, ומכאן שהיא אינה זכאית למספר
יחידות מימון העולה על מספר יחידות המימון שבו זוכתה על-יסוד פירוש המדינה לסעיף 3
לחוק המימון.
טענות ההפליה ותוספת יחידות המימון למרכיבי הסיעה
6. לדעתי, יש לדחות גם את טענת העותרת להפלייתה.
המדינה הראתה בתשובתה, כי המימון נעשה על-פי קנה-מידה אחיד לכל הסיעות, וכי סיעת
"ישראל אחת" לא זו בלבד שלא הועדפה על-פני העותרת, אלא אף קופחה מתוך
טעות, כאשר הוקצבו לה 33.5 יחידות מימון, בעוד שהיא הייתה זכאית - על-פי קנה-המידה
שהוחל על העותרת - ל34- יחידות מימון.
7. יש לדחות אף את דרישת העותרת לתוספת של יחידת
מימון עבור כל אחת מהסיעות החדשות המרכיבות אותה, "חירות"
ו"תקומה". שכן, חוק המימון אינו מקציב יחידת מימון נוספת למרכיבי סיעות
הכנסת, לרבות הסיעות החדשות, אלא קובע תוספת אחידה לכל סיעה בכנסת הנכנסת, ללא
התחשבות במספר חבריה ובמרכיביה. לעניין זה אין הבחנה בין "סיעה" לבין
"סיעה חדשה". בהתאם לכך גם סיעת "האיחוד הלאומי" זכתה לתוספת
של יחידת מימון אחת וגם סיעת "ישראל אחת" זכתה רק לתוספת של יחידת מימון
אחת.
אשר-על-כן, אני מציעה לדחות את העתירה. כן אני
מציעה לחייב את העותרת לשלם הוצאות-משפט למדינה בסך 10,000 ש"ח.
ש
ו פ ט ת
השופט מ' חשין:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופט י' זמיר:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר.
ניתן היום, כ"ז באב תש"ס
(28.8.2000).
ש ו פ ט ש ו פ ט ש
ו פ ט ת
99054930.L05