אמינה בראדעיה ואח' נ. משרד הפנים

פסק-דין בתיק עע"ם 5447/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 5447/12 לפני: כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופטת א' חיות כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערים: 1. אמינה בראדעיה 2.ספיאן בראדעיה 3. רמי בראדעיה 4. ראיד בראעדיה 5. ראני בראעדיה נ ג ד המשיבים: 1. משרד הפנים 2. ועדת ההשגה לזרים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 3.6.2012 בתיק עת"מ 7314-09-11 שניתן על ידי השופטת י' שיצר תאריך הישיבה: כ"ד באדר א התשע"ד (24.2.2014) בשם המערערים: עו"ד נג'יב זאיד בשם המשיבים: עו"ד עמרי אפשטיין פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. זהו מקרה נוסף שבו עולה השאלה האם יש לשדרג את מעמדו בישראל של תושב יהודה ושומרון (להלן: האזור) על בסיס העיקרון שאומץ בעע"ם 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (2.6.2008) (להלן: עניין דופש) בכל הנוגע לבקשות לאיחוד משפחות שבטיפול בהן נפלו טעויות או חל עיכוב בלתי מוצדק. רקע עובדתי 2. המערערת 1 (להלן: המערערת) היא אזרחית ישראל שנישאה ביום 15.4.2000 למערער 2 (להלן: המערער), תושב האזור. לבני הזוג נולדו שלושה ילדים – המערערים 5-3. 3. ביום 19.7.2000 הגישה המערערת בקשה לאיחוד משפחות עם המערער. ביום 21.6.2001 נדחתה הבקשה בשל התנגדות של משטרת ישראל, עד לסיומו של הליך פלילי שהתנהל נגד המערער בגדרו הוא הואשם בעבירה של מעשה מגונה. ביום 25.8.2001 זוכה המערער מן האישום הפלילי מחמת הספק, וכמה ימים לאחר מכן, ביום 6.9.2001 התייצבו המערערים בלשכת משרד הפנים (להלן: המשיב) וביקשו לקבל את בקשתם לאיחוד משפחות נוכח זיכויו של המערער. ביום 16.9.2001 נערך למערערת ראיון אצל המשיב, וביום 15.10.2001 התקבלה עמדתו של מטה רשות האוכלוסין לפיה ניתן להנפיק למערער רישיון לחצי שנה לצורך בדיקת מרכז חיים, ביצוע הבדיקות הביטחוניות וכנות הקשר. ביום 4.11.2001 התייצבה המערערת בלשכת רשות האוכלוסין ו"לאחר התייעצות נוספת" (כך לדברי המשיב בתגובה מטעמו) ניתן לה טופס שבו נאמר כי הבקשה לאיחוד משפחות אושרה ועל כן יינתן למערער אישור שהייה בישראל מטעם מפקדת התאום והקישור (להלן: אישור מת"ק). בהמשך לכך, הונפק למערער אישור מת"ק לתקופה בת 6 חודשים, היינו עד ליום 4.5.2002. 4. ביום 12.5.2002 (להלן: המועד הקובע), מספר ימים לאחר פקיעתו של אישור המת"ק, התקבלה, כידוע, החלטת ממשלה מס' 1813 (להלן: החלטת הממשלה) שהורתה כי לא תתקבלנה בקשות חדשות לאיחוד משפחות ביחס לתושבי האזור, ואף לא ישודרג מעמדם של מי שהחל בהליך המדורג מעבר לשלב שבו הם נמצאים. במועד זה טרם ניתן למערער רישיון א/5. בהמשך, ביום 6.8.2003 נחקק חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה), שעיגן את עיקריה של מדיניות זו (ראו גם: בג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים (14.05.2006); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה (11.01.2012)). 5. ביום 25.6.2002, כחודש וחצי לאחר המועד הקובע, פנו המערערים למשיב בעניינם. בשלב זה, נוכח החלטת הממשלה, המשיב האריך את היתר המת"ק שניתן למערער, ולא מעבר לכך. מאז, בהתאם להחלטת הממשלה ולחוק הוראת השעה הוארך, מעת לעת, היתר המת"ק שניתן למערער, ואף כיום הוא שוהה בישראל מכוח היתר כאמור. 6. ביום 2.6.2008, כאמור לעיל, ניתן פסק הדין בעניין דופש שבו הסכימה המדינה לשדרוג מעמדם של מי שלא זכו לכך לפני המועד הקובע בשל עיכוב בלתי סביר או טעות שנפלה בטיפול בבקשתם. 7. ביום 15.6.2010, כשנתיים לאחר שניתן פסק הדין בעניין דופש, הגישו המערערים בקשה לשדרוג מעמדו של המערער לשהייה בישראל מכוח רישיון ישיבה מסוג א/5 על יסוד הטענה שלמעשה הוא היה זכאי לקבל רישיון ישיבה מסוג זה עובר למועד הקובע, ולא קיבל אותו מחמת טעות. 8. בקשת המערערים סורבה ובשל כך הם הגישו ביום 1.9.2010 עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בתל-אביב יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 2070-09-10, השופט א' יעקב). הצדדים הגיעו להסדר, שקיבל תוקף של פסק דין, לפיו העתירה תימחק והמערערים יפנו למיצוי הליכים בפני המשיבה 2, ועדת ההשגה לזרים (להלן: הוועדה). 9. ביום 19.7.2011 דחה יו"ר הוועדה את ההשגה שהגישו המערערים. על כן, המערערים שבו והגישו עתירה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 7314-09-11, השופטת י' שיצר). טענתם המרכזית של המערערים בעתירה שהגישו הייתה כי המשיב טעה כשהנפיק למערער ביום 4.11.2001 היתר מת"ק ל-6 חודשים במקום להעניק לו כבר באותו שלב רישיון ישיבה מסוג א/5. המערערים ביקשו לבסס את טענתם זו על הוראות נוהל שכונה על ידם "נוהל 1999" וצורף לעתירה. המערערים טענו בהקשר זה כי יש לפרש את הנוהל האמור כקובע כי כבר בעת הגשת הבקשה לאיחוד משפחות יינתן לבן הזוג הזר היתר מת"ק ל-6 חודשים, תקופה שבמהלכה תיבחן הבקשה, וכי לאחר סיום הבדיקות יינתן לבן הזוג רישיון ישיבה מסוג א/5. הם הוסיפו והסבירו כי לאחר שקוים הראיון עם המערערת הסתיים למעשה שלב הבדיקה של הבקשה, ולכן לא היה מקום להסתפק בהענקתו של היתר מת"ק, שכל מטרתו היא לשמש כ"גשר" במהלך התקופה שבה נבדקת הבקשה לאיחוד משפחות. פסק דינו של בית המשפט קמא 10. בית המשפט קמא דחה את העתירה וקבע כי לא נפל בהתנהלותו של המשיב פגם המצדיק להחיל על עניינם של המערערים את העיקרון שנקבע בפסק הדין בעניין דופש. 11. תחילה, דן בית המשפט קמא בשאלה איזה נוהל היה המשיב אמור להחיל בטיפול בבקשתם של המערערים לאיחוד משפחות. בית המשפט קמא ציין כי הנוהל שהציגו המערערים לא נשא תאריך פרסום או תאריך תחולה, וכי הימנעות המערערים מלהציג את הנוהל בשלמותו מקימה חזקה ראייתית כי נתונים אלו היו פועלים לרעתם. בית המשפט קמא הוסיף כי המשיב, לעומת זאת, הציג נוהל אחר, שבו צוין כי תחולתו היא מיום 5.2.2000. לפיכך, בית המשפט קמא קבע כי החלטת המשיב להחיל בעניינם של המערערים את הנוהל שהיה תקף ביום שבו הגישו את הבקשה לאיחוד משפחות – ולא את "נוהל 1999" שלתחולתו טענו המערערים – היא סבירה. 12. מעבר לכך, בית המשפט קמא המשיך וקבע כי דין טענותיהם של המערערים להידחות גם לפי הנוהל שהציגו. בית המשפט קמא ציין כי אף בנוהל זה (ולא רק בנוהל שהוחל בפועל) נקבע שעל המשיב לבדוק היעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית קודם למתן היתר מת"ק לבן הזוג הזר למשך 6 חודשים, וכי רישיון ישיבה מסוג א/5 יינתן רק לאחר שבן הזוג הזר החזיק קודם לכן בהיתר מת"ק במשך 6 חודשים. לפיכך, בית המשפט קמא קבע כי רק ביום 6.9.2001, כאשר הציגו המערערים את פסק הדין שזיכה את המערער מהאישום הפלילי, ניתן היה להעניק למערער היתר מת"ק למשך 6 חודשים. בהמשך לכך, קבע בית המשפט קמא כי רק ביום 4.5.2002 (מספר ימים לפני המועד הקובע), לאחר שחלפו 6 חודשים מן המועד שבו ניתן לראשונה היתר מת"ק (4.11.2001), המערער היה רשאי לקבל רישיון ישיבה מסוג א/5. אולם, במועד זה המערערים לא פנו בבקשה מתאימה למשיב, למרות שבהיתר המת"ק שניתן למערער נאמר בפירוש כי לצורך הארכתו עליו לפנות למשיב חודשיים לפני תום ההיתר. בית המשפט קמא קבע כי טענת המערערים לפיה הם פנו למשיב לפני פקיעתו של היתר המת"ק לא הוכחה. הטענות בערעור 13. המערערים טוענים כי בית המשפט קמא שגה בכך שלא הורה על שדרוג מעמדו של המערער בהתאם לעיקרון שנקבע בפסק הדין בעניין דופש. לשיטתם, המשיב היה צריך להעניק למערער רישיון ישיבה מסוג א/5 מיד עם זיכויו מכתב האישום שהוגש נגדו, ולכל הפחות עוד ביום 4.11.2001, היינו במועד שבו נכתב למערערת כי הבקשה לאיחוד משפחות אושרה, לפני המועד הקובע. כאמור, בעניין זה מסתמכים המערערים על הנוהל שצורף כמוצג ע/25 לעתירתם ונושא את הכותרת "נוהל התאזרחות לבני זוגם של אזרחים ישראלים לפי ס' 7 לחוק האזרחות, תשי"ב-1952", הוא הנוהל שכונה על-ידם "נוהל 1999". לפי נוהל זה, כך נטען, היה על המשיב להעניק למערערים היתר מת"ק כבר עם הגשת הבקשה לאיחוד משפחות, ולכן בעת אישור הבקשה לאיחוד משפחות ותחילתו של ההליך המדורג, ניתן היה לתת למערער רישיון ישיבה מסוג א/5. 14. עוד טוענים המערערים כי המערער שוהה למעלה מעשור בישראל, תקופה שבמהלכה היה נתון לבחינתם של גורמי הביטחון, ולפיכך לא קיימת בעניינו התכלית הביטחונית של החלטת הממשלה וחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 שנחקק בעקבותיה. טענות המשיבים 15. לטענת המשיבים יש לדחות את הערעור משני טעמים – הן מחמת שיהוי והן לגופם של דברים. 16. באשר לשיהוי, טוענים המשיבים כי פנייתם של המערערים, המבוססת על פסק הדין בעניין דופש, צריכה להידחות כבר בשל כך שהיא נעשתה רק כשנתיים לאחר שניתן פסק דין זה. הם הוסיפו כי המדיניות הכללית שהמשיב אימץ – לאחר שניתן פסק הדין בעע"ם 6407/11 דג'אני נ' משרד הפנים (20.5.2013) (להלן: עניין דג'אני) – היא שבקשות המתבססות על פסק הדין בעניין דופש והוגשו לאחר יום 1.1.2010 תיחשבנה כבקשות שהוגשו בשיהוי. בעניין זה צוין כי טענותיו העקרוניות של המשיב באשר למדיניות האמורה הועלו במסגרת ערעור מינהלי אחר – עע"מ 9167/11 תתהירה נ' משרד הפנים – שהטיעון בו כבר הושלם, אך במועד הדיון בפנינו טרם הוכרע (כמפורט בהמשך). 17. לגופו של עניין, טוענים המשיבים כי מכל מקום אין להחיל על עניינם של המערערים את ההלכה שנקבעה בעניין דופש מאחר שלמעשה לא נפל כל פגם בהתנהלותו של המשיב. לטענתם, אחד השלבים של ההליך המדורג לרכישת מעמד על-ידי בן זוג הנשוי לאזרח ישראלי (אשר גובש לאחר מתן פסק הדין בבג"ץ 355/98 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728 (1999)) הוא הענקת היתר ישיבה בישראל לתקופה של 6 חודשים (מן הסוג של ב/1 או היתר מת"ק, לפי העניין) וכי ניתן להתחיל בשלב זה רק בהיעדר מניעה פלילית או ביטחונית. במלים אחרות, כך נטען, מניין הזמן של 6 חודשים קודם להענקת רישיון ישיבה מסוג א/5 מתחיל רק לאחר שמוסרת המניעה הפלילית מן הבקשה, ולא קודם לכן. המשיבים מוסיפים וטוענים כי החזקה בהיתר מת"ק בשלב הראשון מהווה תנאי, לנוכח חשיבותה של תקופה זו שבמהלכה יש למשיב שהות לבדוק את מכלול הנסיבות של הבקשה (מרכז החיים, כנות הקשר וכולי). התפתחויות נוספות 18. לאחר שהושלמו טיעוני הצדדים, ביום 8.5.2014 ניתן פסק הדין בעע"מ 9167/11 שהוזכר לעיל (להלן: עניין תתהירה), שהכריע בשאלת סבירותה של המדיניות שאימץ המשיב בכל הנוגע לפנייה לרשות בעקבות עניין דופש. בפסק דין זה, אושרה מדיניות המשיב באשר לכך שבקשות לשדרוג מעמד שהוגשו לאחר יום 1.1.2010 ידחו מטעמים של שיהוי – אם כי מבלי לשלול את האפשרות שיהיו מקרים חריגים שבהם ניתן יהיה לסטות מכלל זה. כפי שציין השופט ח' מלצר בעניין תתהירה "שיהוי בשונה מהתיישנות – איננו מחסום הרמטי והוא תלוי נסיבות, ולכן במקרים מיוחדים במינם וראויים ניתן לסטות ממסגרת המדיניות שהוצהרה – לשני הכיוונים" (שם, בפסקה 23 לפסק דינו). דיון והכרעה 19. ההכרעה בעניין תתהירה מובילה לדחייתו של הערעור שבפנינו כבר מן הטעם שאין מקום להתערב בהחלטת המשיב לדחות את בקשת המערערים בשל שיהוי, אף מבלי להידרש לגופם של דברים. המערערים שבפנינו הגישו את בקשתם מכוח הלכת דופש ביום 15.6.2010, היינו כחצי שנה לאחר המועד שנקבע על-ידי המשיב בכל הנוגע לבקשות מסוג זה. 20. אלה הם פני הדברים במקרה דנן אף שגם אני סבורה כי אפשר שיהיו חריגים לכלל זה. כפי שהוסבר בעניין תתהירה, מסקנה זו נתמכת לא רק בכך ששיהוי הוא לעולם פרי של נסיבות, אלא גם בעובדה שכללים הנקבעים במתכונת של הנחיות פנימיות הם לעולם כללים הכפופים לחובתה של הרשות להפעיל שיקול דעת ביחס למקרים חריגים (ראו: עע"מ 5017/12 אמזלג נ' עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ, פסקה 9 לפסק דיני (29.1.2013); עע"מ 4014/11 אבו עיד נ' משרד הפנים רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול, פסקה 32 (1.1.2014) (להלן: עניין אבו עיד); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי א 256-250 (2010)). בהקשר הנוכחי, מקרים חריגים עשויים להיות כאלה שבהם הטענה שמעלים הפונים, מבקשי המעמד, אינה טענה שהמענה עליה כרוך בבירור עובדתי, היינו טענה שבירורה במאוחר אינה יוצרת נזק ראייתי למשיב. 21. בנסיבות העניין, אני סבורה כי הטענות שהעלו המערערים הן טענות שבירורן במאוחר יוצר נזק ראייתי מהיבטו של המשיב. כאלה היו טענותיהם של המערערים באשר לשאלה מה היו פרטיו של הנוהל המחייב בעת שהמערערים פנו למשיב. הוא הדין גם בטענות המערערים באשר לכך שעם חלוף 6 חודשים מאז ניתן היתר המת"ק היה על המשיב להעניק למערער רישיון מסוג א/5. זאת משום שקיים קושי לברר בעת הזו מה היו הטעמים לכך שלא ניתן הרישיון (השוו: עע"מ 4324/11 מוחמד נ' משרד הפנים, פסקאות 16-14 (4.5.2014)). לבסוף, המערערים ניסו להיבנות גם מכך שביום 4.11.2001 נכתב למערערת כי "בקשתך לאיחוד משפחות בישראל עבור בעלך אושרה". לטענתם, מאישור זה עולה כי הבקשה לאיחוד משפחות אושרה ולכן היה על המשיב להנפיק למערער עוד אז רישיון מסוג א/5. אולם, אף בירורה של טענה זו מחייב לבחון את פרטיה של הפרקטיקה שנהגה אצל המשיב באותה עת – וכל זאת, בזיקה לנוהל כפי שהיה בתוקף. 22. למעלה מן הצורך, ולגופם של דברים, ניתן להוסיף כי את המילה "אושרה" יש לקרוא בהקשרה הכללי במכתב האמור. המדובר בטופס סטנדרטי של משרד הפנים – שבו הוספו בכתב יד פרטיהם האישיים של המערערים. כתוב בו מפורשות כי הבקשה מאושרת במובן זה שלמערער יינתן היתר מת"ק. ברור אפוא שהכוונה הייתה אך לכך שהבקשה אושרה לתחילת טיפול. הא – ותו לא. אכן, בדיעבד ניתן לומר שניסוח הטופס אינו אידיאלי, וראוי היה לנסח את הדברים אחרת – אולם קל להתרשם מכך שזה היה הטופס ששימש באותה עת את משרד הפנים גם בעניינם של אחרים ושהוא מעיד על עצמו, מתוכו הוא, שכל הליך מדורג באותה עת החל על דרך הענקתו של היתר מת"ק למשך 6 חודשים. 23. התוצאה היא שגם במקרה זה לא נמצאה תשתית משפטית לדרישה כי "ישודרג" מעמדו של המערער. כפי שכבר צוין בעבר, מצב דברים זה – שבו אנשים נמצאים בישראל לאורך שנים ואף אין כל טענה ביטחונית כנגדם אך מעמדם "רופף" אינו רצוי וניתן לקוות כי יימצא לו פתרון (ראו: עניין דג'אני, פסקאות 19-17 לחוות דעתו של השופט ע' פוגלמן ופסקה 6 לחוות דעתה של המשנה לנשיא מ' נאור; עניין אבו עיד, פסקה 38). סיכום 24. אם כן, הגענו לכלל דעה כי יש לדחות את הערעור. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, י"א באייר התשע"ד (11.5.2014). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12054470_A15.doc אמ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il