הוצאת עתון הארץ בע"מ נ. הרשות השניה לטלויזיה ורדיו

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5439/98 בג"ץ 5526/98 בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת ד' דורנר העותרת בבג"ץ 5439/98: הוצאת עתון הארץ בע"מ נגד המשיבים בבג"ץ 5439/98: 1. הרשות השניה לטלויזיה ורדיו 2. מועצת הרשות השניה לטלויזיה ורדיו 3. מדינת ישראל - משרד האוצר 4. תיאטראות ישראל בע"מ 5. גלובוס גרופ בתי-קולנוע (1983) בע"מ 6. ג.ג. אורות המפרץ בע"מ 7. דאלי סרטים בע"מ 8. בתי קולונוע רחובות בע"מ 9. עצמון 1-2 בע"מ 10. מרמת בע"מ 11. רוגל בע"מ 12. עתון "הצופה" בע"מ 13. סרטי שפירא בע"מ 14. קולנוע "הוד" בע"מ 15. מאורות ירושלים בע"מ 16. "נובוסטי ניידלי" בע"מ העותרות בבג"ץ 5526/98: 1. התאחדות ענף הקולנוע בישראל 2. גלובוס גרופ בתי קולנוע (1983) בע"מ 3. תיאטראות ישראל בע"מ 4. אורות המפרץ בע"מ 5. דאלי 2,000 בע"מ 6. חברת בתי קולנוע רחובות בע"מ 7. רוגל בתי קולנוע בע"מ 8. קולנוע עצמון בע"מ 9. תעשיות מרמת בע"מ נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5526/98: 1. הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו 2. שר החינוך התרבות והספורט, מר יצחק לוי 3. הוצאת עיתון הארץ בע"מ 4. הצפה עתון יומי בע"מ 5. נובוסטי ניידלי בע"מ תאריך הודעה אחרונה: כ"ג בתמוז התשנ"ט (7.7.99) בשם העותרת בבג"ץ 5439/98 והמשיבה מס' 3 בבג"ץ 5526: עו"ד זאב ליאונד עו"ד מנחם ויצמן בשם העותרים בבג"ץ 5526/98 והמשיבים מס' 15-4 בבג"ץ 5439/98: עו"ד שאול שרצר בשם המשיבים מס' 1 ו2- בבג"ץ 5439/98 והמשיבה מס' 1 בבג"ץ 5526/98: עו"ד אפרים אברמזון עו"ד יאיר עשהאל עו"ד תמר הקר עו"ד עמוס ויסמן בשם המשיבה מס' 3 בבג"ץ 5439/98 והמשיב מס' 2 בבג"ץ 5526/98: עו"ד מלכיאל בלס בשם המשיבה מס' 16 בבג"ץ 5439/98 והמשיבה מס' בבג"ץ 5526/98: עו"ד יורם זמיר עו"ד עופר דרורי תשובה לצו על-תנאי פסק-דין השופט מ' חשין: הקמתה של הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, ועימה הענקת זכיונות לגופים מסחריים להפעיל שידורי רדיו וטלוויזיה, חוללו שינויים משמעותיים בעולם התקשורת בישראל. אחד מאותם שינויים היה בכניסתה של הפירסומת המסחרית לטלוויזיה. פירסומת מסחרית בטלוויזיה, כך הניחו מי שהניחו, תביא להקטנת הכנסותיהם של עיתונים ושל בתי-קולנוע מפירסומת, ועל-כן נקבע בחוק מנגנון לפיצוי אלה מן העיתונים ומבתי-הקולנוע שעלולים היו להינזק, על-פי המשוער, מקיומה של הפירסומת בטלוויזיה. 2. העתירות שלפנינו עניינן במענק פיצויים שהרשות השניה לטלוויזיה ורדיו אמורה לשלם על-פי חוק לעיתונים יומיים ולבתי-קולנוע. העותרת בבג"ץ 5439/98 היא הוצאת עיתון הארץ בע"מ והעותרת בבג"ץ 5526/98 היא התאחדות ענף הקולנוע בישראל וחברות בתי-קולנוע אחדות. שתי העותרות כאחת, כל אחת מהן בדרכה, קובלות על אי-ביצוע תקין של תשלום מענק-פיצויים שהרשות השניה חייבת היתה, לטענתן, לשלם להן; חייבת היתה - ולא שילמה. ביתר פירוט ודיוק: משך תשלום המענקים על-פי הוראות החוק יועד לשלוש שנים בלבד, והתשלומים אמורים היו להיעשות מידי שנה בשנה. השאלה הנשאלת היא: האם מענק שנקבע לשנה השלישית מבין אותן שלוש שנים יכול שיכסה "הפסד" שנגרם בשתי השנים הראשונות אף-הן - וזו טענת העיתונים ובתי-הקולנוע - או שמא מענק שנקבע לשנה השלישית יכול שיכסה אך-ורק "הפסד" שנגרם בשנה השלישית בלבד, כטענת הרשות והמדינה? שאלה זו שבעלי-הדין נחלקו בה ניסוחה הוא פשוט, ואולם כדי לרדת לחיקרה שומה עלינו להקדים דברים - לא-קצרים, לצערנו - וזאת נעשה בהמשך דברינו. 3. עד שנבוא לפרש ולפרט בחילוקי הדעות שנתגלעו בין בעלי-הדין, נקדים ונניח את התשתית הנורמטיבית שלעתירה. ומשנניח את התשתית, נבנה עליה את בנין המחלוקת. מיקרא 4. הוצאת עיתון הארץ בע"מ תיקרא להלן - העיתון או העיתונים; התאחדות ענף הקולנוע בישראל ובתי-הקולנוע העותרים עימה, ייקראו להלן - בתי-הקולנוע; כלל העיתונים היומיים ובתי-הקולנוע הזכאים, כעיקרון, למענקים, ייקראו להלן - העיתונים או העיתונות או העיתונים ובתי-הקולנוע; הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, על גופי המישנה בה, ייקראו להלן - הרשות או הרשות השניה. הוראות החוק שלעניין 5. דברי-החוק שסביבם נסוב-נחוג הם אלה: חוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן1990- (להלן נכנה חוק זה - החוק) ותקנות הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (מענק פיצויים), התשנ"ה1995-, שלהלן נכנה אותן - התקנות או תקנות הפיצויים. ענייננו הוא בפרק ח' לחוק (כותרתו היא: "כספים"), בסימן ב' בו הקרוי "מענק פיצויים". סימן ב' זה מאכלס את הסעיפים 104 עד 106, ועניינו הענקת מענק בידי הרשות השניה לעיתונים ולבתי-קולנוע אשר הכנסותיהם מפירסומת נפגעו בשל שידורי פירסומת בטלוויזיה. הוראת-היסוד באה בסעיף 104(ב) לחוק, הקובעת וזו לשונה: "זכאות למענק 104. (א) .................. (ב) הרשות תשלם מענק שנתי (להלן - מענק), לעתון יומי ולבית קולנוע שהכנסותיהם מפרסומת קטנו בשל שידורי פרסומת בטלויזיה לפי חוק זה (להלן - זכאים)." סעיף 104(א) לחוק קובע מהו "עיתון יומי" ("תאגיד המוציא לאור עתון יומי בישראל והחבר באיגוד העיתונים היומיים בישראל"), ומהו "בית קולנוע" ("עסק של עינוג ציבורי כמשמעותו בחוק רישוי עסקים, התשכ"ח1968-, המחזיק ברשיון כדין שעיסוקו הצגות קולנוע"), וסעיף 104(ג) קובע כיצד יחולק המענק השנתי בין הזכאים: "זכאות למענק 104. (א) ................. ................. (ג) שופט או אדם אחר שימנה נשיא בית המשפט העליון, יקבע מיהו העתון היומי ובית הקולנוע הזכאי בכל שנה, את התקופה בה ישולם המענק ואת החלוקה של המענק בין הזכאים, ובלבד שתקופת המענק לא תעלה על תקופה שלאחר תום תקפו של סימן זה. .......................... " סעיף 105 לחוק קובע מה יהא מקור המימון למענק: כספי התמלוגים שהרשות תקבל מהזכיינים, בניכוי הוצאותיה; ובלשונו: "תשלום המענק 105. (א) המענק ישולם מתוך יתרת התמלוגים שתיוותר לרשות לאחר כיסוי הוצאותיה. (ב) המועצה תקבע אחת לשנה, את סכום המענק." סעיף 106 קובע כי הסדר תשלום המענק יהיה שלוש שנים: "תחולה 106. תחולתו של סימן זה, עד תום שלוש שנים מיום תחילת השידורים בידי בעל זכיון." במיסגרתן של הוראות-תשתית אלו התקין השר הממונה על ביצוע החוק את תקנות הפיצויים, ובאלו נקבעו הוראות שונות בנושא תשלום המענק. דברים אחדים על טיבו של מענק הפיצויים ועל הדרך לקביעתו 6. מענק פיצויים זה שהרשות השניה אמורה להעניק לעיתונים - מה טיבו? כפי שאמרנו לעיל, יצירתה של חובת המענק מקורה היה בחשש כי מישדרי הפירסומת המסחרית בערוץ השני יפגעו במקורות הכנסה חשובים של העיתונות היומית; שעד אותה עת לא ניתן היה לפרסם באורח מיסחרי המוני אלא בעיתונים, והנה קם להם לאלה מתחרה רב-עוצמה. סברו הסוברים, כי יש וראוי לפצות את העיתונים - ולו באורח זמני - על ההפסדים שהם עלולים לשאת בהם, ועל דרך זה לשמר את קיומם ולרכך את המכה אשר תונחת עליהם עם כניסתו של מתחרה רב-עוצמה לשוק. בהקשר זה נזכור כי גם לעיתונות גם לבתי-הקולנוע ערך מוסף על ערכם התרבותי הנגלה לעין - העיתונות כגורם מן המעלה הראשונה לקיומו של מישטר דימוקרטי ולפיקוח על השלטון, ובתי-קולנוע כמקום מכובד להצגתה של אמנות בצד היותה עינוג ציבורי לכלל. גם אלה, כמסתבר, היו גורמים שהניעו את המחוקק ליצור את מכשיר הפיצוי בשל הפסדים שהעיתונים ישאו בהם עם כניסתו של מתחרה לשוק הפירסומת. ובדבריה של הפוסקת (אשר מונתה כהוראת סעיף 104(ג) לחוק): "הממשלה הרי נטלה נכס יקר מציאות 'מחלל הרום' של הציבור, לשם הפרטתו לידי הזכיינים. ע"מ לאפשר להם למכור 'זמן שידור' למפרסמים, תמורת תשלום. היא אמנם סיפקה לציבור, חינם אין כסף, מקור תקשורתי נוסף המביא מידע ודעת, וגם ניטרלה בלעדיותו של הערוץ הממלכתי, וכל זאת תחת פיקוח של מועצה ציבורית ורשות סטטוטורית. אך עם זאת ואולי גם מתוך 'אילוצים' נזהרה בפני סיכול מטרתה העיקרית, שמא ייצא שכרו של הציבור, בהפסדו, אם במחיר אספקת 'ערוץ תקשורתי מסחרי' תערער ותסכן קיומן של שתי מערכות תקשורת חיוניות הפועלות כבר ומספקות שירות חיוני לציבור." הסדר הפיצוי - הסדר יוצא-דופן לכל הדיעות - יועד לשלוש שנים בלבד; שכן הניסיון במדינות אחרות הוכיח - כפי שאמר שר התקשורת, חבר-הכנסת אמנון רובינשטיין - כי תחרות בפירסום בטלוויזיה מביאה דווקא לשיגשוג הפירסום בעיתונות (דה"כ, ישיבת הכנסת מיום 17.11.1986, 259). שני גורמים אלה המושכים לצדדים: מן הצד האחד, החשש - לטווח קצר - לצניחה בהכנסותיה של העיתונות, ומן הצד האחר, ההשערה המושכלת כי השוק יווסת את עצמו עם הזמן, הביאו לפשרת-שלוש-השנים. 7. לטיבו ולאופיו של אותו מענק נאמר, כי אין ענייננו בפיצוי המיועד להשיב את מצבם של העיתונות ושל בתי-הקולנוע לקדמתו, כמו נועד המענק לפצות את העיתונות על כל ההקטנה בהכנסותיהם מפירסומת בשל כניסתה של הפירסומת בטלוויזיה לשוק הפירסומים. אין המדובר בפיצוי מתחום הנזיקין, ומעיקרו של דין לא יתפוש העיקרון השליט בדין הנזיקין של השבת המצב לקדמתו. ראיה חותכת לכך תימצא בהסדר החוק, בו לא תימצא כל קביעה כי העיתונות תפוצה על כל נזקיה; נהפוך הוא: הרשות השניה קובעת, מידי שנה בשנה, מענק לעיתונות, אך אין כל רמז לכך שהמענק אמור לכסות את כל הפסדי העיתונות. אמרה הפוסקת בהקשר זה, ונחזור על דבריה: "משהתערב המחוקק באפיקי הזרימה של תקציבי הפרסום והכשיר הטיית חלקם לאפיק פרסומי חדש שיצר עם חקיקת החוק הנדון, ראה למוצדק - במושגי אותה עת - 'לאזן' ולו במידה מסויימת, את 'ההפסד', אם יווצר (במובנו של חוק זה) ברכיב ההכנסה מפרסומת אצל 'עתון יומי' או 'בית-קולנוע', בשנה כלשהי מתוך שלוש שנות 'המעבר', כפוף לבחינה מחודשת, בכל שנה, וע"פ התנאים שקבע.... אין זו 'תרופה' מונעת וגם לא מתקנת או משקמת. זוהי תרופת עידוד מקילה ואולי גם מרגיעה." באי-כוח העיתונות טענו לפני הפוסקת כי החוק נתכוון לזכותם בפיצויי-נזק, אשר-על-כן שומה עליה לקבוע את היקף הנזק ואת היקף הפיצוי על-פי העיקר של השבת מצבו של הניזוק לקדמתו, כמקובל בדיני נזיקין. הפוסקת דחתה טיעונים אלה של העיתונות בקובעה כי עקרונות דין הנזיקין אינם חלים כלל על הפיצוי. ובלשונה: "'מענק' מעצם טיבו אינו מיועד לתיקון של נזק (a grant does not make up for the loss). לא מדובר כאן על 'מעשה אסור' שנעשה ע"י מאן דהוא או על 'מחדל' המוגדרים כ'עוולה' המשתבצת ברשימה הסגורה של העוולות המפורטות בפקודה [פקודת הנזיקין - מ' ח']. אין כאן 'עוולה' וגם אין 'מעוול'. מדובר כאן על 'פגיעה מושגית' מכח חוק ואלמלא נקבעה חובת תשלום 'המענק' ולולא הקצתה מועצת הרשות השניה את 'המענק השנתי הכולל' - ברי לכל אדם כי לא הייתה קמה 'עילה' לתשלום כלשהו, בגין חשיפת 'ההכנסה מפרסומת', בפני אפיק פרסומי מתחרה. אמנם נכונה העובדה כי כאשר מדברים על 'קיטון' בהכנסה מפרסומת, מדובר על 'הפסד' או 'חסר' כלשהו שהנו 'נזק' במובנו הרחב של מונח זה. אך הרי לא כל 'נזק' גורר חובה חוקית לתקנו ע"י 'פיצוי' ... המחוקק לא יצר 'זכות מוגנת' לטובת 'עתון יומי' או 'בית-קולנוע' להפקת הכנסה מפרסומת ולא שריין אותה בפני פגיעה ע"י תחרות. נכונה העובדה כי נדרשת אני להעריך ולקבוע האם 'קטנה' הכנסה מפרסומת אצל מבקש זה או אחר, בשל הופעת שידורי פרסומת בערוץ השני... אך זאת רק לצורך קביעת 'זכאותו' לקבלת המענק ותיחום שיעור מנתו 'במענק השנתי הכולל' ולא לצורך קביעת שיעור 'הנזק' שמישהו חייב, כביכול, לשלמו או לתקנו במלואו או אפילו בחלקו ובערכים ריאליים... לא מצאתי שום הוראה בחוק הנדון ממנה ניתן להסיק כי הייתה למחוקק כוונה לחייב את הרשות השנייה בתשלום 'דמי נזיקין' או 'פיצויים', במובן משפטי-קונבנציאונלי של מונח זה ... בשום אופן אינני רואה כאן כוונה מצד המחוקק 'להחזיר' את מי שנפגע 'משיני החידושים', למצבו הקודם “to restore the status que ante". מטרתו היא ליתן 'מרווח נשימה' ולהקל על 'המעבר' למציאות החדשה שנוצרה במצוות המחוקק..." דברים דומים נאמרו בהליכים לקראת קבלתו של החוק. המסקנה המתבקשת היא, כי החוק לא היקנה לעיתונות כל ציפיה לגיטימית לקבל את מלוא סכום הנזק שנגרם לה עם כניסתה של הפירסומת בערוץ השני לשוק הפירסומת. לנושא זה נשוב עוד ונידרש בהמשך דברינו. 8. אשר להוראות החוק לגופן: בחינת החוק תלמדנו, כי שני ערוצים נפרדים הם המובילים לקביעתו ולתשלומו של מענק (ובהקשר זה נעיר כי החוק חסך במילים שעה שהיה ראוי כי יוסיף ויפרט). ערוץ אחד עניינו בקביעת המענק, וערוץ שני - ערוץ עוקב - עניינו בחלוקת המענק בין הזכאים. נאמר מילים אחדות על שני ערוצים אלה, אחד לאחד, כסידרם. 9. אשר לקביעתו של המענק: בנושא זה מעסיקות עצמן הוראות הסעיפים 104 ו105- לחוק, ולפיהן אמורה הרשות השניה לקבוע, מידי שנה בשנה, סכום מענק כולל המיועד לתשלום לעיתונים שהכנסותיהם מפירסומת קטנו בשל שידורי פירסומת בטלוויזיה לפי החוק. סכומי מענק אלה נקבעו הלכה-למעשה - כפי שניתן היה לשער - במסגרת קביעת תקציבה של הרשות לכל שנה ושנה. לעניינו של מענק זה ראוי להעיר, כי החוק לא נתן בידי הרשות כל אמת-מידה כיצד תקבע את גובהו. כל שקובע החוק הוא, ש"המענק ישולם מתוך יתרת התמלוגים שתיוותר לרשות לאחר כיסוי הוצאותיה" (סעיף 105(א) לחוק), וכי "המועצה תקבע, אחת לשנה, את סכום המענק" (סעיף 105(ב) לחוק). הפירסומת בטלוויזיה והפירסומת בעיתונות ובבתי-הקולנוע, גם-זו גם-זו היו במעין כלים שלובים, ועל-כן נקבע - מלכתחילה - כי המענקים ישולמו מתוך התקבולים שיזרמו אל בעלי הזכיונות בטלוויזיה מן הפירסומת בטלוויזיה (בניכוי הוצאות הרשות). מכאן: המענק לא יעלה על התמלוגים בניכוי ההוצאות, ואולם לא ידענו, והחוק לא הורה את הרשות, מה אמות-מידה תנחינה אותה בקביעת המענק הכולל. השיקולים לקביעת המענק הכולל לא נקבעו, לא בחוק ולא בתקנות הפיצויים, וכן לא ידענו מה יהיה המענק הכולל מתוך יתרת התמלוגים. לעניין זה נזכיר דברים שכתב בא-כוח הרשות במכתבו מיום 1 ביולי 1997, ולפיו: "בהעדר קריטריונים בחוק ביצעה המועצה איזון בין מספר שיקולים וביניהם: גובה יתרת התמלוגים שבידיה, כלל ההוצאות מהתקציב השוטף בשנה זו, אומדן הנזק שנגרם לציבור הזכאים ושיקולים תקציביים אחרים." אמת-המידה של "שיקולים תקציביים אחרים" תלמד אותנו כי שיקול-הדעת שהוענק למועצה בחוק היה רחב-מכל-רחב. יתר-על-כן: קביעתו של המענק השנתי הכולל נעשתה בנפרד מקביעת כלל ההפסדים שנגרמו לעיתונות; פירוש: לא נקבע בחוק כי החלטה על גובה המענק תיעשה בזיקה להפסדי העיתונים. אכן, המענק אינו אמור, על-פי החוק, לשפות את העיתונים על כל הפסדיהם, וממילא ניתן - עקרונית - לקובעו בנפרד מן ההפסדים. ואולם, הניתוק המוחלט בין קביעת המענק לבין קביעת ההפסדים, יצר מציאות מוזרה-משהו. הרשות כמו אמורה היתה להעריך את הנזקים שנגרמו לעיתונים; ואולם מטלה זו היתה, לאמיתם של דברים, מטלה בלתי אפשרית. ניתן להבין לְרֵעָה של הרשות באומרה, בתשובתה לעתירה, דברים אלה: "לאחר עיון בהחלטות השופטת בדימוס שושנה ברמן, שמונתה כאמור כפוסק לענין זה, על עשרות עמודיהם, נקל להיווכח כי לו ביקשה מועצת הרשות להעריך, לפני קבלת החלטותיה לגבי סכום המענק השנתי הכולל לשנת המענק הראשונה והשניה, את הפגיעות שנגרמו לעיתונים היומיים ולבתי-הקולנוע מכניסת הערוץ השני, ולאור הערכה זו, ביחד עם שיקולים אחרים, לקבוע את סכום המענק השנתי הכולל, היתה זו משימה קשה ביותר, ולמעשה בלתי אפשרית ולמעלה מכוחה של מועצת הרשות." אכן, בעוד אשר לעניינה של השנה השלישית יכולה היתה הרשות להיעזר בפסיקתה של הפוסקת, לא כן לעניינן של שתי השנים הראשונות, שהרשות גיששה באפילה. 10. משקבעה הרשות את המענק השנתי, מתחילה הזרימה בערוץ השני, והיא בהליכים לחלוקתו. כהוראת סעיף 104(ג) לחוק, אמור שופט - או אדם אחר שימנה נשיא בית-המשפט העליון - לקבוע אלו עיתונים זכאים למענק, כיצד תיעשה חלוקת המענק בין הזכאים ומה תהא התקופה בה ישולם המענק. 11. עד כאן - העקרונות הכלליים, ועתה נִיפָּנֶה לענייננו ולחילוקי הדעות בין בעלי-הדין. נסיבות העניין והשאלה הקונקרטית שבמחלוקת 12. כהוראת החוק, קבעה הרשות בכל אחת משלוש השנים שלעניין מענק שישולם לעיתונות, והפוסקת - השופטת (בדימוס) שושנה ברמן - קבעה את חלוקת המענק בין העיתונים ובתי-הקולנוע. נוסיף ונעיר, שהשופטת ברמן כתבה דו"ח יסודי ומעמיק בנושא זה של קביעת הזכאים, בפורשה את הרקע להסדר המענק, את תכליתו, את הגורמים שיש להביא במנין השיקולים, את הקשיים הניצבים לשטן על-דרך, ולסוף - את הסכומים המגיעים לכל אחד מן הזכאים ואת חלוקת המענק ביניהם. השופטת ברמן, אם יוּתַר לנו לומר, עשתה מלאכה כמעט בלתי-אפשרית, ועל כך יש לברכה. 13. לגופם של דברים ייאמר, שהשופטת ברמן קבעה את ה"הפסדים" שכל אחד מבעלי הזכויות נשא בהם - להערכתה - מידי שנה בשנה, ומשנמצא כי כלל ההפסדים עלו על סכומי המענק שקבעה הרשות, לא זכו בעלי הזכויות לכסות - מידי שנה בשנה - אלא מיקצת מהפסדיהם. ואלה היו שנות המענק; סכומי המענק הכולל שקבעה הרשות; וסכום ה"הפסדים" הכולל שקבעה הפוסקת: שנה סכום המענק הכולל שנקבע ע"י הרשות סכום המענק הכולל שנקבע ע"י הפוסקת עבור הפסדי הזכאים שנת מענק ראשונה 3.11.93 - 2.11.94 1,333,333 ש"ח 7,213,943 ש"ח שנת מענק שנייה 3.11.94 - 2.11.95 5,583,333 ש"ח 7,921,468 ש"ח שנת מענק שלישית 3.11.95 - 2.11.96 13,000,000 ש"ח 5,385,000 ש"ח עיון בטבלה ילמדנו על פער - לעיתים פער ניכר - בין סכומי ה"הפסדים" שקבעה הפוסקת מידי שנה, לבין סכומי המענק שהקציבה הרשות; ובשני הכיוונים. בעוד אשר בשתי השנים הראשונות עלו סכומי ה"הפסדים", באורח ניכר, על כלל המענקים, הנה בשנה השלישית עלה סכום המענק - גם זו הפעם באורח ניכר - על כלל ה"הפסדים". באשר לשתי השנים הראשונות, קיבלו הזכאים סכומי מענק יחסיים ל"הפסדיהם", כהוראת תקנה 10 לתקנות הפיצויים (להוראת-תקנה זו, ראו להלן). וכך, בשנה הראשונה קיבלו הזכאים - בחישוב כולל - 18.48 אחוז מהסכומים שפסקה הפוסקת כ"הפסדים", ואילו בשנה השניה קיבלו 70.48 אחוז מסכום ה"הפסדים". 14. בשנה השלישית, כפי שראינו, נתהפכו היוצרות, ושלא כבשתי שנות-המענק הראשונות, זו הפעם עלה סכום המענק על סך ה"הפסדים". ועל שנה זו נסבים חילוקי הדעות בין הצדדים. טוענות העותרות: בשתי השנים הראשונות - ובשל שידורי פירסומת בטלוויזיה לפי החוק - קטנה הכנסתנו מפירסומת בסכומים אלה ואלה, הכל כפי שקבעה הפוסקת; ואולם לשיפוי לא זכינו אלא עבור מיקצת מן הקיטוּן בהכנסות. עתה, משהיגענו לשנה השלישית, והרשות קבעה כי נכונה היא להעניק מענק העולה על קיטון הכנסתנו בשנה השלישית, אך דין הוא שנוכל לזקוף את "חובה" של הרשות - בגין שתי השנים הראשונות - לשנה השלישית, ועל דרך זה נוכל לנצל את מלוא המענק שהרשות קבעה לשנה זו. לשון אחר: יתרת המענק השנתי הכולל אשר לא נוצלה בשנה השלישית (5,385,000 - 13,000,000) תיועד להשלמת הסכומים שנקבעו בידי הפוסקת לזכות הזכאים לשתי השנים הראשונות ואשר לא שולמו להם בפועל בשל חסר במענקים השנתיים לאותן שנים. לעותרות טענה חלופית, אך במהותה זהה היא לטענה שתיארנו זה עתה. מנגד, טוענות הרשות והמדינה: לא כי; החוק לא זיכה את העותרות בזקיפת חובות-כביכול משנה לשנה, אשר-על-כן אין הן זכאיות למבוקשן (אשר למעמדה של המדינה, נזכיר את הוראת תקנה 11(ב) לתקנות, בה נדון להלן, ולפיה מענק שאינו משולם לזכאים עובר לאוצר המדינה). אלה הם חילוקי הדעות בין בעלי-הדין, ובהם שומה עלינו להכריע. 15. השאלה הנשאלת היא זו: בשתי שנות-המענק הראשונות, קטן סכום המענק מסכום ה"הפסדים" שהעיתונים נשאו בהם, ועקב כך לא קיבלו העיתונים אלא מיקצת מ"הפסדיהם". בשנת המענק השלישית נתהפך הגלגל, וסכום המענק עלה על סכום ה"הפסדים" שהעיתונים נשאו בהם אותה שנה. האם הסדר החוק הוא שניתן להעביר "חוב-הפסדים" משנה לשנה - ולזוקפו כנגד מענקי-יתר בשנה עוקבת או בשנים עוקבות - וזו גירסת העותרות; או שמא, כגירסת המדינה והרשות, כל שנה היא לעצמה: שנה בשנה לא תיגע, ואין ניתן להעביר חובות-כביכול משנה לשנה? 16. לפיתרון החידה שומה עלינו ללמוד את עיקרי מערכת-ההתחשבנויות שהחוק והתקנות הציגו לפנינו, ומהם נלמד ונדע. עיקרי הדברים יימצאו לנו, כמובן, בהוראות החוק; והגם שלשונו של החוק היא לקונית, נעשה כמיטבנו למצות מהוראותיו הקצרות אותם עיקרים. ניתוח הדין - עיון ודיון 17. עיון בחוק ילמדנו, לכאורה, כי מענק הפיצויים אמור להשתלם לזכאים - במשך שלוש שנים רצופות - מידי שנה בשנה, וכי כל שנה היא בבחינת "משק סגור" כלפי חברתה. לשון אחר: מענק הפיצויים אופיו הוא אופי שנתי: כל מענק-שנתי עומד בפני עצמו, וכְמוֹתוֹ של מענק הן כל בקשה למענק וכל זכאות למענק. כך, למשל, מורה אותנו סעיף 104(ב) לחוק כי "הרשות תשלם מענק שנתי", ובהמשך לו מוסיף וקובע סעיף 104(ג) כי הפוסק יקבע "מיהו העיתון היומי לבית הקולנוע הזכאי בכל שנה ...". לכל שנה איפוא נקבע מענק משלה וזכאים משלה. כך, למשל, עיתון פלוני או בית-קולנוע פלמוני יכולים שיהיו זכאים בשנה אחת אך לא יהיו זכאים בשנה אחרת. אין סכום גלובלי לכל הזכאים בכל השנים; כל שנה היא לעצמה: לכל שנה מענק משלה ולכל שנה זכאים משלה. ואמנם, אם לכל שנה זכאים משלה - וזכאים בשנה פלונית לא בהכרח יהיו זכאים בשנה פלמונית העוקבת אותה שנה פלונית - קשה להלום העברת חובות-כביכול משנה לשנה, שהשניים הם תרתי-דסתר. הוראת סעיף 105 לחוק משלימה ומחזקת את עיקריה של מערכת-התחשבנות זו הקבועה בסעיף 104. כאמור בסעיף 105(ב), אמורה מועצת הרשות לקבוע את סכום המענק "אחת לשנה", ומורה אותנו סעיף 105(א) כי המענק ישולם מתוך "יתרת התמלוגים שתיוותר לרשות לאחר כיסוי הוצאותיה". גם הוראה זו האחרונה מלמדת על התחשבנות שנתית ועל היעדר זיקה, לכאורה, בין שנה לשנה. 18. עד-כאן הוראות החוק. התקנות הולכות בעקבותיהן, וגם מהן נלמד על ייחודה של כל שנה לעצמה. מבקש המעוניין לקבל "מענק פיצויים" יגיש לרשות בקשה בכתב (תקנה 2(א) לתקנות), ו"מענק פיצויים" הוא (כהגדרתו בתקנה 1 לתקנות): "מענק שנתי לזכאי לפי סעיף 104(ב) לחוק". בקשה למענק אמורה להיות מוגשת עד יום 30 באפריל "של כל שנה, לגבי שנת מענק שקדמה לו" (תקנה 3(א); המושג "שנת מענק" הוא, כהגדרתו בתקנה 1 לתקנות: "תקופה של 12 חודשים שתחילתה ביום 3 בנובמבר של כל שנה וסיומה ב2- בנובמבר שלאחריה". מתוך שכל שנה היא לעצמה, מוסיפה ומורה אותנו תקנה 3(ב) לתקנות, כי מבקש שלא הגיש בקשה למועד בשנה פלונית "יראוהו כאילו ויתר על זכותו למענק לגבי שנת המענק שקדמה ליום האמור"; לשנה שקדמה - דהיינו: לשנה שבגינה ביקש מענק - לגביה ולא לגבי כל שנה אחרת. שנה שנה ועניינה-שלה. מועצת הרשות אמורה לקבוע "עד יום 30 באפריל של כל שנה את סכום המענק לכלל הזכאים לגבי שנת המענק שקדמה לו (להלן - סכום המענק השנתי הכולל)" (תקנה 8 לתקנות). בהמשכה חוזרת תקנה 8 על הוראת סעיף 104 לחוק באשר ל"סכום המענק השנתי הכולל." תקנה 9 מדברת על קביעת הזכאות בידי הפוסק, ומוסיפה תקנה 10 וקובעת בזהל"ש: "תשלום מענק הפיצויים 10. משקבעה המועצה את סכום המענק השנתי הכולל לפי תקנה 8, ולאחר שהפוסק קבע את כלל הזכאים לאותה שנת מענק, תשלם הרשות מענק פיצויים לכל זכאי בסכום השווה לחלקו היחסי בסכום המענק השנתי הכולל." ושוב: כל שנה לעצמה: שנה שנה ועניינה שלה. יתר-על-כן: תקנה 10 מניחה כי הזכאי בשנה פלונית לא יקבל את כל שפסק הפוסק לזכותו, ובכל זאת אין בה כל רמז להעברת חובה, כביכול, של הרשות משנה לשנה. 19. מסקנתנו עד-כה - מסקנה נדרשת מן החוק והתקנות - היא זו, ששלוש שנות-המענק הינן הרמטיות זו-לזו וכי אין זרימה משנה לשנה: לא זרימת-זכות - העברת יתר-מענק משנה אחת לשנה עוקבת אותה - ולא זרימת-חובה - העברת יתר-חובה של הרשות. במובן זה מכילה תקנה 11 לתקנות הוראה יוצאת-דופן, וראוי כי נתבונן בה מקרוב. קובעת תקנה 11 וזו לשונה: "יתרות 11. (א) פחת הסכום הכולל של מענקי פיצויים ששולם לזכאים בעד שנת מענק פלונית, מסכום המענק השנתי הכולל לאותה שנה, תועבר היתרה לסכום המענק השנתי הכולל בשנה שלאחריה. (ב) לאחר ששילמה הרשות כל מענק שאושר לפי תקנות אלה לזכאים, תועבר כל יתרת מענק שנתי כולל שלא נוצלה, בניכוי 10 אחוזים תקורה להוצאות ביצוע תקנות אלה ובכפוף לסעיף 101 לחוק, לאוצר המדינה." תקנה 11(א) עניינה ביתרת כספי מענק שנתי שלא נוצלו באחת משתי שנות-המענק הראשונות, ומחוקק המישנה מורה אותנו כי יתרה זו תועבר לשנת המענק שלאחריה. כל-כך באשר ליתרות-זכות בשנה פלונית - כהוראת תקנה 11(א) לתקנות - ואין חולק על פירושה של זו. אלא שהעותרים תוקעים יתד בהוראת תקנה 11(ב), שלטענתם יש בה כדי לייסד עילה לזכותם. כיצד כך? תקנה 11(ב) - יסכימו הכל - מסבה עצמה אך-ורק על השנה השלישית מתוך שלוש שנות-המענק. יתרת-זכות הנותרת באחת משתי שנות-המענק הראשונות אמורה לעבור לשנה העוקבת אותה: יתרת-זכות מן השנה הראשונה אמורה לעבור לשנה השניה, ויתרת-זכות מן השנה השניה אמורה לעבור לשנה השלישית. כך מורה אותנו תקנה 11(א), ומכאן מסקנה שתקנה 11(ב) עניינה אך בשנת-המענק השלישית בלבד. אכן, הואיל ותקופת המענק היא בת שלוש שנים בלבד - כהוראת סעיף 106 לחוק - אין לאחר השנה השלישית שנה שלאחריה שניתן להעביר אליה יתרת-זכות, ומכאן הציווי כי יתרת הזכות תעבור לאוצר המדינה. 20. על רקע כל אלה טוענות העותרות: כדבר תקנה 11(ב), תנאי הוא להיווצרותה של יתרת-זכות שתועבר לאוצר המדינה, שהרשות שילמה "כל מענק שאושר לפי תקנות אלה לזכאים". "כל מענק", קרא - לא אך המענק של השנה השלישית בלבד אלא כל מענק שאושר בכל אחת משלוש שנות-המענק. לשון אחר: בשנה השלישית, ובמיסגרת המענק שאושר - בין מענק שאושר לאותה שנה ובין יתרות-זכות של מענק שהועברו משנים קודמות - על הרשות להשלים את תשלומי ה"הפסדים" שלא שולמו במשך שלוש השנים. רק לאחר תשלום זה אמורה הרשות להעביר את העודף לאוצר המדינה. העותרות אף מוסיפות ומשיבות לתשובות המשיבים: הואיל ויתרות-זכות משתי השנים הראשונות, כהוראת תקנה 11(א), אמורות לעבור לשנה השלישית - כך טוענות הן - יש לפרש את המילים "כל מענק שאושר" בתקנה 11(ב) כמוסבות על כל מענק שאושר במשך שלוש השנים; שאחרת היה מחוקק-המישנה מדבר על מענק שאושר בשנה השלישית. מכאן: צירוף המילים "כל מענק שאושר" - דגש על "כל" - מצביע על הכוונה להשלים את החסר לאורך שלוש שנות-המענק. 21. השאלה שבמחלוקת היא שאלת פרשנות, ונסבה היא על פירוש הדיבור "לאחר ששילמה הרשות כל מענק לפי תקנות אלה לזכאים". האם יש במילים אלו כדי להצמיד את שלוש שנות-המענק זו-לזו להיותן מיקשה אחת, וכמסקנה נגזרת מכאן להביא להעברת יתרות-חובה של הרשות משנה לשנה? העותרות משיבות לשאלה זו בחיוב ואילו המשיבים משיבים לה בשלילה. 22. לדעתנו הדין הוא עם המשיבים. דיברנו ארוכות במערכת-ההתחשבנות שיצר המחוקק בחוק - ומחוקק המישנה בעיקבות החוק - ולמדנו כי מערכת זו יוצרת התחשבנות שנתית בין הרשות לבין הזכאים למענק. מערכת זו מעוגנת עמוק בחוק ובתקנות, והראיות לכך שכל שנה אמורה להוות מעין "משק סגור" נשלחות אלינו מכל-עבר. יוצאת לכלל זה היא הוראת תקנה 11(א), ועליה נאמר שתי אלה: ראשית לכל, מתוך שהוראה זו מדברת על העברת יתרות-זכות משנה לשנה - יתרות של יתר-מענק - נוכל ללמוד מכלל ההן על הלאו, לאמור, כי יתרות-זכות תעבורנה ואילו יתרות-חובה לא תעבורנה משנה לשנה. אכן כן; כלל-פרשנות זה של מכלל ההן יישמע הלאו הינו כלל-פרשנות "חלש" (ראו, למשל: בג"ץ 5012/97 מתן שירותי בריאות סיעוד ורווחה בע"מ ואח' נ' משרד הבריאות ואח', פ"ד נב(1) 49, 61-60); אך גם אם אמרנו שהכלל לא יחול בענייננו, הנה תקנה 11(א) עניינה אך ביתרות-זכות וממילא אין בה כדי להיות לעזר לעותרות. שנית, על רקע העיקרון של התחשבנות שנתית שנקבע בחוק באורח מפורש, אמירה סתמית וכללית כגון זו שבתקנה 11(ב) - אמירה שאינה מפורשת ואינה חד-משמעית - אין בכוחה לשאת על גבה נטל כה כבד כנטל שהעותרות מבקשות להעמיס עליה. האמירה "כל מענק שאושר" פירושו כפשוטו; והואיל ותקנה 11(ב) עניינה בשנת-המענק השלישית, ממילא מסב הוא עצמו על השנה השלישית. כך ולא עוד. יתר-על-כן: הנוסחה הבונה עצמה על יחידות שנה נפרדות זו-מזו, הגיונה עימה. מלכתחילה לא ידע איש כיצד תשפיע הפירסומת המסחרית בערוץ השני על הכנסות העיתונות מפירסומת, וממילא נתעורר צורך מוּבְנֶה לבדוק את הדבר מעת-לעת. המחוקק בחר ביחידות של שנה לבדיקה, ויחידות אלו - על-פי עצם טיבן - מופרדות הן זו-מזו. אמרה על-כך השופטת ברמן, ונסכים עימה: "כבר קבעתי שהעילה לקבלת 'מענק פיצויים' הנה 'יציר המחוקק' שנוצרת עם 'בריאתה' בתאריך-הקובע, משתכללת על ציר הזמן שלאחריו ומתגבשת (כ"א בנפרד) בנקודת הסיום של כ"א משלוש שנות המענק הסטטוטוריות. כל עילה הנה עצמאית 'ועומדת על רגליה היא'." מעניין לציין כי העותרות, אף-הן, טענו לאופיו השנתי של המענק. היה זה שעה שנובוסטי ניידלי בע"מ (להלן נכנה אותה - נובוסטי) - מוציאה לאור של שלושה עיתונים בשפה הרוסית - הגישה בקשת-מענק לאחר תום המועד להגשת בקשות לשנה השלישית. נובוסטי ביקשה הארכת מועד לא אך להגשת הבקשה עבור השנה השלישית אלא להגשת בקשות עבור שתי השנים הראשונות אף-הן. הפוסקת הסכימה להאריך את המועד לעניינה של השנה השלישית - שכן טרם ניתנה הכרעה באשר לאותה שנה - אך התלבטה באשר לסמכותה להאריך את המועד לשתי שנות המענק הראשונות. טעם ההתלבטות: לעניינן של שתי שנים אלו כבר נפלו ההכרעות והמענקים השנתיים אף חולקו בין הזכאים. הפוסקת תהתה האם רשאית היא להעביר זכאות משנה לשנה, כך שפלוני ייהנה ממענק של שנה אחת בגין זכות-למענק משנה אחרת. כאן טען בא-כוח העיתון (בלשונה של הפוסקת) כי "המענק הוא 'שנתי' והכרעת הפוסק ניתנת בגין כל שנה ע"פ דיון נפרד ועצמאי, וע"פ האמור בתק' 9 לתקנות הנ"ל הריהי סופית וחלוטה ואין לשנותה". הפוסקת דחתה את בקשת נובוסטי ובין השאר אמרה דברים אלה: " ...יש לזכור כי לא מדובר כאן בתשלום פיצוי אינדיבידואלי שבד"כ מיועד לפצות את 'הנפגע' על מלוא הנזק, ע"פ נסיבותיו בלא תלות בדרישותיהם של נפגעים אחרים והתקציב לתשלומו איננו חד-שנתי ומתכלה. מדובר כאן על 'זכאות חד-שנתית' לקבלת נתח 'מסכום המענק השנתי הכולל' שמתכלה בין כלל הזכאים לאותה שנה." אכן, המדובר הוא בזכות המתגבשת מידי שנה-בשנה, על-פי נסיבותיה של כל שנה ושנה, ומהותה היא קבלת נתח במענק שנתי ספציפי העומד לחלוקה. כך ולא עוד. הנחת המוצא היא - כאמור בתקנה 10 לתקנות - שהזכאים למענק לא יזכו אלא לחלק יחסי מ"הפסדיהם", ואין לא בחוק ולא בתקנות הוראה על העברת יתרות-חובה משנה לשנה. בשולי הדברים נעיר, כי הוראת תקנה 11(א) לתקנות - המתירה העברתן של יתרות-זכות משנה לשנה - היא ההוראה יוצאת-הדופן. יחד עם-זאת, נזכיר כי העברת יתרות-זכות משנה לשנה ידועה גם ממקומות אחרים במשק הציבורי. ראו והשוו: סעיפים 13 ו14- לחוק יסודות התקצוב, התשמ"ה1985-. כך ביתרות-זכות שאין בהעברתן כדי לפגוע בעקרונות התיקצוב או כדי להטיל מעמסה מינהלית בלתי-ראויה על רשות הציבור. לא כך ביתרות-חובה. 23. כללם של דברים: העותרות לא עלה בידן לשכנענו כי החוק יצר מערכת-התחשבנות המאפשרת העברת יתרות-חובה משנה לשנה. אפשר ראוי היה שהרשות היתה מקציבה בשתי שנות-המענק הראשונות סכומי-מענק גבוהים מאלה שהקציבה. ואולם, משלא עלתה טענה מעין-זו במועדה, שוב לא ניתן להעלותה כיום, לאחר תום שלוש שנות-המענק. העתירות נידחות, ואולם לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט המשנה לנשיא ש' לוין: אני מסכים. המשנה לנשיא השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. היום, ה' בכסלו התש"ס (14.11.99) משנה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 98054390.G18