דב גראו חברה לבניין ופיתוח בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ובני

פסק-דין בתיק עע"ם 5447/06 בבית המשפט העליון עע"ם 5447/06 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט ס' ג'ובראן המערערת: דב גראו חברה לבנין ופיתוח בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. הועדה המקומית לתכנון ובניה - השומרון 2. ועדת ערר - מחוז חיפה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 23.5.06 בעת"מ 1107/05 שניתן על ידי כבוד השופט ר' ג'רג'ורה תאריך הישיבה: ז' בתמוז התשס"ח (10.7.2008) בשם המערערת: עו"ד מוטי בניאן בשם המשיבות: עו"ד עידו שטיינר פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 1107/05), במסגרתו נדחו טענותיה של המערערת כנגד המשיבות לעניין בקשה שהגישה ביחס לשטח שבבעלותה. התשתית העובדתית 2. המערערת, דב גארו חברה לבנין ופיתוח בע"מ, היא הבעלים של חלקה 109 בגוש 10102 הממוקמת במרכז המושבה פרדס חנה (להלן: החלקה). על החלקה חלה תוכנית בניין עיר ש/19 שפורסמה ביום 24.7.1969 (להלן: תוכנית ש/19 או התוכנית). בתקנון התוכנית, הקובע את ייעודם של חלקים שונים מן החלקה וזכויות הבנייה בהם ככל שקיימות, נקבעה חלוקת החלקה למספר "שטחי משנה" (סעיף 13 לתקנון התוכנית) - שטח לבניינים ציבוריים בעלי אופי מסחרי, שטח לבנייני ציבור, שטח ציבורי פתוח, שטח פרטי פתוח ושטח נוסף שהוגדר כ- "שטח להולכי רגל, ככרות, רחבות" (להלן: שטח הכיכרות). המחלוקת בעניינו סבה על שטח אחרון זה, שטח הכיכרות. המערערת התעדתה לבנות בחלקה שני בניינים, אשר אחד מהם כבר הוקם בחלקה המערבי של החלקה. בבואה לתכנן את הבניין השני, נוכחה המערערת כי צורתה הלא רגולרית של יתרת החלקה מקשה על תכנון יעיל של המבנה. משכך, הגישה היא למשיבה 1, הועדה המקומית לתכנון ובניה - השומרון (להלן: הועדה המקומית), בקשה לניוד חלק מהשטחים בחלקה המוגדרים כשטח הכיכרות וכשטח פרטי פתוח כך שיתקבל שטח יעיל יותר להקמת הבניין (להלן: הבקשה). בבקשתה נשענה המערערת גם על מסמך המשקף סיכום לכאורה שהיה בין המערערת ובין גורמים מסוימים מן הועדה המקומית בפגישה מיום 21.4.1998 (להלן: המסמך מיום 21.4.1998). החלטות הועדות התכנוניות 3. ביום 27.9.2004 נדחתה הבקשה על ידי הועדה המקומית. עיקר הנימוק לדחייה לא נשען על הבקשה לניוד השטחים, אלא על ההנחה שהובלעה בבקשה על פיה בתכנון הבניין השני זכאית המערערת להתחשב גם באחוזי הבנייה הנובעים, לכאורה, משטח הכיכרות. במסגרת ההחלטה קבעה הועדה המקומית כי בקשתה של המערערת אינה עומדת בתנאי תוכנית ש/19 ומהווה למעשה בקשה להגדלת אחוזי הבניה בחלקה, בקשה שאינה מסמכותה של הועדה המקומית על פי סעיף 62א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). כן צוין, כי התוכנית המוצעת אינה עומדת בקנה אחד עם הרציונאל של תוכנית האב למרכז המושבה והאופי שביקשה זו להקנות למרכז, בשל אופי המבנים, גובהם ומאפייניהם האדריכליים, וכי התשתיות במקום אינן מתאימות לתוכנית שהוצעה. 4. על החלטת הועדה המקומית הגישה המערערת ערר בפני המשיבה 2, וועדת ערר - מחוז חיפה (להלן: וועדת הערר). בין היתר ביקשה המערערת להסתמך בערר על כך שבעבר הסכימה הועדה המקומית לפרשנותה לתוכנית ש/19. לראיה לטענה זו הציגה המערערת את המסמך מיום 21.4.1998, שם מחושבות זכויות הבניה לכאורה תוך התחשבות בשטח הכיכרות. ביום 17.2.2005 דחתה וועדת הערר את עררה של המשיבה. וועדת הערר אימצה בהחלטתה את עמדתה העקרונית של הועדה המקומית ודחתה את יתרת טענותיה של המערערת. ההליך בפני בית המשפט לעניינים מינהליים 5. ביום 23.3.2005 הגישה המערערת עתירה מינהלית, בה נתבקש פסק דין הצהרתי לפיו אחוזי הבניה הנובעים משטח הכיכרות נכללים באחוזי הבנייה המגיעים בחלקה ומתן צו המורה למשיבות לפרש את תוכנית ש/19 בהתאם. נימוקי העתירה נשענו בעיקרם על שאלת פרשנות סעיף 13 לתקנון התוכנית בהיבט של פגיעה בזכות הקניין של המערערת. נטען, כי הפרשנות אותה מציעה הועדה המקומית ואותה אימצה וועדת הערר, היינו, כי לא ניתן לצרף את זכויות הבניה של שטח הכיכרות לשטח הבנייה, אינה חוקתית מאחר ומדובר למעשה ב"מעין הפקעה" של השטח ללא פיצוי וחמור מכך, האחריות לפיתוח שטח הכיכרות ולתאונות העלולות להתרחש בשטח זה נותרת על כתפי המערערת ללא שהיא מפיקה כל הנאה משטח זה. המערערת אף ניסתה להישען לעניין פרשנות הסעיף על הוראות תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בנייה בתוכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992 (להלן: תקנות התכנון והבניה) הקובע צירוף אחוזי בניה כאמור. 6. המשיבות מצידן טענו טענה מקדמית לעניין היקף ההתערבות של בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטות וועדת הערר לפי סעיף 12ב(ד) לחוק התכנון והבניה הקובע כי החלטת וועדת הערר הינה סופית. לגופו של עניין נטען, כי הפרשנות הנכונה של תוכנית ש/19 מובילה לכך שאין לצרף את אחוזי הבניה משטח הכיכרות לשטח הבניה. זאת, הן בהתבסס על לשון סעיף 13 לתקנון התוכנית והן בשל העובדה שהפירוש אותו מציעה המערערת מנוגד לשיטתה לאופי שניסתה תוכנית ש/19 לשוות למרכז המושבה. כן נטען, כי אין סמכות לועדה המקומית להגדיל את אחוזי הבניה המוקנים למערערת בתוכנית ש/19 ועל המערערת לפנות לשם כך לועדה המחוזית לתכנון ובניה (להלן: הועדה המחוזית). נוסף לאלו, טענו המשיבות גם כי אין תחולה לתקנות התכנון והבניה בשל מועד קבלתה של תוכנית ש/19 וכי מאחר וחלפו למעלה משלושים שנה מקבלתה אין לשמוע גם את טענות המערערת בעניין חוקיות התוכנית. הוכחשה הטענה כי המסמך מיום 21.4.1998 מהווה הבטחה שלטונית מחייבת. 7. בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (כבוד השופט ר' ג'רג'ורה) דחה הוא כאמור את עתירתה של המערערת. בית המשפט קבע אומנם שעל אף סעיף 12 ב(ד) לחוק התכנון והבניה, חלה ביקורת שיפוטית על ההחלטה מאחר ואין מדובר בהחלטה תכנונית אלא בפרשנות תוכנית השקולה לפרשנות חוק. אולם, לגופו של עניין קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים את פרשנותה של הועדה המקומית לתוכנית ש/19 וקבע, כי בקשת המערערת אכן לא הייתה בסמכותה. בית המשפט לעניינים מינהליים אף דחה את טענות המערערת לעניין המסמך מיום 21.4.1998 וקבע כי אין לראות בו משום הבטחה שלטונית. לעניין טענות המערערת מההיבט החוקתי, קבע בית המשפט לעניינים מינהליים כי אף שהתלבט בכך אין לטעמו אפשרות, במועד זה ולאחר שנים כה רבות, לטעון לבטלות התוכנית או סעיף 13 לתקנון התוכנית, וכי על המערערת לפנות, ככל שתרצה בכך, לועדה המחוזית לתכנון ובנייה בבקשה לשינוי תוכנית ש/19. אף בעניין תחולת תקנות התכנון והבניה קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים את עמדת המשיבות וקבע כי אין הן חלות בעניין. טענות הצדדים לפנינו 8. המערערת מבקשת כי נהפוך את פסיקת בית המשפט לעניינים מינהליים, ולחילופין כי נשיב את העניין לבית משפט זה לצורך בירור מחודש עם ראיות חדשות שהוספתן התבקשה לפנינו. עיקר טענתה של המערערת, נשענת על "חוסר האיזון" הנובע לכאורה מפירוש סעיף 13 לתקנון התוכנית כך שעול הפיתוח והאחריות על המתרחש בשטח הכיכרות, לרבות אחריות אפשרית לאירועים נזיקיים של צדדים שלישיים, מונח על כתפיה, בעוד שהיא אינה מפיקה כל הנאה משטח זה. פרוש זה מהווה לטעמה מעין הפקעה ללא פיצוי ואף חמור מכך. לאור דברים אלו מבקשת המערערת להסיק, כי אין לראות הסדר שלילי בכך שסעיף 13 לתקנון התוכנית אינו קובע פוזיטיבית זכויות בניה בשטח הכיכרות. אף העובדה שסעיף זה הוסף בכתב יד ולא ציין במפורש כי אין זכויות בניה בגינו מחזקת לשיטתה את פרשנותה. לחילופין טוענת המערערת שסעיף 13 לתקנון אינו חוקתי ואינו תואם את הוראות חוק התכנון והבניה הקובעות כי שטח מעין זה יש להפקיע ולא להשאיר בידי הבעלים הפרטי. מכאן מבקשת היא אף להסיק כי סעיף זה הוא בטל (void). לעניין שאלת סמכות הועדה המקומית טוענת המשיבה כי אין מדובר בבקשה להגדלת אחוזי הבנייה, אלא בשאלה של פרשנות תוכנית ש/19, ומכאן שככל שפרשנותה היא הנכונה, יש סמכות לועדה המקומית. בנוסף לאמור עד כה מעלה המערערת טענות נגד התנהלותה של הועדה המקומית. בעיקר, נטען כי קיימת הבטחה שלטונית של הועדה המקומית הנובעת מהמסמך מיום 21.4.1998, הבטחה ממנה משתמע מתן אחוזי הבניה כאמור. טענות נוספות עולות נגד הסתירות והשינוי לכאורה במדיניות הועדה המקומית הנובעים לשיטתה של המערערת מ"תאוות בצע", היינו, רצון הועדה המקומית כי ייגבו דמי היטל השבחה. כך למשל גורסת המערערת, כי יש סתירה בין טענת הועדה המקומית שתוכנית הבניין שמבקשת המערערת להקים אינו הולם את אופי מרכז המושבה, ובין כך שהועדה המקומית מפנה את המערערת לועדה המחוזית על מנת לאשר תוכנית זו בדיוק. על כל אלו טוענת המערערת אף, כי יש תחולה לתקנות התכנון והבניה מכוח הוראת תקנה 13(ב)(2), הקובעת תחולה מקום שנקבעו אחוזי בניה בפירוט חלקי של אופן חישובם. יצוין, כי המערערת הגישה לפנינו בקשה להוספת ראיות בערעור, בעיקר בעניין גודל שטח הכיכרות שם מבקשת היא לתקן טעות עובדתית לכאורה, לה שותפים היו כל הצדדים לרבות היא עצמה בהליכים עד כה, ולקבוע כי שטח הכיכרות הינו של 1,077 מ"ר ולא 1,420 מ"ר, ובעניין הסתירות לכאורה במדיניותה של הועדה המקומית במקרה זה ובהתנהלותה במקרים דומים. אקדים ואומר כי אין לדעתי מקום להיעתר לבקשתה של המערערת להוספת ראיות במסגרת הערעור שלפנינו. הכלל החל בעניין זה הוא הכלל המצוי בתקנה 457 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, ולפיו לא יאפשר בית המשפט צירוף ראיות בערעור אלא מקום בו סירב בית המשפט שבערכאה הקודמת לקבלן אף שצריך היה לאפשר זאת, או מקום שראיות אלו דרושות לשם ההכרעה בערעור או לצורך אחר. בפסיקה נקבע כי לא תתאפשר הגשת ראיות שניתן היה למבקשת להגישן בפני הערכאה הדיונית לו פעלה בשקידה סבירה (ראו למשל, ע"א 801/89 כהן נ' שבאם, פ"ד מו(2) 136 (1992)). לא מצאתי כי קיימת הצדקה לאפשר את הגשת הראיות בערעור שבפנינו. 9. טרם אפרוס את טענות הצד שכנגד, אציין כי המשיבה 2, היא וועדת הערר, ביקשה להודיע כי היות והחלטתה היא החלטה מעין שיפוטית המדברת בעד עצמה, סבורה היא שאין מקום להגשת תגובה עניינית מצידה במסגרת הערעור. לאור התוצאה אליה הגעתי כפי שיפורט להלן, מוכן אני לקבל עמדתה במקרה זה מבלי לקבוע כי עמדה זו תתקבל אף במקרים אחרים. משכך, אבחן להלן את טענות המשיבה 1 בלבד. 10. הועדה המקומית נסמכת, מטבע הדברים, על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים. לגופן של טענות, חוזרת הועדה המקומית וטוענת כי מהות בקשתה של המערערת היא להגדלת אחוזי הבניה, בקשה שאינה מסמכותה על פי סעיף 62א לחוק התכנון והבניה. משכך, לוקה לטעמה הערעור אף בפגם של אי מיצוי הליכים מאחר והמערערת לא פנתה לועדה המחוזית והגישה בקשתה לפניה. הועדה המקומית גם חוזרת וטוענת כי על פי סעיף 12ב(ד) לחוק התכנון והבניה, החלטת וועדת הערר הינה סופית. לשיטתה, נקודת המוצא שצריכה להנחות את בית המשפט היא, כי הוא אינו יושב כערכאת ערעור על החלטת מוסדות התכנון ועליו לבחון רק האם הפרשנות שניתנה לתוכנית ש/19 לוקה בחוסר סבירות קיצונית המצדיקה את התערבותו. לעניין פרשנות התוכנית, חוזרת הועדה המקומית על הפרשנות שהציגה בפני בית המשפט לעניינים מינהליים ולפיה, אין להתחשב בשטח הכיכרות לחישוב אחוזי הבניה בחלקה. זאת לאור העובדה כי במקום שניתנו אחוזי בניה בחלקה צוין הדבר במפורש, ולאור התכלית של תוכנית ש/19 והאופי שביקשה תוכנית זו לשוות למרכז המושבה. הועדה המקומית אף טוענת, כי למעשה שטח הכיכרות המדובר משרת בעיקר את האינטרס של המערערת היות והשטח תחום על פי המתוכנן בין בנייניה, וישמש בעיקר את הציבור שיפקוד את מכלול בניינים אלו. בעניין זה אף מציינת הועדה המקומית כי אין מניעה שבעתיד, ככל שישתנו הנסיבות ואופי היישוב ותשונה תוכנית האב, יתאפשר למערערת לעשות בשטח הכיכרות שימוש אחר או נוסף. על כל פנים טוענת הועדה המקומית, כי קבלת עמדתה של המערערת תיפגע באופן חמור באינטרס הציבורי לעניין אופי מרכז המושבה ופיתוחו של איזור זה. לעניין המסמך מיום 21.4.1998 נטען, כי אין לראות בו כהבטחה שלטונית ולחילופין יש הצדקה לחזור מהתחייבות זו בשל האינטרס הציבורי. האינטרס הציבורי הוא אף שעומד לשיטתה כנגד טענותיה של המערערת בעניין הפגיעה הלכאורית בקניינה. דיון 11. ראשית דבר ועל מנת לפשט את הניתוח אתחום את מסגרת הדיון שלפנינו. השאלה המרכזית המצויה לפנינו הינה לעניין פרשנותו של סעיף 13 לתקנון תוכנית ש/19. אולם, טרם אדרש לשאלה זו אבחן את טענת המשיבות לעניין היקף ההתערבות של בית המשפט בהחלטות רשויות התכנון בהקשר לעניין הנידון לפנינו. בהמשך אדון ביתר טענות הצדדים ככל שיידרש הדבר. 12. כאמור, השאלה הראשונה בה עלינו לדון הינה שאלת אופי ההחלטה שקיבלו המשיבות והיקף הביקורת השיפוטית עליה. לטעמי, נכון קבע בית המשפט לעניינים מינהליים שהשאלה העומדת לפנינו איננה בעניין החלטה תכנונית, אלא בעניין פרשנות תוכנית ש/19. נקבע כבר בפסיקה כי תוכנית בניין עיר היא בגדר חיקוק (ראו למשל, ע"פ 389/91 מדינת ישראל נ' ויסמרק, פ"ד מט(5) 705, 713 (1996)). מכאן, שכאשר מפרשת הועדה המקומית את התוכנית דומה פעולתה לפירוש של מעשה חיקוק. על פעולה מעין זו אין חל סעיף 12ב(ד) לחוק התכנון והבניה ואין לומר כי חל מתחם הסבירות על פרשנותן של המשיבות. לפיכך, עלינו לבחון האם הפרוש אותו מציעה הועדה המקומית הוא הנכון והמתאים לאור כללי הפרשנות הרגילים (השוו בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין, פ"ד מז(1) 749, 762-761 (1993); וראו גם, ע"א 8797/99 אנדרמן נ' וועדת הערר המחוזית, פ"ד נו(2) 466 , 475-473 (2001), להלן: עניין אנדרמן)). 13. בעלי הדין הניחו לפנינו שתי אפשרויות פרשניות עיקריות לעניין סעיף 13 לתקנון התוכנית. האחת, אותה מציעות המשיבות, היא כי אין מוקנות זכויות בנייה בגין שטח הכיכרות, לא בשטח הכיכרות עצמו ולא בעקיפין על ידי חישוב אחוזי הבניה בחלקה תוך התחשבות בשטח הכיכרות. הגישה השנייה, בה תומכת המערערת, היא כי שטח הכיכרות מקנה זכויות בניה, בין אם כבניה מעל שטח הכיכרות עצמו תוך השארת מעבר לציבור בקומת הרחוב, ובין אם על ידי צירוף אחוזי הבניה הנובעים משטח זה לסך הכולל של הבניה המותרת בחלקה. שאלת סמכות הועדה המקומית לפי סעיף 62א לחוק התכנון והבניה קשורה קשר הדוק לשאלת פרשנות סעיף 13 לתקנון התוכנית אותה אנתח להלן. ככל שייקבע כי הפירוש הראוי של הסעיף הינו כשם שטוענת הועדה המקומית, היינו, כי אין להתחשב בשטח הכיכרות בעת חישוב אחוזי הבניה, ברי כי הדין עם הועדה המקומית ואכן בקשה להגדלת אחוזי הבניה יש להפנות לועדה המחוזית. אולם, במידה ונקבע כי הפרשנות אותה הציעה המערערת היא הנכונה, יוצא מכך שאין מדובר בבקשה להגדלת אחוזי הבניה. דומה שאין מחלוקת כי השאלה של ניוד השטחים (שאינה עומדת לפנינו) היא בסמכות הועדה המקומית (וראו בסעיף 62א(א)(6) לחוק התכנון והבניה). משכך, אדון קודם בשאלת פרשנות סעיף 13 לתקנון התוכנית ומכך תיגזר גם התשובה לשאלה סמכות הועדה המקומית. אקדים עם זאת את המאוחר ואומר, כי לדעתי הפרשנות הראויה היא זו שמציעה הועדה המקומית. מכאן שמסכים אני עם בית המשפט לעניינים מינהליים בקביעה כי אכן לא הייתה הבקשה שהגישה המערערת בסמכות הועדה המקומית. 14. בבואנו לפרש הוראת חיקוק, עלינו לבחון את לשון החיקוק ואת תכליתו (ראו למשל, רע"פ 1782/03 הועדה המקומית לתכנון ולבנייה, משגב נ' סועאד, פ"ד נט(3) 652, 660-659 (2004)). המערערת טוענת לפנינו כי נקודת המוצא בפירוש התוכנית צריכה להיות כי אל לה לתוכנית לפגוע בקניינו של הפרט. לטעמי לא כך הוא בהכרח. אומנם, אין מחלוקת על כך שהשיקול בדבר זכות הקניין של הפרט הינו שיקול חשוב בבואנו לפרש את התוכנית אך אין זה השיקול יחיד. מטרתו של חוק התכנון והבניה הינה לאזן בין זכות הקניין של הפרט והאינטרס הציבורי בפיתוח סדור ומתוכנן של המקרקעין (ראו למשל, עניין אנדרמן הנ"ל בעמודים 479-478). סעיף 61 לחוק התכנון והבניה קובע את מטרתה של תוכנית מתאר מקומית כך: מטרות התכנית 61. מטרות תכנית מיתאר מקומית הן: (1) פיקוח על פיתוח הקרקע במרחב התכנון המקומי, תוך שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות המתאימות לכך; (2) הבטחת תנאים נאותים מבחינת הבריאות, התברואה, הנקיון, הבטיחות, הבטחון, התחבורה והנוחות ומניעת מפגעים על ידי תכנון הקרקע ושימוש בה, ובכלל זה ייחוד אזורים למגורים, לתעשיה, למסחר ולמבני ציבור לרבות מבני דת; לענין סעיף זה, "מבני דת" - לרבות מקוואות טהרה; (3) שמירה על כל בנין ודבר שיש להם חשיבות אדריכלית, היסטורית, ארכיאולוגית, וכיוצא באלה; (4) שמירה ופיתוח של מקומות חשובים מבחינת הטבע או היופי. קל להבחין כי סעיף זה אינו בא להתחשב אך באינטרס הפרט ואף לא בעיקר כך, אלא שם דגש על האינטרס הציבורי. אבהיר, כי אין בכך כמובן בכדי לאיין לחלוטין את ההתחשבות בקניינו של הפרט. כל שיש לומר הוא, כי חוק התכנון והבניה נועד לאזן בין האינטרסים הללו של הכלל לעומת זכות הקניין של הפרט. כך אף עלינו לבחון את תוכנית ש/19 שלפנינו. מקובלת עלי בעניין זה עמדתה של הועדה המקומית כי תכליתה של תוכנית ש/19 היה לשוות למרכז המושבה פרדס חנה, אופי מסוים וכי יש לפרש את הוראותיה ביחס לכך. אף בבחינת לשונו של סעיף 13 לתקנון התוכנית נוטה הכף לכיוון הפרוש אותו מציעה הועדה המקומית. בחינת הסעיף מעלה כי הוא מפרט את אחוזי הבניה המותרים בכל שטח ושטח בחלקה. למעלה מכך, בעניין שטח פרטי פתוח אף פורט בסעיף, כי על אף שנאסר לבנות בשטח זה "השטח יילקח בחשבון, בחישוב אחוזי הבנייה המותרים". ביחס לשטח הכיכרות לעומת זאת מוגדר ייעודו כך: "מיועד לרחבה להולכי רגל, יישאר בבעלות הבעלים וישמש כרחבה שהציבור הרחב רשאי להיכנס בה". נכון הוא כי לא הוגדר בסעיף במפורש שהשטח לא יילקח בחשבון בחישוב אחוזי הבניה. אולם, מהגדרת ייעוד השטח עולה, כי מדובר בשטח שאין לבנות בו ובמקום אחר באותו הסעיף הוגדר כאמור אף במפורש ששטח אחר יילקח בחשבון לעניין חישוב אחוזי הבניה. מכל אלו נראה, כי לשון הסעיף אינה סובלת את הפרשנות שהציעה המערערת. אציין בעניין זה כי הפרשנות האחרת אותה הציעה המערערת, לפיה מאפשר הסעיף אף בנייה על שטח הכיכר עצמה, אינה יכולה להתקבל אף היא מהנימוקים הנזכרים, ודי בכך שאין הסעיף מפרט את אחוזי הבניה בשטח הכיכרות בשונה מן השטחים האחרים המוגדרים בסעיף בכדי לשלול אותה. 15. פועל יוצא מהדיון עד כה הוא, כי הן בחינת תכליתה של תוכנית ש/19 והן בחינה של לשונה, מטים את הכף לכיוון הפרשנות המוצעת על ידי הועדה המקומית. היינו, כי סעיף 13 לתקנון התוכנית אינו מאפשר את חישוב אחוזי הבניה בחלקה תוך התחשבות גם בשטח הכיכרות. משהגעתי למסקנה זו נובע ממנה כאמור, כי מקובלת עלי גם העמדה לפיה הבקשה שהגישה המערערת לא הייתה כלל מסמכותה של הועדה המקומית. עם זאת, בטרם אסיים את הדיון אבחן האם יש בטענות המערערת לעניין המסמך מיום 21.4.1998 או לעניין תחולת תקנות התכנון והבניה בכדי להושיע את טענותיה. לטעמי, אין הדבר כך. 16. בעניין המסמך מיום 21.4.1998 מקובל עלי הניתוח שערך בית המשפט לעניינים מינהליים. בפסיקה שעסקה בעניין נתגבשו קריטריונים ברורים להתגבשות הבטחה שלטונית מחייבת (ראו למשל, בג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773 (1993); ע"א 2019/92 משרד הבינוי והשיכון נ' זיסר, פ"ד נב(3) 208 (1998)) . כך למשל, נדרש כי ההבטחה ניתנה על ידי מי שמוסמך לכך ובכוונה להקנות לה תוקף משפטי. כן נדרש כי ההבטחה תהא חוקית, מפורשת, ברורה וחד משמעית. בנסיבות העניין שלפנינו נראה, כי לא התקיימו באותו מסמך מיום 21.4.1998, אף לא בקירוב, קריטריונים אלו. נוטה אני גם להסכים, אף שאין לי הצורך להכריע בכך, כי גם לו הייתה מתקיימת הבטחה שלטונית, ניתן היה במקרה זה לראות סיבה מוצדקת לרשות לסטות ממנה. אינני רואה גם בטענותיה של המערערת כי מסמך זה ופעולות נוספות של הועדה המקומית, מעידות שאין בהתנהלותה משום הגנה על האינטרס הציבורי אלא אך רצון לקבל דמי היטל השבחה. עיקר טענתה זו של המערערת נשען על ראיות שלא הוגשו בפני בית המשפט לעניינים מינהליים ומכאן שאין לקבלן. להפסת דעתה של המערערת אוסיף רק, כי הקביעה מהו האופי התכנוני של איזור מסוים, ובפרט בענייננו, של מרכז המושבה פרדס חנה, הינה החלטה הנתונה בידי רשויות התכנון. הן הועדה המקומית והן וועדת הערר עומדות על כך שאופי אזור מרכז המושבה הינו אופי מסוים וכי תוכנית הבניה של המערערת אינה הולמת אופי זה. לא ראיתי בטענות המערערת משום ראיה כי מדובר בטענה שנטענה בעלמא ו"מבצע כסף" בלבד. 17. לא מצאתי גם כי נפלה שגגה בקביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים שאין תחולה לתקנות התכנון והבניה. המערערת מבקשת להישען על תקנה 13(ב)(2) לתקנות אלו. אולם, הוראות תקנה זו חלות רק כאשר "נקבעו שטחים המותרים לבניה או אחוזי בניה, בפירוט חלקי של אופן חישובם...". לטעמי, כפי שבואר לעיל, אין זה נכון לקבוע שהוראת סעיף 13 לתקנות הינה "בפירוט חלקי". הסעיף מפרט את זכויות הבניה הנתונות בכל שטח בחלקה ואין בכך שבעניין שטח הכיכרות לא נקבע היעדר זכויות הבניה באופן מפורש בכדי להפוך את הפירוט בו לחלקי. 18. טרם אסיים אציין, כי גם בטענותיה של המערערת לעניין חוקיותו של סעיף 13 לתקנון התוכנית לא ראיתי כדי להטות את הכף לכיוונה. מסכים אני עם עמדתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, כי משמדובר בתוכנית שהתקבלה עוד בשנת 1969, קרי, לפני כמעט ארבעה עשורים, אין עוד אפשרות להישמע לטענות ממין זה. ככל שהמערערת סבורה כי המצב הקיים אינו ראוי או הוגן, ואינני קובע דבר באשר לכך, תתכבד היא ותגיש בקשה לשינוי ייעוד החלקה בערוצים המתאימים. אוסיף, כי לא שוכנעתי גם שנגרם למערערת עוול כנטען על ידה. אומנם לא הונחה לפנינו על ידי מי מן הצדדים סקירה שמאית של ערך החלקה, אך נראה כי יתכן ויש טעם בטענתה של הועדה המקומית ששטח הכיכרות, כפי שהוא מוגדר היום, ישמש בעיקר את הציבור אשר יפקוד את מתחם הבניינים של המערערת. נוסף לכך, הובהר כי ייתכן ובעתיד ככל שתשונה תוכנית האב של המושבה פרדס חנה, ישונה ייעודו של השטח והמערערת תוכל לפתחו. מכאן, שההימנעות מהפקעת שטח הכיכרות יתכן ואף יעלה רווח עתידי ביד המערערת. 19. סיכומם של הדברים הוא כי לטעמי יש לדחות את הערעור. המערערת תישא בהוצאות ושכר טרחה לטובת המשיבה 1 בלבד בסך של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני סמכים. המשנה לנשיאה השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, י"ז בכסלו התשס"ט (14.12.2008). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06054470_H07.doc שצ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il