עמותת נאות רעות נ. מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון

פסק-דין בתיק ע"א 5315/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 5315/06 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט י' דנציגר המערערת: עמותת נאות רעות נ ג ד המשיב: מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים שניתן על ידי כבוד השופט ע' חבש מיום 2.5.06 בת.א. 1388/97 תאריך הישיבה: כ"ב באדר א' התשס"ח (28.2.2008) בשם המערערת: עו"ד ר' גרשט בשם המשיב: עו"ד ח' זנדברג פסק-דין השופט י' דנציגר: בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (כבוד השופט ע' חבש), בת.א. 1388/97, בו נדחתה תביעתה של עמותת "נאות רעות" (להלן: המערערת או העמותה) נגד מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון (להלן: משרד השיכון), לתשלום הסכום המלא שהתחייב משרד השיכון להעניק לעמותה, כך לטענתה, כסיוע בבניית היישוב רעות ב'. תוקפה המחייב של אותה התחייבות נטענת הוא נושא הערעור. רקע עובדתי 1. המערערת הוקמה בשנת 1984 לצורך הקמת יישוב עבור אנשי צבא הקבע אשר ייבחרו על פי קריטריונים שונים. לשם כך נועד למערערת התפקיד של ייצוג חברי העמותה – המשתכנים הפוטנציאליים – כלפי ובפני רשויות, גופים ממשלתיים וציבוריים ותאגידים. כמו כן הוטל על המערערת הארגון, הביצוע והפיקוח של כל הפעולות הארגוניות המתחייבות מייזום, תכנון והקמת היישוב. יוער, כי הרעיון של הקמת שכונות מגורים לאנשי צבא הקבע קיבל את תמיכת הממשלה. בהחלטת הממשלה מספר 1196 מיום 22.12.85 אושרה הקמתה של שכונת מגורים לאנשי צבא הקבע, שתהווה חלק מיישוב עירוני שיתוכנן באזור מודיעין על ידי משרד השיכון. במסגרת החלטה זו נקבע כי ביישוב יתגוררו כ-1,000 משפחות וכי הקמתו תיעשה על ידי עמותת משתכנים בסיוע מערכת הביטחון. 2. העמותה אכן הביאה להקמת היישוב שלימים נקרא "רעות". בשלב ההקמה הראשוני, הוקמו כ-1,000 יחידות דיור, אשר אוכלסו בין החודשים יולי וספטמבר 1991 וקיבלו את השם "רעות א'". בשלב מאוחר יותר הוקמו עוד 589 יחידות דיור נוספות ואלה אוכלסו בין החודשים אפריל ואוגוסט 1993 וקיבלו את השם "רעות ב'". 3. במסגרת הליך ההקמה פנתה העמותה לגורמים שונים במשרד השיכון, לרבות מנהלים כלליים של המשרד ושרים, על מנת לקבל סיוע כספי להקמת היישוב רעות, על שני חלקיו. מן התכתובות והמסמכים שבתיק בית משפט קמא עולה, כי הפעילות של העמותה בעניין זה הייתה פעילות מאסיבית. פעילות זו אף נשאה פרי ולטענת המשיב, זכה היישוב רעות (על שני חלקיו) לסיוע בסך של 16,140,000 ₪, כשהחלק העיקרי של סכום זה, הוענק ליישוב רעות א'. ליישוב רעות ב' הוקצו באופן ישיר 1.2 מיליון ש"ח לטובת תשתיות הביוב עד ראש השטח (החיבור בין מערך התשתיות המצוי בתוך היישוב כגון כבישים, ביוב, מים וחשמל ובין החיבור של היישוב למערכת התשתיות הארצית) ו-250,000 ש"ח לבניית אולם הספורט. עם זאת ברור כי חלק ניכר מהסכום, אשר הוענק לטובת תשתיות בזמן הקמתה של רעות א' והושקע בהן, כגון כביש הגישה ליישוב, משמש בפועל גם את רעות ב'. מכל מקום, יובהר ויודגש כי התביעה והערעור דנן נוגעים אך ורק לסיוע הכספי שנטען כי הובטח למערערת לגבי היישוב רעות ב' ושלא הועבר לה. סיוע זה עניינו בשלושה תחומים: השתתפות במימון עבודות הפיתוח הכללי; מימון תשתיות לראש שטח ביישוב ומימון הקמת אולם ספורט. 4. מאחר שלטענת העמותה התחייב משרד השיכון בתשלום סכומים גבוהים יותר מאלו שניתנו על ידו לבסוף, פנתה העמותה ביום 15.7.97 בתביעה לבית המשפט המחוזי בירושלים. בבית המשפט המחוזי טענה העמותה כי הובטחה לה השתתפות של משרד השיכון בשיעור של כ-25% מהוצאות הפיתוח, השתתפות השווה, כך על פי ההנחיות לחוזי הפיתוח שהוצאו על ידי משרד השיכון עליהם נסמכה המערערת, לסכום של 4,762,104 ש"ח נכון ליום השלמת העבודות; השתתפות בגובה של כ-2.1 מיליון ש"ח (ולא של 1.2 מיליון ש"ח, סכום שנותר כעודף מהסכום שיועד להוצאות הפיתוח של רעות א') בגין התשתיות עד ראש השטח, ו-850,000 ש"ח לבניית אולם הספורט; הכל בתוספת הצמדה וריבית ובסכום השווה, נכון ליום הגשת התביעה ל-20,806,993 ש"ח. לתמיכה בטענותיה הציגה העמותה שלל התכתבויות, בהן יש, כך לטענתה, התחייבויות מפורשות לתשלום. בנוסף העידו מטעמה מספר עדים, בהם מי שהיו אחראים על ההתקשרות מול משרד השיכון. 5. יוער, כי המערערת טענה שההבטחות הנרחבות ניתנו לה מאחר שמשרד השיכון סבר כי הקמת היישוב תביא לפינויין של מאות יחידות דיור ברחבי הארץ מדי שנה, מהלך שיסייע לצמצום המחסור החריף ביחידות דיור שנוצר על רקע גלי העליה של שנות ה-90. טענה זו, יצויין כבר עתה, נדחתה על ידי בית המשפט קמא מכל וכל. פסק הדין של בית המשפט קמא 6. בבית המשפט המחוזי בירושלים (כבוד השופט ע' חבש) נדונה תביעת העמותה לקבלת הכספים שהובטחו לה, לטענתה. בית המשפט החליט כי בשלב הראשון תיבחן השאלה האם אכן ניתנה לעמותה התחייבות בעלת תוקף משפטי מחייב ובשלב השני, אם תתקבל טענת החבות, ייבחן שיעורה המדויק. בסופו של דבר, קבע בית המשפט כי אין כל חבות ולכן לא נדרשה בחינת הסכום. 7. בטרם פנה בית המשפט קמא לבדיקת התנאים להתקיימותה של הבטחה שלטונית, כנטען, דחה בית המשפט, כאמור, את טענת המערערת כי פינויין של מאות יחידות דיור ברחבי הארץ על ידי בעליהן שהתעתדו לעקור ליישוב רעות, הוא שהמריץ את משרד השיכון לסייע להקמת היישוב רעות. נקבע, כי כלל לא היה ברור אם יחידות דיור אכן תתפנינה עקב הקמת היישוב, בפרט מאחר שלא הייתה כל חובה על המשתכנים לפנות את דירותיהם. כן נקבע כי היישוב לא נכלל במסגרת חוזי הפרוגרמה שערך המשרד בשנות ה-90 למטרה זו וכי הקשר בין משרד השיכון ובין הקמת היישוב התמצה בבקשת נציגי העמותה לקבל סיוע לפיתוח רעות. 8. לצורך בחינת התקיימות התנאים להבטחה שלטונית מחייבת, עמד ראשית בית המשפט המחוזי בהרחבה רבה על הליך האישור, הארוך, רב השלבים והמייסר, שנדרש לאישורה הסופי של החלטת מנכ"ל או שר במשרד השיכון למתן סיוע, כדי להביאה לגדרה של הבטחה שלטונית מחייבת. מבלי להידרש לשלבי ההליך, שעליהם עמד בית המשפט המחוזי בהרחבה, ושיפורטו בהמשך, במסגרת הדיון, יצויין רק שבית המשפט הבהיר כי הליך זה תכליתו, בין היתר, רצונו של משרד השיכון למנוע חריגה מן התקציב מחד גיסא אך להביא למיצויו של התקציב עד למקסימום, מאידך גיסא. כלומר, כדי למנוע מצב בו לא ינוצל התקציב במלואו, עקב אי הבשלתן של חלק מן התוכניות או ביטולן, עוברות תוכניות רבות יותר מהתוכניות שהמשרד יכול לתקצב תהליכי אישור, אך בסופו של דבר מקבל רק חלק מן התוכניות, ככל שמאפשר התקציב, את אישור חשב המשרד, אשר אחראי על בחינת העמידה בתקציב, ורק תוכניות אלה מאושרות באופן סופי ומקבלות את הסיוע. 9. לאחר שעמד בית המשפט קמא על ההליך "הסטנדרטי" לאישורה של החלטה כאמור, נפנָה בית המשפט לבחינת ההליך שנתקיים במקרה דנן. בית המשפט קבע כי בתחילת שנות ה-90 התקשה משרד השיכון לעמוד בתקציבו: היקפי הבניה חסרי התקדים שביקשו ליתן מענה לעליה של אותן שנים ופריצת מסגרת התקציב הביאו בשנת 1991 לעצירת כל ההזמנות והחוזים אשר הונפקו על ידי משרד השיכון. עוד הובהר כי עקב חריגה מן התקציב היה הכרח לקבוע קריטריונים חדשים להקצאות. כתוצאה מכך בוטלו סיכומים שונים, ובהם גם פרויקטים חשובים. בית המשפט הוסיף וציין כי עם מינויו של מר אריה בר (להלן: בר) בחודש מרץ 1991 כמנכ"ל משרד השיכון ונוכח ה"ברוך" התקציבי שנוצר, הוחלט, עקב פנייתו של בר בנושא זה לשר השיכון דאז, לשנות את סדרי העדיפויות ולהפנות את התקציבים ליישובים נזקקים יותר. 10. על רקע האמור הוסיף בית המשפט המחוזי ובחן את התקיימות התנאים לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת: הראשון, כי ההבטחה ניתנה על ידי בעל הסמכות לתיתה; השני, כי המבטיח התכוון ליתן להבטחתו תוקף משפטי מחייב; השלישי, כי ההבטחה מפורשת די הצורך; הרביעי, כי ההבטחה היא בת ביצוע; והחמישי, כי אין טעם סביר לשנות את ההבטחה או לבטלה [ראו: בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975) (להלן: עניין סאי-טקס)]. 11. אשר לתנאי הראשון, לפיו ניתנה ההבטחה על ידי הגורם המוסמך לתיתה – בית המשפט קמא היה נכון להניח כי תנאי זה התקיים למרות טענת משרד השיכון כי אחד ממנהליו הכלליים של המשרד, מר עמיקם אורן (להלן: אורן), היה נגוע בניגוד עניינים, מאחר שפעל עד למינויו כמנכ"ל משרד השיכון (ביוני 1990) לטובת הקמת היישוב רעות ולקבלת הסיוע מטעמה של המערערת ואף קנה ביישוב רעות מספר יחידות דיור. יובהר כי בית המשפט אומנם דחה את טענת משרד השיכון, כיוון שהצהרות דומות לאלה שניתנו על ידי אורן ניתנו גם על ידי מנהלים כלליים נוספים של משרד השיכון, וקבע שאין די בטענות המשיב כדי לפסול את ההתחייבות, אך עם זאת ציין כי מוטב היה אילו אורן היה מושך את ידיו מההחלטות בעניין רעות. 12. נוכח האמור לעיל פנה בית המשפט קמא לבחינת קיום יתר התנאים האמורים לעיל, לגבי כל אחת משלוש ההבטחות הנטענות. ברם, לאחר בחינת המסמכים שהוצגו לפניו והעדויות מטעם עדי הצדדים, מצא בית המשפט, כי חרף ההצהרות בשלושת הנושאים, הרי שאלה לא יצרו הבטחה שלטונית במובן המשפטי המחייב כמפורט לעיל: (א) לגבי "תשתיות ראש שטח" מצא בית המשפט כי לא התקיימו התנאים השני והשלישי. בית המשפט קבע כי "ההבטחה המינהלית לה טוענת התובעת [המערערת], לא הייתה מפורשת די הצורך ואין כל אינדיקציה לכך, שהמבטיח נתכוון ליתן להחלטתו תוקף משפטי מחייב". בית המשפט ציין כי חלק גדול מהמסמכים שהוצגו לפניו כאסמכתה לכאורה להבטחות, נוגעים להוצאות הקמתה של רעות א' ולא לרעות ב'. בנוסף ציין בית המשפט כי הסיורים שנערכו בנוכחותם של ראשי המשרד, שעל סיכומיהם ביקשה המערערת לסמוך טענותיה, התקיימו באווירה חברית, כאשר ראשי משרד השיכון, כך על פי עדותם לפניו, לא התייחסו לסיורים אלו בבחינת התקשרות משפטית מחייבת (עדות בר) אלא "היוו יריית זינוק" לתהליך הארוך והמורכב לקבלת סיוע (עדות אורן), עליו עמד בית המשפט המחוזי. בית המשפט הדגיש כי אין זה סביר שהמערערת סברה אחרת, בפרט מאחר ששכרה אדם המעורה בדרך ההתנהלות לשם הטיפול בהליך מטעמה. אשר לתכתובות נוספות אשר נגעו ליישוב רעות ב' עצמו וכן לסכום של 1.2 מיליון ש"ח שהועבר מ"עודפי" הוצאות הפיתוח של רעות א', בית המשפט מצא כי גם אלו אינם מעידים על מחויבות משפטית, מאחר שההבטחות אינן מפורשות באופן מספיק. נוכח האמור לא נדרש בית המשפט לבחינת התנאים הרביעי והחמישי – אם ההבטחה בת ביצוע ואם קיים טעם סביר לשינוייה או ביטולה. (ב) טענת המערערת להתחייבות שאותה קיבלה להשתתפות המשרד במימון עבודות הפיתוח הכללי ברעות ב' נדחתה אף היא. גם כאן סבר בית המשפט כי "לא נתגבשה התחייבות מפורטת, המעידה על חבותו של משהב"ש כנטען. ככל הנראה הייתה למשהב"ש כוונה להעניק ההשתתפות האמורה, אך זו לא השתכללה לכדי התחייבות בעלת תוקף משפטי מחייב". בית המשפט בחן את המסמכים השונים שהוצגו לפניו ובהם מסמך הכולל את אישורו של בר להשתתפות בשיעור של 25% מהוצאות הפיתוח. בית המשפט מצא כי גם מסמך זה אינו אלא הצהרת כוונות כללית – זאת בהעדר מועד להעברת ההתחייבות, פירוט הסכומים המדוברים, התחשיבים עליהם יישענו או מידע באשר לעבודות הפיתוח המיועדות לסבסוד. עוד מצא בית המשפט כי למרות שניתנה הוראה להכנת חוזה שעניינו מענק של 25% מהוצאות הפיתוח ביולי 1992, הרי שגם החתימה על החוזה הזה, כמו חוזים אחרים באותה תקופה, הייתה כפופה כל העת למגבלות תקציביות. המגבלה האמורה הייתה, כך קבע בית המשפט המחוזי על פי עדות מר איתן לחובסקי, סגן מנהל אגף הפרוגרמות במשרד השיכון החל משנת 1974 (להלן: לחובסקי), ידועה למערערת. בית המשפט ציין כי ביטוי לאמור ניתן, בין היתר, בהימנעותה של המערערת מביול החוזה והעמדת ערבות בשיעור 5% שדרש משרד הביטחון, נוכח הבנתה כי בנסיבות שנוצרו לא יחתום משרד השיכון על החוזה ולא יעביר לרשותה את הסכום. התכתבות נוספת מדצמבר 1992 נמצאה אף היא נעדרת "את הפירוט המינימאלי" והתכתבות ממאי 1993 נמצאה אף היא על ידי בית המשפט כ"הכנה" בלבד. (ג) אשר לאולם הספורט, בית המשפט קבע כי משרד השיכון התחייב להשתתף בהקמת אולם הספורט בסך של 500,000 ש"ח, אך העניק בסופו של דבר רק 250,000 ש"ח. אלא, שלפי קביעת בית המשפט, גם כאן לא קמה התחייבות משפטית מחייבת – בית המשפט בחן אחד לאחד את המסמכים הנוגעים לעניין זה ומצא כי אלו לא היו נחרצים וכי המקור לגרסאות השונות של המסמכים לא הובהר. בית המשפט אומנם ציין כי ביום 26.4.92 נשלח מסמך הזמנה רשמי שהנפיק משרד השיכון החתום על ידי המנכ"ל עם העתק לשר השיכון. ברם, חרף העובדה כי המסמך היה מפורט יחסית ומועד שיגורו מאוחר יחסית, כאשר כבר הייתה ברורה המצוקה התקציבית בה היה נתון משרד השיכון, עדיין מצא בית המשפט כי מסמך זה נעדר פרטים חשובים ובהם מועד התשלום. כן מצא בית המשפט כי מעדויות לחובסקי ובר עולה כי לא ניתן לומר בוודאות מספקת כי משרד השיכון ביקש ליתן להתחייבות תוקף מחייב או כי מקבלה הבין אותה ככזו, זאת בפרט על רקע המצוקה הכלכלית של אותן שנים. נוכח האמור דחה בית המשפט גם את טענתה השלישית של המערערת. 13. בית המשפט קמא הוסיף ודחה את טענת המערערת כי הסתמכה על נוהג ברור ומחייב, הנלמד מדפוסי פעולה שהיו מקובלים בהתקשרויותיה הקודמות עם משרד השיכון, אשר לימדהּ כי בפניה הבטחה מחייבת. בית המשפט קבע כי המערערת הייתה מודעת לאופן ההתנהלות במשרד השיכון ולהשתלשלות העניינים בעניין רעות מתחילתה ועד סופה וידעה כי סיכומי השר או המשרד מהווים רק נקודת פתיחה בהליך ארוך ומייגע הכפוף למגבלות התקציביות, בפרט בנסיבות התקציביות של אותן שנים. 14. בית המשפט קמא הוסיף וציין, כי אפילו היה משרד השיכון מתחייב התחייבות מחייבת, הרי שנוכח מאורעות אותם ימים היה למשרד הצידוק החוקי הנדרש להשתחרר מ"הבטחתו". בית המשפט הדגיש כי כוונתו אינה לחילופי השלטון, אלא למגבלות התקציביות – פרי התקופה החריגה של עליה מסיבית ארצה, אשר חייבה את העמדת אינטרס הכלל של יצירת פתרונות דיור מהירים ורבים, על פני האינטרס הפרטי של המערערת. בית המשפט הוסיף כי טענת המערערת, לפיה היו יתרות תקציביות באותה התקופה לא הוכחה. 15. סופו של דבר, בית המשפט קמא דחה את תביעת המערערת וחייבה בהוצאות המשיב. טענות המערערת 16. בערעור שלפנינו ממקדת המערערת את טענותיה בשלושה עניינים עיקריים בהם טעה, לגישתה, בית המשפט המחוזי: 17. טעות ראשונה, נוגעת לדרישה כי ההחלטה תהא מפורשת וכי המבטיח התכוון ליתן להבטחה תוקף משפטי מחייב. לטענת המערערת טעה בית המשפט המחוזי בדרישתו כי ההחלטה תהיה מפורשת די הצורך. דרישת המסוימות, כך נטען, אינה נוגעת לקביעת בסיס ההתחייבות – כלומר, לכך שההתחייבות ניתנה על ידי המוסמך לתיתה מתוך כוונה ליתן לה תוקף משפטי וכי היא בת ביצוע, אלא רק לסכום החבות. זאת ועוד – לטענת המערערת, פיצול הדיון ובחינת שאלת החבות בלבד, תוך הותרת שאלת הסכום לחלקו השני של הדיון המשפטי, הביא לכך שכלל לא היה מקום לבחינת "מסוימות הסכומים" ולהכרעה על סמך בחינת תנאי זה. עוד נטען כי שגה בית המשפט כאשר לא קבע, על סמך הממצאים העובדתיים המפורטים שבפסק הדין כי משרד השיכון התכוון ליתן להבטחותיו תוקף משפטי מחייב וכי הבטחותיו מפורשות ומפורטות די הצורך. בפרט נוכח לשון ההבטחות החד-משמעית, לטענתה, וכן מאחר שניתן היה להשלים את החסרים ובפרט את החסרים הנוגעים למועדי התשלום. עוד הוסיפה המערערת וציינה כי בית המשפט לא נתן משקל מספיק לממצא שקבע כי המשיב לא סייג את הבטחותיו ואת התחייבויותיו. הלשון הנחרצת בה נקט המשיב, כך נטען, היוותה למעשה אישור ל"גמירת הדעת" המספיקה ליצירת אותה התחייבות שלטונית. 18. טעותו השניה של בית המשפט המחוזי, כך לטענת המערערת, היא בעצם בחינת השאלה האם יש טעם סביר לשינוי ההחלטה או לביטולה, במסגרת חמשת התנאים לבחינת קיומה של הבטחה שלטונית. לגישת המערערת, השאלה האם יש טעם סביר לחזרה מן ההבטחה אינה עוסקת כלל בהתקיימותה של ההבטחה אלא בביטולה בדיעבד של הבטחה בת תוקף. המערערת מוסיפה וטוענת כי שגה בית המשפט המחוזי כאשר בחן תנאי זה, כאשר המשיב עצמו לא העלה את הטענה בכתב ההגנה מטעמו ומאחר שיש בטענה משום שינוי חזית אסור. המערערת מדגישה כי קביעת בית המשפט לפיה המשיב היה יכול להשתחרר מההבטחה, סותרת את טענת המשיב כי כלל לא ניתנה הבטחה. עוד נטען כי "מגבלות תקציביות" כשלעצמן אינן מקנות זכות להשתחרר מהתחייבות עליה הסתמך הצד השני ובעקבותיה ביצע והשלים עבודות שונות וכן כי השיקול התקציבי, כנימוק יחיד להשתחררות מחוזה, עשוי להיות רלוונטי רק במקרים חריגים ונסיבות קיצוניות בעוד שמן הראיות והעדויות עולה כי לא הייתה כלל מגבלה תקציבית ולכל הפחות שלא התקיימו אותן נסיבות קיצוניות. בהקשר זה מציינת המערערת כי הנטל להוכיח כי לא היה מקור תקציבי מוטל על כתפי המשיב והלה לא הוכיח זאת וכן לא הוכיח כי אינטרס ציבורי כלשהו ייפגע מקיום ההתחייבות. עוד נטען כי היה על בית המשפט להתייחס להלכה, לפיה גם במקרה בו ניתנת לרשות האפשרות לחזור בה מהסכמתה, עדיין נותרת חבות של הרשות כלפי הצד שכנגד ויש לבחון את שיעורה. 19. טעות שלישית של בית המשפט המחוזי, כך לטענת המערערת, היא התעלמותו של בית המשפט מכך שבין הצדדים היו סיכומים אשר הטילו על המערערת ביצוען של מטלות שונות, כך שבין הצדדים נוצר למעשה קשר הסכמי. לטענת המערערת ממצאי בית המשפט, לפיהם חתימת ההתחייבות והתשלום מבוצעים רק לאחר השלמת הביצוע וכנגד קבלות, מאשרים את הסתמכותה של המערערת על הסיכומים וההבטחות. 20. בנוסף טוענת המערערת כי שגה בית המשפט כאשר דחה את טענתה, לפיה אין בהעדר חתימה של חשב המשרד כדי לגרוע מתוקפה של ההתחייבות. לטענת המערערת דחיית טענתה שוללת למעשה את דוקטרינת ההבטחה המינהלית, שכן אם קיימת חתימת החשב, ממילא מבוצע התשלום ואין עוד צורך בדוקטרינה. תמיכה לטענתה זו מוצאת המערערת בת"א (מחוזי - י-ם) 1454/97 עמותת נאות רעות ראש העין נ' מדינת ישראל משרד הבינוי והשיכון (טרם פורסם, 6.5.02) (להלן: עניין נאות ראש העין) במסגרתו נדונה שאלת נחיצותה של חתימת החשב כתנאי שאין בלתו. עוד נטען כי משרד השיכון הוא שמנע את התקיימות התנאי ומשכך, ובהתחשב בחובות תום הלב של המשיב, מנוע הוא, כך נטען, מלטעון את הטענה לעניין העדר חתימת החשב. 21. לשלמות התמונה יצויין כי המערערת הוסיפה והעלתה טענות לגבי כל אחת מן ההבטחות הנטענות, וציינה בפנינו את ההוכחות שיש לטענתה לתוקפה המשפטי של כל אחת ואחת מן ההבטחות. עם זאת, לצורך ההכרעה בהליך זה נחה דעתי כי אין צורך בבחינת טענות פרטניות אלה. טענות המשיב 22. לטענת המשיב, לא נוצרה כל התחייבות משפטית מחייבת של משרד השיכון כלפי המערערת שכן לא הייתה כוונה להעניק התחייבות כזו. נטען כי כל ההתכתבויות והפרוטוקולים שהציגה המערערת אינם יותר מעדות לכוונותיו החיוביות של המשרד אשר לא עלו כדי הבטחה מחייבת. כן נטען, כי מרבית המסמכים הם מסמכים פנימיים וכן כי חלקם של המסמכים עוסקים בהבטחות הנוגעות לרעות א'. המשיב מציין כי חלק ניכר מהמכתבים נשלחו על ידי אורן, אשר שלח מכתבים בסגנון דומה גם לעמותות של היישובים מכבים וראש העין, שנמנו על היישובים שקידם אורן עוד כאיש צבא. אלא, כך מציין המשיב, שגם בעניין מכבים וגם בעניין ראש העין נדחתה תביעת העמותות תוך שבתי המשפט מציינים כי אין במכתביו של אורן משום התחייבות משפטית מחייבת, מאחר שלמשרד לא הייתה כוונה ליצור יחסים משפטיים מחייבים. 23. המשיב מוסיף וטוען כי לא התקיים בעניין שלפנינו גם התנאי הראשון – דהיינו כי ההבטחה ניתנה בסמכות. זאת מאחר שההבטחה לא נתמכה בחתימת חשב המשרד, כדרישת סעיף 2 לחוק יסוד: משק המדינה, סעיף 6 לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 והחלטות הממשלה הרלוונטיות – החלטה 1754 מיום 24.6.90 והחלטה 2528 מיום 30.6.83. עוד מציין המשיב כי בעניין מכבים ציין בית המשפט (כבוד הנשיא בדימוס זיילר) כי חתימת החשב מהווה תנאי הכרחי לתוקפן של ההתחייבויות. המשיב אומנם מודה כי בעניין נאות ראש העין ציין בית המשפט (כבוד השופט ב' אוקון) כי תתכנה גם אפשרויות בהן התובע יזכה במובטח אף ללא חתימת החשב, וזאת חרף החריגה מסמכות, אם הסתמך על ההבטחה. אלא, כך מציין המשיב, שהמקרה המתואר אינו המקרה שלפנינו, שכן המערערת לא הסתמכה על "ההבטחות" וידעה כי אין בהן אלא כוונות שטרם התגבשו לכדי הבטחה מחייבת. לראיה מציין המשיב כי להבדיל מהמסמך בו אושר המענק של 8 מיליון ש"ח בגין הוצאות הפיתוח של היישוב רעות א' ולהבדיל מהמכתב בו הודע למועצה האזורית מכבים-רעות על מימון אולם הספורט בסך 250,000 ₪, התחייבויות שנחתמו על ידי חשב המשרד ועל ידי מנהל אגף פרוגרמות, הרי שבהליכי האישור של ההבטחות הנטענות באשר לרעות ב', חשב המשרד כלל לא היה מעורב. 24. עוד נטען כי ההבטחה לא ניתנה ל"אזרח" ומדובר היה בחילופי דברים בלבד בין אורגנים שונים של המדינה, שהרי העמותה היוותה למעשה גוף שפעל בשם צה"ל. המשיב מדגיש כי למעשה אין משמעות למשא ומתן שהתנהל בין יחידותיה השונות של המדינה, וזה אינו יכול להגיע לכלל הסכם מחייב. 25. לבסוף מוסיף המשיב ומציין כי לא התקיימו התנאים הרביעי והחמישי לקיום הבטחה מנהלית לפיהם "למבטיח יש יכולת לקיים את ההבטחה" וכן "אין צידוק לחזור מההבטחה או לשנותה". בעניין זה סומך עצמו המשיב על קביעתו של בית המשפט המחוזי כי התקופה הייתה תקופה של מצוקה תקציבית קשה בעקבות העלייה ההמונית מברית-המועצות בראשית שנות ה-90 של המאה שעברה, שהביאה לכך שלא הייתה יכולת לקיים את ההבטחה ושיהיה צידוק להשתחרר ממנה. דיון 26. קראנו את טענות הצדדים על נספחיהן ושמענו, ביום 28.2.08, את טיעוני הצדדים. בסיום הדיון נתבקשו הצדדים על ידנו ליתן לבית משפט זה הודעת עדכון בה יודיעו האם הגיעו לכדי הסכם שייתר את הצורך בהכרעתנו. ביום 31.3.08, התקבלה הודעת הצדדים לפיה המגעים נכשלו והם מבקשים כי יינתן פסק דין. 27. לאחר בחינת הכרעת בית המשפט קמא וטענות הצדדים על נספחיהן מצאתי כי אין מקום להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי ולכן אציע לחברותיי לדחות את ערעור המערערת. בעיקר סברתי כך מאחר שלא מצאתי כי בהכרעתו של בית המשפט קמא נפל פגם היורד לשורשו של עניין המחייב את התערבותו של בית משפט זה, כערכאת ערעור, בממצאיה העובדתיים של הערכאה הדיונית – לא בבחינת המסמכים והראיות ולא בהבנת כוונות ואמונות הצדדים באשר לתוקפן של ההתחייבויות - ממצאים המושתתים, בין היתר, על עדויות שנשמעו בפני בית המשפט קמא [ראו: ע"א 78/84 עיזבון המנוח חג' קאסם אחמד סווילם נ' אלג'ילאני, פ"ד מב(2) 142 (1988); ע"א 3601/96 עמית בראשי נ' עזבון המנוח קלמן בראשי, פ"ד נב(2) 582, 594 (1998)], והכל כפי שיפורט להלן. 28. בראש ובראשונה מקובלת עלי הנמקת בית המשפט המחוזי בנוגע להבנות הצדדים את עוצמת ואופי ההתחייבות. הנמקה שהתבססה על שלושה אדנים עיקריים: הליך האישור ה"סטנדרטי" עליו עמד בית המשפט קמא, היחסים הבלתי פורמליים ששררו בין הצדדים, והבנתם של האנשים המקצועיים מטעם המערערת את עוצמת ההצהרות, בין היתר, על רקע הצהרות קודמות. 29. בית המשפט קמא תיאר באריכות את הליך אישור ההחלטה. בקצרה יאמר כי הליך האישור להשתתפות בפעולות חיצוניות של המשרד, פעילות עמה נמנה גם הסיוע ליישוב רעות, מתחיל בבחינה של הנחיות שר הבינוי והשיכון על ידי הדרג המקצועי של המשרד ובראשו המנכ"ל, וזאת בהתאם לסעיפים התקציביים הנתונים למשרד נכון לאותה שנה. אם חרגו הנחיות השר וסיכומיו מהמסגרת התקציבית פונה המנכ"ל לשר וזה מגדיר קריטריונים חדשים בעטיים נדחה או מבוטל ביצועם של חלק מן הסיכומים. החלק המאושר עובר לאגפים ולמחוזות הרלוונטיים שם נבחן כל סיכום על רכיביו ועל עלויותיו. אם קיימת התאמה, מועבר הסיכום לאגף הפרוגרמות ואם זה מאשרו תוצא הזמנה המהווה אישור ראשוני בחזרה למשרד לחתימת מורשה (מנהל אגף או המנכ"ל) ומשם לחשב. החשב בוחן את ההזמנה ואת התאמתה לתקציב ועם חתימתו הופך הסיכום להתחייבות של ממש. בשלב זה מעביר הגורם שמבקש את ההשתתפות לידי הגזברות חשבוניות המעידות על התשלום בשטח. בהתאם לאלו תתקבל ההשתתפות המיוחלת. ניתוח הממצאים שלפנינו מעלה כי במקרה דנן לא הושלם ההליך המתואר לעיל. אף אחת מהצהרותיהם של הגורמים במשרד השיכון לא הגיעה לסיום ההליך ושתיים מן ההצהרות אף לא הגיעו לשלב יצירת ההזמנה, אף טרם בחינתה על ידי חשב המשרד. יובהר, אי השלמת ההליך אינו אך עניין פורמלי ואף לא עניין מינהלי. יש באי השלמת ההליך כדי להאיר גם על האופן בו נתפשו ההצהרות הנ"ל על ידי משרד השיכון מחד גיסא ועל ידי המערערת מאידך גיסא וללמד האם התקיים התנאי השני – כי המבטיח התכוון ליתן להבטחתו תוקף משפטי מחייב, כפי שיפורט ויובהר להלן. 30. לצד ההליך אותו פירט בית המשפט קמא, אשר לא הושלם על ידי משרד השיכון, עמד בית המשפט גם על אופי היחסים והרקע בו ניתנו ההצהרות על ידי המשרד. בעניין זה מקובלת עלי קביעת בית המשפט קמא כי אופי היחסים והמגעים בין הצדדים היה אופי בלתי רשמי, עד כדי השפעה על תפישת המשרד מחד גיסא ועל האופן בו נתפשו הצהרות אלו על ידי המערערת מאידך גיסא. בעיקר נכונים הדברים מאחר שהסיכומים וההצהרות נעשו וניתנו מבלי שנבדקה קודם לכן האפשרות התקציבית להוציאם אל הפועל, מבלי שנעשתה השוואה עם האופן בו חולקו תקציבים לפיתוח ולתשתיות ליישובים נוספים, לרבות ליישובים המהווים הרחבה של יישוב קיים, ומבלי שנבחנה השאלה לאלו תקציבים כבר זכה היישוב רעות – שאלות שמן הראוי שתבחנה טרם אישורו של תקציב נוסף. זאת ועוד, כפי שהובהר ופורט, הרי שמעדויותיהם של מנהלים כלליים של המשרד עלה כי הצהרותיהם היו כפופות למגבלות התקציביות להן היה כפוף המשרד. בעדויות כאמור ובאופי היחסים וההתנהלות בין הצדדים יש, לטעמי, אישור לאופן הבלתי מחייב בו נתפשו ההבטחות על ידי המשרד. 31. לבסוף, מקובלות עלי גם מסקנותיו של בית המשפט קמא באשר לאופן בו הבינה המערערת עצמה את ההצהרות שניתנו לה על ידי משרד השיכון. הבנתה של המערערת את אופי ההצהרות או ההתחייבויות שניתנו לה, יש בה לא רק אינדיקציה נוספת לכוונת המשרד בהצהרותיו, אלא אף תשובה לטענתה השלישית של המערערת – כי בינה ובין משרד השיכון נחתם למעשה הסכם וכי נוכח עמידתה בתנאיו של ההסכם, אין מקום לאפשר למשרד לחזור בו מהבטחותיו, אפילו נקלע למצוקה כלכלית. כך, בין היתר, עמד בית המשפט קמא, על ההבנה של המערערת, כפי שבאה לידי ביטוי מתוכן עדותו של מר דוד ציון, חבר ועד העמותה בתקופה הרלבנטית (להלן: ציון) אשר עמד בקשר רציף עם משרד השיכון לצורך השגת הסיוע. נוכח חשיבות עדותו של ציון יובאו עיקרי דבריו, כפי שצוטטו על ידי בית המשפט המחוזי, להלן: "החלטת מנכ"ל או שר זה פתיחה של הליך מתיש יומיומי שצריך לרוץ אחרי שיש החלטה כזאת למחוז, להעריך על כמה כסף מדובר, נערכים תחשיבים במקום, אחר כך המחוז מעביר את זה לאגף פרוגראמות, אחרי שהאגף מאשר, בדרך כלל מקצץ, מוציא הזמנה ורק לאחר שיש הזמנה, .... אנחנו מזמינים את המפקחים מטעם המחוז לשטח לוודא ביצוע ורק אחרי שהם מוודאים ביצוע הם מאשרים חשבונות על סמך חשבונות שהגשנו להם ששולמו ורק אז הם מאשרים את הכספים לתשלומים... כל הדברים האלה הצריכו עבודה מאוד מאוד אינטנסיבית להביא לידי מימוש. לממש החלטת שר או מנכ"ל זה שיק פתוח, אם אתה לא רץ אחרי דברים אלה, שום דבר לא יוצא לפועל, בלית ברירה המפגשים הם יומיומיים – לא היה מנוס". ובהמשך נשאל ציון: "בעצם אתה סיכמת את התהליך כך ... מסמך/ מחוז/ אגף פרוגראמות/ הזמנה חתומה/ עבודה וחזרה מול המחוז/ פיקוח בשטח/ ובסוף הגשת חשבוניות וקבלת כספים לאחר ביצוע". ותשובתו היא: "כן בהחלט, כן, זאת הייתה זרימת התהליך". בית המשפט ציין, ובצדק, כי מעדותו של ציון עולה כי הוא ניהל "מלחמות התשה" ממושכות עם משרד השיכון וכי התנהגות זו אינה עולה בקנה אחד עם הבנה מצד המערערת כי ההצהרות שניתנו לה מהוות הבטחה שלטונית מחייבת. נוכח דברים אלו לא מצאתי מקום להתערב במסקנתו של בית המשפט קמא כי המערערת היתה מודעת לכך שהחלטה של שר או מנכ"ל המשרד אינה בבחינת סוף פסוק, אלא תחילתו של התהליך. מסקנה דומה עולה גם מהתנהלותה של המערערת, אשר נמנעה מלבייל את החוזה שנגע להוצאות פיתוח הפנים של רעות ב' ולא הנפיקה את הערבות אותה נתבקשה להעמיד. לסיום נקודה זו יוער, כי בכך נכשלה המערערת אף בהוכחת חלקו השני של התנאי השני להתקיימותה של הבטחה שלטונית מחייבת כאמור בעניין סאי-טקס, כי הצד השני, קיבל את ההבטחה כבעלת תוקף משפטי מחייב. 32. מצאתי, אם כן, כי אין לראות בסיכומים ובהבטחות הנטענות, אלא הצהרת כוונות אשר הייתה תלויה, בין היתר, במסגרת התקציבית. בעניין זה מסכים אני אף עם הכרעתו של בית המשפט המחוזי, כי חתימת החשב לא הייתה בבחינת מחסום פרוצדוראלי זניח, אלא חתימה שמשמעותה כי ההצהרות תואמות את התשתית התקציבית הרלבנטית לעניין. 33. למרות האמור, מצאתי לנכון להתייחס לטענת המערערת כי אין מקום לבחון את מסוימות הצהרותיו של משרד השיכון כמכלול ויש להסתפק ב"מסוימות הסכומים", וכן כי אף בחינה זו אין מקומה בהליך דנן, מאחר שבית המשפט קמא פיצל את שאלת קיומה של חבות משאלת סכומי החבות. טענה זו, אשר נראה כי היא מנסה לשמוט באחת את אחד המבחנים העיקריים לבחינת תוקפה של התחייבות או הצהרה, דינה להידחות מכל וכל. ראשית, מאחר שאיני סבור כי בחינת המסוימות מוגבלת אך לעניין הסכום. בחינת המסוימות מהווה למעשה אינדיקציה נוספת לאופן בו ראו הצדדים את ההצהרה או ההתחייבות, כאשר הסכום לבדו אינו אלא אחד מרכיבי ההצהרה או ההתחייבות (הגם שרכיב בעל משמעות רבה) לצידם של רכיבים נוספים, כגון: קיומם של תנאים מוקדמים שעל מקבל ההבטחה לעמוד בהם; לוח זמנים, אופן ביצוע התשלום וכיוצא באלו. עם זאת, איני שולל כי במקרים המתאימים ניתן וראוי יהיה להשלים מקצת מן הפרטים החסרים, בפרט כאשר ברורה כוונתו של נותן ההצהרה או ההתחייבות. שנית, לא מקובלת עלי אף טענת המערערת כי בשל פיצול הדיון על ידי בית המשפט קמא, ראשית לשאלת החבות ולאחר מכן לסכומה, אין כל מקום לשאלת "מסוימות הסכומים". בפרט נכון האמור מאחר שבמסגרת ניהול ההליך תמכה המערערת את טענותיה בסכומים מסוימים ומפורטים, ככל שעלה הדבר על פי הראיות שהיו בידה. 34. כן נדחית לגופה טענת המערערת כי קשייו הכלכליים של המשרד יכולים רק לאפשר לו להשתחרר מהבטחתו, להבדיל מלהביא לכך שהתחייבותו לא תגיע לכלל הבטחה מחייבת. זאת מאחר שהצהרותיו של משרד השיכון לא הגיעו לכדי התחייבות משפטית מחייבת ומכל מקום היו מותנות כבר בהינתנן באפשרויותיו התקציביות של משרד השיכון. 35. אם כן, נותרה טענת המערערת, כי ניתן לחייב את המשרד גם בהעדר חתימת חשב, מאחר שאי מתן אישור החשב מהווה התנהלות שלא בתום לב ומאחר שבכך יש חתירה למעשה תחת דוקטרינת ההבטחה המינהלית. גם טענה זו דינה דחיה. ראשית, יוער, כי גם פסיקתו של כבוד השופט ב' אוקון בעניין נאות ראש העין, עליה ביקשה המערערת להסתמך, אין בה כדי להועיל למערערת, שכן חרף העובדה שהשופט אוקון מצא כי ניתן להתגבר על העדר חתימת חשב, הרי שהתגברות זו, כך על פי פסיקת השופט אוקון, מוגבלת למצבים מיוחדים, כאשר המערערת לא הסבירה מדוע נופל עניינה בגדרם של אותם מצבים מיוחדים. שנית, מקובלת עלי טענת המשיב, כי היעדרה של חתימת החשב נוגעת לשאלת התקיימותו של התנאי הראשון של ההבטחה המינהלית המחייבת - כי נותן ההבטחה היה מוסמך לתיתה, בפרט נוכח הוראת סעיף 6(א) לחוק נכסי המדינה, תשי"א-1951 (להלן: חוק נכסי המדינה), והחלטת הממשלה מיום 24.6.60, ילקוט פרסומים 774, הקובעות כי מורשה חתימה מכוח סעיף 6 לחוק נכסי המדינה יורשה לייצג את הממשלה בעסקה שלגביה ניתנה הרשאה ולחתום על מסמך הנוגע לעסקה כזאת רק יחד עם חשב המשרד שהעסקה עשויה להשפיע על תקציבו או כל אחד מן המוזכרים בהחלטה. אומנם נכון אני להניח, כפי שנכון היה להניח כבוד השופט ב' אוקון, להניח כי ייתכנו מקרים חריגים בהם חרף העדרה של חתימת חשב יינתן תוקף להבטחה, זאת תוך מתן דגש לכך שחתימת החשב אינה אך דרישה פרוצדוראלית. כך לדוגמא, כאשר חשב המשרד כבר אישר את ההקצאה מבחינה מהותית כך שחתימתו נותרה עניין פורמאלי בלבד, כך גם כאשר מבחינה אובייקטיבית, בנסיבות שנוצרו, ניתן היה להבין כי אין צורך בחתימת החשב, והצד הנבטח הסתמך הסתמכות ממשית ושינה את מצבו לרעה [השוו: בג"ץ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4) 523 (1986)]. ברם, כמובהר, אין מקרה זה נכנס בגדר אותם מקרים חריגים - הבטחה לא ניתנה, המערערת לא הבינה את ההצהרות באופן זה ואף לא הייתה יכולה להבינן כך וממילא היה מקום לאפשר למשיב לחזור בו מן ההבטחות, אילו ניתנו. סוף דבר 36. נוכח האמור אמליץ לחברותיי לדחות את הערעור ולחייב את המערערת בהוצאות המשיב בסך 30,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מצטרפת לדעת חברי, השופט דנציגר, כי דין הערעור להידחות. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר. ניתן היום, ה' בכסלו תשס"ט (2.12.08). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06053150_W11.doc חכ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il