כפר אזר מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית נ. ועדת המשנה ל

21 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 5454/21 עע"מ 5607/21 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט א' שטיין המערערת בעע"מ 5454/21: כפר אז"ר מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ המערערים בעע"מ 5607/21: 1. נמרוד לאור 2. עופרה שרה קלר 3. אסף עבודי 4. עמית סולן 5. לימור פלד 6. רועי סדן נ ג ד המשיבים בעע"מ 5454/21: 1. ועדת המשנה למסמכים לפני ביצוע 2. פקיד היערות הארצי – משרד החקלאות 3. נת"ע – נתיבי תחבורה ציבוריים בע"מ 4. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ועיריית רמת גן 5. נמרוד לאור 6. עופרה שרה קלר 7. אסף עבודי 8. עמית סולן 9. עדינה בורג 10. לימור פלד 11. רועי סדן 12. תומר באום 13. יעל פרידלנדר 14. הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (הות"ל) 15. רשות הרישוי של הות"ל המשיבות בעע"מ 5607/21: 1. הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (הות"ל) 2. ועדת המשנה למסמכים לפני ביצוע של הות"ל 3. רשות הרישוי של הות"ל 4. נת"ע – נתיבי תחבורה ציבוריים בע"מ 5. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן 6. עיריית רמת גן 7. כפר אז"ר מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ 8. עיריית קרית אונו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט א' בכר) מיום 27.6.2021 בעת"מ 24438-12-20 ובעת"מ 13247-01-21 תאריך הישיבה: כ"א באדר א התשפ"ב (22.2.22) בשם המערערת בעע"מ 5454/21, ומשיבה 7 בעע"מ 5607/21: עו"ד יוסף פרוכטמן בשם המערערים בעע"מ 5607/21, ומשיבים 13-5 בעע"מ 5454/21: עו"ד מיכה גדרון בשם משיבים 2-1 ו-15-14 בעע"מ 5454/21, ומשיבות 3-1 בעע"מ 5607/21 : עו"ד רן רוזנברג בשם משיבה 3 בעע"מ 5454/21 ומשיבה 4 בעע"מ 5607/21: עו"ד שרית דנה; עו"ד אנדריי ורשצ'גין בשם משיבה 4 בעע"מ 5454/21 ומשיבות 6-5 בעע"מ 5607/21: עו"ד איל ד. מאמו; עו"ד גל אוהב ציון בשם משיבה 8 בעע"מ 5607/21: עו"ד חן גרינבלט פסק-דין השופט ד' מינץ: לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בעת"מ 13247-01-21 ובעת"מ 24438-12-20 מיום 23.11.2020 בו נדחו עתירות המערערים נגד החלטת משיבה 1 בעע"מ 5454/21 (משיבה 2 בעע"מ 5607/21) (להלן: ועדת המשנה או הוועדה) מיום 23.11.2020 שאישרה את מסמכי התכנון המפורט לעבודות המוקדמות לביצוע סלילת כביש 4612 – דרך רפאל איתן ברמת גן (להלן: דרך רפאל איתן או הדרך או הכביש), בין היתר בנוגע לשינוי עומק השיקוע של הכביש (להלן: השיקוע); ונגד החלטת משיב 2 בעע"מ, 5454/21, פקיד היערות הארצי במשרד החקלאות (להלן: פקיד היערות) מיום 18.11.2020 אשר אישר רישיונות לכריתה והעתקה של עצים בסמוך לכביש. הרקע לערעורים ופסק דינו של בית המשפט המחוזי עניינם של הערעורים נסוב בעיקר בעומק השיקוע שנקבע לדרך רפאל איתן המצויה בין כפר אז"ר במערב לבין שכונת קריניצי החדשה ברמת גן (להלן: שכונת קריניצי החדשה) במזרח, והמחברת בין היתר בין אוניברסיטת בר אילן בצפון לבין מרכז רפואי תל השומר-שיבא בדרום. המערערים סומכים את ידיהם על החלטות שניתנו בעבר על ידי גורמי התכנון, ובעיקר על תכנית מתאר מקומית רג/1004/1 "המשולש הגדול – תל השומר" (להלן: תכנית 1004) אשר קיבלה תוקף בשנת 2006 על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב. התכנית האמורה כללה בין היתר את הקמת הכביש ברוחב של 42 מטר בסמיכות לכפר אז"ר, ולשכונת קריניצי החדשה שנכללה אף היא בתכנית. התכנית גם אפשרה לכלול את מסילת הרכבת הקלה (להלן גם: הרק"ל) בתוואי הכביש. כן כללה התכנית הוראות שונות לעניין אופן בניית הכביש, ובסעיף 13 שבה שכותרתו "הוראות תחבורה", נקבע כי הכביש ייסלל בשיקוע על פי העקרונות למיגון אקוסטי המופיעים בנספחי התכנית. מהוראות תכנית 1004 הסיקו המערערים כי עומק השיקוע שנקבע לכביש יעמוד על 12 מטר. התייחסות נוספת לשיקוע הכביש, באופן השנוי במחלוקת בין הצדדים, ניתנה בתכנית תשתית לאומית 70א' (להלן: התת"ל) שעניינה במקטע המערבי של הקו הסגול של הרכבת הקלה אשר פורסמה למתן תוקף על ידי משיבה 14 בעע"מ 5454/21 (משיבה 1 בעע"מ 5607/21) (להלן: הוועדה הארצית) ביום 18.7.2017, היינו שנים לאחר מתן תוקף לתכנית 1004. מדובר בתכנית שהיא חלק מממספר תכניות תשתית לאומית רחבות היקף להקמת מערך להסעת המונים במטרופולין תל אביב. באותה תכנית נקבע כי קו הרכבת הקלה יעבור בדרך רפאל איתן, כאשר ב"נספח המסילה" סומן תוואי הדרך על פי התוואי שנקבע בתכנית 1004. התת"ל קבעה כי נספח המסילה הוא "נספח מנחה", וכן קבעה "סעיף גמישות" המאפשר הסטת התוואי ביחס לנספח המסילה אם ההסטה נדרשת משיקולים תכנוניים והנדסיים שונים ואם יוכח כי אין מניעה סביבתית לשינוי המבוקש. ייאמר כבר עתה כי המערערים סברו כי אין בהוראות התת"ל כדי לפגוע במאומה בהוראות תכנית 1004 בכל הנוגע לסוגיית שיקוע הכביש; בעוד שלעמדת המשיבים ההוראות שנקבעו במסגרת התת"ל לעניין שיקוע הכביש מבטלות את ההוראות שנקבעו לעניין זה במסגרת תכנית 1004. בשנת 2015 (עוד טרם אושרה התת"ל) משיבה 3 בעע"מ 5454/21 (משיבה 4 בעע"מ 5607/21), חברת נת"ע – נתיבי תחבורה ציבוריים בע"מ (להלן: נת"ע) קיבלה על עצמה לסלול את הכביש ואת מסילת הרכבת הקלה. בשלב מסוים, התבקש על ידי נת"ע אישור ועדת המשנה (של הוועדה הארצית) לביצוען של עבודות מוקדמות להכשרת השטח במקטע הרלוונטי, טרם ביצוע העבודות להקמת התשתית. העבודות כללו ביצוע הסדרי תנועה זמניים; פירוק קיר אקוסטי וקירות תומכים; פירוק מערכות קיימות ובניית מערכות תשתית חדשות; כריתת עצים וכיו"ב. ביום 23.11.2020 דנה ועדת המשנה במסמכי התכנון המפורט לעבודות המוקדמות כפי שהוגשו על ידי נת"ע. במסגרת הדיון התברר כי במקום שבו תוכנן שיקוע של תוואי הכביש והרכבת הקלה, עובר מובל ניקוז שהניחה משיבה 6 בעע"מ 5607/21, עיריית רמת גן, כאשר ייאמר כבר עתה כי הקמת מובל הניקוז בתוואי הדרך נעשתה בניגוד לתכניות ובניגוד לדין. במסגרת הדיון בוועדת המשנה הוסבר על ידי נת"ע כי הסטת המובל מורכבת מבחינה הנדסית וכי הזזתו, על כל העבודות התכנוניות וההנדסיות הכרוכות בכך, תגרור עיכוב ניכר ומשמעותי בביצוע פרויקט הרכבת הקלה. על כן, לאחר שמיעת הגורמים הרלוונטיים אישרה ועדת המשנה את מסמכי התכנון המפורט לעבודות המוקדמות כפי שהוצגו לה על ידי נת"ע, ובכלל זה את שיקוע הכביש בגובה של 6 מטרים בלבד. הוועדה הוסיפה בהחלטתה וציינה כי היא "רשמה בפניה את הודעת נת"ע כי בשלב התכנון המפורט נדרש הקבלן לבצע בדיקות רעש ואיכות אוויר וכי במידת הצורך, יינתן מענה במסגרת מגבלות תנועה, אשר נת"ע כרשות תמרור תוכל לאכוף". על החלטת ועדת המשנה להתיר את הגבהת השיקוע הוגשו שתי עתירות. האחת על ידי אגודת כפר אז"ר (עת"מ 24438-12-20) והשניה על ידי תושבי שכונת קריניצי החדשה המתגוררים בבניינים הסמוכים לכביש (עת"מ 13247-01-21). בתמצית שבתמצית, העותרים בשתי העתירות טענו כי ועדת המשנה כלל לא הייתה מוסמכת לאשר שיקוע שונה של הכביש מזה שנקבע בתכנית 1004; כי תכנית 1004 נותרה בתוקף גם לאחר אישור התת"ל, כאשר הוועדה הארצית אינה מוסמכת כלל לשנות תכניות תקפות קודמות; כי עניינה של התת"ל בהקמת קו הרכבת הקלה ומשכך איננה קובעת תוואי לגבי הכביש. באשר לסעיף הגמישות נטען כי הוא כלל אינו מאפשר להתיר חריגה ממפלס השיקוע שנקבע לכביש אלא רק את שינוי גובה מפלס תוואי המסילה, ובכל מקרה לא התקיימו התנאים הקבועים בו. עוד נטען כי גם אם הייתה לוועדת המשנה סמכות לאשר את הגבהת השיקוע, מדובר בהחלטה בלתי סבירה בעליל שעשויה להשליך על בריאותם של תושבים רבים. אגודת כפר אז"ר טענה כי הדבר יביא לחיסול האופי הייחודי שלו ככפר מוגן לשימור. מנגד, המשיבים ככלל, למעט עיריית רמת גן שהצטרפה לעמדת המערערים (להלן: המשיבים), טענו כי לא קמה כל עילה להתערב בהחלטות המקצועיות והתכנוניות שניתנו. הודגש כי החלטת ועדת המשנה התקבלה על בסיס המצב העובדתי הקיים בשטח, בהינתן קיומו של המובל בתוואי, כאשר העתקתו תביא לדחיית הקמת והפעלת הקו הסגול לתקופה בלתי מבוטלת באופן שיפגע קשות באינטרס הציבורי. כמו כן, המשיבים טענו כי אין מקום לטענת המערערים כי ביחס למקטע קיימות שתי תכניות תקפות, תכנית 1004 והתת"ל. לעמדת המשיבים, הוראות התת"ל, שהיא תכנית מתאר ארצית, גוברות על תכנית 1004 שהיא תכנית מקומית. שעה שבמסגרת התת"ל ניתנו הוראות שונות ביחס לתוואי הכביש, ההוראות הרלוונטיות לעניין זה בתכנית 1004 אינן חלות עוד. משכך, לוועדה נתונה הסמכות לסטות מתוואי הכביש שנקבע במסגרת תכנית 1004, בהינתן סעיף הגמישות הקבוע בתת"ל. עוד נטען כי השאלה אם התקיימו התנאים הקבועים בסעיף הגמישות היא שאלה תכנונית מקצועית מובהקת, ומששקלה הוועדה את מלוא השיקולים הרלוונטיים, הוצגו לפניה נתונים וחוות דעת מקצועיות והיא לקחה בחשבון את ההשלכות השונות, לא נפל כל פגם בהחלטתה. כמו כן, בעתירת אגודת כפר אז"ר נתקפה החלטה נוספת, זו של פקיד היערות, אשר אישר רשיונות כריתה לעצים בוגרים שהתבקשו על ידי נת"ע לצורך ביצוע העבודות המוקדמות. במסגרת החלטתו קבע פקיד היערות כי נוצר צורך לכרות עצים במקטע הרלוונטי מטעמים תכנוניים-הנדסיים הנגזרים מאופי העבודות הנדרשות בשטח. המערערים הלינו על החלטת פקיד היערות בטענה כי נפלו פגמים בהליך קבלת ההחלטה על ידו וכי לא היה מקום ליתן רישיונות כריתה בהנמקה כללית כי הדבר נדרש לצורך הקמת פרויקט הרכבת הקלה. מנגד לעמדת המשיבים, לא נפל כל פגם בהחלטה המקצועית המנומקת והמבוססת שניתנה על ידי פקיד היערות. ביום 27.6.2021 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי ובו נדחו העתירות. תחילה קבע בית המשפט כי לוועדת המשנה אכן הייתה סמכות להורות על שינוי מפלס הכביש. עוד נקבע כי לאחר אישורה של התת"ל, התכנית המחייבת אינה עוד תכנית 1004, כי אם התת"ל. זאת בהתאם להוראת סעיף 131 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) הקובעת את מדרג הבכירויות בין התכניות. כמו כן, בהוראות התת"ל ניתנה התייחסות עצמאית ונפרדת לתוואי הדרך, ובהינתן שמדובר בתכנית במעמד היררכי גבוה יותר, תוואי הדרך שהוכתב במסגרת התת"ל הוא זה הקובע. בנוסף נדחתה הפרשנות אותה הציעו המערערים, על פיה יפוצל המשטר התכנוני לגבי אותה דרך, כך שעל הכביש תחול תכנית 1004 בעוד שעל הרכבת הקלה תחול התת"ל. נקבע כי הפיצול האמור אינו רצוי ואינו יעיל. עוד קבע בית המשפט כי מהוראות התת"ל וכן מהדיונים שהתקיימו בהליכי אישורה, לרבות שמיעת כ-100 הערות והשגות שהוגשו לחוקר שמונה על ידי הוועדה הארצית לשמיעת ההתנגדויות לתכנית, עולה בבירור שההוראות בה הנוגעות לשיקוע הדרך נועדו להחליף את הוראות תכנית 1004 לעניין זה. כך, במסגרת התת"ל הודגש כי תוואי השיקוע שנקבע בתכנית 1004 הינו גמיש, שכן ההוראה שנכללה ב"נספח המסילה" הינה הוראה מנחה בלבד, וצוין בה במפורש כי הקמת הכביש תתכן ללא שיקוע כלל. בנוסף, התקיימו התנאים להפעלת סעיף הגמישות (סעיף 4.1.2(א) לתת"ל) שעל בסיסו התקבלה החלטת ועדת המשנה. כן נקבע כי בניגוד לטענת המערערים, השינוי בגובה מפלס הכביש אינו דורש פרסום ושמיעת הציבור. בנוסף נקבע כי סעיף הגמישות אכן אִפשר לוועדת המשנה להסיט את התוואי הן לצדדים והן לעומק בעוד שפרשנות אחרת מצמצמת אינה מתיישבת עם לשון התכנית ומרוקנת את סעיף הגמישות מתוכן. בהינתן העובדה שמובל הניקוז שנבנה על ידי עיריית רמת גן חופף בחלקו את תוואי הרכבת הקלה ומהווה בשל כך אילוץ תכנוני-הנדסי, מדובר בנסיבות המצדיקות את הפעלת סעיף הגמישות. עוד נקבע כי לא הוצגו שיקולים סביבתיים המונעים את שינוי השיקוע. נקבע שהגשת חוות דעת סביבתית תידרש בשלב מאוחר יותר של ביצוע העבודות, כאשר בשלב זה כבר הוצגו לפני ועדת המשנה עמדות מקצועיות בעניין (של היועץ הסביבתי של הוועדה וכן של היועץ הסביבתי של נת"ע) לפיהן אין מניעה סביבתית לביצוע השינוי בשיקוע. זאת בעוד שלא הובאו ראיות שיש בהן כדי לסתור את העמדה האמורה לפיה הגבהת השיקוע איננה עתידה לייצר השפעה סביבתית ממשית. עוד ציין בית המשפט את התחייבות נת"ע להתקין אמצעי מיגון ככל שיידרשו. בית המשפט ציין עוד בפסק דינו כי לאחר תום הדיון בעתירות, ביום 7.3.2021 הגישה עיריית רמת גן מכתב מאת מהנדס מים, מר צביקה רון, בו צוינה האפשרות "להנמיך את המובל הקיים". על פי האמור באותו מכתב, ניתן להנמיך את המובל הקיים בכ-3 מטרים בתוך כ-18 חודשים, דבר שיאפשר את ביצוע השיקוע על פי התכנון המקורי. ביחס למכתב זה נקבע כי לא היה מקום להעלות האפשרות להנמיך את המובל לראשונה לפני בית המשפט, אשר אינו "מתכנן על", ופתרון הנדסי למובל צריך היה לעלות לפני ועדת המשנה. לגופו של ענין, אין במכתב האמור כדי לסתור את המסקנה כי המובל מהווה אילוץ תכנוני והנדסי המצדיק סטייה מהתוואי המנחה לשיקוע. בית המשפט קיבל את עמדת נת"ע כי ההצעה אינה מפורטת דיה בכל הקשור לתיאום ההנדסי הנדרש, בנוגע לאפשרויות הביצוע בפועל ובנוגע להסדרה סטטוטורית נדרשת. בכל מקרה הנמכת המובל תביא לעיכוב משמעותי ובלתי סביר נוכח חשיבות הפרויקט הלאומי ותדרוש תוספת תקציב משמעותית של כ-15 מיליון ש"ח לפחות, סכום שישולם מהקופה הציבורית אשר לא ניתן להקל בו ראש. לבסוף נדחתה טענת המערערים לפגמים שנפלו בהליך קבלת החלטת ועדת המשנה. נקבע כי בשלב זה, בו התבקש אישור ביצוע העבודות המוקדמות בלבד, לא הייתה חובה לקבל חוות דעת סביבתית, אולם חרף האמור ועדה המשנה דרשה לקבל הבהרות מהיועצים הסביבתיים הן של הוועדה והן של נת"ע. בית המשפט נתן דעתו לפסק הדין שניתן בדנ"ם 4753/19 עיריית הרצליה נ' הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (6.5.2021) אליו הפנו המערערים, בו נקבע כי לא היה מקום לדחות עריכת "סקר סיכונים" סביבתי לשלב שלאחר אישור התכנית, בציינו כי נסיבות המקרה בענייננו שונות מאותו עניין. עוד נקבע כי ועדת המשנה ערכה דיון מעמיק וענייני במסגרתו ניתנה זכות טיעון לגורמים הרלוונטיים, ונדחתה הטענה כי הדיון נערך למראית עין בלבד. באשר להחלטת פקיד היערות, נקבע כי אין מחלוקת שיש ליתן משקל לערך השמירה על עצים בוגרים, אך לפקיד היערות סמכות ליתן רישיון כריתה והעתקה בהתחשב בנסיבות העניין, ביניהן תכלית הבקשה ומאפייני העץ. בענייננו לא נמצא כי נפל פגם בהחלטת פקיד היערות, אשר ניתנה על סמך סקר עצים עדכני ומפורט, לאחר מתן זכות טיעון לכפר אז"ר, ועל כן לא נמצא מקום להתערב בהחלטתו. טענות הצדדים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגשו שני הערעורים שלפנינו אשר טענותיהם יובאו להלן ככלל במאוחד. המערערים טענו כי התכנית המחייבת לעניין עומק השיקוע היא תכנית 1004, ועל כן החלטת הוועדה להתיר שיקוע רדוד יותר מזה שנקבע בתכנית 1004 הינה החלטה החורגת מסמכות. לטענתם, התת"ל לא ביטלה את תכנית 1004 אלא שתי התכניות ממשיכות לחול זו לצד זו: התת"ל מסדירה את הקמת קו הרכבת הקלה, ואילו תכנית 1004 מסדירה את הקמת הכביש. לא רק שהוראות התת"ל אינן מבטלות את תכנית 1004, אלא שאף אומץ מפלס הכביש המשוקע שנקבע בתכנית 1004 כמחייב גם לעניין מפלס הרכבת הקלה. בית המשפט גם שגה בהסתמכו על מדרג "ההיררכיה הפורמלית" שבין התכניות בהתייחס להוראת סעיף 131 לחוק התכנון והבניה, שכן מובן מאליו שלא כל תכנית "גבוהה" בהיררכיה מבטלת ומחליפה כל תכנית שמתחתיה, בהיעדר התייחסות ספציפית לכך. יתר על כן, בהוראות התת"ל אין כל הוראה מפורשת על שינוי או ביטול תכנית 1004. עוד נטען כי ועדת המשנה כלל לא הייתה מוסמכת לקבוע כי התקיימו התנאים שנקבעו ב"סעיף הגמישות", שכן מדובר באישור הקלה שאינו נתון לסמכותה. השינוי בגובה המפלס גם היה טעון פרסום ועריכת שימוע לציבור. בית המשפט המחוזי שגה בפרשנות הרחבה שנתן להוראת סעיף הגמישות, העוסקת רק בשינוי מיקום המסילות ולא בשינוי מיקום הכביש, ובכל מקרה ההסטה שמאפשר הסעיף היא רק "אופקית" ולא "אנכית". כמו כן לא התקיימו התנאים להפעלת סעיף הגמישות, זאת הן בהיבט השיקולים התכנוניים-ההנדסיים והן בכל הנוגע לדרישת היעדר מניעה סביבתית. מה גם, החלטת הוועדה לקונית ושרירותית, ונעדרת כל התייחסות לטיעונים שהציגו המערערים ולהתקיימות תנאי סעיף הגמישות. בית המשפט בפסק דינו אימץ את טענת הקשיים התכנוניים-הנדסיים שהעלתה נת"ע באופן רטרואקטיבי, בהתייחס להערכה כללית ובלתי מבוססת ל"עיכוב" ההפעלה של כל הקו הסגול של הרכבת הקלה. מכל מקום, הקמת מובל הניקוז שאין חולק כי נעשתה באופן בלתי חוקי, אינה יכולה לשמש סיבה לגיטימית לקבלת החלטה על שינוי עומק השיקוע. בית המשפט המחוזי, במקום להורות על הריסת המובל, אישר את החלטת ועדת המשנה והכשיר הלכה למעשה עבירת בניה חמורה. באשר לתנאי השני שבסעיף הגמישות, היינו היעדר מניעה סביבתית, שגה בית המשפט המחוזי בכך שהעביר את נטל ההוכחה אל המערערים בקביעתו כי העמדה בדבר היעדר מניעה סביבתית לא נסתרה על ידי המערערים. בנוסף, בית המשפט לא ייחס את המשקל הראוי לפגם שנפל בכך שלא הוצגו חוות דעת סביבתיות לפני הוועדה בקשר להשלכות הגבהת השיקוע על בריאות הציבור, איכות החיים וערך הקנין של תושבי כפר אז"ר ותושבי האיזור. זאת משאין חולק כי החלטה מנהלית צריכה להתבסס על מכלול התשתית הרלוונטית ולא היה מקום לאשר מראש את שינוי השיקוע תוך הותרת הגשת חוות הדעת הסביבתיות למועד עתידי. כמו כן, נפלו פגמים מהותיים נוספים בהליך קבלת החלטת ועדת המשנה, כאשר ישנם סממנים שונים המצביעים על כך שהדיון התקיים "למראית עין" בלבד. לבסוף נטען כי בית המשפט שגה בקבעו כי ההחלטה להגבהת השיקוע איננה חורגת ממתחם הסבירות. זאת בהינתן שהחלטת ועדת המשנה ניתנה ללא שהתקיים כל דיון מקצועי, הנדסי-כלכלי, הבוחן את החלופות השונות לפתרון בעיית קיומו של המובל, ומבלי שנבחנו כלל העלויות והאפשרויות לסילוקו של המובל או המשמעות הסביבתית והשלכותיה של ההגבהה הדרסטית של השיקוע. תושבי שכונת קריניצי החדשה הוסיפו על האמור וטענו כי הם רכשו את דירותיהם על בסיס התכניות שהיו תקפות באותה עת ועל בסיס ידיעה ברורה כי הכביש יהיה משוקע כפי הקבוע בתכנית 1004 עד לעומק מירבי של 12 מטרים. זאת כאשר השיקוע היה אמור למנוע או להפחית באופן משמעותי את המפגע הבריאותי של חשיפת דיריי הבניינים הסמוכים לזיהום אוויר אשר ייגרם מהכביש העירוני. מדובר בהסתמכות בנושא בריאותי, כאשר הפגיעה שנגרמה למערערים כתוצאה מכך איננה פגיעה שניתן לפצות עליה בדרך של הגשת תביעה בגין ירידת ערך, שכן לפגיעה בבריאות ולאובדן חיי אדם אין ערך כספי. מנגד, המשיבים (ביניהם נת"ע ועיריית קרית אונו אשר עמדתן תובא להלן גם בנפרד) טענו כי פסק הדין אינו מגלה כל עילה להתערבות ערכאת הערעור וכי דין שני הערעורים להידחות. מדובר בהחלטת אחת מוועדות המשנה של הוועדה הארצית, המצויה בלב שיקול הדעת הרחב הנתון לגורמי התכנון המוסמכים שלא נפל בה כל פגם המצדיק התערבות ערכאת ביקורת שיפוטית, קל וחומר ערכאת הערעור. הובהר כי אכן, בתחילה נקבע הכביש במסגרת תכנית 1004 ונכללו בה הוראות בדבר שיקועו בהתאם לעקרונות המופיעים בתשריט המיגון האקוסטי שנספח לתכנית האמורה. אולם הכביש לא נסלל בפועל, ובהתאם לסיכום עם עיריית רמת גן, שביקשה כי סלילת הכביש תבוצע על ידי נת"ע יחד עם ביצוע קו הרכבת הקלה, הטמיעה התת"ל את תוואי הכביש תוך שהצמידה אותו לתוואי הרכבת הקלה. משעה שתוואי הכביש הוטמע אל תוך התת"ל, אשר כוללת הוראות שונות ונפרדות ביחס לתוואי זה, לרבות ביחס לאפשרות לסטות ממנו, הרי שבכך ביטלה התת"ל את ההוראות הרלוונטיות ביחס לתוואי הכביש בתכנית 1004 ואלו אינן חלות עוד. אין אפוא מקום לטענת המערערים כי סעיף הגמישות חל רק על תוואי מסילת הרכבת הקלה ולא על תוואי הכביש. טענה זו סותרת את תכלית המלצת החוקר שמהותה הצמדת תוואי הרכבת הקלה לתוואי הכביש במסגרת התת"ל ומניעת הפרדה מפלסית ביניהם. גם אין מקום לטענה כי סעיף הגמישות נועד להסטה אופקית של התוואי אך לא להסטה אנכית. סעיף הגמישות מתייחס באופן מפורש לאפשרות כי הכביש והרכבת הקלה יסללו ללא שיקוע כלל. גם דין הטענה לפיה שינוי השיקוע מחייב פרסום ומתן זכות התנגדות – להידחות. בניגוד להוראות אחרות בתת"ל בגדרן נקבעה במפורש חובת פרסום כתנאי לביצוע פעולה מסוימת, לא נקבעה חובה כאמור ביחס להפעלת סעיף הגמישות. יתר על כן, נציגי המערערים נכחו בדיון בוועדת המשנה וניתנה להם ההזדמנות המלאה לשטוח את טענותיהם טרם שהתקבלה ההחלטה על שינוי תוואי המסילה והכביש. משמדובר בהחלטה לפי סעיף הגמישות ולא ב"הקלה" מהוראות התכנית, אין מקום לטענת המערערים לפיה לא הייתה נתונה הסמכות לוועדת המשנה לאשר את העבודות. בנוסף, גם סוגיית התקיימות התנאים להפעלת סעיף הגמישות, שהיא סוגיה תכנונית מקצועית מובהקת, אינה מצדיקה התערבות בפסק הדין. באשר לתנאי הראשון, נוכח הנתונים התכנוניים שהציגה נת"ע, השתכנעה ועדת המשנה כי שינויו של מפלס השיקוע נדרש עקב אילוצים תכנוניים הנדסיים מובהקים, לאור קיומו של מובל ניקוז ראשי בתוואי. מדובר בקו אזורי משמעותי שהונח לאורך התוואי ומשתרע הרבה מעבר לתחום התכנית. במסגרת הדיון בוועדת המשנה הוסבר לוועדה על ידי גורמי המקצוע בנת"ע כי אין אפשרות הנדסית להנמיך את קטע המובל העובר בתוואי ומדוע הסטתו מורכבת מבחינה הנדסית. העניין נדון לפני בית המשפט המחוזי בהרחבה תוך שנמצא כי אכן קיימים שיקולים הנדסיים ותכנוניים המצדיקים שינוי בעומק השיקוע. באשר לתנאי השני, הוגשו לוועדת המשנה מסמכים רלוונטיים שבחנו את ההיבטים הנדרשים ונקבעו הפתרונות הנדרשים לכך כאשר הובהר על ידי היועץ הסביבתי לוועדה כי אין מניעה סביבתית לאישור המבוקש בשלב זה, שכן השינוי אינו מייצר מציאות סביבתית שלא ניתן להתמודד איתה באמצעות התאמת פתרונות קונקרטיים נדרשים. אין גם מקום לטענת המערערים כי היה צורך לדרוש כבר בשלב זה של ביצוע העבודות המוקדמות, חוות דעת סביבתית ביחס להקמה והפעלה של קו הרכבת הקלה והכביש. ועדת המשנה מצאה על בסיס המידע המקצועי שהוצג לפניה, כי אין מניעה סביבתית עקרונית למתן האישור המבוקש על ידי נת"ע בשלב זה. כלל הפתרונות והמיגונים הקונקרטיים שיידרשו לשלב הביצוע וההקמה ייבחנו בעת הגשת המסמכים המפורטים לביצוע העבודות בשלב הקמת התשתית עצמה, לרבות המסמכים הסביבתיים הנדרשים. עוד נטען כי אין בהחלטת ועדת המשנה כל הסכמה להתנהלות עיריית רמת גן או הכשרה סטטוטורית בדיעבד של בניית מובל הניקוז במיקומו הנוכחי. ועדת המשנה, שאינה גורם אכיפתי, התחשבה באילוץ הנדסי שהוא בגדר עובדה קיימת בשטח לצורך הגשמת האינטרס הציבורי בהוצאתה לפועל ומימושה של התת"ל להקמת הקו הסגול של הרכבת הקלה. באשר לטענת תושבי שכונת קריניצי החדשה לפיה הם רכשו את דירותיהם בהסתמך על כך שהכביש יהיה משוקע במפלס כפי שנקבע בתכנית 1004, הודגש כי אין לפרט כל זכות קנויה כי התכנון בשטח הסמוך לביתו יוותר על כנו בהתאם לתכנון שהיה קיים בעת שהוא רכש את דירתו, והוא אינו יכול להסתמך על כך שהמצב התכנוני יעמוד מלכת. נת"ע הצטרפה לעמדה כי דין הערעורים להידחות מנימוקים דומים, בהדגישה כי טענת המערערים כאילו חלות בתחום רצועת הדרך שתי תכניות יחד איננה מבוססת וכי אין מקום לטענה כי התת"ל הכפיפה את מפלס המסילה למפלס של הכביש על פי תכנית 1004. יתר על כן, אין מקום כלל לטענה כי תכנית 1004 חייבה שיקוע מסוים דווקא, לא כל שכן שיקוע בעומק של 12 מטר. אין בהוראות תכנית 1004 אזכור של עומק השיקוע המחייב ואף לא המנחה. המערערים טוענים כי ניתן להסיק שיקוע של 12 מטרים מתוך הנתונים המספריים המופיעים בנספח האקוסטי שלעקרונותיו מפנות הוראות תכנית 1004. אולם מעיון בנספח זה עולה כי על פי המידות המצוינות בו מדובר בשיקוע הנע בין 6 מטרים ל-9 מטרים, וכלל לא מדובר בשיקוע שעומקו אחיד, אלא בשיקוע היוצר מעין "פרבולה". כמו כן, מטרתו של שיקוע הכביש בתכנית 1004 הייתה להתמודד עם ההשפעות האקוסטיות האפשריות שלה, כאשר הובהר בסעיף 18 לתכנית כי הפתרונות המלאים להתמודדות עם מפגעי הרעש כתוצאה מהקמת והפעלת הכביש יקבעו בשלב התכנון המפורט. בניגוד לטענת המערערים, תכנית 1004 כלל לא התיימרה אפוא לקבוע הוראות קשיחות לעניין אופן ההתמודדות עם רעש. נת"ע הדגישה כי בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי הסרת המובל הייתה בלתי ישימה, כאשר קביעותיו בהקשר זה התבססו על המצב העובדתי הקיים בשטח והן תואמות את המצב הסטטוטורי המחייב. המערערים גם לא הצביעו על כל טעות שנפלה בקביעת בית המשפט המחוזי כי די בבדיקות הסביבתיות שביצעה ועדת המשנה בשלב הנוכחי, כאשר נרשמה התחייבות נת"ע לעמוד בדרישות עתידיות ככל שהדבר יידרש. גם לעמדת עיריית קרית אונו אין מקום להתערב בפסק דינו המנומק של בית המשפט המחוזי אשר לא נפל בו כל פגם. עוד נטען כי דרך רפאל איתן תוכננה כעורק תחבורה ראשי אשר עתיד ליתן מענה לעומס התחבורתי הכבד הקיים באיזור, כאשר כל עיכוב בהקמת הדרך יחמיר את המשבר התחבורתי ממנו סובלים כבר היום תושבי בקעת אונו ותושבי קרית אונו בפרט. מנגד, עיריית רמת גן תמכה בטענות המערערים, כאשר לשיטתה התת"ל כלל לא עוסקת בדרך רפאל איתן, אשר נקבעה ותוכננה באופן מפורט בתכנית 1004, כי אם בקו הסגול של הרכבת הקלה. התת"ל לא ביטלה אפוא את תכנית 1004, והיא אף נתנה לתכנית 1004 מעמד מיוחד כאשר קבעה כי המקטע של הרכבת הקלה יותאם לדרך רפאל איתן המתוכננת. לטענת עיריית רמת גן, שגה בית המשפט המחוזי בקבעו כי החלטת ועדת המשנה התקבלה בסמכות, ובקביעתו כי לא נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה. עוד הצטרפה עיריית רמת גן לעמדת המערערים כי סעיף הגמישות מאפשר רק את הסטת תוואי מסילת הרכת הקלה ולא את תוואי הדרך אשר אושר בתכנית 1004 ואומץ במסגרת התת"ל; כי הסטת הדרך מחייבת פרסום הקלה מתכנית 1004; וכי לא הוכח שאין מניעה סביבתית לשינוי שהתבקש. בית המשפט גם שגה בכך שדחה את הצעתה להנמכת המובל על ידה תוך פרק זמן סביר של 18 חודשים. לטענתה, הנמכה זו לא רק שהיא מתבקשת מטעמי צדק ומתוך דאגה לרווחתם ולבריאותם של תושבי הסביבה, היא גם אפשרית. בניגוד לעמדת נת"ע, השפעתה על לוח הזמנים של הקמת הקו הסגול של הרכבת הקלה תהיה מינורית, אם בכלל. בסיכומי התשובה מטעם אגודת כפר אז"ר נטען כי המשיבים מתעלמים מחוסר סמכותה של ועדת המשנה לאשר את שינוי מפלס שיקוע הכביש; כי המשיבים מעוותים את משמעות "נספח המסילה", סעיף הגמישות והוראות התכנית; וכי המשיבים תומכים בכשל המהותי שנפל בהליך קבלת החלטה המאשרת את גובה המפלס בלא שהוצגו המסמכים והבדיקות הנדרשות, כאשר הנימוקים להצדקת החלטת ועדת המשנה הועלו לראשונה רק בעקבות הגשת העתירות והם אינם יכולים להוות תחליף להנמקה הנדרשת בדין. ביום 20.2.2022 התקיים דיון בערעורים בו הצענו לצדדים כי ייעשה ניסיון מצדם להגיע לפשרה. אלא שהדבר לא הבשיל לכדי הסכם, ומשכך הגיעה העת להכרעה. יצוין כי לאחר הדיון שהתקיים לפנינו נמסר על ידי המשיבים עדכון בדבר דיונים נוספים שנערכו לפני ועדת המשנה, אולם לא ראינו לנכון ליתן את הדעת לעדכונים אלה ולתגובות להם במסגרת ההליך הנוכחי. דיון והכרעה בלב הדיון עומדת כאמור החלטת ועדת המשנה בקשר לשיקוע הכביש, סוגיה הכרוכה בהכרעה באשר ליחס שבין הוראותיה של תכנית מקומית לבין הוראות תכנית מתאר ארצית. אם כי אציין שאגודת כפר אז"ר העלתה טענות שונות גם באשר לסוגיה נוספת – החלטת פקיד היערות, אולם הסעדים בעניין זה הפכו לתיאורטיים שכן על פי דיווחי נת"ע, העצים מושא החלטת פקיד היערות נכרתו טרם שהוגשו הערעורים שלפנינו (בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי נדחתה ביום 19.8.2021; בהינתן בין היתר, השיהוי הניכר בהגשתה, למעלה מחודש ימים לאחר מועד מתן פסק הדין ולאחר שנכרתו העצים במלואם). משהפך הדיון בעניין זה לתיאורטי, אין מקום להידרש לו, והמשך הדיון יתרכז אפוא בסוגיית שיקוע הכביש לבדה. נקודת המוצא לדיון, כי ההכרעה ב"תחרות" בין הוראותיה של תכנית מתאר מקומית לבין הוראות תכנית תשתית לאומית – ברורה. חוק התכנון והבניה מכונן את מוסדות התכנון במבנה ארגוני היררכי: בראש הפירמידה נמצאת הממשלה, אשר לה נתונה הסמכות לאשר תכנית מתאר ארצית (סעיף 53 לחוק); אחריה נמצאות המועצה הארצית לתכנון ולבניה והוועדה לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (סעיפים 6-2ו לחוק); תחת המועצה הארצית פועלות הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה ותחתן הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה (עע"מ 1846/18 הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 14 (17.9.2018); עע"מ 8489/07 ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פסקה 14 (23.11.2009); ראו גם: שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובניה 97 (2015)). הרכבם של מוסדות התכנון הקבוע בחוק מוכתב על ידי היקף הסמכויות הנתונות לכל מוסד תכנון ונובע מהצורך לאזן בין השיקולים השונים שעל מוסד התכנון לשקול (ראו: ע"א 4079/05 הועדה המקומית לתכנון ובניה-שומרון נ' מעונה חברה לבנין בע"מ, פסקה 56 (11.11.2010); עע"ם 2528/02 ועדת ערר מחוזית – מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, פסקאות 28-23 (18.6.2008) (להלן: עניין פז)). מדובר באיזון שהוא בעל חשיבות רבה בהינתן מורכבות התכנון הסביבתי, שיש בו כדי להשפיע במידה רבה על חיי הציבור ועל חיי הפרט גם יחד (ראו: דנג"ץ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(5) 145, 173 (2005)). כנגזרת מהאמור, קיים מדרג הירארכי ברור גם ביחס לתכניות המתאר השונות. כוחה של תכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תכנית מתאר מחוזית; וכוחה של תכנית מתאר מחוזית יפה מכוחה של תכנית מתאר מקומית (ראו גם: עע"מ 49/12 ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית נ' חברת דניאל יצחקי תעשיות עץ בע"מ, פסקה 10 (6.8.2012); עניין פז, פסקה 23). מכאן גם נגזר הכלל על פיו פרשנותה של תכנית מתאר אמורה לעלות בקנה אחד עם פרשנותה של תכנית שמעמדה במדרג התכנוני גבוה יותר. זאת "בשל הצורך לקיים הרמוניה תכנונית ולשמור על ההיררכיה הקבועה בהקשר זה בחוק התכנון והבנייה" (עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פסקה 16 (28.1.2010)). בענייננו, התת"ל, העומדת במוקד הדיון, היא תכנית תשתית לאומית שהיא תכנית מתאר ארצית מפורטת בהתאם להוראת סעיף 76ב(א) לחוק. משכך, היא גוברת על פני כל תכנית אחרת. זאת גם בהתאם להוראת סעיף 131 לחוק המכתיבה את עליונותה הנורמטיבית של תכנית מתאר ארצית על פני יתר התכניות: "תכנית המיתאר הארצית – כוחה יפה מכל תכנית אחרת, אם לא נאמר אחרת בתכנית המיתאר הארצית" (ראו גם: בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 697 (2001) (להלן: עניין אדם טבע ודין)). היינו, בהיעדר הוראה מפורשת בתכנית ארצית על מתן עדיפות כלשהי לתכנית מתאר מקומית, הוראותיה גוברות על כל הוראה סותרת בתכנית הנחותה ממנה במדרג (ע"א 1968/00 חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נתניה, פ"ד נח(1) 550, 570 (2004)). המערערים, כך נראה, לא כופרים בעליונותה הנורמטיבית של התת"ל, אלא שלעמדתם אין מקום לקבוע כי באופן אוטומטי תכנית מתאר ארצית דוחקת תכנית מתאר במעמד הירארכי נמוך יותר, הקודמת לה. אולם נראה כי אין חולק שתכנית מתאר ארצית רשאית לכלול הוראות מפורשות בדבר עליונותה על פני תכניות הקודמות לה (ראו למשל: עניין אדם טבע ודין, עמ' 699). בענייננו, הגם שאין בהוראות התת"ל הוראה כללית בדבר עליונותה על פני תכניות אחרות קודמות לה, הרי שכפי שנראה להלן ניתנו במסגרתה הוראות ברורות ומפורשות בדבר האפשרות לסטות מהשיקוע שנקבע בתכנית 1004. המערערים כאמור כופרים בכך שהוראות התת"ל ביטלו או שינו את ההוראות שנקבעו בתכנית 1004 לעניין מפלס הכביש. על פי טענתם, התת"ל אימצה את הוראותיה של תכנית 1004 באשר למפלס הכביש גם לעניין מפלס הרכבת הקלה מושא התת"ל. היינו, משקבעה התת"ל כי מפלס הרכבת הקלה צריך להיות זהה למפלס הכביש (אשר נקבע בתכנית 1004), לא ניתן לומר כי הוראות התת"ל מאפשרות שינוי במפלס הכביש. אלא שעיון בהוראות תכנית 1004 ובהוראות התת"ל, כמו גם בדו"ח החוקר לפניו נבחנו ההשגות בעניין התת"ל, מגלה תמונה שונה. ואבהיר. אין חולק כי בהוראות תכנית 1004 נקבע כי הכביש יהיה בשיקוע, וזאת על פי העקרונות המופיעים בנספח לתכנית. כך, בסעיף 13.1(א) לתכנית 1004 נקבע כי "דרך 4612 תהיה משוקעת ותתוכנן עפ"י העקרונות המופיעים במסמך ה'1 (תשריט מיגון אקוסטי עקרוני, מערך מיגון אקוסטי לכביש משוקע לא מקורה)". בנוסף, בסעיף 13.1(ב) לתכנית 1004 הובהר כי על פי שיקול דעת הגורמים האחראיים לביצוע הכביש ניתן יהיה להתיר גם קירויו. אולם, במסגרת התת"ל, הגם שאין חולק כי תוואי הכביש הוא לא זה שעמד במרכזה, נכללו בה הוראות שונות ונפרדות ביחס לתוואי הכביש, לרבות התייחסות מפורשת לאפשרות לסטות ממנו. הדבר נלמד לא רק מהוראות התת"ל המפורשות (שיפורטו להלן) אלא גם מהאופן שבו הוכרעו ההשגות על התכנית, בשלבי התכנון. כך, אגודת כפר אז"ר הגישה בשלבי התכנון השגה לפני החוקר בעניין התת"ל, במסגרתה נטען כי התת"ל מבטלת את שיקוע הכביש שנקבע בתכנית 1004. בדוח החוקר (שמונה לפי סעיף 107א(ב) לחוק התכנון והבניה לשמוע התנגדויות לתכנית), במענה להשגת אגודת כפר אז"ר ניתנה התייחסות מפורשת לסוגיית שיקוע הכביש, באופן הבא: "תוואי המסילה יעבור במפלס הכביש וללא הפרדה מפלסית מפני הכביש, קרי במישור של אותו הכביש 4612. מבדיקה שערכתי הכביש בתכנית המקומית האמורה אכן צריך להיות ממונהר או משוקע. יחד עם זאת השיקוע אינו נדרש עקב הביצוע של הקו של רק"ל. לאור האמור, יש לתקן את התכנית ולסמן את הקו בהתאם למצב הסטטוטורי התקף. יקבע בהוראות התכנית כי במידה והכביש ייסלל בתנוחה אחרת וללא השיקוע התוואי יתואם למפלס הכביש" (עמ' 85 לדו"ח החוקר; נספח 12 לנספחי הערעור בעע"מ 5454/21) משמעות הדבר, כי בשלבי התכנון ניתנה הדעת באופן מפורש למצב הסטטוטורי הקיים, ולכך שעל פי תכנית 1004 הכביש היה צריך להיות "משוקע" (או "ממונהר"). החוקר המליץ על כך שקו הרכבת הקלה יוצמד למפלס הכביש, כך ששניהם יהיו באותו מפלס. עיקר כובד ההמלצה של החוקר נסוב על כך שלא תהא הפרדה מפלסית בין הכביש ובין מסילת הרכבת הקלה. היינו, כי הכביש ומסילת הרכבת הקלה ייסללו באותו מפלס. אולם, כבר במסגרת דוח החוקר ניתנה הדעת לאפשרות כי הכביש ייסלל ללא שיקוע כלל. גם במקרה כזה, המליץ החוקר על כך שהתוואי של הרכבת הקלה יותאם לתוואי הכביש. בהמשך לכך, ובהתאם להמלצות החוקר, במסגרת הליך התכנון של התת"ל הוטמע בהוראותיה סעיף 4.1.2(יא) כך: "ככל שדרך רפאל איתן ברמת גן (כביש 4612) כמסומן בגיליונות 24 ו-25 של התשריט ובנספח תוואי המסילה, תיסלל בתנוחה שאינה כוללת שיקוע, תתואם הקמת מסילת קו המתע"ן למפלס הכביש כפי שיבוצע בפועל". כלומר, במסגרת הוראות התת"ל הוכנסה במפורש האפשרות כי הכביש ייסלל ללא שיקוע, כאשר ההדגשה היא כי במקרה כזה, ככל שכך ייקבע – יש להתאים את מפלס קו הרכבת הקלה למפלס הכביש החדש. בנוסף, במסגרת סעיף 4.1.2(א)(1), "סעיף הגמישות" שכותרתו "שינוי במיקום המסילות והתא"נות", נקבע כך: "מיקום תוואי המסילות והתאנ"ה [תחנה לאיסוף נוסעים ולהורדתם - ד.מ.] מסומן בנספח תוואי המסילה. ניתן להסיט מיקום תוואי המסילות ואת מיקום התאנ"ה בתחום רצועת המתע"ן ביחס למסומן בנספח המנחה, אם נמצא כי ההסטה נדרשת משיקולים תכנוניים, הנדסיים, תפעוליים, בטיחותיים או סביבתיים ויוכח כי אין כל מניעה סביבתית לשינוי המבוקש". התמונה המתבררת משילוב הסעיפים (וכפי שעולה גם מדוח החוקר) הינה ברורה וחד-משמעית, והיא כי הייתה נתונה לוועדה הסמכות לסטות מהשיקוע שנקבע בתכנית 1004, בהתאם להוראת סעיף הגמישות. אכן, סעיף 13.1 לתכנית 1004 קבע כי על פי העקרונות המופיעים בתשריט המיגון האקוסטי שהיווה נספח לתכנית, מפלס הכביש יהיה בשיקוע. אולם, במסגרת התת"ל ניתנה התייחסות מפורשת לסוגיית מפלס הכביש והרכבת הקלה כאחד. העיקרון המנחה שמתווה התת"ל הוא כי אין מקום להפרדה מפלסית בין תוואי הרכבת הקלה לתוואי הכביש ומפלס הרכבת הקלה צריך להיות כמפלס הכביש. משכך, התת"ל "הצמידה" את תוואי הרכבת הקלה לתוואי הכביש, כך שאלו יסללו באותו מפלס, והטמיעה ב"נספח תוואי המסילה" לתכנית את השיקוע של הכביש במפלס כפי שהוא סומן בתכנית 1004. אולם נקבע כי נספח זה הינו נספח מנחה בלבד (כך גם צוין בסעיף 1.7 לתת"ל (עמ' 12) המפרט את "מסמכי התכנית", כי נספח תוואי המסילה הוא בגדר מסמך "מנחה", ולא "מחייב"). היינו, אין לראות בהטמעת השיקוע שנקבע לכביש באמצעות הפניה לנספח "מנחה" משום העתקת גובה השיקוע על קרבו ועל כרעיו, ללא עוררין, כמשאלת המערערים. הוראות התת"ל מכתיבות באופן מפורש וחד-משמעי את האפשרות לסטות מהנספח "המנחה" בהתקיים התנאים המפורטים בסעיף הגמישות. יתרה מזאת, אימוץ פרשנות המערערים משמעותו ריקון מתוכן של סעיף הגמישות, שכן אילולא האפשרות לשנות את שיקוע הכביש, ממילא מתאיינת האפשרות להסיט את תוואי המסילות כמפורט בסעיף 4.1.2(א)(1) לתת"ל. כמו כן, בניגוד לטענת המערערים כי סעיף הגמישות כלל אינו מאפשר הסטת תוואי הכביש (להבדיל מהסטת תוואי הרכבת הקלה), הרי שבהוראת סעיף 4.1.2(יא) הודגש כי משמעות הדבר היא כי שיקוע הכביש עשוי להתבטל לחלוטין – וכי גם במקרה כזה יתואם מפלס הרכבת הקלה למפלס הכביש. הוראה ברורה זו גם מאיינת את טענת תושבי שכונת קריניצי החדשה כי לכל היותר סעיף הגמישות מאפשר את שינוי תוואי הכביש באופן אופקי, אך אינו יכול לאפשר את שינוי עומק השיקוע. אם כן, הוועדה הייתה מוסמכת לסטות מהשיקוע שנקבע בתכנית 1004, בהתקיים התנאים שנקבעו בסעיף הגמישות בתת"ל. יתר על כן, לא רק שלא נפל פגם במישור הסמכות, גם לא מצאתי כי נפל בהחלטה שהתקבלה לגופה פגם אחר המצדיק התערבות בה. אין מנוס בעניין זה מלחזור על ההלכה עליה חזר בית משפט זה פעמים רבות, לפיה בית משפט הבוחן החלטה מנהלית אינו שם את שיקול דעתו במקום הרשות המנהלית אשר מופקדת על ההחלטה, ואינו בוחן אם ניתן היה לקבל החלטה נבונה או יעילה יותר. בית המשפט בוחן את סבירות ההחלטה ואם נפלו פגמים בהליך המצדיקים את ביטולה (בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 803-802 (1992); עע"מ 317/10 שפר נ' יניב, פסקה 17 (23.8.2012); עע"מ 6466/19 משרד הביטחון נ' עמותת חברות הסיעוד, פסקה 29 (11.10.2020)). כך ההלכה באופן כללי וכך הם פני הדברים גם בענייני תכנון ובניה. ביקורת שיפוטית על החלטות מוסדות התכנון מתמקדת בבחינת חוקיות ההליכים ודרכי קבלת ההחלטה, כאשר התערבותו של בית המשפט בהחלטות כגון דא תיעשה במשורה, רק במקום שבו נפל בהן פגם על פי עילות הביקורת המצדיקות התערבות במעשה המנהלי, כגון חריגה מסמכות, שיקולים פסולים או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים, פסקה 9 (24.11.2005); עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ, פסקה 20 (20.10.2010) (להלן: עניין השמורה); עע"מ 7381/15 ש. דורפברגר בע"מ נ' עודד, פסקה 29 (30.10.2016); עע"מ 249/20 עמירה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פסקה 8 (18.4.2021)). בראי האמור, אינני סבור כי המערערים עמדו בנטל להראות כי קמה עילה לפסילת החלטת ועדת המשנה, או כי נפלו פגמים בהליך המצדיקים התערבות. ועדת המשנה דנה במסמכי התכנון המפורט לעבודות המוקדמות לאחר קיום דיון בו השתתפו נציגי הגורמים השונים, ביניהם נת"ע, נציגי כפר אז"ר ונציגי עיריית רמת גן, אשר ניתנה להם הזדמנות להעלות את טענותיהם. במהלך הדיון אף הוצגה מצגת שנערכה על ידי נת"ע בה פורטו העבודות הנדרשות וניתנה התייחסות קצרה לסוגיות העומדות על הפרק, ביניהן סוגיית הרעש וזיהום האוויר. במסגרת הדיון בוועדה עלה כי לנת"ע התברר על דבר קיומו של המובל והנחתו על ידי עיריית רמת גן, והוצגו הקשיים המשמעותיים להסטתו. לוועדה הוגשו מסמך סביבתי ומסמך אקוסטי מטעם נת"ע בהם ניתנה התייחסות להיבטים אלה. הוועדה גם קיימה דיון פנימי במהלכו נבחנו חלופות שונות. נסיבות אלו אינן מגלות כי מדובר בסוג המצבים שבהם ניתן לומר כי נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה. במסגרת זו, אין גם מקום לקבלת הטענה כי נפל פגם בכך שהחלטת ועדת המשנה התקבלה בלא שהוגש לפניה חומר מקצועי סביבתי חיוני. אין חולק כי החלטת מוסד תכנון, ככל רשות מנהלית, צריכה להתבסס על תשתית עובדתית רלוונטית (עע"מ 1975/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כרמיאל נ' רובינשטיין, פ"ד נו(6) 638, 647 (2002)). אולם היקפה של חובה זו נגזר מנסיבות העניין, והוא עשוי להשתנות ממקרה למקרה. אין צורך לומר כי התשתית העובדתית צריכה להיות בקשר ישיר לנושא העומד על הפרק, שהוא בעת הנוכחית ביצוע העבודות המוקדמות בלבד. כפי שציין בית המשפט המחוזי, אין מחלוקת כי ועדת המשנה תקבל לידיה בעת המתאימה את כלל המסמכים הסביבתיים שיידרשו בשלב בחינת אישור ביצוע העבודות העיקריות. גם לגופה של הכרעת ועדת המשנה, לא הוכח כי נפל כל פגם המצדיק התערבות. תחילה יש לדחות את טענתם הכללית של המערערים כי בית המשפט הכריע בדבר התקיימות התנאים להפעלת סעיף הגמישות, תוך "הלבשת" טיעון רטרואקטיבי אשר כלל לא בא לידי ביטוי בהחלטת ועדת המשנה. אכן, הסעיף הספציפי לא הוזכר באופן מלא בהחלטת ועדת המשנה, אולם מעיון בפרוטוקול ובתמליל הדיון בוועדה עולה כי הדיון התנהל במפורש בעניין האמור, טרם אושרו מסמכי התכנון המפורט שהגישו נת"ע. אף אם נניח כי היה מקום להזכיר במפורש את הוראות הסעיף, מכאן ועד לטענת המערערים כי בית המשפט שם עצמו בנעלי הרשות ועשה "במקומה" את עבודתה – הדרך רחוקה. ובאשר להתקיימות תנאי סעיף הגמישות. בעניין התנאי הראשון, הרי שלפני הוועדה הובהר קיומו של המובל, המהווה אילוץ הנדסי רב-משמעות. נראה כי המערערים עצמם אינם כופרים בכך שמדובר באילוץ הנדסי מובהק, אלא שעיקר טענותיהם מופנה לדחיית החלופה המועדפת על ידם – הריסתו או הסטתו של המובל. בעניין זה מבקשים המערערים (אליהם מצטרפת עיריית רמת גן) כי בית המשפט יורה על הריסתו או הסטתו של המובל, תוך שתדחנה טענות נת"ע בדבר הקושי הכרוך בכך, העיכובים הצפויים להיגרם בביצוע העבודות בשל כך והעלות הגבוהה הכרוכה בכך. אולם לא מצאתי בטענות המערערים דבר המצדיק התערבות בדחיית האפשרות אותה הם מבכרים. מפרוטוקול הדיון בוועדת המשנה עולה כי משמעות הסטת המובל, בהיותו מובל ניקוז ראשי משמעותי, עלתה לפני הוועדה והובהרו על ידי מנהל הפרויקט מטעם נת"ע הקשיים הכרוכים בהעתקתו וההשלכות שיהיו לכך מבחינת לוחות הזמנים הצפויים. טענת עיריית רמת גן לפנינו, כי היה מקום להתחשב באפשרות שהוצעה על ידה – לראשונה לפני בית המשפט המחוזי – בדבר הנמכת המובל, איננה ממן העניין. כפי שציין בית המשפט המחוזי, לא רק שאפשרות לפתרון מעין זה לא הועלתה על ידי עיריית רמת גן לפני ועדת המשנה – הגורם התכנוני המקצועי שלפניו צריכה להתברר הצעה כגון זו, אלא שגם לא ניתן מענה לקשיים שונים שהעלתה נת"ע ביחס לפתרון שהוצע. בנוסף, אין כל מקום להתערב בקביעת בית המשפט כי התוספת התקציבית המשמעותית שתידרש לצורך יישומו של פיתרון זה (כ-15 מיליון ש"ח להערכת עיריית רמת גן או כ-35-30 מיליון ש"ח כהערכת נת"ע) מהווה אף היא שיקול רלוונטי. נטל כלכלי משמעותי אשר לו השפעה ישירה על הקופה הציבורית הינו מסוג השיקולים הרלוונטיים והענייניים בעת בחינת חלופות תכנוניות שונות (וראו למשל: עע"מ 1489/13 המינהל הקהילתי לשכונת בית צפאפא נ' עיריית ירושלים, פסקה 39 (26.1.2014)). באשר לשאלת המניעה הסביבתית, בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי "השפעה" סביבתית אין משמעותה בהכרח "מניעה" סביבתית. מפרוטוקול ותמליל הדיון בוועדת המשנה עולה כי היועץ הסביבתי של הוועדה הבהיר כי אין מניעה סביבתית לאישור המבוקש, שכן השינוי המבוקש אינו מייצר התמודדות סביבתית שלא ניתן יהיה להתאים לה פתרונות קונקרטיים לפי הצורך, כדוגמת אמצעי הפחתת רעש וזיהום וקביעת הסדרי תנועה מתאימים (עמ' 51-49 לתמליל הדיון בוועדת המשנה). בעניין זה ניתנה הדעת לעובדה שמדובר כאמור באישור שהתבקש לעבודות מוקדמות בלבד, כאשר טענות המערערים התמקדו לכל אורך ההליך, וכך גם לפנינו, בהשפעות הסביבתיות הצפויות משלב הביצוע וההקמה של קו הרכבת הקלה והכביש. אולם כפי שהסבירו המשיבים, ביצוע קו הרכבת הקלה והכביש אינו מתוכנן בשלב הנוכחי, אלא רק בשלב מאוחר יותר, כאשר כלל הפתרונות והמיגונים הקונקרטיים שיידרשו לשלב האמור ייבחנו בעת הגשת המסמכים המפורטים לביצוע עבודות ההקמה, לרבות המסמכים הסביבתיים הנדרשים לשם כך. מכאן אפוא שלא מצאתי כי נפל פגם המצדיק התערבות בהחלטה המקצועית-תכנונית שהתקבלה על ידי הוועדה. לא למותר לציין כי מתמליל הדיון בוועדת המשנה, אף עולה כי זו שקלה שלא לאשר את מסמכי הביצוע כפי שהוגשו לה על ידי נת"ע, אלא להורות לנת"ע לבחון אופן אחר של ביצוע התוואי שאינו כולל שיקוע כלל, עקב העלויות הגבוהות הכרוכות בביצוע השיקוע (עמ' 60-49 לתמליל הדיון בוועדת המשנה). אולם לאחר התלבטות וקיום דיון מקיף ונרחב באפשרות זו, החליטה הוועדה לאשר את המתווה כפי שהתבקש על ידי נת"ע, הכולל כאמור שיקוע בעומק של 6 מטרים, וזאת באופן המיטיב עם התושבים בהיבט הסביבתי. לא ניתן לומר כי מדובר בהכרעה החורגת ממתחם הסבירות. עוד יש להוסיף כי אין בטענת תושבי שכונת קריניצי החדשה כי כאשר הם רכשו את דירותיהם הם הסתמכו על כך שהכביש יהיה משוקע במפלס כפי שנקבע בתכנית 1004, כדי לסייע להם. בצדק טענו המשיבים כי ככל שסברו המערערים כי התת"ל מהווה תכנית פוגענית, הרי שהייתה נתונה בידיהם האפשרות להגיש תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק. המשיבים גם ציינו הן לפני בית השפט המחוזי, והן במהלך הדיון לפנינו, כי נתונה בידי המערערים האפשרות לפנות בבקשה להארכת מועד להגשת תביעה כאמור, לפי סעיף 197(ב) לחוק. לקראת סיום וממבט על. תחום התכנון והבניה מתאפיין בהתמודדות שגרתית עם המתח שבין שיקולים סביבתיים-חברתיים לבין ההכרה בצורך בפיתוח ובבניה. אכן, מטרת דיני התכנון והבניה אינה רק "להלביש את הארץ בשלמת בטון ומלט" (בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 13 (18.3.2007)). לצד הצורך בפיתוח ובבניה, על מוסדות התכנון מוטלת החובה להביא בחשבון גם אינטרסים של שימור הסביבה וצרכי החברה, הנוכחיים והעתידיים, בהיבטים כלכליים, חברתיים ואקולוגיים מתוך תפיסת אחריות ציבורית-לאומית (עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כלכלית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 38 (7.12.2006); עע"מ 1446/06 הועדה המרכזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, פסקה 17 (21.9.2010); עע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י. נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל, פסקה 20 (30.5.2012); עניין השמורה, פסקה 30). התפיסה התכנונית בישראל מחייבת איזון בין אינטרסים שונים וכן "תודעת איזון בין קדמה כלכלית ותרבותית לבין שימור פניו המקוריים של הטבע בעיצוב פני הסביבה למען רווחתו של האדם" (עניין פז, פסקה 21). אולם אין משמעות הדבר כי יש בכוחו של השיקול הסביבתי כדי להטות את הכף בכל מקרה ומקרה. תכנון אינו עניין חד מימדי, כאשר שיקול הדעת הנתון למוסדות התכנון הוא רחב ביותר (ראו למשל: עע"מ 9387/17 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, פסקה 19 (14.10.2018)). לא פעם ולא פעמיים פיתוח הנדרש לטובת הציבור, הכולל בניית פתרונות מגורים ויצירת דרכי תחבורה מתקדמות, אינו עולה בהלימה מלאה עם ערכים סביבתיים שונים ואף טומן בחובו לעתים מידה מסוימת של הפרעה ואי-נוחות. האיזון בין השיקולים אינו קל והוא דורש ראייה מקצועית ארוכת טווח הכוללת בחובה התחשבות בצרכי הציבור והפרט (עע"מ 3189/09 החברה להגנת הטבע נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 36 (2.7.2009)). מכל מקום, הכרעה מקצועית המבוססת על שיקולים מקצועיים, אשר מטבע הדברים ובמסגרת האיזון הכולל עשויה לדחוק אינטרסים מסוימים על פני אינטרסים אחרים, אף אם היא אינה לרוחם של המערערים, איננה מצדיקה התערבותו של בית משפט זה. לבסוף אעיר, כי ניתן להבין ללבם של המערערים ולצעקתם, המלינים על הנסיבות הבלתי-נתפשות שהביאו לשינוי שיקוע הכביש בשל הקמת מובל ניקוז ראשי על ידי עיריית רמת גן בניגוד לתכניות ובניגוד לדין. קשה עד מאוד להלום התנהלות מעין זו. נשגב מבינתי כיצד רשות מקומית, אשר מופקדת על אכיפת הדין בכל הנוגע לבניה בלתי חוקית, מהינה בעצמה להקים מבנה משמעותי שמהווה קו ביוב מרכזי בניגוד להוראות הדין. הפרת חוק בוטה וחסרת מעצורים מעין זו, יש בה כדי לפגוע פגיעה של ממש באמון שהציבור רוחש לרשויות השלטון; להחליש את ההרתעה מפני הפרת החוק; לעודד עבריינות והתנהגות מפרת חוק בתחום התכנון והבנייה ועוד. מדובר במצב דברים בלתי מתקבל על הדעת. עיריית רמת גן לא נתנה כל מענה ותשובה לעניין זה, למעט עמדתה בדבר אפשרויות לתיקון המצב שנוצר תוך הנמכת המובל (אפשרות שנדחתה כאמור בפסק דינו של בית המשפט המחוזי) ונסיונה להטיל את האחריות בעניין זה גם על נת"ע. מבלי שיהיה בכך כדי להשפיע על תוצאות ההליך לפנינו בכל הקשור להתנהלות הוועדה, אשר כאמור לא הוכח כי נפל בה כל פגם, יש לקוות באשר לעצם הקמת המובל כי הופקו הלקחים ואלה ייושמו לעתיד לבוא. אשר על כן, אם דעתי תשמע, הערעורים ידחו. המערערים בכל אחד מהערעורים יישאו ביחד ולחוד בהוצאות משיבה 1 ומשיבה 14 בעע"מ 5454/21 (הוועדה הארצית וועדת המשנה יחדיו) בסך של 15,000 ש"ח; בהוצאות משיבה 3 עע"מ 5454/21 (נת"ע) בסך של 15,000 ש"ח; ובהוצאות משיבה 8 בעע"מ 5607/21 (עיריית קרית אונו) בסך של 10,000 ש"ח נוספים. בנסיבות העניין לא הייתי עושה צו להוצאות לטובת עיריית רמת גן. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: דעתי כדעתו של חברי השופט ד' מינץ. אכן כן, הוראות התת"ל נועדו להחליף את הוראות תכנית 1004, ובעניין זה אציין, כי תוואי הדרך הקבוע בתת"ל, והמופיע בנספח המסילה, אמנם מבוסס על התוואי הקבוע בתכנית 1004, אך אינו מפנה אליה, אף לא ברמז. חלף זאת, התוואי הקיים 'נשאב', ומוטמע כחלק אינהרנטי מהתת"ל, תוך קביעת הוראות עצמאיות ביחס למקטע שטח זה. אמנם, טוענים המערערים, כי ההוראות העצמאיות הללו נוגעות רק לעניינה של המסילה הנמצאת במקטע השטח; לא לכביש המצוי בו. אך אין בידי לקבל טענה זו. הובהר, הן בסעיפי התת"ל, הן בדברי החוקר, כי בכל תנוחה שבה תיסלל הדרך – יוותרו המסילה והכביש מבלעדי הפרדה. אמור מעתה, כי 'הדרך' המדוברת, כוללת כביש ומסילה – הדבוקים זה בזו. אם כך, כל הוראות הדרך המפורטות בתת"ל, חלות על הדרך כולה, ולא רק על חציה. פרשנות אחרת, משמעה, כדברי בית המשפט המחוזי, "פיצול המשטר התכנוני של המקטע – כך שעל ההוראות הקשורות לכביש תחול התוכנית המקומית ועל ההוראות הקשורות לרק"ל תחול התת"ל". אף אני סבור שפרשנות אשר יוצרת פיצול שכזה, אף אם היא אינה בלתי אפשרית – הרי שהיא אינה מוצדקת ולא יעילה. כפי שציין חברי, המערערים עצמם סברו 'בזמן אמת', כי התוואי שנקבע למסילה משנה את התוואי שנקבע לכביש. כך, באחת ההשגות שהגישו (השגה 114), טענו כי "[התת"ל] מבטלת סעיף סטטוטורי מאושר נוסף של שיקוע כביש 4612 [...] לפי תכנית רג/1004/1". החוקר, אשר כבר הבהיר קודם לכן, כי "תת"ל 70א הינה תכנית מתאר ארצית, ויכולה לגבור על [תכנית מקומית]", קיבל את ההשגה – במובן זה שהורה לתקן את התת"ל כך שתכלול גם היא שיקוע, בכפוף לשינויים אפשריים בעתיד. ודוק: במקום להבהיר כי הוראות תכנית 1004 עומדות בעינן ביחס לכביש, קיבל המפקח את הנחת המוצא, שלפיה הוראות התת"ל משנות את מצבו התכנוני של מקטע השטח, ועל כן, משלא ראה טעם לסטות מהתכנית הקודמת, הורה על שינוי התת"ל בהתאם. תשובה זהה ניתנה בהשגה נוספת, מפורשת אף יותר, שנטען בה כי "בין שלל מסמכי התת"ל חסר אזכור לתכנית רג/1004/1" (השגה 120). גם כאן לא ראה החוקר להורות על הפנייה לתכנית 1004, אלא הבהיר הלכה למעשה כי תוואי הדרך יוסדר במסגרת התת"ל. כאמור, כחברי, השופט ד' מינץ, אף אני סבור, כי דינם של הערעורים להידחות. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ. ניתן היום, ‏ט"ז באייר התשפ"ב (‏17.5.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21054540_N15.docx רח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1