ריינדיר אנרגיה בע"מ נ. ממשלת ישראל

5 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5404/23 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט ח' כבוב העותרת: ריינדיר אנרגיה בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. ממשלת ישראל 2. הוועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות 3. קסם אנרגיה בע"מ 4. דוראד אנרגיה בע"מ 5. או.פי.סי. הרחבה חדרה בע"מ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד ד"ר דוד תדמור, עו"ד עדי ויצמן, עו"ד אסף פריאל, עו"ד עידן ארנון פסק-דין השופט ח' כבוב: העתירה שלפנינו מופנית נגד החלטת משיבה 1 מס' 586 מיום 28.05.2023 (להלן בהתאמה: ההחלטה ו-הממשלה), בגדרה הוחלט לאשר שתיים מתוך ארבע תכניות להקמת תחנות כוח שהובאו לאישור הממשלה על-ידי הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (להלן: הות"ל), ולהחזיר לדיון מחודש בות"ל את תת"ל 91 – תכנית להקמת תחנת כוח מבוססת גז טבעי בדרום השרון (להלן: התכנית) – שאותה יזמה העותרת. בתמצית יצוין, כי העותרת, ריינדיר אנרגיה בע"מ, הוקמה, כך לפי העתירה, "במטרה ליזום להקים ולתפעל תחנת כוח המופעלת בגז טבעי מצפון לגוש דן, בשטח הנמצא במשולש הדרכים 6, 55 ו-444". העותרת מבקשת בעתירתה כי יינתן צו על-תנאי המורה לממשלה להתייצב וליתן טעם: "1. מדוע לא תקיים [הממשלה] דיון חוזר ב[החלטה] ותעניק את אישורה ל[תכנית], אשר אושרה ב[ות"ל], והובאה לאישור הממשלה ביום 28.5.2023. 2. מדוע לא תאשר [הממשלה] כי תינתן ל[עותרת] (כיזמית תת"ל 91) האפשרות להשתתף, באופן שוויוני והוגן, בכל הליך שיתקיים לקבלת רישיון להקמת תחנת כוח מבוססת גז טבעי, למטרת ייצור ואספקת חשמל לאזור המרכז עד לשנת 2030, לרבות הליך תחרותי, הליך של אסדרה תעריפית או כל הליך אחר שיינקט בקשר עם תחנת הכוח, וכי לא יהיה ב[החלטה] כדי לפגוע בזכותה וביכולתה של העותרת לעשות כן." העותרת טוענת כי נפלו בהחלטה פגמים רבים, אשר יש בהם כדי להצדיק את בטלותה. בכלל זאת, נטען כי ההחלטה התקבלה בחוסר סמכות, בהיעדר בסיס עובדתי, מבלי שנערך דיון ראוי "סתם כך ב'שליפה' שאין לה דבר מהבסיס שמחייב הדין", כלשון העתירה. כן נטען, כי ההחלטה סוטה מעמדת הות"ל, מנוגדת לעמדת גורמי המקצוע הרלוונטיים, ו"מסכנת באופן ממשי את אספקת החשמל לגוש דן, בעשור הקרוב"; וכי ההחלטה אף "פוגעת שלא כדין באינטרס ההסתמכות ובאינטרס הציפייה של [העותרת]". כעולה מהעתירה ומנספחיה, ביום 18.06.2023 פנתה העותרת אל הממשלה במכתב "התראה לפני הגשת עתירה", בגדרו שטחה העותרת את טענותיה בכל הנוגע להחלטה. ביום 13.07.2023 השיבה המשנָה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט אזרחי) לפניית העותרת. בתמצית, הוסבר לעותרת כי בהתאם להוראת סעיף 53(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), הממשלה תהיה רשאית לקבל החלטה סופית בעניין דחיית התכנית רק לאחר שהות"ל תקיים דיון נוסף בעניין, ועל כן, אין כל טעם בקיום דיון חוזר בשלב זה. ובלשונה: "לאחר שהות"ל תדון ב[תכנית], וככל שתמליץ על אישורה, היא ממילא תחזור שוב לשולחנה של הממשלה על מנת לקבל החלטה סופית בעניינה, ועל כן לא מצאנו מקום להיעתר לבקשתכם לקיום דיון חוזר בממשלה". כן צוין, כי "לאחר בירור עם רשות החשמל, לא ניתן לאשר כי [העותרת] תוכל להשתתף בכל הליך שתקבע רשות החשמל [...], ללא תכנית מאושרת. יובהר, כי ההחלטה בדבר אסדרה לעניין התעריף והכללים שיחולו על הקמת תחנת כוח יקבעו על ידי מליאת רשות החשמל לאחר קיומו של שימוע ציבורי כדין". בהחלטתי מיום 16.07.2023, הוריתי לעותרת להודיע מדוע לא תימחק עתירתה בהיותה עתירה מוקדמת, תוך שמירת זכויותיה; שכן, טרם התקבלה החלטה סופית בעניין התכנית. בהודעתה מיום 24.07.2023 הודיעה העותרת כי לשיטתה, "עתירתה אינה מוקדמת כלל וכלל". בהקשר זה הוטעם, כי "המדינה כבר השיבה [לעותרת], באותיות קידוש לבנה, כי דיון מחודש לא יתקיים, וכן כי זכותה של [העותרת] להשתתף בהליך תחרותי על קבלת רישיון אספקת חשמל כאמור – לא תישמר לה. האקט הפוגע ב[עותרת], השולל את זכויותיה, בא לעולם, והושלם" (כל ההדגשות במקור – ח' כ'). העותרת הוסיפה כי אף אם עתירתה הייתה מוקדמת, היה מקום להידרש לה כבר כעת; זאת, הן לנוכח הנזק הצפוי להיגרם לה כתוצאה מהשהיית הדיון בעתירה, הן בשל האינטרס הציבורי המצדיק את בירור העתירה כבר בשלב זה. לאחר עיון, באתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת היותה עתירה מוקדמת. הלכה היא מימים ימימה, כי בית משפט זה לא יידרש לעתירה שהוגשה לפני שהתקבלה החלטה סופית לגופו של עניין; אלא בנסיבות חריגות ויוצאות דופן. שורשיה של הלכה זו נעוצים בטעמים של הפרדת רשויות. כפי שקבע השופט א' מצא בע"א 524/98 מדינת ישראל, משרד האוצר נ' ציון חברה לביטוח בע"מ ואח'‏, פ''ד נב(2) 145, 152-151 (1998): "ככלל, עתירה שהוגשה לפני שהרשות המוסמכת לכך קיבלה החלטה לגופו של העניין הנדון, דינה להידחות על הסף מחמת היותה מוקדמת (בג"ץ 1713/92, 6127 בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' ממשלת ישראל ואח' [1], בעמ' 473; ובג"ץ 2285/93, בשג"ץ 5138/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה ואח' [2], בעמ' 644). כלל זה, שיסודו בעקרון הפרדת הרשויות, מכתיב את גבולותיה של הביקורת השיפוטית על פעולות המינהל (י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך א) [7], בעמ' 71-91). על רקע זה צמחו שיקולי המדיניות השיפוטית, המנחים את הביקורת על החלטות המינהל, המופעלת על-ידי בית-המשפט הגבוה לצדק. מכאן הכלל, שבית-המשפט מבקר את החלטת הרשות באמות-מידה של סמכות ושל סבירות, אך אינו ממיר את שיקול-דעתה בשיקול-דעתו ואינו מחליט במקומה. מכאן הכלל, שבהיעדר החלטה לא יידרש בית-המשפט לעתירה בהיותה "תיאורטית" (בג"ץ 3057/93 דיאמנט-כהן ואח' נ' שר החינוך והתרבות ואח' [3], בעמ' 527). ומכאן הכלל, כי לפני שיעתור נגד רשות מינהלית מוטל על היחיד לפנות אל הרשות עצמה, לבקש ממנה למלא את חובתה ולהחליט בנושא עתירתו, ולתת לה שהות סבירה לעשות כן (בג"ץ 2915/96 הייקינד נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' [4], בעמ' 820-821; ובג"ץ 2624/97, 2827, 2830 רונאל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח'; שגב נ' ממשלת ישראל ואח'; סעדיה נ' ראש-ממשלת ישראל ואח' [5], בעמ' 82-83 בפסק-דינו של השופט זמיר). זה אכן הכלל. סטייה ממנו עלולה לשבש את מערכת האיזונים שבין הרשויות. לפיכך, ובהיעדר נימוקים כבדי משקל המצדיקים לסטות ממנו, יש לנהוג על-פיו." בבג"ץ 5586/22 אגוד מכוני הרישוי בישראל נ' שר האוצר, פסקה 5 (24.08.2022) עמדה השופטת ר' רונן גם על היעילות הדיונית הגלומה בכלל שלפיו בית משפט זה אינו דן בעתירה המוגשת לפני שהתקבלה החלטה סופית על-ידי הרשות המוסמכת: "כידוע, בית המשפט העליון לא יידרש לעתירה המוגשת לפני שקיבלה הרשות המוסמכת החלטה סופית לגופו של עניין. הרציונל העומד בבסיס כלל זה הוא כי משטרם התקבלה כל החלטה, לא מתקיים הבסיס הנדרש לקיום ביקורת שיפוטית עליה. במקרים כאלה יש לתת לרשות המוסמכת הזדמנות להשלים את תהליך קבלת ההחלטות, אשר אף עשוי לייתר בסופו של דבר את הדיון בעתירה או למצער לחדד את המחלוקות כך שזו תתנהל בצורה יעילה יותר (ראו למשל: בג"ץ 1420/22 פלונית נ' נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, פסקה 17 (1.6.2022); בג"ץ 4885/13 רמת דוד – חינוך מיוחד נ' משרד החינוך (4.5.2014); בג"ץ 644/87 יו"ר המועצה הדתית ראש-העין נ' השר לענייני דתות, פ"ד מא(4) 13 (1987))." וראו גם: בג"ץ 112/23 עיריית כפר סבא נ' ממשלת ישראל, פסקה 12 (10.01.2023)). בענייננו, כאמור לעיל, טרם נאמרה 'המילה האחרונה' בעניין התכנית. שכן, סעיף 53(א) לחוק קובע כי "המועצה הארצית תגיש לממשלה את התכנית שנערכה לפי הוראותיה יחד עם הערות הועדות המחוזיות, והממשלה רשאית לאשרה ללא שינוי או, לאחר דיון חוזר במועצה, לאשרה בשינוי או לדחותה." כלומר, החלטת הממשלה בנדון תוכל להיות החלטה סופית רק לאחר שהות"ל ישוב ויידרש לתכנית לגופה, תוך שקילת הנימוקים שנשמעו בעניין בישיבת הממשלה. בהקשר זה יוער, כי קשה להלום את טענת העותרת, אשר ציינה, בהודעה מטעמה מיום 24.07.2023, כי המדינה כבר השיבה לה "באותיות קידוש לבנה, כי דיון מחודש לא יתקיים". כפי שצוטט לעיל, הממשלה הבהירה לעותרת את ההיפך, קרי, כי "לאחר שהות"ל תדון ב[תכנית], וככל שתמליץ על אישורה, היא ממילא תחזור שוב לשולחנה של הממשלה על מנת לקבל החלטה סופית בעניינה". יוצא אפוא, כי לא זו בלבד שההחלטה שעליה מלינה העותרת אינה סופית, אלא שהיא אף לא הייתה יכולה להיות החלטה סופית, בהתאם להוראות החוק. בנסיבות אלה, אין כל הצדקה לדון בעתירה כעת, כאשר לא ניתן לדעת מה תהיה המלצתה של הות"ל לאחר קיום דיון חוזר בעניין. לבטח שלא ניתן לדעת בשלב זה מה תהא ההחלטה הסופית שתתקבל על-ידי הממשלה לאחר מכן; ומה תהיה התשתית העובדתית והמשפטית שבבסיס ההחלטה הסופית שתתקבל. מכל האמור עולה כי העתירה דנא הקדימה את זמנה, ומשכך דינה להידחות על הסף. מאחר שהעתירה היא כלכלית במהותה, ובשים לב להתנהלות העותרת שעליה עמדתי לעיל, אציע לחבריי כי בד בבד עם דחיית העתירה, נחייב את העותרת בהוצאות לטובת אוצר המדינה בסך של 15,000 ש"ח. ניתן היום, ט' באב התשפ"ג (‏27.7.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 23054040_C02.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1