בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 5341/00
בג"צ
5339/00
בפני: כבוד
השופט י. זמיר
כבוד
השופטת ד. ביניש
כבוד
השופט א' א' לוי
העותרים
בבג"צ 5339/00: סיגלית רוסק ואח'
העותרים
בבג"צ 5341/00: צביה שלזינגר ואח'
נ
ג ד
המשיבים: 1.
המועצה להשכלה גבוהה
2.
קידום רשת מכללות בע"מ
עתירה
למתן צו על תנאי וצו ביניים.
בשם
העותרים בבג"צ 5339/00: עו"ד אבשלום רביבו
בשם
העותרים בבג"צ 5341/00: עו"ד דנגור יאיר
בשם
המשיב 1: עו"ד אירית קורן
בשם
המשיב 2: עו"ד חגית בלייברג
פסק דין
השופט א' א' לוי:
1. משיבה מס' 2 היא הנציגה והמפעילה של השלוחה הישראלית של Bretton Hall College of the University of Leeds. למען הדיוק
מדובר במספר שלוחות, אחת מהן בכפר סבא, ושם לומדים העותרים בבג"צ 5539/00,
וכן מופעלות שלוחות ברמת גן, חולון, וירושלים, ובאלו לומדים העותרים בבג"צ
5341/00.
על פי הנטען בעתירות, כל העותרים הינם מורים
וגננות מוסמכים, בעלי ותק בהוראה, שבקשו להרחיב ידע וגם להשלים תואר אקדמאי, תוך
כדי עבודתם או בתקופות שבתון שנטלו, במסגרת תוכנית שהציעה המשיבה 2 והנקראת B.A. (hons) Arts and Education.
העותרים החלו בלימודיהם בחודש אוקטובר 1999,
והיו אמורים, על פי תוכנית הלימודים שהיתה נהוגה אצל משיבה 2, לסיים את תקופת
הכשרתם בתום שלושה סמסטרים, היינו בתאריך 30.7.00. אלא שבינתיים נפל דבר, הואיל
ובתחילת חודש יוני 2000, הודיעה משיבה 2 לעותרים, כי על פי דרישתה של משיבה 1, היא
המועצה להשכלה גבוהה, לא יסתיימו הלימודים כמתוכנן, והעותרים יידרשו להוסיף 820
שעות לימוד על אלו שנכללו בתוכנית המקורית (720 שעות), כך שבסופו של דבר ידרשו
להשלים ששה סמסטרים עד לקבלת התואר.
2. א. למשיבה 1, שהינה גוף סטטוטורי, ניתנה
הסמכות להכיר במוסד פלוני כמוסד להשכלה גבוהה, על יסוד כללים שנקבעו על ידה, ובין
היתר הוסמכה משיבה 1 להציב דרישות בתחום הרמה המדעית של המוסד.
ב. בעבר, לא נדרשו השלוחות של מוסדות זרים
להשכלה גבוהה לקבל את אישורה של משיבה 1 כדי לפעול בישראל. עם זאת, קבעה משיבה 1,
ביולי 1997, כללים ששלוחה אשר התחייבה למלא אחריהם, קיבלה "אישור
פעולה". אחד מאותם כללים קבע כי "משך הלימודים המינימלי בשלוחה יהיה ...
ששה (6) סמסטרים אקדמיים מלאים לתואר ראשון".
ג. התפתחות נוספת בתחום רישוי השלוחות, חלה עם
כניסתו לתוקף של תיקון מס' 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה תשי"ח1958-, בחודש
פברואר 1998. בצד ההוראה האוסרת לפתוח או לקיים מוסד ללא קבלתה של תעודת היתר
ממשיבה 1, נקבעו גם כללים ותנאים למתן רשיון למוסד שהוא שלוחה או סניף של מוסד
להשכלה גבוהה הפועל בארץ אחרת (סעיף 25ד' בחוק).
סעיף 25ד'(ב)(8)(א) לחוק קובע, כי אם התואר
המובטח לבוגרי השלוחה בישראל, שווה ערך לתואר אקדמי ראשון מוכר הנהוג בישראל,
"לא יפחתו היקף הלימודים לתואר ומשך הלימודים, או יפחתו רק במקצת, מהיקף
הלימודים ומשך הלימודים לתואר האקדמי הראשון המוכר האמור הנהוגים בישראל, ובלבד
שלא יפחתו מששה סמסטרים אקדמיים מלאים הנהוגים בישראל" (ההדגשה שלי - א'
א' לוי).
ד. סעיף 25ט' לחוק הסמיך את משיבה 1 להעניק
"רשיון זמני" למוסד, לתקופה שתיקבע ושלא תעלה על 4 שנים, אף אם אינו
מקיים תנאי מן התנאים המפורטים בסעיף 25ד של החוק.
לנוכח העובדה כי בעת כניסתו לתוקף של תיקון
מס' 11 של החוק היו שלוחות שהחזיקו ב"אישורי פעולה", הוספה הוראת מעבר
(בסעיף 8 לחוק המתקן), ולפיה יראו מוסד כזה כמי שקיבל רשיון זמני לפי סעיף 25ט'
"בהתאם לאישור שניתן לו", ותוקפו של הרשיון יהיה "עד תום תקופת האישור
או עד תום שמונה עשר חודשים מיום תחילתו של חוק זה, לפי המאוחר...".
3. שלוחת המשיבה 2 בכפר סבא קיבלה, בתאריך 30.12.97 (וכמובן
לפני תיקון מס' 11 של החוק), "אישור פעולה", בכפוף להתחייבותה למלא אחר
הכללים הנדרשים לצורך זה, ובין היתר, קיומה של מסגרת לימודים שתימשך ששה סמסטרים.
דרישה מפורשת ברוח זו נכללה במכתבה של משיבה 1 מתאריך 15.7.97, ואישור על כך ניתן
בשמה של משיבה 2 בתאריך 25.8.97.
מכוח הוראת המעבר, פעלה השלוחה בכפר סבא על פי
רשיון זמני, שתוקפו אמור לפקוע בחודש דצמבר 2000. על פי הרישיון הזמני שלוחה זאת
היתה אמורה לפעול, כאמור בהוראות המעבר, "בהתאם לאישור שניתן לה",
כלומר, בין היתר, במסגרת לימודים שתימשך ששה סימסטרים. אלא שבינתיים התברר למשיבה
1 כי משיבה 2 אינה מקיימת את הכללים שהיו בסיס ל"אישור הפעולה", ולחליפו
- "הרשיון הזמני". בעניננו חשובה ההפרה המתייחסת למשך תוכנית הלימודים,
היינו, לתואר אותו התכוונה השלוחה להעניק לעותרים שלמדו אצלה : המסגרת היתה של שלושה
סמסטרים בלבד, בניגוד לכללים בדבר אישור הפעולה, חרף התחייבות השלוחה לקיים ששה
סמסטרים לצורך קבלת התואר.
משעמדה משיבה 1 על ענין זה, היא שקלה לבטל
כליל את הרשיון הזמני, אך לבסוף הוסכם שמסגרת התוכנית מן הסוג בה לומדים העותרים,
תורחב ל- 1680 שעות, במשך ששה סמסטרים, ובאשר לתלמידים שכבר החלו בלימודיהם,
וביניהם העותרים, נקבע כי הם יחוייבו בהשלמה חלקית של שעות (עד 1120 שעות, ובמשך 5
סמסטרים). התוצאה היתה כמובן, שהעותרים לא יוכלו לסיים את לימודיהם כמתוכנן לפני
סוף שנת 2000, אלא רק בשנת 2001.
4. על ההחלטה האמורה מלינים העותרים, ואף שהחלטנו לאחד את
הדיון בשתי העתירות נכריע תחילה בענינם של העותרים בבג"צ 5339/00 (שלמדו
בשלוחה שבכפר סבא), הואיל ואם אלה לא יימצאו ראויים לסעד, אף שהמוסד בו הם לומדים
פועל מכוח "רשיון זמני", מקל וחומר שיהיה צורך לדחות את העתירה
בבג"צ 5341/00, הואיל והשלוחות האחרות של משיבה 2 (ירושלים, רמת גן וחולון),
לא קבלו מעולם, לא "אישור פעולה" ולא "רשיון זמני".
טענתם המרכזית של העותרים היא, שמשיבה 1 מנועה
מלהוסיף על תוכנית הלימודים המקורית, זו שעל פיה החלו את לימודיהם בחודש אוקטובר
1999. העותרים אינם חולקים על כך שהמועצה להשכלה גבוהה הייתה מוסמכת, על פי דין,
לקבוע תנאים למתן הכרה בתואר אקדמי הניתן על ידי מוסד בישראל, לרבות תואר אקדמי
הניתן על ידי שלוחה בישראל של מכללת Bretton Hall
באנגליה, ובכלל זה לקבוע כתנאי כי הלימודים לתואר יימשכו, כפי שהם נמשכים בישראל,
ששה סימסטרים. אלא מאי? הם טוענים נגד הדרך בה הפעילה משיבה 1 את סמכותה כנגד
העותרים, ועל פי השקפתם ההחלטה להאריך את משך הלימודים נעשתה באופן בלתי סביר
ובלתי מידתי, ולכן החלטה זו פסולה ובטלה.
העותרים הוסיפו וטענו כי החלטתה של המשיבה 1 בטלה מכוחן של
עילות נוספות, וביניהן, טעות בהפעלת שיקול דעת מנהלי, דרישה מפלה, הפרת הבטחה
שלטונית, והיותה של ההחלטה מנוגדת לכללי הצדק הטבעי.
5. לא מצאנו בכל טענותיהם של העותרים עילה למתן
סעד, ובפתח הדברים נחזור ונזכיר את העקרון המנחה אותנו, לאמור, בית משפט זה אינו
בא להחליף את הרשות המינהלית בהפעלת שיקול הדעת המסור לה, אלא רק לבדוק אם ההחלטה
עומדת במבחן החוקיות, לרבות הסבירות (בג"צ 389/80, פד"י לה(1),
440,421).
א. העותרים הפנו למכתבה של משיבה 1 למשיבה 2,
מיום 10.12.98, בו נכללו הדברים הבאים: "בהתאם למדיניות המועצה להשכלה גבוהה,
סטודנט אשר החל לימודיו בשלוחה בעת שפעילותה היתה מותרת יוכל להשלים את
לימודיו". השקפת העותרים היא שיש לראות בדבריה של משיבה 1 כהבטחה שלטונית,
אותה היא מנסה לבטל רטרואקטיבית כך שלא תחול עליהם.
דא עקא, מטרתו של מכתב זה היתה להבהיר את
המסגרת הנורמטיבית לפעולתה של השלוחה בכפר סבא, בעקבות תיקון מס 11 של החוק, וכן
להבהיר את מדיניותה של משיבה 1 ביחס לסטודנטים שכבר החלו בלימודיהם. על פי הנאמר
באותו מכתב, יוכלו אלה האחרונים להשלים את הלימודים בהם החלו בעת שפעילותה של
השלוחה היתה מותרת.
והרי הנחת היסוד היתה, ש"פעילותה
המותרת" של השלוחה היא זו המתבססת על אותם "כללי פעולה" שהכתיבה
בשעתו משיבה 1, ואשר משיבה 2 התחייבה למלא אחריהם, ומכאן שהפרשנות היחידה של מכתב
זה היא שאותם סטודנטים יוכלו להשלים את לימודיהם, ובלבד שהמסגרת בה למדו תואמת את
"כללי הפעולה" לפני תיקון 11.
אך כפי שכבר הובהר, משיבה 2 לא פעלה על פי
כללים אלה, לפחות לא מבחינת המסגרת הלימודית שהכתיבה משיבה 1, הואיל והנהיגה מסגרת
לימודים מצומצמת. הדבר נעשה ללא ידיעתה של משיבה 1, וזו עמדה על כך רק בשלב מאוחר
יותר, ולאחר שהוגשה הבקשה לרשיון על פי החוק. ואם נדרשה ראיה לכך שהשלוחה התעלמה
מהכללים ולא פעלה על פיהם, די להפנות להסכמתה לתקן את הפגמים גם בתחום זה של משך
הלימודים, וכן לנכונותה לממן את הלימודים הנוספים שיידרשו מן העותרים.
מכאן התוצאה, שאותו מכתב של משיבה 1, אין בו
משום מצג או הבטחה שלטונית, הואיל והוא לא נעשה על בסיס התוכנית המצומצמת שהנהיגה
השלוחה, אלא על בסיס ההנחה שמשיבה 2 פועלת בשלוחת כפר סבא, על פי הכללים שהיו בסיס
ל"היתר הפעולה".
ב. העותרים הפנו גם למכתבים ששיגרה משיבה 1
לחלק מהם, כאשר פנו ובקשו לברר פרטים על פעילותה של Bretton
Hall College of the University of Leeds. משיבה 1 אישרה
במכתבים אלה כי אותו מוסד קיבל אישור להפעיל שלוחה בכפר סבא לפני תיקון מס' 11,
ובין היתר בתחום של תואר ראשון בחינוך בשילוב אמנויות.
אכן, במכתב זה לא נאמר דבר על מסגרת הלימודים
שהכתיבה משיבה 1 לשלוחה מכוח "כללי הפעולה", אך אין ספק שמשיבה 1 רשאית
היתה להניח כי השלוחה נוהגת על פי אותם כללים, ומבהירה את מהותם לכל מי שהביע רצון
ללמוד אצלה. אכן, טוב היה לו קיימה משיבה 1 פיקוח הדוק יותר על משיבה 2, במיוחד
לאחר קבלתו של תיקון 11, והפיכתו של "אישור הפעולה" ל"רשיון
זמני" על פי חוק, ולו נהגה כך משיבה 1, היה נמנע מפח נפש מהעותרים. אך גם
לנוכח מחדלה זה, איננו סבורים כי היה בכך כדי להעביר את האחריות למצוקה אליה נקלעו
העותרים, משכמה של משיבה 2 למשיבה 1. כאשר התברר לזו האחרונה כי משיבה 2 אינה
עומדת בכללי הפעולה שהוכתבו לה, ואינה מקיימת את התחייבותה לקבוע תכנית לימודים של
ששה סימסטרים, לא השהתה משיבה 1 את תגובתה. היא הייתה יכולה לבטל את הרשיון הזמני
של המכללה, בשל אי-קיום תנאי יסודי מתנאי הרשיון, ובמקרה זה הייתה נגרמת פגיעה קשה
למכללה, ואף לעותרים, שלא היו יכולים לסיים את הלימודים לקבלת תואר אקדמי. לכן
נקטה משיבה 1, מתוך התחשבות במכללה ובעותרים, צעד מתון יותר, ואיפשרה להם להמשיך
בלימודיהם, תוך שהיא מכירה בלימודים שכבר השלימו כחלק מהכשרתם לצורך קבלת התואר.
החלטה זו אינה בלתי-סבירה כטענת העותרים, שהרי קבלת עמדתם
משמעה, שמשיבה 1 תצטרך לאשר תואר אקדמי שיתקבל לאחר לימודים במשך תקופה השווה כדי
מחצית התקופה המינימלית שנקבעה בכללים למתן אישור פעולה, ובתיקון מספר 11 לחוק
המועצה להשכלה גבוהה, וזו תוצאה החוטאת ללשונם ומטרתם של ה"כללים"
והחוק. מטרתם של אלה הינה להבטיח רמה אקדמית נאותה, ולא להסתפק במסגרת לימודים
צנועה ומצומצמת, כפי שהנהיגה השלוחה בכפר סבא. על פי אמות המידה המקובלות בתחום
ההשכלה הגבוהה בישראל, החלטתה של משיבה 1, שתכליתה להרחיב ולהעמיק את הידע הנרכש
במכללות, עונה על כל מבחני הסבירות, שהרי זו נבחנת על רקע המטרה אותה נועדה להגשים
(בג"צ 281/82, פד"י לז(1),98,95).
ובאשר למבחן ה"מידתיות", משיבה 1 פעלה כדי למזער
את הנזק שנגרם לעותרים. היא הסכימה להסתפק במסגרת מצומצמת יותר של שעות וסימסטרים
מזו הקבועה בחוק. לצורך זה הכירה משיבה 1 בלימודים של העותרים בשני הסימסטרים שכבר
נסתיימו, בהם למדו 150 שעות לימוד בסמסטר, לעומת 280 שעות לסמסטר שהיה עליהם ללמוד
לפי אישור הפעולה, וכן הכירה בלימודים של העותרים לצורך הכשרתם כמורים, ומטעם זה
הפחיתה סמסטר אחד מתוך ששת הסמסטרים הנדרשים. בכך נמצאה הדרך לוודא שהנזק לא יעלה
על הנדרש (ע"א 6821/93, רע"א 3363,1908/94, פד"י מט(4), 221, 437).
ג. ועוד ענין שראינו צורך להדגיש. כאמור, החלו
העותרים את לימודיהם בחודש אוקטובר 1999, היינו חודשים רבים לאחר כניסתו של תיקון
11 לתוקף, ולמעלה משנתיים לאחר החלתם של "הכללים" על אותן מכללות שקיבלו
"אישור פעולה", וביניהן, משיבה 2. במצב זה אין לומר על משיבה 1 כמי
שהנחיתה את החלטתה במפתיע, ומבלי שהעותרים יכלו לדעת עליה ולהיערך לה. אדרבא,
העותרים יכלו לעמוד בנקל, מתוך עיון בחוק עצמו, ועוד לפני שהחלו ללמוד, על הדרישות
העדכניות המתייחסות למסגרת הלימודית, ולו עשו כן, יתכן שהיו נמנעים מלהצטרף
ללימודים בשלוחת משיבה 2, שהרי היו עומדים על כך שהמסגרת הנהוגה שם אינה ממלאת אחר
דרישות החוק. לפיכך, בצד מחדלה של משיבה 1 בתחום הפיקוח על השלוחה, ניצב מחדלם של
העותרים עצמם, וגם מן הפן הזה לא סברנו שהעותרים זכאים לסעד.
ד. לבסוף טענו העותרים, כי החלטתה של משיבה 1
הינה מפלה, הואיל וביחס למחזור התלמידים שקדם להם, הייתה מוכנה משיבה זו להסתפק
במסגרת של שלושה סימסטרים לקבלת התואר.
כל שנוכל לומר על טענה זו הוא, שלעותרים אין זכות מוגנת
בדין שינהגו בהם באותה דרך. את מקור סמכותה שואבת משיבה 1 מהחוק, וזה קובע כי
מסגרת הלימודים הנהוגה במכללה לא תפחת או תפחת רק במקצת, "מהיקף הלימודים
ומשך הלימודים" הנהוגים ביחס לתואר אקדמי מקביל בישראל (סעיף 25ד(ב)(8)(א).
ונדמה שהכל מסכימים כי ההגדרה של "תפחת במקצת" אינה הולמת את מסגרת
הלימודים שהנהיגה משיבה 2, שהרי מדובר במחצית תקופת ההכשרה הנהוגה בישראל.
אכן, סעיף 25ט' התיר למשיב 1 להעניק רישיון זמני לשלוחה
לתקופה מוגבלת, גם אם היא אינה מקיימת תנאי מן התנאים המפורטים בסעיף 25ד', אך על
פי השקפתנו, אין סעיף זה צריך להוות פתח להכרה בלימודים חלקיים מן הסוג שהנהיגה
משיבה 2. הכרה במסגרת לימודים מסוג זה, במיוחד כשהיא נעשיית על ידי שלוחה שהפרה את
הכללים על פיהם התחייבה לנהוג, כרוכה בה החמצה של מטרת החוק.
העולה מכך הוא, שגם אם הדרך בה פעלה משיבה 1 ביחס למחזור
התלמידים שקדם לעותרים, יש בה סממן מפלה, הרי שבמצב זה רשאית הייתה משיבה 1, כאשר
נתגלה לה כי משיבה 2 נוהגת בניגוד לאישור הפעולה לומר, בלשונו של כב' השופט ברנזון
בבג"צ 301/69 (פד"י כח(1), 302, 305): "עד כאן ולא יותר. מלאה הסאה
ואין להוסיף עליה". (לעניין זה ראה גם בג"צ 637/89, פד"י מו(1),
191, 204).
כך או כך, בחרה משיבה 1 להחיל את הוראות החוק בנושא המסגרת
הלימודית בהדרגה, ובזאת עשתה צעד חשוב לקראת העותרים, ואין מקום לדרוש ממנה ללכת
מעבר לכך.
במצב זה נראה, כי היריבות האפשרית היחידה היא בין העותרים
למשיבה 2, וכפי שאמר בית המשפט בבג"צ 1424/00, אגודת הסטודנטים של שלוחת
אוניברסיטת דרבי בישראל נ' המועצה להשכלה גבוהה ואח' (לא פורסם) - "אם יש
לעותרים טענות משפטיות נגד משיבה 2, מקומן בבית המשפט המחוזי, ולא בבית משפט
זה".
6. לאור המסקנות אליהן הגענו, לא מצאנו שהעותרים בבג"צ
5339/00, ראויים לסעד, ומסקנתנו דומה ביחס לעתירה הנוספת, בג"צ 5341/00, שהרי
השלוחות בהן מדובר שם, לא פעלו לא מכוח "אישור פעולה" ולא מכוח
"רשיון זמני" כלשהו, מאז תחילת דרכן.
העתירות נדחות.
ניתן היום ה בתשרי תשס"א (4.10.00).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש
ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן
מזכיר
ראשי