המועצה האזורית מטה אשר נ. הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיו

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5476/19 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת י' וילנר העותרת: המועצה האזורית מטה אשר נ ג ד המשיבים: 1. הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות 2. רשות המים 3. משרד הבריאות 4. משרד הביטחון עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרת: עו"ד, ד"ר רענן הר זהב ; עו"ד יונתן ברמן בשם המשיבים: עו"ד רן רוזנברג פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. במוקד העתירה ניצבת התוכנית לתשתית לאומית להקמת מתקן התפלה בגליל המערבי (להלן: תת"ל 90), על רקע הידרדרות מקורות המים באזור, מחד גיסא, והגידול בצריכת המים, מאידך גיסא. לאחר שבחנה חלופות שונות באשר למיקום המתקן, החליטה משיבה 1 – הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (להלן: הוות"ל) – להעדיף את "חלופת שרגא", ולהעביר את תת"ל 90 להערות והשגות בכפוף לתנאים מסוימים, ובהם אישור הוועדה לשמירת הסביבה החופית, הפועלת לפי סעיף 156(ב) והתוספת השנייה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: הוולחו"ף). ביום 29.5.2019, החליטה הוולחו"ף לאשר את תת"ל 90 בכפוף לתנאים מסוימים – וציינה כי חלופות שהציעה העותרת (המועצה האזורית מטה אשר; להלן: המועצה האזורית) "אינן ישימות בשל החשש למיקום המתקן בסביבה מזוהמת בים וביבשה". ביום 30.6.2019 הגישה העותרת ערר על החלטת הוולחו"ף – והדיון בה נקבע ליום 12.9.2019 (להלן: הערר). בד בבד, פורסם, ביום 24.7.2019, ברשומות דבר העברת תת"ל 90 להערות הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה ולהשגות הציבור – ומכאן העתירה הנוכחית, בה מלינה העותרת על קידום הליכי התכנון. 2. לשיטת העותרת, "חלופת שרגא" – המבקשת להקים את מתקן ההתפלה בשטח חקלאי, סמוך לבתי תושבים – חורגת מעקרונות יסוד תכנוניים, ופוגעת בתושבי האזור ובערכי טבע מוגנים. נוכח השפעתה הסביבתית הניכרת, נדרשה, אפוא, הוות"ל להורות על עריכת תסקיר הבוחן את מלוא החלופות הרלוונטיות – לרבות החלופות העקרוניות השונות שהציעה המועצה האזורית (להלן: חלופות מפרץ עכו) – ולא להסתמך על המידע שהעביר לה משרד הבריאות בדבר אי-ישימות חלופות אלה. המועצה האזורית רואה בעריכת התסקיר המלא מהווה תנאי להעברת תת"ל 90 להערות והשגות, וטוענת כי מדובר בתשתית עובדתית הכרחית לגיבוש ההערות ולדיון בהן. לפיכך, היא מבקשת לצוות על הוות"ל להורות על עריכת תסקיר מתאים – שבמסגרתו ייבחנו גם "המשמעויות הכלכליות" של החלופות השונות – ולדון מחדש, על בסיסו, "במיקום מתקן ההתפלה שנבחר במסגרת תת"ל 90". כמו כן, מבקשת המועצה להורות על עיכוב הליכי התכנון עד להשלמת הדיון המחודש בתוכנית. לחלופין, העותרת קוראת לעיכוב ההליכים עד להכרעה בעררה על החלטת הוולחו"ף, ולקיום דיון בוות"ל בעמדה שהוועדה המייעצת לאיכות מי השתיה (הפועלת מכוח תקנות בריאות העם (איכותם התברואית של מי שתייה ומיתקני מי שתייה), התשע"ג-2013; להלן: ועדת איכות המים) צפויה לגבש בנוגע לחלופות מפרץ עכו. על פי השקפת המועצה האזורית, המשך הליך התכנון במתכונת הנוכחית כמוהו כ"קבורה סופית" של חלופות מפרץ עכו, על בסיס עמדה נטולת תשתית עובדתית שהציג משרד הבריאות – ותוך ריקון מתוכן של הליכי הערר וההיוועצות בוועדת איכות המים. בנסיבות אלה, ולאור הדחיפות שמייחסים המשיבים להקמת מתקן ההתפלה, היא מוצאת צידוק להפעלת ביקורת שיפוטית על התנהלות הוות"ל כבר בשלב זה, מבלי להמתין לסיום הליך התכנון. מנגד, המשיבים גורסים שיש לדחות את העתירה על הסף. לדבריהם, טענות המועצה האזורית חופפות, בעיקרן, לאלה שהעלתה במסגרת הליך ההשגות וההערות על תת"ל 90. אף על פי כן, המועצה לא טרחה לעדכן על אודות ההשגה שהגישה, ובכך הם רואים חוסר ניקיון כפיים. יתר על כן, המשיבים עומדים על כך שענייננו בעתירה מוקדמת – ומפנים לפסיקה העקבית בה שלל בית משפט זה התערבות בעבודת הרשויות המוסמכות עובר למיצוי הליכי התכנון, וקבלת החלטה סופית. בד בבד, הם טוענים כי דין העתירה להידחות גם לשיטת המועצה האזורית – משום שהיה עליה להגיש את העתירה מיד עם קבלת החלטת הוות"ל על פרסום תת"ל 90 להערות והשגות, ביום 15.4.2019. נוכח חיוניותו של מתקן ההתפלה, הגשת העתירה למעלה מארבעה חודשים לאחר מכן לוקה, אפוא, בשיהוי אובייקטיבי, שדי בו כדי לחרוץ את גורל העתירה לשבט. לבקשתה, השיבה המועצה האזורית לתגובת המשיבים, וציינה כי היא רואה בהתעלמותם מטענותיה המהותיות בדבר חובת עריכת התסקיר ביחס לחלופות מפרץ עכו "משום הודאה שבשתיקה". יתר על כן, בהעדר התייחסות לחומרת הפגם שנפל בהליך התכנוני לא ניתן לייחס משקל כלשהו לטענות הסף שהעלו המשיבים – שהרי מדובר בנתון שיש לו השלכות על המועד הראוי להגשת העתירה. כך, למשל, לא עלה בידיהם לסתור את טענת המועצה האזורית, לפיה מתקיימות בענייננו נסיבות המצדיקות הפעלת ביקורת שיפוטית כבר בשלב זה – נוכח ההפרה הברורה של חובת התסקיר, והעיוות הבלתי הפיך של הליך התכנון. זאת ועוד, אף האינטרס הציבורי תומך בעריכת בירור מיידי של הטענות, על מנת למנוע עיכוב עתידי מתמשך בהקמת מתקן ההתפלה החיוני. המועצה דוחה גם את טענת השיהוי, ומסבירה כי החלטת הוות"ל מיום 15.4.2019 הותנתה בתנאים, כך שלא היה מקום לעתור נגדה עובר לפרסום שבוצע ברשומות ביום 24.7.2019 – פחות מחודש ימים בטרם הוגשה העתירה. המועצה מוסיפה ודוחה את ההאשמה בחוסר ניקיון כפיים, ומסכמת כי נוכח התמונה המצטיירת מן הראוי להוציא צו על תנאי וצו ביניים, כמבוקש בעתירה. 3. דין העתירה להידחות על הסף, מבלי להידרש לגופן של טענות המועצה האזורית. אכן – "הלכה פסוקה היא כי זמנה של הביקורת השיפוטית – ככל שתהיה עילה לכך – יגיע כאשר הליכי התכנון יבואו לסיומם [...] בעניין אחל"ה, כמו גם בפסק הדין הקודם, לא הוכרעה השאלה באילו נסיבות ניתן לקיים ביקורת שיפוטית קודם שמוצה הליך ההתנגדויות, ולא נשלל שיקול הדעת השיפוטי לאפשר חריגה מהמתווה המקובל. אך מבקשים אנו להבהיר בהקשר אחרון זה כי הכלל העקרוני שלפיו הביקורת השיפוטית תבוא רק לאחר השלמת הליכי התכנון, הוא כלל שהסטייה ממנו תהיה בנסיבות יוצאות דופן. לשון אחר, אין לקרוא את הפתח הצר שהושאר בעניין אחל"ה ובפסק הדין הקודם, שהתייחס לאפשרות של מצב קיצון חריג – כקריאה להתוויית אמות מידה חדשות להתערבות שיפוטית בהליכי תכנון עובר לסיומם" (בג"ץ 2269/13 העמותה להגנת הסביבה כרמל מנשה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 16 (13.10.2013) (להלן: עניין מתקני הגז); ראו גם בג"ץ 5307/12 מועצה מקומית זכרון יעקב נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 9 (22.8.2012)). כפי שציינו משיבי המדינה, יש דמיון מסוים בין הנסיבות שעמדו במוקד עניין מתקני הגז ובין הנסיבות שלפנינו – כך שההכרעה האמורה מעידה כי הכלל בדבר עיתוי הביקורת השיפוטית על הליכי תכנון יפה גם ביחס להחלטות ביניים המורידות חלופות תכנוניות מסוימות מעל הפרק (ראו פסקאות 6 ו-14-16). אין בכך כדי להפחית ממשקלן של טענות המועצה האזורית – שלא זכו למענה המשיבים – או מחשיבות ההכרעה שעל הפרק. אף על פי כן, ואולי דווקא משום כך, מן הראוי לאפשר למשיבים לבחון את ההשגה שהגישה המועצה האזורית, שאינה מתכחשת לדמיון המהותי בינה ובין העתירה הנוכחית, מבלי להקדים ביקורת להחלטה. אוסיף ואומר כי לאור לוחות הזמנים הקבועים בסעיף 76ג לחוק התכנון והבניה, אין ממש בחשש שהכרעה זו תביא לעיכוב מהותי מיותר של הליכי התכנון. 4. אשר על כן, העתירה נדחית – ועמה הבקשה הנלווית למתן צו ביניים – תוך שמירה על טענות הצדדים. חזקה על הוות"ל כי תבחן את מכלול ההשגות, לרבות השגת העותרת, בלב פתוח ובנפש חפצה, מבלי לטעון "כי הצעדים שבוצעו עד כה במסגרת ההליך התכנוני, והתקציבים שהוקצו לכך עד כה, הם בבחינת צעד בלתי הפיך שמונע דיון הוגן ופתוח בהשגות לתכנית" (עניין מתקני הגז, פסקה 15). בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏ט' בחשון התש"ף (‏7.11.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 19054760_Z04.docx מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il