התאחדות המלונות בישראל נ. משרד הפנים

37 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5309/18 בג"ץ 5392/18 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרת בבג"ץ 5309/18: התאחדות המלונות בישראל העותרת בבג"ץ 5392/18: התאחדות התעשיינים בישראל נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5309/18: 1. משרד הפנים 2. מרכז השלטון המקומי בישראל 3. התאחדות התעשיינים בישראל המשיבים בבג"ץ 5392/18: 1. שר הפנים 2. משרד הפנים 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. משרד המשפטים 5. המשרד להגנת הסביבה 6. מרכז השלטון המקומי בישראל 7. מרכז המועצות האזוריות בישראל עתירות למתן צו על תנאי תאריכי הישיבות: י"ח באדר ב התשע"ט י' בתמוז התש"ף (25.3.2019) (2.7.2020) בשם העותרת בבג"ץ 5309/18: בשם העותרת בבג"ץ 5392/18 והמשיבה 3 בבג"ץ 5309/18: עו"ד אוהד יאראק עו"ד אסף ביגר בשם המשיב 1 בבג"ץ 5309/18 והמשיבים 5-1 בבג"ץ 5392/18: עו"ד רן רוזנברג בשם המשיב 2 בבג"ץ 5309/18 והמשיבים 6-5 בבג"ץ 5392/18: עו"ד אלי אליאס פסק דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. האם אמות המידה המנחות ביחס לאגרת האשפה שתיגבה מעסקים, בנוסף לארנונה, עומדות בדרישות הדין? כמו כן, ובאופן יותר ספציפי, האם אלה יכולות להתחשב בכך שבית העסק לא עמד בדרישות ההפרדה והפינוי המוטלות עליו בחוק? שאלות אלה, ואחרות הקשורות בהן, עמדו לדיון בפנינו. ברקע הדברים עומד המעבר ההדרגתי והחשוב לחיובם של בתי עסק באגרת אשפה בגין פסולת בהיקף חריג, כביטוי למדיניות של "המזהם משלם". קבלתו של עיקרון זה עמדה ביסוד ההתדיינות, והמחלוקת התמקדה למעשה באופן יישומו. עיקרי התשתית העובדתית והנורמטיבית 2. ראוי לפתוח בגלגולים הקודמים של ההתדיינויות שהובילו אותנו עד הלום. עיקרי הדברים מובאים בפסק דיני בבג"ץ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים (2.1.2013) (להלן: עניין עיריית חולון). במשך שנים רבות נעשו ניסיונות מצד רשויות מקומיות לגבות אגרה נפרדת בגין פינוי אשפה. ניסיונות אלה חזרו ונפסלו בפסיקתו של בית משפט זה מאחר שהובנו כדרך "לעקוף" את דיני הארנונה, וזאת מתוך הכרה בכך שפינוי אשפה הוא אחד מן השירותים המוניציפליים שבגינם משולמת ארנונה. 3. לצד ההסתייגות מעקיפה של דיני הארנונה באמצעות אגרת אשפה נפרדת, הובהר בעניין עיריית חולון כי אין לשלול, ולמעשה אף יש לעודד, מטעמים סביבתיים, הטלתה של אגרת אשפה ייעודית על עסקים. בדרך זו, כך נקבע, אלה יישאו בתשלום חובה נוסף בגין פסולת החורגת בהיקפה מן הכמות "הנורמטיבית" של עסקים מסוגם. הרעיון שעמד ביסוד הדברים הוא שעסקים שמאפייניהם הפרטיקולריים הולכים יד ביד עם הפקת אשפה בהיקפים ניכרים, עושים שימוש לרעה בזכאות לשירותים מוניציפליים ומחצינים למעשה את עלויותיהם העסקיות. במלים אחרות, כל עסק מפיק אשפה ברמה "בסיסית" בשל כך שמתקיימת פעילות אנושית בתחומיו (להלן: אשפה בסיסית או אשפה נורמטיבית). אולם, כאשר מדובר באשפה שהיא תולדה של תהליכי הייצור בעסק, הרי שהתשלום עבור סילוקה אמור להיות חלק מעלויות העסק, ולא להיות מגולגל לקופה הציבורית (להלן: אשפה עודפת או אשפה חריגה). בדרך זו ניתן לא רק לקדם צדק חברתי בתחומי הרשות המקומית, אלא גם לחתור להשגת התייעלות סביבתית באמצעות עידוד הגורם המזהם להפנים את העלויות העודפות הכרוכות בזיהום שהוא מייצר. אם כן, נקודת המוצא להמשך הדיון היא שניתן לגבות אגרת אשפה בגין פסולת עסקית החורגת מן הנורמה. 4. יישומו של עקרון זה חייב לקבוע כללים או אמות מידה ביחס להגדרת אותן כמויות אשפה שייחשבו "נורמטיביות" לעסקים מסוגים שונים (כפי שציינתי בעניין עיריית חולון, בפסקה 45 לפסק דיני). אכן, הכללים הספציפיים בעניין זה אמורים להיקבע בחוקי עזר מקומיים. עם זאת, מאחר שהנושא הוא רוחבי וצפוי להתעורר ברשויות מקומיות בכל רחבי המדינה, יזם משרד הפנים עבודת מטה שתכליתה קביעת אמות מידה אלה. אמות המידה אמורות להנחות את הרשויות המקומיות, הגם שכל אחת מהן סוברנית להחליט על פרטיו של חוק העזר שהיא מאמצת (כפי שהובהר בין השאר בעע"ם 6525/17 זנלכל בע"מ נ' המועצה האזורית עמק יזרעאל (31.12.2017) ובעע"ם 7187/17 עיריית קריית גת נ' ביג מגה אור קריית גת בע"מ (11.8.2019)). מטבע הדברים, אמות המידה צפויות לסייע לרשויות המקומיות בחקיקתם של חוקי העזר, יקדמו שוויון, וכן ינחו את משרד הפנים עצמו בבואו לבחון חוקי עזר המובאים לאישורו של שר הפנים. 5. בסוף שנת 2014 ובעקבות קשיים שהתגלו בגיבוש אמות המידה, הובאה הסוגיה בפני המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי). בהמשך, התקיימו דיונים רבים בהם נטלו חלק נציגים ממשרדים ממשלתיים שונים, ובכלל זה משרד המשפטים והמשרד לאיכות הסביבה (כיום, המשרד להגנת הסביבה). זאת, תוך התייעצות עם גורמים אחרים, לרבות חלק מן הצדדים להליך זה – מרכז השלטון המקומי בישראל ומרכז המועצות האזוריות בישראל, שנמנים עם המשיבים (להלן גם: מרכזי הרשויות), והעותרות – התאחדות המלונות בישראל (להלן: התאחדות המלונות), והתאחדות התעשיינים בישראל (להלן: התאחדות התעשיינים). 6. נקדים את המאוחר ונציין כבר עתה כי העתירה מכוונת כלפי העקרונות שעליהם מתבססות אמות המידה שנקבעו בידי משרד הפנים ביום 11.2.2018. אמות מידה אלה מתמקדות באספקט הכמותי של הפסולת, להבדיל מאיכותה. הן כוללות נוסחה המכוונת לחישוב כמות הפסולת שתיחשב בסיסית ביחס לכל סוג עסק. כמות החורגת מכך תיחשב כזו שניתן לגבות בגינה אגרת אשפה. נוסחת החישוב הכמותית כוללת התייחסות לנתונים הבאים, ולנתונים אלה בלבד: מספר העובדים בעסק; כמות הפסולת התואמת שימוש ביתי של עובד (המבטאת את כמות האשפה המוכרת בגין כל עובד בעסק); ומרכיב התאמה לעסקים (הכולל הבחנה בין סוגי עסקים ונועד לבטא את השוני בצריכת השירותים בין המגזר העסקי למגזר הביתי). לכך נלווה קריטריון נוסף, שכונה "מרכיב עידוד המחזור והשימוש החוזר בפסולת תעשייתית" (להלן: מרכיב המחזור), והוא ההקשר היחיד שבו אמות המידה התייחסו לאיכות הפסולת, כלומר לסוגה או מהותה. הלכה למעשה, משמעותו של קריטריון זה היא הפחתה בשיעור של 90% מכמות הפסולת הבסיסית שלה זכאי בית עסק מסוים, כאשר זה אינו מפריד את הפסולת שהיא טעונת מחזור והפרדה לפי דין מתוך הפסולת הכללית שלו. כך, בפועל הוא יהא זכאי לפינוי אשפה במסגרת שירותי הארנונה רק בשיעור של עשירית מכמות הפסולת הבסיסית שחושבה לפי שלושת הנתונים הקודמים. פרטים נוספים באשר לנוסחת החישוב וליישומה יובאו בהמשך. אולם, קודם לכן, נציג את ההליך שבו גובשו אמות המידה. 7. ביום 4.4.2017 גובשה טיוטה ראשונה של אמות המידה. טיוטה זו הבחינה בין שלושה סוגים של פסולת, תוך התייחסות למאפייניהם המהותיים. הסוג הראשון התייחס לפסולת "התואמת שימוש ביתי", שלגביה נקבע כי העסק לא יחוב בתשלום אגרת אשפה. הסוג השני התייחס ל"פסולת ייעודית שאופן פינויה מוסדר בדין ספציפי", כדוגמת אריזות, ולגביה נקבע כי תיחשב כפסולת עודפת החייבת באגרה אם תושלך למכלי אצירה "רגילים". הסוג השלישי שצוין היה פסולת "תעשייתית", דהיינו כזו המכילה עודפים של חומרי גלם ותוצרים של הליכי ייצור. סוג זה נחשב לפסולת עודפת החייבת באגרה. לצד זאת, הוסבר כי ההבחנה בין סוגי הפסולת השונים כרוכה בקשיים יישומיים רבים, ועל כן במישור המעשי יש לבסס את ההבחנה בין פסולת בסיסית לבין פסולת עודפת על בסיס כמותי. הטיוטה הראשונה הפנתה בהקשר זה לנוסחה שפורטה בקווים כלליים. נוסחה זו נועדה לשקף את כמות הפסולת הבסיסית שתמורת פינויה בידי הרשות המקומית לא יידרש העסק לתשלום אגרה. במילים אחרות, תשלום האגרה ייגבה רק עבור כמות אשפה החורגת מזו שהתקבלה על-פי התחשיב. כפי שיובהר בהמשך, הגם שבמהלך הזמן נוסחו טיוטות שונות, התפיסה לפיה ההבחנה תיעשה בסופו של דבר על בסיס כמותי היא זו שהנחתה מכאן ואילך את מלאכת הכנתן של אמות המידה. 8. למען שלמות התמונה, יוער כי העותרות הפנו בעתירותיהן לנוסח טיוטה אחר ומוקדם אף יותר, כך נטען, של אמות המידה. מבלי להיכנס לעומקם של דברים, יצוין בתמצית כי נוסח זה דומה ברובו לטיוטה מיום 4.4.2017, למעט פרטים מסוימים של מרכיבי הנוסחה ואופן חישובה. בין היתר, כללה טיוטה זו הצעה להבחנה בשיטת החישוב בין עסקים שהוגדרו "קולטי קהל", כדוגמת מסעדות ובתי מלון, לבין עסקים שאינם כאלה, הבחנה שנזנחה בטיוטות המאוחרות יותר. טיוטה זו אף כללה הצעה לכך שמרכיב המחזור יבחין בין שיעורי הפחתה שונים מכמות האשפה הבסיסית שתוקצה לבתי עסק (ביחס למפעל – 40%, ביחס לעסק שהוגדר גדול – 25%, וביחס לבית עסק שהוגדר קטן – 10%). הבחנה זו לא נזכרה בטיוטות מאוחרות יותר שבהן נקבע שיעור הפחתה אחיד לבית עסק שלא יעמוד בדרישות המחזור. 9. הטיוטה הראשונה של אמות המידה לא אושרה בסופו של דבר, ועבודת המטה בעניין נמשכה, תוך התמקדות בשיפור ותיקון של הנוסחה המוצעת לחישוב כמות הפסולת שתיחשב בסיסית. יצוין כי הקשיים הכרוכים בהתמשכות העבודה היו ידועים, ואף זכו להתייחסות בפסיקתו של בית משפט זה. כך, על רקע הקשיים היישומיים שהתעוררו והודעות שהוגשו מטעם המדינה, נקבע בעע"ם 826/14 עיריית חיפה נ' שר הפנים (18.5.2017) (להלן: עניין עיריית חיפה) כי: "משרד הפנים יפיץ לכל הרשויות המקומיות עד לתאריך 31.8.2017 את אמות המידה שגיבש לצורך הסדרת סוגיות פינוי האשפה, נושאי העתירה, לרבות פירוטים נוספים שבדעתו להכליל בהקשר זה". 10. בהמשך לכך, הטיוטה השנייה של אמות המידה פורסמה ביום 3.9.2017. הצעה זו נשענה אף היא על הגישה המבחינה בין פסולת בסיסית לבין פסולת עודפת לפי כמות הפסולת, ולא לפי סוגה. בתמצית יצוין כי טיוטה זו אימצה ברובה את הנוסחה החישובית שהוצעה בטיוטה הראשונה, תוך שהיא מוסיפה מספר שינויים וביאורים בפרמטרים השונים הנכללים בנוסחת החישוב. כך, בין היתר, נקבעו בטיוטה ערכים מספריים למקדמי מרכיב ההתאמה לעסקים, המבחינים בין סוגי עסקים שונים. 11. ביום 11.2.2018 השלים משרד הפנים את הכנתן של אמות המידה העדכניות ואלו הופצו לרשויות המקומיות. 12. להשלמת התמונה יצוין כי בעקבות פרסום אמות המידה הסופיות ניתנה ביום 15.3.2018 החלטה נוספת בעניין עיריית חיפה ובה נקבע, בין היתר, כך: "א. מסמך הבהרות מטעם המשרד להגנת הסביבה, בו יופיעו מקדם עידוד המיחזור והסברים נלווים יפורסם עד תאריך 29.03.2018. [...] ד. כל מי שהקריטריונים שפורסמו ע"י משרד הפנים בפברואר 2018 אינם נראים להם, יוכלו להעביר השגותיהם כנגד הקריטריונים הנ"ל למשרד הפנים (עם העתק ליועץ המשפטי לממשלה), תוך 45 ימים מהיום ומשרד הפנים ישיב להשגות אלו תוך 30 ימים נוספים. היה והחלטת משרד הפנים לא תניח את דעת מי מהמשיגים הם יהיו רשאים לעתור לבית משפט זה, ובלבד שלא יבקשו צווי ביניים בהקשר זה למשך תקופה של 9 חודשים מעת הגשת עתירות כאמור". בהתאם לכך, ביום 28.3.2018 פרסם המשרד להגנת הסביבה מסמך שעניינו "הבהרות לאמות מידה לאישור חוקי עזר בעניין אגרות פינוי פסולת עודפת". מסמך זה כלל בעיקרו הסברים נוספים באשר לקריטריונים שלפיהם ייבחן מרכיב המחזור, שהוא כאמור המרכיב ה"סביבתי" העיקרי בנוסחת החישוב. 13. ביום 9.4.2018 פנתה התאחדות המלונות במכתב למנכ"ל משרד הפנים, ובו שטחה את השגותיה על אמות המידה שנקבעו. ביום 28.4.2018 פנתה התאחדות התעשיינים לשר הפנים במכתב שבו השיגה גם כן על אמות המידה. בהמשך לכך, הוגשו שתי העתירות שבפנינו – העתירה בבג"ץ 5309/18 שהוגשה על-ידי התאחדות המלונות ביום 11.7.2018, והעתירה בבג"ץ 5392/18 שהוגשה על-ידי התאחדות התעשיינים ביום 15.7.2018. בהתחשב במהותן הדומה ובטענות שהועלו בהן, אוחד הדיון בעתירות. נציין בקצרה כי העתירות הוגשו נגד גופי מדינה שונים (משרד הפנים, משרד המשפטים, המשרד להגנת הסביבה והיועץ המשפטי לממשלה) (להלן ביחד, לפי העניין: המדינה או המשיבים), וכן נגד מרכזי הרשויות. אמות המידה: עקרונות ופרטים 14. הגיעה העת להציג את אמות המידה באופן מפורט יותר. כפי שהוסבר, אמות המידה מבססות את ההבחנה בין הפסולת הבסיסית לפסולת העודפת בעיקר על קריטריון כמותי, בכפוף להתייחסות קונקרטית לסוגי פסולת שיש הוראות סטטוטוריות מיוחדות לגבי פינוים ומחזורם (אריזה וסוללות). 15. אמות המידה מיועדות לסייע בקביעת כמות הפסולת הבסיסית באמצעות נוסחת חישוב המתבססת על מכפלת הפרמטרים הבאים: מספר עובדים בעסק (שהוגדר כ-פרמטר N) – פרמטר זה נקבע על-פי מספר העובדים השנתי הממוצע בעסק, בהסתמך על הצהרות המעסיק. ההתייחסות היא לעובדים בלבד, להבדיל מאשר אנשים אחרים הבאים בשערי העסק. כמות הפסולת התואמת לשימוש ביתי לעובד (שהוגדר כ-פרמטר A) – פרמטר זה נועד לשקף את כמות הפסולת הבסיסית הנוצרת בידי כל אחד מהעובדים, באופן שנועד לדמות את כמות הפסולת שמיוצרת על-ידי אדם במשק בית. נתון זה עצמו מחושב על בסיסה של נוסחת משנה המביאה בחשבון את כמות הפסולת העירונית המעורבת המפונה מידי שנה על-ידי הרשות, מספר התושבים ברשות המקומית, חלקה היחסי של הפסולת האורגנית מתוך כלל הפסולת העירונית, וכן מקדם המשקף את משך השהות הממוצע של עובד במקום העבודה ביחס למשך השהות בבית מגורים. מרכיב ההתאמה לעסקים (שהוגדר כ-פרמטר B) – זהו מקדם מספרי הנקבע בהתאם לסוג העסק. כך לעסקים מתחום התעשייה והמלאכה נקבע מקדם התאמה של 1.5 ואילו לענפי המסחר, המשרדים ועסקים אחרים נקבע מקדם התאמה 2. מקדם זה משקף למעשה תוספת בכמות האשפה, בהתאם למאפייניו של בית העסק ולשוני בצריכת השירותים המוניציפליים במגזר העסקי בהשוואה למגזר הביתי (התוספת מתבטאת בהכפלה של יתר מרכיבי הנוסחה במקדם, שערכו גבוה כאמור מ-1). מרכיב המחזור (שהוגדר כ-פרמטר C) – פרמטר זה מבצע "הפחתה" של כמות הפסולת הבסיסית של העסק כאשר זה אינו עומד בדרישות ההפרדה והפינוי הקבועות בדין, וליתר דיוק בהסדרים שנקבעו בשני חוקים שצוינו: הפרדה של פסולת אריזות מפסולת אחרת ופינויה בהתאם לסעיפים 23, 25(א) ו-26 לחוק להסדרת הטיפול באריזות, התשע"א-2011 (להלן: חוק האריזות), וכן הפרדה בין פסולת הציוד החשמלי והסוללות לבין פסולת אחרת ופינויה בהתאם לסעיפים 28, 32 ו-34 לחוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ב-2012 (להלן: חוק הסוללות). בהתאם לכך, הפרמטר הועמד על 1 במקרים בהם עמד בית העסק בדרישות המחזור האמורות (וכך אינו משנה את התוצאה של מכפלת המרכיבים האחרים), ומנגד הועמד על 0.1 במקרים שבהם נמצא כי בית העסק אינו עומד בדרישות אלה (מה שמביא להפחתה של 90% בכמות הפסולת הבסיסית עבור עסק שאינו עומד בדרישות המחזור הקבועות בדין). אם כן, לסיכום חלק זה, כמות הפסולת הבסיסית מחושבת על בסיס מכפלה של המרכיבים הבאים: מספר העובדים, כמות הפסולת לעובד, וכן סוג העסק, לצד הכפלה נוספת במרכיב המחזור, העלולה כאמור להוביל להפחתה בכמות הפסולת הבסיסית. למען הפשטות ניתן להציג תחשיב זה בתרשים: כמות הפסולת הבסיסית כמות הפסולת הבסיסית 16. אמות המידה מבהירות עוד כי מאחר שמדובר במסמך הקובע עקרונות כלליים הרי שהרשות המקומית תהיה רשאית "ליתן מענה לחריגים בין על דרך של קביעה פרטנית של כמות הפסולת הבסיסית לסוגי עסקים שונים ובין על דרך הקמת ועדת חריגים ותחימת סמכויותיה". הרחבת ההקשר: חקיקת המחזור 17. מאחר שחלק מרכזי מן המחלוקת בין הצדדים נסב על חקיקת המחזור הקיימת בישראל והשלכותיה על קביעת אמות המידה, נביא בשלב זה את עיקרי ההסדרים בתחום הנדון שנחקקו לפני שנים ספורות ומשמשים רקע חשוב לדיון. 18. ככלל, חקיקה בתחום המחזור היא אחד הכלים המשמשים לקידום הערך החשוב של הגנה על הסביבה וכן לשמירה על עקרונות של צדק סביבתי. פסולת לא ממוחזרת היא גורם מרכזי לזיהום סביבתי ולפגיעה במשאבי טבע, לתפיסה של שטחי קרקע שאינם יכולים לשמש לצרכים חיוניים אחרים ועוד (ראו למשל: אופירה איילון, מרדכי שכטר ויורם אבנימלך איסוף ומחזור פסולת עירונית מוצקה – ניתוח חלופות (1994); יששכר רוזן-צבי "של מי הפסולת הזו לעזאזל?! סילוק פסולת וצדק סביבתי בישראל" מחקרי משפט כג 487, 489-487 (2007)). הדברים אף עולים מדו"ח מבקר המדינה שבחן את סוגיית מחזור הפסולת ברשויות המקומיות. ראו מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2016 476-474 (נובמבר 2016) (להלן: דו"ח מבקר המדינה)). הדברים נכונים באופן כללי, ואף ביתר שאת במדינת ישראל, שאינה משופעת בשטחי קרקע פנויים, וניצבת בפני אתגר מתמשך של צמצום כמות הפסולת המוטמנת בקרקע (ראו: המשרד להגנת הסביבה דו"ח מצב הסביבה בישראל 230 (2017) (זמין לצפייה באתר המשרד להגנת הסביבה)). משמעות הדברים היא אפוא שלא ניתן להפריז בחשיבות הנודעת להטמעה של נורמות מחזור בישראל (ראו: יובל פלדמן, אורן פרז וקרן שמואלי-סידי "הסדרת המחזור במשק הביתי: מחקר אמפירי של ההיבטים הדמוגרפיים וההתנהגותיים של מדיניות מחזור דיפרנציאלית בישראל" מחקרי משפט כט 391, 404-397 (2014)). לא למותר לציין כי לעת הזו, שיעור המחזור של פסולת בישראל נחשב לנמוך בקרב המדינות המפותחות (ראו למשל: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שנתון סטטיסטי לישראל פרק 22 – סביבה, 382 (2019); בנק ישראל –חטיבת המחקר פסולת עירונית – הבעיה וכלים כלכליים לטיפול (29.6.2020) (זמין לצפייה באתר בנק ישראל)). גם משום כך, לא ניתן להפריז בחשיבותה של חקיקת המחזור, וראוי לעשות את המיטב לצורך מימושה. 19. להשלמת התמונה, יצוין כי החתירה להטמעתן של נורמות מחזור בישראל היא ביטוי למגמה כלל-עולמית. עיון בניסיון המצטבר ממדינות אחרות מעלה כי הדבר נעשה בהן באמצעות שילוב של צעדים הסברתיים ומשפטיים כאחד, הכוללים שיפור של הנגישות למחזור במתכונת נוחה, מתן תמריצים לפרטים ולגופים המפרידים פסולת, הטלת חובות מפורשות ביחס לדרכי ההפרדה, קביעתם של יעדי מחזור ועוד (להרחבה, ראו:Ann E. Carlson, Recycling Norms, 89 Calif. L. Rev. 1231 (2001); Waste Management and the Circular Economy in Selected OECD Countries: Evidence from Environmental Performance Reviews, OECD Environmental Performance Reviews (2019) (זמין לצפייה באינטרנט)). 20. בשלב זה, חקיקת המחזור בישראל היא בעלת היקף מוגבל. בענייננו, ראוי לעמוד על שלושת החוקים המרכזיים בנושא – חוק איסוף ופינוי פסולת למיחזור, התשנ"ג-1993 (להלן: חוק המחזור), המקנה לרשויות המקומיות סמכות לעצב ולקבוע הסדרים לאיסוף ולפינוי פסולת למחזור, ולצדו חוק האריזות וחוק הסוללות שכבר נזכרו וייחודם הוא בכך שהם מטילים חובות על בתי עסק בכל הנוגע לדרך הפינוי והטיפול בפסולת, להבדיל מאשר על משקי בית. להשלמת התמונה יצוין כי קיימת גם חקיקה נוספת בתחום זה, שהדיון בה חורג מענייננו (כדוגמת חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1990; חוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-פעמיות, התשע"ו-2016; חוק לסילוק ולמחזור צמיגים, התשס"ז-2007; חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993; וכן חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984, לאחר שהוסף בו פרק ו' (בחוק שמירת הניקיון (תיקון מס' 9), התשס"ז-2007) הקובע מנגנון של היטלי הטמנה. בהקשר זה, אפנה גם לדבריי בעניין עיריית חולון בפסקאות 32-31. כן ראו: בג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בניה בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 25 (2.4.2013)). וכעת – לעניינם של שלושת החוקים שעומדים במרכז הדיון. 21. חוק המחזור – חוק זה קובע כי לרשות המקומית סמכות לקבוע בחוק עזר הסדרים שעניינם איסוף ופינוי פסולת למחזור בתחום השיפוט שלה (סעיף 2 לחוק). על-פי סעיף 3 לחוק, משקבעה רשות מקומית הסדרי איסוף ופינוי כאמור, מוטלת חובה על כל בעל בית עסק וכן בעל בית מגורים להתקין מכל ייעודי או מתקן למחזור בהתאם לדרישת הרשות. כן מוטלת חובה על בעל עסק או בעל בית מגורים שלא להשליך, וכן שלא להרשות לאחר להשליך, פסולת למחזור אלא במתקן או במכל האמורים (סעיף 5(ד) לחוק). החוק מוסיף ומחייב כל אדם להשליך פסולת למחזור בהתאם להסדרים שקבעה הרשות, ואוסר על השלכת אשפה למתקני ומכלי המחזור (סעיף 5 לחוק). בהקשר זה יש לציין כי החוק מגדיר אשפה כ"פסולת שאינה פסולת למחזור". 22. חוק האריזות – חוק זה שנחקק בשנת 2011 מטפל בתחום אחד, מוגבל אך חשוב, בתחום האשפה והמחזור: פסולת אריזות. כפי שמורה סעיף 1 לחוק זה, מטרתו המרכזית היא להסדיר את הטיפול בפסולת האריזות, להוביל לצמצומה ולמנוע את הטמנתה בקרקע. הטיפול באריזות כעניין בפני עצמו נובע מההיקף המשמעותי של פסולת זו (כך למשל, על-פי נתונים שפרסם המשרד להגנת הסביבה בעבר, פסולת האריזות מהווה כ-23% ממשקל הפסולת העסקית הפנים עירונית, וכ-62% מנפחה. ראו: המשרד להגנת הסביבה סקר הרכב הפסולת הארצי לשנים 2013-2012 95 (2014) (זמין באתר המשרד להגנת הסביבה)). מבלי להידרש לכל עיקרי החוק יש לציין כי הרשות המקומית מוגדרת בו כ"אחראי לפינוי פסולת". ככזו, מוטלת על הרשות המקומית החובה לקבוע הסדרים לעניין הפרדתה של פסולת אריזות מפסולת אחרת בתחומה, איסופה ופינויה, וכן מוטלת עליה האחריות לביצועם של ההסדרים שנקבעו (סעיף 23 לחוק). עוד יצוין כי לשם מילוי אחריותה זו נדרשת הרשות להתקשר בחוזה עם גוף מוכר, כהגדרתו בחוק. ככל שהרשות המקומית אינה עומדת בחובותיה אלה ניתן להורות לה לעשות כן (לפי סעיף 24 לחוק). מרכיב חשוב נוסף של החוק, שהוא מרכזי לענייננו, מעוגן בסעיפים 25 ו-26 לחוק. בהתאם לסעיף 25, קיים איסור על כל אדם, ובכלל זאת גם על בתי עסק, להשליך, לאסוף או לפנות פסולת אריזות שלא לפי הסדרי ההפרדה עליהם הורתה הרשות המקומית. לכך מתווספות הוראות סעיף 26, הנוגעות לבתי עסק באופן קונקרטי, ולפיהן בית העסק רשאי להתקשר בעצמו עם גוף מוכר ובכך להיחשב כמי שעמד בחובותיו לפי החוק. להשלמת התמונה יצוין כי על-פי סעיף 27 לחוק החל משנת 2020 חל איסור על הטמנת פסולת אריזות. החוק קובע כי הטמנה של פסולת כאמור בניגוד להוראות החוק, כמו גם הפרות נוספות של הוראותיו, הן עבירות פליליות. על מנת שלא לשאת באחריות זו הרשות המקומית נדרשת להראות שנקטה באמצעים סבירים לצורך מניעת ההטמנה של פסולת האריזות, ובכלל זאת קבעה הסדרי הפרדה, איסוף ופינוי וכן נקטה באמצעי פיקוח ואכיפה להבטחתם (לפי סעיף 31 לחוק). 23. חוק הסוללות – חוק זה שנחקק בשנת 2012 היה צעד נוסף שנועד לקדם את הטיפול בפסולת בת מחזור על-ידי בתי עסק. המבנה הבסיסי של החוק דומה לקודמו ומטרתו המוצהרת, לפי סעיף 1 לו, היא לצמצם את כמות הפסולת הנוצרת מציוד חשמלי ואלקטרוני ומסוללות ומצברים, למנוע את הטמנתה ולהקטין את נזקיה הסביבתיים. מבלי להידרש לכלל ההסדרים הקבועים בחוק זה והחורגים מן הדיון שבפנינו, חשוב לציין כי אף בו הרשות המקומית היא שמוגדרת כ"אחראי לפינוי פסולת". בהתאמה, סעיף 26 לחוק מטיל את האחריות הראשונית לביצוע הפרדה ואיסוף של פסולת ציוד אלקטרוני וסוללות על הרשות המקומית וכן מגדיר את הדרכים בהן יש לבצע פעולות אלה. בדומה לחוק האריזות, לשם מילוי חובותיה אלו נדרשת הרשות המקומית להתקשר עם גוף יישום מוכר כהגדרתו בחוק הסוללות. יצוין כי חוק זה מטיל חובות בתחום על "כל אדם". כך למשל, בחוק נקבע איסור גורף על השלכת פסולת ציוד אלקטרוני וסוללות מהמגזר הפרטי שלא במקומות המיועדים להשלכת פסולת מסוג זה, כפי שקבעה הרשות המקומית (סעיף 28 לחוק). עם זאת, לפי סעיף 34 לחוק חלה חובה נוספת על בתי עסק במובן זה שהוא מטיל על "מי שמחזיק בפסולת ציוד וסוללות שאינה מהמגזר הביתי" חובה להתקשר בחוזה עם גוף יישום מוכר לשם פינוי פסולת זו. חובה דומה חלה לפי סעיף 32 לחוק גם על משווק המוכר ציוד חשמלי ואלקטרוני. יצוין כי בדומה לחוק האריזות, גם חוק הסוללות קובע מספר איסורים שהפרתם היא עבירה פלילית. כך, סעיף 40 לחוק (שנכנס לתוקף ביום 1.1.2021) אוסר על הטמנת פסולת של ציוד אלקטרוני וסוללות שלא בהתאם להוראות החוק. הטמנה של פסולת זו בניגוד להוראות החוק מהווה עבירה פלילית לפי סעיף 43 לחוק. 24. לצורך המשך הדיון, די בכך שנאמר כי שלושת החוקים הופכים את הרשות המקומית לגורם רלוונטי ומרכזי בטיפול בפסולת טעונת מחזור. כן יש לומר שהחוקים מתייחסים אל הפסולת בת המחזור כאל פסולת בעלת מאפיינים מיוחדים שבית העסק אמור לשאת באחריות ובעלויות לפינויה. זאת, באופן היוצר הבחנה בין פסולת המוסדרת בחקיקה זו לבין פסולת "רגילה". העתירות שבפנינו ותולדותיהן עד כה 25. כאמור, העתירות שבפנינו תוקפות את אמות המידה שאומצו על-ידי משרד הפנים. כפי שיוסבר, הן חולקות מכנה משותף רחב בכל הנוגע לטענות המופנות בהן כלפי מרכיב המחזור שתואר לעיל, לצד טענות ספציפיות אחרות שהועלו בכל אחת מהן. 26. עתירת התאחדות המלונות – עתירתה של התאחדות המלונות כללה טענות רוחב של העוסקים במלונאות במדינת ישראל בשל הפגיעה הנטענת של אמות המידה בענף זה. 27. נקודת המוצא של עתירת התאחדות המלונות הייתה שמלכתחילה אין מקום להחיל את העקרונות שנקבעו בעניין עיריית חולון ביחס לבתי עסק שהפסולת שלהם, כך נטען, אינה תעשייתית בהיותם עסקים "קולטי קהל". נציין כבר עתה כי נקודת מוצא זו לא הייתה מקובלת עלינו, והמשך דברים לא יעסוק בה, בהתחשב בכך שאף לא הוצא צו על-תנאי בעניינה. נתמקד אפוא בטענות האחרות שנכללו בעתירה. 28. במישור הפרטיקולרי של תחום המלונאות הועלו טענות הנוגעות לכך שמרכיב הנוסחה המתייחס למספר האנשים בעסק (פרמטר N לעיל) חושב, גם ביחס לבתי מלון, תוך מניית מספר העובדים בבית המלון בלבד. בהקשר זה נטען כי מאפייניו של בית המלון כבית עסק הם שאנשים רבים מתגוררים בו, והם אלה המייצרים את מרבית האשפה שאיסופה נדרש. על כן, לשיטתה של התאחדות המלונות, בחישוב כמות האשפה יש להביא בחשבון את מספר האורחים במלון, ולא רק את מספר העובדים בו. זאת ועוד, נטען כי אין לראות את בתי המלון כגורמים מזהמים יותר בהשוואה לבנייני מגורים. זאת, כך נטען, בהתחשב בסוג האשפה שהם מפיקים, הדומה במהותה לזו שנוצרת בבנייני מגורים. בהקשר זה נטען עוד כי הרשויות המקומיות אינן נדרשות לנקוט אמצעים מיוחדים על מנת לפנות את האשפה המיוצרת בבתי המלון. עוד נטען כי מכל מקום יש להתחשב לא רק במספרם של העובדים המועסקים במישרין על-ידי בתי המלון, אלא גם בעובדי קבלן המועסקים בו ועשויים להוות נתח לא מבוטל ממצבת עובדיו. התאחדות המלונות הוסיפה והשיגה על כך שאמות המידה אינן נותנות ביטוי לשטח הנרחב של בתי המלון שמובא בחשבון בחיוב הארנונה המושת עליהם ולכן אמור לזכותם ביתרון בקביעתה של אגרת האשפה. 29. בכל הנוגע למרכיב המחזור נטען כי דרך החישוב שיוצרת הפחתה של 90% שקולה להטלת קנס על עסק שאינו עומד בדרישות הפינוי וההפרדה המוטלות עליו, וזאת ללא סמכות בדין. בהקשר זה הוטעם כי הטלת סנקציות על בתי עסק שאינם ממחזרים איננה מצויה בסמכות הרשויות המקומיות. עוד נטען, כי לכל היותר התחשבות במרכיב המחזור צריכה להיעשות בדרך מיטיבה, המתגמלת עסקים ממחזרים, ולא בדרך של סנקציה. עוד צוין כי משקלו הלא מידתי של מרכיב המחזור עלול להוביל, הלכה למעשה, לצמצום קיצוני בשירות הבסיסי שאותו מחויבת הרשות המקומית לספק כנגד תשלום הארנונה, עד כדי ריקונו מכל תוכן. 30. עתירת התאחדות התעשיינים – בעתירתה טענה התאחדות התעשיינים כי הפתח שנפתח בעניין עיריית חולון להטלת אגרה בגין פינוי פסולת, נועד להתייחס לפסולת חריגה בסוגה, ולא בכמותה. על כן, כך נטען, אמות מידה המבוססות על קריטריון כמותי עולות כדי חריגה מסמכותן של הרשויות. עוד נטען כי אמות המידה במתכונתן הנוכחית מפלות לרעה את המגזר העסקי בכללותו בהשוואה למגזר המגורים, בהתחשב בכך שחלק מהעסקים מייצרים פסולת דומה, ואף כמעט זהה, לפסולת המיוצרת על-ידי בתי מגורים. קושי זה אף מתעצם, כך נטען, בהתחשב בעובדה שהמגזר העסקי מחויב בתשלומי חובה גבוהים יותר ממגזר המגורים, מחד גיסא, ואיננו צורך שירותים יקרים, כגון חינוך ורווחה, מאידך גיסא. כן נטען כי אמות המידה יוצרות אף הפליה בתוך המגזר העסקי עצמו. זאת, לנוכח הפער הקיים בערכו של מרכיב ההתאמה לעסקים הניתן לתעשיינים בהשוואה לעסקים אחרים, כחלק מנוסחת החישוב. התאחדות התעשיינים אף טענה כי הכנתן של אמות המידה התבססה על תשתית עובדתית רעועה, וכי לא נבחנו כראוי דרכים חלופיות עדיפות לצמצום הפסולת העודפת, חלף הטלת אגרה, כמו גם השלכותיה הצפויות של האגרה החדשה על המגזר העסקי. עוד הוסיפה התאחדות התעשיינים כי אמות המידה לגופן לוקות בחוסר סבירות קיצוני. כך, בין השאר, השיגה התאחדות התעשיינים על התוצאה הקשה הצפויה במקרים של הימנעות מהפרדה לצורכי מחזור. כמו כן, נטען כי אמות המידה אינן נותנות די משקל לעובדה כי אגרות האשפה מעסקים מהוות רובד שלישי במיסוי המוטל על עסקים בגין טיפול בפסולת. זאת, משהן מצטרפות לתשלום הארנונה הגבוה שמשלם המגזר התעשייתי ולאגרות וההיטלים המוטלים מכוח דברי חקיקה פרטניים בגין פינוי סוגי פסולת מסוימים מבתי עסק. 31. בתגובתה המקדמית טענה המדינה שדין העתירות להידחות, הן על הסף והן לגופן. 32. כבר מתחילת הדרך, המדינה טענה כי אין הצדקה לדיון בעתירות בשל היותן כוללניות, ועל כן תיאורטיות ולא בשלות. בהקשר זה הוטעם כי אמות המידה הן מנחות בלבד מבחינת הרשויות המקומיות, ולכן המסלול המתאים להתמודדות עמן הוא נקיטת הליכים משפטיים פרטניים שעניינם חוקי עזר מסוימים. כך צוין כי אמות המידה לוקחות בחשבון גם את הצורך במענה למקרים חריגים, ומשכך, במקרים המתאימים, עומדת לעותרות האפשרות לפנות לרשויות בבקשות פרטניות שם תוכלנה לפרוס את טענותיהן. על כן, לשיטת המדינה, ראוי להמתין להתפתחות הדברים במישור המעשי, ולגיבוש תשתית עובדתית קונקרטית קודם לנקיטה בהליכים משפטיים. 33. לגופו של עניין נטען כי אמות המידה אינן חורגות ממתחם הסבירות, ואף התקבלו בהליך מסודר שכלל דיונים ארוכים, וכן היוועצות עם כלל הגורמים הרלוונטיים, ביניהם משרד הפנים, משרד המשפטים והמשרד להגנת הסביבה, ואף העותרות עצמן. 34. עוד נטען כי אמות המידה מאמצות את העקרונות שנקבעו בעניין עיריית חולון, ובכלל זה העקרונות שעניינם צדק והתייעלות סביבתית, כך שבמימון הפינוי, הטיפול והמחזור של פסולת עסקית חריגה יישאו יצרניה. הודגש בהקשר זה כי בית המשפט לא נקט עמדה חד-משמעית ביחס לתוכנן של אמות המידה בפסק הדין שניתן בעניין עיריית חולון, אלא השאיר עניין זה לשיקול דעתם ולמומחיותם של משרדי הממשלה. לטענת המדינה, אין לקבל את טענת העותרות לפיה ההבחנה בין פסולת בסיסית לעודפת חייבת להיעשות על בסיס סוג האשפה, להבדיל מכמותה. המדינה הוסיפה כי אמות המידה אינן מובילות לפגיעה בשוויון ולהפליית המגזר העסקי, שכן תכליתן לקיים הבחנה רלוונטית בין פינוי אשפה בסיסית לפסולת החורגת מכך, כפי שנקבע בעניין עיריית חולון. 35. הדיון בעתירות כלל מספר גלגולים, על רקע בחינת טענותיהן של העותרות על-ידי משרד הפנים. כמו כן, התקיימו בהן שני דיונים. 36. ביום 11.12.2018 הגישו גם מרכזי הרשויות את תגובותיהם, שעלו בקנה אחד עם תגובת המדינה. ראשית, מרכזי הרשויות הצטרפו לטענה כי העתירות שהוגשו הן מוקדמות, בהתחשב בכך שיישומן של אמות טרם הוחל ונבדק הלכה למעשה. שנית, מרכזי הרשויות הבהירו כי לעמדתם אמות המידה אינן מקפחות את המגזר העסקי, אלא להפך: הן דווקא סוטות מהעקרונות שפורטו בעניין עיריית חולון לטובת העסקים והמפעלים. זאת, בין היתר לאור ההתחשבות במרכיב ההתאמה לעסקים בנוסחת החישוב, אשר מוביל, לטענתם, להגדלה לא מוצדקת של כמות האשפה הבסיסית שלה זכאי בית העסק. מרכזי הרשויות הוסיפו וטענו כי יש להימנע מדחייה נוספת במימוש אמות המידה לנוכח השנים שחלפו מאז ניתן פסק הדין בעניין עיריית חולון. במישור הפרטני הטעים מרכז השלטון המקומי כי אין הצדקה להבחין בין בתי מלון לבין עסקים מסוג אחר, וכי העובדה שבתי המלון מייצרים פסולת הדומה בסוגה לפסולת ביתית אינה מעלה או מורידה, בהתחשב בכך שזו פסולת הנוצרת אגב מתן שירותי מלונאות ועל כן היא פסולת תעשייתית-מסחרית. 37. ביום 25.3.2019 התקיים דיון ראשון בעתירות בפני הרכב (שכלל אותי יחד עם השופטים ע' ברון ו-ע' גרוסקופף). בתום הדיון הורינו למדינה להגיש הודעה משלימה שבה תבהיר את העמדה בכל הנוגע לאי-ההתחשבות במספר האורחים בבתי המלון, וכן את העמדה בנוגע להתחשבות במרכיב המחזור לצורך קביעת כמות האשפה הבסיסית. 38. ביום 5.7.2019 הגישה המדינה הודעה משלימה כאמור. ביחס למרכיב המחזור הוטעם כי הוא נועד לקדם התייעלות סביבתית ומטרתו להטיל את מימון הטיפול והמחזור של פסולת חריגה על יצרניה. עוד הודגש כי מרכיב המחזור כפוף לבחינה מקצועית של המשרד להגנת הסביבה, וכי הוא נקבע בהתאם לעמידה בקריטריונים המתחייבים על-פי דין כאמור לעיל. בהיבט זה הודגש כי בית עסק שאינו מפריד או מטפל בפסולת המיוצרת על-ידו בהתאם להוראות החוק הרלוונטיות מעמיס עלויות נוספות על הרשות המקומית ביותר מממד אחד. תוצאה אחת היא השתת עלויות טיפול והטמנה עבור פסולת בנפח ובכמות גדולים יותר, כמו גם עלויות מוגברות כתוצאה מצורך במיון הפסולת. תוצאה נוספת היא פגיעה בהיתכנות למחזר את הפסולת למוצר בעל ערך כלכלי. על רקע זה נטען כי קיים אינטרס חשוב בעידוד בתי העסק לעמוד במרכיב המחזור. עוד ציינה המדינה כי בניגוד לנטען, השלכות ההתחשבות במרכיב המחזור אינן כה גדולות במונחים עסקיים. 39. ביחס להתחשבות במספר האורחים בבתי מלון נטען כי אין הבחנה רלוונטית בין פסולת הנוצרת מתהליכי ייצור של בתי המלון לבין פסולת עודפת הנוצרת מתהליכי ייצור במפעל, גם אם מדובר בפסולת אשר עשויה להיות דומה מבחינת מרכיביה לפסולת ביתית. המדינה הטעימה עוד כי בענף זה אורחיו של בית המלון הם גם ה"צרכנים" וגם "אמצעי הייצור". על כן, כך נטען, הפסולת שנוצרה עקב שהותם של האורחים בבתי המלון היא חלק מן התהליך שנועד לשרת את אירוחם, לצורך השאת רווחיו של העסק. זאת ועוד, צוין כי הבחנה על בסיס מספר האורחים בבית המלון עשויה לפגוע בתמריצים של בית המלון לצמצם את כמות הפסולת העודפת. לבסוף, נטען כי בחקיקת חוקי העזר יכולות הרשויות המקומיות לתת מענה למקרים חריגים באמצעות קביעת הוראות בעניין זה. 40. ביום 28.7.2019 התאחדות המלונות הגישה את תגובתה להודעה המשלימה. בעיקרו של דבר, חזרה התאחדות המלונות על טענותיה, ובכלל זה על כך ש"מייצרי האשפה" בבתי המלון הם האורחים. התאחדות המלונות השיגה על התייחסותה של המדינה לאורחים כאל חלק מתהליך הייצור. לשיטתה, מדובר במתיחת התפיסה ביחס לתהליכי ייצור, תוך טשטוש השוני הרלוונטי בין עסקים לבין מגורים. התאחדות המלונות ציינה עוד כי טענתה של המדינה לפיה התחשבות במספר האורחים עלולה לפגוע בתמריצים של בית המלון לצמצם את כמות הפסולת אינה מבוססת. בהקשר זה נטען כי שליטתם של בתי המלון בהתנהגותם של האורחים היא מוגבלת, וכן כי מכל מקום קיימים לבתי מלון כבר עתה תמריצים כלכליים מספקים להעדיף התנהלות המצמצמת פסולת, בין אם כתוצאה מהוראות חוק סביבתיות שונות ובין אם בשל שיקולים עסקיים, וזאת ללא צורך באמות המידה. התאחדות המלונות טענה עוד כי אמות המידה אינן עולות בקנה אחד עם מדיניות הממשלה בנושא של הפחתת הנטל הרגולטורי בענף. זאת ועוד, נטען כי יש מקום להבחין בין סוגים שונים של בתי מלון, למשל בין מלון דירות ומלון נופש, לאור מאפייניהם השונים המשליכים על טיב הפסולת שאותה הם מייצרים, כמו גם על מספר העובדים והאורחים השוהים בהם. 41. התאחדות המלונות אף חזרה על טענותיה ביחס לקביעת מרכיב המחזור, והדגישה כי ההפחתה הניכרת בזכאות לפינוי אשפה במקרה של הימנעות ממחזור היא אף מפלה, מאחר שנתון זה אינו משפיע על החיובים המוטלים על משקי בית. זאת ועוד, נטען כי הדבר אף אינו יעיל, שכן אם תכליתו של ההסדר לעודד מחזור, היה עליו להתמקד דווקא במגזר הפרטי, המתאפיין בשיעור מחזור נמוך משמעותית מהמגזר העסקי. בהקשר זה, נטען עוד כי הסנקציה כתוצאה מאי-מחזור מתעצמת עוד יותר לנוכח קיומו של מרכיב סביבתי נוסף בנוסחה, הנוגע לחלק היחסי של הפסולת האורגנית. פרמטר זה קובע כי בשיעור הפסולת הבסיסית לעסקים תיחשב רק פסולת אורגנית. זאת לעומת בתי מגורים הזוכים לפינוי אשפה ללא מיון או הפרדה בסוגי הפסולת. 42. בהמשך, ביום 31.7.2019, אף התאחדות התעשיינים הגישה את תגובתה להודעה המשלימה, ובה היא סמכה את ידה על תגובתה של התאחדות המלונות, וכן על טענותיה כפי שהועלו בעתירה מטעמה. באופן קונקרטי, באשר למרכיב המחזור, טענה התאחדות התעשיינים כי המדינה לא הצליחה לנמק על יסוד אילו שיקולים נקבע כי כמות הפסולת של בית עסק שלא יעמוד בדרישות המחזור תופחת דווקא ב-90%. בהקשר זה, התאחדות התעשיינים העירה כי בהודעתה המשלימה של המדינה צוין כי עלות הטיפול בפסולת מעורבת עלולה להגיע עד פי חמישה בהשוואה לפסולת מופרדת, וכי אף בכך יש כדי להעיד שמרכיב המחזור נקבע בשיעור מופרז. 43. ביום 7.8.2019 הוצא צו על-תנאי (על-ידי ההרכב המקורי שדן בתיק) בשתי הסוגיות שצוינו – ההתחשבות במספר העובדים בלבד (גם ביחס לבתי מלון) וקביעת מרכיב המחזור כחלק מנוסחת החישוב. 44. ביום 2.2.2020 הוגש תצהיר התשובה מטעם המדינה. המדינה שבה וטענה כי דין העתירות להידחות על הסף מאחר שאינן בשלות להכרעה, בהיעדר תשתית עובדתית קונקרטית בנוגע לחוקי העזר שיחוקקו לאורן של אמות המידה. לגופם של דברים, המדינה הדגישה בתשובתה כי אגרת האשפה העודפת איננה "מחיר", כך שאינה אמורה לבטא את העלות המדויקת של השירות המסופק על-ידי הרשות, ואף יכולה להביא בחשבון שיקולי מדיניות רחבים – סביבתיים, כלכליים ומשפטיים – שאותם מבטאים מרכיביה השונים של נוסחת החישוב. במישור הסמכות, הפנתה המדינה למספר הוראות חוק רלוונטיות. כך, היא ציינה כי חוק המחזור מסמיך את הרשויות המקומיות בישראל לקבוע בחוקי העזר הסדרים לאיסוף ולפינוי פסולת למחזור בתחומן. כמו כן, צוין כי בהתאם לסעיף 23 לחוק האריזות וסעיף 26 לחוק הסוללות, רשות מקומית חייבת לקבוע הסדרים בעניין "הפרדה, איסוף ופינוי" של סוגי הפסולת שעליהם חלים חוקים אלה, וחובה על התושבים ובעלי העסקים הפועלים בתחומה לפעול על-פי אותם הסדרים. חוק העזר בעניין אגרת האשפה העודפת, כך נטען, הוא אחד הכלים שבהם הרשות המקומית יכולה להשתמש על מנת ליישם את הסדר ההפרדה. כמו כן, המדינה הזכירה את סעיפים 27 ו-31(ד) לחוק האריזות האוסרים על הטמנת פסולת אריזות וקובעים שעל רשות מקומית להראות כי נקטה באמצעים סבירים לשם מניעת הטמנה כאמור, על מנת שלא תישא באחריות פלילית בשל עבירה על-פי חוק זה. בסיכומו של דבר, המדינה טוענת כי מרכיב המחזור באמות המידה מממש את העקרונות שנקבעו בעניין עיריית חולון על רקע הוראות החוק הקיימות בחקיקה הסביבתית. 45. ביום 2.7.2020 התקיים דיון נוסף בהתנגדות לצו על-תנאי (בפני ההרכב הנוכחי). בתום הדיון ניתנה למדינה אפשרות לחזור ולעדכן ביחס לעמדתה בעניינים מסוימים. 46. ביום 4.8.2020 הוגשה הודעת המדינה לפיה עמדתה נותרה בעינה. באשר למרכיב המחזור, שבה המדינה וטענה כי בית עסק שאינו עומד בדרישות המחזור כנדרש על-פי דין משית עלויות עודפות על הרשות המקומית. באשר לאי-ההתחשבות במספר האורחים בבתי המלון הודגש פעם נוספת כי אין הצדקה להבחין ביניהם לבין בתי עסק אחרים שבהם האשפה נוצרת על-ידי אורחים המקבלים בהם שירות. כן הובהר כי מתכונת ההעסקה הנהוגה בבתי המלון אינה מעלה או מורידה, מאחר שהנוסחה מביאה בחשבון את כלל העובדים השוהים בבית העסק, בין שהם מועסקים במישרין או כעובדי קבלן. המדינה הוסיפה וציינה כי אמות המידה מאפשרות לרשות המקומית לחרוג מהן ולבחון באופן פרטני עסקים שונים, ובכלל זאת בתי מלון מסוגים שונים, ולקבוע את שיעור האגרה המוטל עליהם בהתאם למאפייניהם. 47. בעקבות הודעה זו של המדינה ניתנה גם לצדדים האחרים אפשרות להשלים את עמדתם. בהתאם לכך, ביום 20.8.2020 הוגשו תגובותיהן של התאחדות המלונות והתאחדות התעשיינים שחזרו על טיעוניהן בכל הנוגע למרכיב המחזור ולאי-ההבחנה בין בתי מלון לבתי עסק אחרים. בו ביום הגיש גם מרכז השלטון המקומי את התייחסותו והביע תמיכה בהודעת המדינה בשתי הסוגיות הניצבות בלב הדיון. הגיעה אפוא העת להכרעה. דיון והכרעה 48. נקדים ונאמר כי על אף הטענות שהעלו בעניין זה המדינה ומרכזי הרשויות, מצאנו את העתירות ראויות לדיון לגופן. אכן, בביקורת השיפוטית על אמות המידה יש להביא בחשבון כי מדובר במסמך בעל אופי מנחה. לכן, ככל שהטענות מכוונות כלפי פרטים ספציפיים ואי-התאמתם לנסיבות פרטיקולריות יש להמתין להעלאתן בהליך מתאים כנגד חוק עזר מסוים, ועל יסוד תשתית עובדתית מתאימה. אולם, ככל שהעתירה מציפה היבטים כלליים המאפיינים ענף מסוים או אף שאלות של סמכות, הרי שדחיית הקץ אינה רצויה, ואף עלולה להביא לתופעה של התדיינות יתר מבוזרת ולבזבוז משאבים שיפוטיים (ראו: בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ' משרד הפנים, פ"ד סד(3) 122, 146-144 (2011); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 405-401 (2017)). במקרה דנן, שתי הסוגיות העומדות להכרעה בפנינו, במתכונתן כפי שנתחמה בגדרי הצו על-תנאי שניתן בהליך זה, מצדיקות דיון לגופם של דברים. ההכרעה באשר לצורך בהבחנה בין בתי מלון ועסקים קולטי קהל לבין בתי עסק אחרים, כמו גם בשאלת הסמכות להתחשב במרכיב המחזור המוצע ומידת סבירותו ומידתיותו, היא בעלת אופי עקרוני ותחולה רחבה, שאינם ייחודיים דווקא לרשות מקומית כזו או אחרת ולנסיבותיה. על כן, במענה לסוגיות אלו יש כדי להשליך על מספר רב של מקרים ולמנוע התדיינות משפטית עתידית מיותרת. על כך ניתן להוסיף כי לצורך כך הונחה בפנינו תשתית עובדתית מספקת. עוד יודגש כי החשיבות במניעת ריבוי דיונים משפטיים עתידיים מקבלת משנה תוקף בענייננו, בשים לב לזמן הממושך שחלף מאז ניתן פסק הדין המקורי בעניין עיריית חולון, ולאינטרס הציבורי במימוש העקרונות שהותוו במסגרתו ובקידום ודאות משפטית. מן הטעם הזה נקבע כבר בעניין עיריית חיפה כי היה והחלטת משרד הפנים בעניין אמות המידה לא תניח את דעתם של המשיגים, הם יהיו רשאים להגיש עתירה בעניין (החלטה מיום 15.3.2018, בפסקה 2(ד)). 49. בשלב זה אפנה לדון בשתי הסוגיות שהוצגו כסדרן. תחילה יידונו טענותיה של התאחדות המלונות בכל הנוגע לכך שנוסחת החישוב שאומצה אינה מתחשבת במספרם של אורחי המלון. לאחר מכן, יידונו טענותיהן המשותפות של העותרות כנגד מרכיב המחזור, הן במישור הסמכות, הן במישור ההליך והן במישור שיקול הדעת. בתי מלון: מספר אורחים, מספר עובדים ופסולת נורמטיבית 50. כאמור, הטענה העיקרית שהעלתה התאחדות המלונות היא שאמות המידה לא התייחסו לכך שבתי המלון משלבים מאפיינים של עסק ושל מגורים כאחד. בהקשר זה נטען כאמור כי הפסולת בבתי המלון דומה במהותה לפסולת ביתית רגילה, באשר היא נוצרת ברובה המוחלט על-ידי אורחי המלון, המחליפים לתקופת האירוח את מקום מגוריהם הרגיל בחדרי בתי המלון ואת מטבחם בחדר האוכל שבו. על כן, כך נטען, מספר האורחים הבאים בשערי בית המלון, ולא רק מספר העובדים בו, הוא הנתון הרלוונטי והקריטי לצורך חישוב הפסולת הנורמטיבית שאת פינויה זכאים לקבל בתי המלון. בהקשר זה, אף הודגשה השונות הקיימת בין בתי מלון בעלי מאפיינים שונים, כאשר חלקם משמשים הלכה למעשה כמעין מלונות דירות לתקופות העולות על מספר ימים, ומבלי שקיים בהם מרכיב של חדר אוכל, מופעי בידור וכיוצא באלה (זאת, גם בימים שקדמו לשינויים שחלו בדפוסי הפעולה של בתי מלון בתקופה של מגפת הקורונה). 51. לאחר ששקלתי את הדברים אני סבורה שדין העתירה של התאחדות המלונות להידחות בהיבט זה. אכן, אין חולק כי מספר האורחים משפיע על כמות האשפה בבית המלון. אולם, כמוסבר להלן, אין לומר שהאורחים מתגוררים בבית המלון הטיפוסי. זאת, כשם שאין לומר שבאי המסעדות אוכלים בהן כשם שהם אוכלים בביתם ולכן יש להביא את מספר הסועדים בהן בחשבון לצורך חישוב הפסולת הבסיסית. 52. באופן טבעי קיימים במשק עסקים מסוגים שונים, כל אחד ומאפייניו הייחודיים. כך, לצד עסקים המשתייכים לענפי הייצור והתעשייה, פועלים עסקים שייעודם אספקת שירותים וקבלת קהל. פעילותם של בתי המלון מתמקדת בעיקרה במתן שירותי אירוח לבאים בשעריהם, כגון שירותי לינה, הסעדה, ניקיון, פעילויות תיירות ופנאי – כל בית מלון בהתאם לדרכו. שירותים אלה הם שונים מאלה שמאפיינים את העסקים בתחום הייצור והתעשייה, אך בכל זאת חולקים איתם מכנה משותף חשוב: מדובר בחלק מפעילותם העסקית של בתי המלון, שנעשית לשם השאת רווחיהם. לפיכך, הטיפול בפסולת הנוצרת אגב מתן שירותים אלו מהווה עלות נלווית וישירה של ההליך העסקי המתקיים בבתי המלון, בדומה לתשומות עסקיות אחרות כדוגמת חשמל, חומרי גלם וכיוצא באלה. במובן זה, מדובר בפסולת שיש לראות בה חלק בלתי נפרד מפעילותו העסקית של מפעל. מטעם זה אין לומר כי מתקיימת בענייננו שונות רלוונטית מספקת המצדיקה יצירת הבחנה בין בתי מלון לעסקים אחרים. 53. זאת ועוד, גם במפעל תעשייתי הכמות הכוללת של הפסולת מושפעת ממספר הלקוחות ומהיקף ההזמנות שנעשות עבורם. אף אם נקבל את טענת התאחדות המלונות לפיה מרכיבי הפסולת הנוצרת בבתי המלון דומים במהותם לאלו המושלכים בפסולת ביתית רגילה, אין הדבר נכון ביחס להיקפה וכמותה של אותה פסולת. נוהג שבעולם הוא שבתי המלון מתחרים זה בזה במגוון ובטיב השירותים המוענקים על-ידם (ראו למשל תקנות שירותי תיירות (בתי מלון), התשע"ג-2013 המפרטות את אמות המידה שעל בסיסן נקבע דירוג ה"כוכבים" של בתי המלון). הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בכמויות ועושר המזון המוגש בהם וכן במאפייני התחזוקה השוטפת והשימוש בחומרי ניקיון. מטבע הדברים, אלה חורגים ממתכונת הפעילות המאפיינת צריכה ביתית רגילה. לכך נוסף ייצור הפסולת העודף הנובע מהתחלופה המהירה של אורחים, תוך שמירה על סטנדרט שירות אחיד לאורך זמן לכל אורח. ההתחשבות בכל אלה אינה חורגת מהמסגרת הבסיסית שנקבעה בעניין עיריית חולון, שם כתבתי כך: "אין מניעה במישור העקרוני לכך שרשות מקומית תגבה אגרת פינוי פסולת מחוץ לארנונה הכללית; ובלבד שמדובר בפינוי פסולת הקשורה לתהליכי הייצור של המפעל מעבר לרמת 'בסיס' מסוימת שתיקבע" (שם, בפסקה 36. ההדגשה הוספה). 54. למעשה, התחשבות מלאה במספרם הכולל של אורחי בית המלון הייתה עלולה לשמוט את הקרקע תחת ההבחנה בין פסולת בסיסית לפסולת עודפת, ובכך לא הייתה תורמת לכך שבתי המלון יפנימו את העלויות הסביבתיות החריגות שאותן הם משיטים על כתפי הרשות המקומית תוך חתירה להתייעלות. 55. אין בכך כדי לגרוע, והדבר אף טעון הדגשה, מהאפשרות של התחשבות במאפיינים ספציפיים של בתי מלון מסוימים, כדוגמת מלונות דירות (המשמשים כחלופת מגורים ללנים בהם על בסיס של תחלופה תדירה פחות). במקרים כגון אלו, כמו גם במקרים אחרים, בבואה לנסח את חוק העזר המקומי תוכל הרשות המקומית הרלוונטית לקבוע כללים שייתנו מענה נקודתי לעסקים בתחומיה. לא אמנע מלהוסיף כי אילו הוספה לאמות המידה ההבחנה בין בתי מלון באופן כללי לבתי מלון המשמשים כמלונות דירות, הדבר היה ראוי ביותר. אולם, בהתחשב בעובדה שמדובר אך באמות מידה מנחות ובהיקפו של שיקול הדעת המסור למשרד הפנים, לא ראיתי בכך עילה המצדיקה כשלעצמה התערבות בעמדתו. מרכיב המחזור: בין קידום איכות הסביבה לביטול דה-פקטו של דיני הארנונה 56. כעת, אפנה לבחון את המחלוקת שעמדה במוקד הדיון שבפנינו – בנוגע למרכיב המחזור. כזכור, העותרות טענו כי בקביעת מרכיב המחזור נפלה שורת פגמים קשים – הן במישור הסמכות, הן במישור ההליך והן במישור שיקול הדעת. מנגד, עמדת המדינה הייתה שהעיקרון החשוב של "המזהם משלם" מצדיק מתן משקל, ואף משקל מכריע, להשלכות השליליות של אי-הפרדת פסולת לצורך מחזור. ראשית, המדינה שבה והדגישה בפנינו כי מרכיב המחזור משקף הוראות חוק קיימות, המטילות חובות קונקרטיות באשר לפינוי והטיפול בפסולת במגזר העסקי. שנית, ובהמשך לכך, הובהר כי מרכיב המחזור נועד למנוע את השתת העלויות העודפות, הנגרמות כתוצאה מאי-עמידה בחובות הסטטוטוריות, על כתפי הרשות המקומית. בדרך זו, כך נטען, מסייע מרכיב המחזור בהגשמתה של התכלית הניצבת ביסודה של החקיקה הסביבתית, ואף מביא לידי ביטוי את המחויבויות המוטלות מכוח הדין על הרשויות המקומיות לפעול ליישום, פיקוח ואכיפה של ההסדרים הסביבתיים. טענות אלו ידונו כעת בהתאם לסדרן. מישור הסמכות 57. טענתן המרכזית של העותרות הייתה כי מרכיב המחזור מבטא גישה עונשית. זאת, כך נטען, מאחר שמדובר הלכה למעשה בסנקציה בגין אי-עמידה בדרישות מרכיב המחזור, נוסף על הסנקציות שנקבעו לכך בחוקים הרלוונטיים. במלים אחרות, עמדתן של העותרות בהקשר זה גורסת כי גם אם כוונתם של המשיבים רצויה הרי שמעשיהם אינם רצויים. בהתאם לטענה זו, גם אם ההסדר של הפחתת היקף פינוי האשפה שלו זכאי עסק בגין אי-עמידה בחובות המחזור הוא הסדר ראוי, הרי שהמחוקק לא הסמיך את העיריות לעשות כן. 58. למעשה, יש להבין את מהלך הטיעון של העותרות כדו-שלבי: ראשית, העותרות טוענות כי ההתחשבות במרכיב המחזור במתכונת שנבחרה היא סנקציה; שנית, הן מוסיפות וטוענות כי לרשויות המקומיות לא הוקנתה סמכות להטיל סנקציות בגין הפרה של חובות המחזור הסטטוטוריות. בהתאם לכך, אף המענה לטיעון צריך להיעשות באופן דו-שלבי. תחילה, יובהר כי נקודת המוצא לדיון היא שסמכות לקביעת היטל המתחשב במרכיב המחזור, להבדיל מסנקציה, קיימת גם קיימת. בהמשך לכך, אסביר מדוע התחשבות במרכיב המחזור, במתכונת השומרת על כללים של מידתיות, אינה סנקציה ועל כן אינה כרוכה בחריגה מסמכות. 59. אכן, שאלת הסמכות שהועלתה על-ידי העותרות היא שאלה נכבדה. פעילותה של כל רשות מנהלית מוגבלת לדל"ת אמות הסמכות שהוקנתה לה בחוק. משמעותו של עקרון חוקיות המינהל היא שגם פעולות טובות המקדמות תכליות שלטוניות ראויות אינן יכולות להתבצע ללא הסמכה חוקית ברורה. כידוע, כך נקבע עוד באחד התקדימים הראשונים שיצאו תחת ידיו של בית משפט זה – בג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר המשטרה, פ"ד ב 80 (1949) – שבו התקבלה עתירה נגד יוזמה שתכליתה הייתה ראויה (הגבלת פעילותם של "מאכערים" במשרדים ממשלתיים) מאחר שלא התבססה על עיגון חוקי. הדברים נכונים ביתר שאת כשמדובר בגביית תשלומי חובה מן האזרח, כגון במקרים של הטלת מיסים, אגרות והיטלים (ראו: בג"ץ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון, פ"ד מט(5) 582, 588-587 (1996); בג"ץ 7351/03 ועד הורים עירוני ראשון-לציון נ' שרת החינוך, התרבות והספורט, פסקאות 11-10 לפסק דינה של השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש (2005); ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, פסקאות 38-33 לפסק דינה של השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה (27.6.2011); ע"א 4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה, פסקה 8 (24.8.2015); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 112-110 (2010) (להלן: ברק-ארז, משפט מינהלי א)). כידוע, עיקרון זה מעוגן בסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי "מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות". 60. אם כן, יש להתמקד במשוכה משמעותית זו: האם קיים מקור הסמכה המאפשר להתחשב, בקביעת גובהה של אגרת האשפה, בשאלה אם בית העסק מקיים את חובותיו הסטטוטוריות ביחס להפרדת אשפה? אני סבורה שיש להשיב על שאלה זו בחיוב, ולומר שקיימת הסמכה חוקית לכך. מסקנה זו היא התוצאה הנובעת מצירוף הסמכויות שהוענקו לרשות המקומית במספר חוקים, כמוסבר להלן. עם זאת, אקדים ואבהיר כי אין משמעות הדברים שניתן לאשר את אמות המידה שנקבעו במתכונתן הנוכחית – כמפורט בהמשך. 61. ראשית, ועל כך אין חולק, הרשות המקומית מוסמכת לחוקק חוקי עזר בנושאים של פינוי וסילוק אשפה מכוח פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) ודברי החקיקה המקבילים לה החלים על רשויות מקומיות אחרות (פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], צו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958). סעיף 250 לפקודת העיריות קובע את סמכותה של הרשות המקומית להתקין חוקי עזר על מנת לאפשר לה לבצע את הדברים שהיא מוסמכת או נדרשת לעשותם על-פי הוראות הפקודה, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה. סעיף 251 לפקודת העיריות מקנה לרשות המקומית סמכות מפורשת לקבוע בחוקי העזר הוראות בדבר "תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם", בקשר לתחומי סמכותה. סעיף 242 לפקודת העיריות שעניינו "תברואה, בריאות הציבור ונוחותו" כולל הוראות קונקרטיות המתייחסות לחובתה של העירייה לפעול לפינוי וסילוק אשפה. 62. הוראות אלה הן שעמדו בבסיס פסיקתו של בית משפט זה בעניין עיריית חולון, שם נקבע כי תחום סילוק הפסולת נופל ללא ספק בגדר סמכותה של הרשות המקומית, וכי היא אף רשאית לגבות "אגרת אשפה" ייעודית מחוץ לארנונה הכללית, ככל שמדובר על פסולת החורגת מהכמות הבסיסית, כפי שהוסבר בהרחבה בפתח הדברים. חשוב להבהיר דבר מה לגבי הרקע לדיון בעניין עיריית חולון. למעשה, ההנחה הלא מעורערת שעמדה ביסודו הייתה שהעירייה מוסמכת לגבות אגרה בגין פסולת עודפת. באותו עניין, התנגדותו המקורית של משרד הפנים לאישורה של אגרה כזו הייתה סברתו (המוטעית) שמדובר בעקיפה של האיסור להעלות ארנונה. לא שאלת הסמכות הייתה אפוא במחלוקת אלא שאלת ההלימה לדיני ההקפאה החלים על שינויים בשיעורי הארנונה. 63. אגרת האשפה, שחוקיותה הוכרה בעניין עיריית חולון, מצויה – ככל אגרה – בתווך שבין מחיר למס. בית משפט זה כבר נדרש לכך פעמים רבות, בקבעו כי "תשלום מסוג 'אגרה' איננו מחיר טהור, מחד גיסא, ואיננו מס טהור, מאידך גיסא. זאת, מן הטעם שהאגרה משתלמת בזיקה לשירות מסוים שהשלטון מספק, אלא ששיעורה אינו זהה לעלות השירות" (רע"א 4066/00 דומיץ נ' עיריית הרצליה, פ"ד נו(3) 577, 594 (2002). ראו גם: ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377 (1992); בג"ץ 5503/94 סגל נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד נא(4) 529, 557-556 (1997); בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה נ' לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין (13.11.2014)). ממילא קביעת שיעור האגרה אמורה להביא בחשבון שיקולים שונים, ובהם גם שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנדון (ראו: בג"ץ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים, פסקאות 23-22 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (15.6.2011) (להלן: עניין הדרכונים); ע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 21 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (18.8.2011); ע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה, פסקה 7 לפסק דינו של השופט מ' מזוז (6.3.2019)). בענייננו, כפי שהבהירה המדינה בעמדתה וכמפורט להלן, גורם עסקי שאינו מקיים את החובות הסטטוטוריות הנוגעות להפרדה ומחזור משית על הרשות המקומית עלויות נוספות כחלק מפינוי הפסולת שבתחומה. על כן, מדובר בשיקול רלוונטי שאותו מוסמכת הרשות המקומית להביא בחשבון בקביעתה של אגרת האשפה. 64. הרלוונטיות של שיקול המחזור עולה באופן ברור מן החוקים שהוצגו ואשר מטילים על הרשות המקומית אחריות בכל הנוגע למחזור פסולת. נפתח בהתייחסות לסעיף 2(א) לחוק המחזור הקובע כך: "(א) רשות מקומית רשאית, ואם הורה השר לפי סעיף 12 - חייבת, בכפוף להוראות כל דין ובהתאם להוראות תכנית – (1) להקצות בתחומה, מקומות להקמת מרכזי מיחזור ולהתקין, בין בעצמה ובין על ידי אחרים, מתקני מיחזור ומכלים יעודיים; (2) לקבוע בחוק עזר הסדרים לאיסוף ולפינוי פסולת למיחזור בתחומה, בין כאמור בפסקה (1) ובין בדרך של הסדר אחר". הוראה זו מלמדת אותנו כי המחוקק סבר שהרשות המקומית היא הגורם המתאים לקבוע הסדרים בעניין איסוף ופינוי פסולת למחזור, וכי זהו עניין המצוי בתחום סמכותה. למעשה, זוהי הוראה "משלימה" להוראה הכללית הנוגעת לסמכותה של העירייה להתקין חוקי עזר בתחומים השונים הנוגעים לטיפולה ולתחומי אחריותה, בהקשר הספציפי של מחזור. 65. על כך יש להוסיף את ההוראות שנזכרו בחוק האריזות ובחוק הסוללות. כפי שפורט לעיל, חוקים אלה לא רק מתירים לרשות המקומית לקבוע הסדרים בעניין הפרדה, איסוף ופינוי של הפסולת שלגביה חל החוק – אלא אף מחייבים אותה לעשות כן. בקביעתן של החובות המוטלות מכוח חוקים אלה גילה המחוקק את עמדתו כי פסולת האריזות והסוללות היא בעלת מאפיינים חריגים, בהשוואה לסוגי אשפה אחרים, וכי הטיפול בה הוא חלק אינטגרלי מפעילותו העסקית של בית העסק (להבדיל מאשפה לפינוי רגיל). זאת, בדומה לעלויות עסקיות נוספות שבהן נושא בית העסק כחלק מפעילותו השוטפת. במובן זה, כאשר בית עסק נמנע מלעמוד בחובות המוטלות עליו מכוח חקיקה זו, הוא מייצר פסולת עסקית-מסחרית חריגה, בהתאם לאמור בעניין עיריית חולון. במלים אחרות, החובות בחוקים הספציפיים שבפנינו מגדירות מחדש את המונח "אשפה בסיסית" וכך מצמצמות את היקף האשפה שעל הרשויות המקומיות לפנות עבור מי שפועלים בתחומיהן במסגרת חובותיהן לפי דיני השלטון המקומי. הדברים אמורים אם כן, וזו הייתה אף עמדתה של המדינה בכל שלבי ההתדיינות, אך לגבי פסולת ייעודית שלגביה קיימת חקיקה מפורשת המטילה חובות על בתי עסק. 66. מן האמור עד כאן עולה כי לרשויות המקומיות מוקנית סמכות להביא בחשבון שיקולי מחזור בקביעתה של אגרת אשפה. זאת – כל עוד לא מדובר בסנקציה עונשית. יש אפוא לבחון מהם העקרונות שאליהם יש לפנות כדי לקבוע אם בפנינו סנקציה עונשית. בית משפט זה כבר עמד בעבר על הקושי הכרוך לעתים בסיווגו של תשלום חובה – כעונשי, אזרחי או מינהלי (ראו למשל את דבריו של השופט (כתוארו דאז) א' ברק בע"פ 758/80 יש לי בע"מ חברה פרטית נ' מדינת ישראל, פ"ד לה(4) 625, 629 (1981) (להלן: עניין יש לי); ר"ע 277/82 נירוסטה בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לז(1) 826, 830 (1983) (להלן: עניין נירוסטה)). כך גם עוררה תחילה מחלוקת שאלת סיווגם של הפיצויים הנפסקים לקרבן העבירה בהליך הפלילי (ראו: רע"פ 2976/01 אסף נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(3) 418 (2002) (להלן: עניין אסף)). אף בספרות המשפטית הוצעו מבחנים רבים ברמות הפשטה שונות לקביעת גבולותיהם של המונחים "עבירה" ו"עונש". בין היתר, צוינו שיקולים כדוגמת אפיונה של ההתנהגות האסורה כבלתי מוסרית או כבעלת השפעה שלילית על האינטרס הציבור, הדופי החברתי הכרוך בהרשעה או בענישה, וכן שליטתו של הריבון בהליך וסדרי הדין המייחדים אותו. לאמיתו של דבר, דומה כי גם בקרב מלומדי המשפט מקובלת התובנה כי מבחנים אלו אינם מציעים מענה חד וברור, וכי לא אחת מאפיינת את יישומם מעגליות (ראו למשל: יובל לוי ואליעזר לדרמן עיקרים באחריות פלילית 48-13 (1981); ש"ז פלר יסודות בדיני העונשין (כרך א) 144-114 (1984); קנת מן "סנקציות אזרחיות-עונשיות" עיוני משפט טז 243, 257-244 (1991) (להלן: מן); רון שפירא מאכיפה פלילית לאכיפה מנהלית 129-85 (2019)). 67. הלכה למעשה, סיווגו של תשלום כעונשי-פלילי או כאזרחי נעשה בכל מקרה בהקשרו של ההסדר הקונקרטי העומד לדיון, תוך בחינת תכליתו (ראו: ד"נ 22/61 קופת מלווה "העולה" אגודה הדדית בע"מ נ' פקיד השומה למפעלים גדולים תל אביב, פ"ד יז 533, 544-539 (1963); עניין יש לי, בעמ' 629; עניין נירוסטה, בעמ' 830; עניין אסף, בעמ' 459; ע"א 1497/01 הובר נ' הממונה האזורי מע"מ חיפה, פ"ד נז(5) 947, 955 (2003) (להלן: עניין הובר). ראו עוד: יששכר רוזן-צבי וטליה פישר "מעבר לאזרחי ולפלילי: סדר חדש לסדרי הדין" משפטים לח 489, 542-525 (2009)). 68. בענייננו, כפי שהובהר לעיל, תכליתו הבסיסית של מרכיב המחזור היא כימות של העלויות הנוספות המוטלות על כתפי הרשות בגין הפרת החובות המוטלות בדין בהקשר זה, על מנת להביא לנטרולן. המשמעות המעשית של אי-ההתחשבות בו היא הטלת העלות הנוספת על כתפי הרשויות. תכלית זו באה לידי ביטוי בקיומה של זיקה בין העלות העודפת הנגרמת כתוצאה מאי-העמידה בהוראות הדין לבין גובה התשלום הנוסף שניתן לגבות בשל ההתחשבות במרכיב המחזור. על דרך ההשוואה וההשראה, ניתן להזכיר בהקשר זה כי פיצויים מוסכמים שנקבעים בחוזה נחשבים לבעלי אופי עונשי, המצדיק התערבות שיפוטית, כאשר הם נקבעים "ללא כל יחס סביר לנזק שניתן היה לראותו מראש בעת כריתת החוזה כתוצאה מסתברת של ההפרה" (סעיף 15(א) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1970). מדובר אם כן בתכלית "מעין תרופתית", אשר נועדה להעמיד את הרשות במצב דומה לזה שבו הייתה מצויה אילו עמד בעל העסק באותן החובות (ראו והשוו: ע"א 6825/98 חברת אדוריים בע"מ נ' מנהל מע"מ ירושלים, פ"ד נה(5) 330, 335 (2001); עניין הובר, בעמ' 959. ראו בהקשר זה גם: מן, בעמ' 246-245). בכך נבדל מרכיב המחזור מן הענישה הפלילית הקבועה בחוק הסוללות ובחוק האריזות. חשוב להוסיף ולהבהיר, כי עצם העובדה שמרכיב המחזור עשוי לשרת גם תכליות נוספות, כגון הכוונת התנהגות ואף מידה מסוימת של הרתעה מפני התנהגות חברתית לא רצויה, אינה מנביעה כשלעצמה את המסקנה שמדובר ב"סנקציה עונשית" (ראו: עניין הדרכונים, פסקאות 11-6 לפסק דינה של השופטת (כתוארה דאז) מ' נאור והסימוכין המובאים שם). מעת שמדובר בקביעת אגרה, בשונה ממחיר, לא חייבת להתקיים חפיפה מלאה בין העלות העודפת לבין גובה התשלום הנוסף. 69. עוד יוער בקצרה כי אף לא ניתן לקבל את עמדת העותרות לפיה העובדה שחוק האריזות וחוק הסוללות כוללים כאמור גם מרכיבים של קנסות ועיצומים שוללת מניה וביה את האפשרות לחייב את מי שלא עומדים בחובותיהם לפי חוקים אלה בתשלום העלויות העודפות המושתות על הרשויות. ענישה – לחוד, והשתת עלויות – לחוד. למה הדבר דומה? כאשר אדם מתחמק מתשלום מס – רשויות המס מחייבות אותו בחובות המס שבהן הוא נושא במישור האזרחי, ובד בבד עשויות לנקוט כנגדו בהליכים פליליים המביאים לענישה, ובכלל זאת ענישה כלכלית. הענישה הכלכלית אינה מחליפה את החיוב במס, וזאת נוכח ההבדלים בתכליות השונות העומדות ביסודם (ראו והשוו: סעיף 226 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], סעיף 100 חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963, וסעיף 123 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975. על כן, בית משפט זה אף קבע כי העמדה לדין בשל עבירות מס אינה מונעת כשלעצמה את האפשרות להטיל בצידה אף קנס מינהלי, ראו: עניין הובר, בעמ' 956). כך גם בענייננו – אגרה המשקפת חיוב בעלויות הנובעות מאי-עמידה בחובות סטטוטוריות אינה נחסמת אך בשל קיומו של ערוץ עונשי. 70. כמובן, בשלב זה הדיון עוסק בסוגיית הסמכות בלבד. אין משמעות הדברים כי לרשות המקומית סמכות להתחשב במרכיב המחזור ככל העולה על רוחה. על מנת להבטיח כי ההתחשבות במרכיב המחזור אכן תגשים את תכליתה הבסיסית, קרי לבטא את העלויות הנוספות שמשית בית העסק על הרשות המקומית, המשקל שניתן לו צריך לעמוד בזיקה לתוצאות הכלכליות של אי-מילוי החובות המוטלות על בתי העסק בתחום של פינוי פסולת והפרדתה. מבחינה זו, מתן משקל בלתי מידתי למרכיב המחזור, מבלי שמתקיים יחס ראוי בינו לבין העלויות שבהן נושאת הרשות המקומית, עלול להשליך לא רק על מישור שיקול הדעת, כפי שיפורט בהמשך, אלא גם על מישור הסמכות. במלים אחרות, כאשר נעשה שימוש במרכיב המחזור ככלי עונשי בעיקרו, הדומה במאפייניו לסנקציות הקיימות הקבועות בסעיפי החוק הקונקרטיים הנוגעים לבתי העסק, הדבר כרוך גם בחריגה מסמכות. 71. אם כן, לסיכום הדברים עד כה, המשמעות היא כי הרשות המקומית רשאית באופן עקרוני להביא בחשבון בקביעת גובהה של אגרת האשפה את תוספת העלות שבה היא נושאת בגין אי-עמידתו של בית העסק בחובות הסטטוטוריות שפורטו, ובלבד שאין מדובר בשימוש המקנה למרכיב המחזור אופי עונשי. מישור ההליך 72. משהובהרו גדרי הסמכות להתחשבות במרכיב המחזור במסגרת קביעת שיעורה של אגרת האשפה, נפנה עתה למישור ההליך. בהקשר זה, העותרות טענו כי המשיבים לא הניחו תשתית עובדתית מספקת להחלטה לפיה המשמעות של אי-העמידה במרכיב המחזור שקולה להפחתה של 90% מכמות האשפה הבסיסית המוכרת לעסק. 73. כידוע, קיומה של תשתית עובדתית הולמת הינו תנאי בסיסי מוקדם לקבלתה של כל החלטה מנהלית (בג"ץ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מו(1) 271, 279 (1991); בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412, 426-423 (1994); ברק-ארז, משפט מינהלי א, בעמ' 443-439). בהתאם לכך, הובהר לא אחת כי החלטות בדבר קביעת היטלים, אגרות ותשלומי חובה אחרים צריכות להיעשות לאחר שקידה ראויה על איסוף נתונים מקצועיים הנדרשים לשם קבלת החלטה מושכלת (בג"ץ 1149/95 ארקו תשתיות חשמל בע"מ נ' ראש-עיריית ראשון לציון, פ"ד נד(5) 547, 566 (2000); ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5) 933, 952-945 (2004)). פגם באיסוף נתונים עשוי להיות טעם עצמאי לביקורת שיפוטית על ההחלטה, אף בתחומים שבהם נזהר בית המשפט מלהתערב בשיקול דעתה של הרשות (רע"ב 5754/15 חטיב נ' שירות בתי הסוהר, פסקה 39 (2.7.2017); ברק-ארז, משפט מינהלי א, בעמ' 441). 74. בחינת הדברים במקרה דנן מלמדת כי טרם קביעתן של אמות המידה אמנם קוימה עבודת מטה ממושכת, אשר כללה מעורבות של הגופים הרגולטורים השונים הנוגעים בעניין. כך, המשיבים טענו בפנינו כי מרכיב המחזור משקף את העובדה כי ערבוב פסולת אריזות ופסולת אלקטרונית, בניגוד להוראות החוק הרלוונטיות, כרוך בהחצנת עלויות נכבדות על כתפיהן של הרשויות. בכלל זאת, הדבר בא לידי ביטוי בעלויות נוספות של שינוע, מיון והטמנה המתחייבות ממאפייניה של פסולת האריזות והפסולת האלקטרונית, קרי משקלן ונפחן, כמו גם מההפסד בגין אובדן האפשרות לזיכוי ממכירה של תוצרי המחזור. כך למשל, באשר לפסולת אריזות, ציינה המדינה כדוגמה, בין השאר, כי עלות פינוי טון פסולת אריזות מופרדת במקור, עשויה להגיע עד לחמישית מעלות הטיפול המוערכת בטון פסולת אריזות מעורבת. באשר לפסולת הסוללות, נטען, בין השאר, כי השלכתה ללא מיון והפרדה כרוכה בהשלכות סביבתיות ובריאותיות שליליות, כמו גם בפגיעה במתקנים המשמשים למיון האשפה. לצד זאת, כמוסבר בהמשך, עמדת המדינה לא הציגה ניתוח מספרי כולל או הערכה מקצועית מבוססת, המאפשרים כימות כלל העלויות הנגרמות כתוצאה מאי-עמידה במרכיב המחזור. המדינה הוסיפה וציינה שקביעת מקדמיו של מרכיב המחזור נעשתה על יסוד ההנחה כי הנטל הכלכלי הכרוך בעמידה בדרישות מרכיב המחזור הוא נמוך, וכי באפשרותו של בית עסק להתייעל בקלות יחסית בהשוואה למשק בית פרטי. כן טענה המדינה כי קביעת שיעור הפחתה הנמוך מ-90% לא תהיה אפקטיבית דיה כתמריץ כלכלי לשינוי התנהלותו של בית עסק שאינו עומד בדרישות ההפרדה והפינוי. 75. חרף האמור, מתעורר ספק האם עבודת המטה כללה התייחסות מספקת לצורך בכימות מבוסס עובדות של העלויות העודפות שנוצרות כתוצאה מאי-הפרדה ופינוי של פסולת על-ידי בית העסק, בניגוד להוראות החוקים הרלוונטיים. הדברים אמורים אף בשים לב לקשר שבין מידת הקפדנות שבה נבחן קיומה של תשתית עובדתית הולמת לבין עוצמת הפגיעה הנגרמת כתוצאה מההחלטה העומדת לבחינה (באופן כללי, ראו: ברק-ארז, משפט מינהלי א, בעמ' 449-446). ויודגש, נוכח ההשלכות המשמעותיות הכרוכות באי-עמידה במרכיב המחזור, אין די בהקשר זה בדוגמאות הנקודתיות שהציגה כאמור המדינה. במובן זה, עבודת המטה הייתה אמורה לכלול התייחסות נרחבת יותר לשאלה מהי העלות העודפת של טיפול בפסולת לא מופרדת וכן מהן העלויות העקיפות הנלוות לו בהשוואה לעלות הטיפול בפסולת מופרדת. זאת, ביחס לכל אחת מדרישות הפינוי וההפרדה שבית העסק נדרש לעמוד בהן כחלק ממרכיב המחזור. בחינה זו היא המבדילה בין ההתחשבות הראויה במרכיב המחזור לבין סנקציה לכל דבר ועניין. 76. עמדת המדינה שהוצגה בפנינו לא כללה כל תחשיב או מודל מספרי ברור שעל בסיסו הוחלט כי דווקא הפחתה בשיעור של 90% משקפת את היקף הנזק העודף שנגרם כתוצאה מאי-עמידה בדרישות מרכיב המחזור. זאת, חלף האפשרות לקבוע דרגות הפחתה נמוכות יותר, או לקיים הבחנה כלשהי בשיעור ההפחתה בין בתי עסק בעלי מאפיינים שונים, אפשרות שאף נבחנה בטיוטה המוקדמת שאליה הפנו העותרות ונזנחה ללא הסבר כמפורט לעיל. הפער הניכר בין שיעורי ההפחתה שהוצעו בטיוטה זו לבין שיעור ההפחתה האחיד של 90% שנקבע לבסוף, ממחיש את הצורך להתבסס על נתונים עובדתיים אשר ישקפו את תוספת העלויות האמיתית הנגרמת כתוצאה מאי-עמידה במרכיב המחזור. כך גם לא הוצגה בפנינו תשתית עובדתית מספקת המעידה, כטענת המדינה, שקביעת שיעור הפחתה נמוך מ-90% תהיה בלתי אפקטיבית. אף במסמך ההבהרות למרכיב המחזור שפרסם המשרד להגנת הסביבה, בהתאם להחלטה שניתנה בעניין עיריית חיפה, לא נמצאו הסברים לכך. 77. במלים אחרות: טרם ההחלטה על משקלו של מרכיב המחזור היה על המדינה לקיים בדיקה מעמיקה יותר, שתיתן בידיה כלים ממשיים לכימות העלויות העודפות כתוצאה מאי-עמידה בדרישות הדין ביחס להפרדה ומיון של פסולת בבית עסק. אין די בקביעה כי בית העסק משית עלויות עודפות בהתנהלותו, אלא יש לקבוע מדדים המשקפים ממצאים עובדתיים בתחום זה. 78. חשוב להבהיר, כי איני נוקטת עמדה בשאלה – הנתונה לשיקול דעתה של הרשות – האם יש לכלול באמות המידה תתי-הבחנות נוספות ביחס ליישומו של מרכיב המחזור. מטבע הדברים, בקביעתו של מרכיב המחזור ניתן להביא בחשבון גם שיקולים הנוגעים ליעילות ולקשיים היישומיים הכרוכים בפירוט רב מדי. זאת בפרט בשים לב לכך שאמות המידה נועדו בעיקרן להתוות מסגרת כללית שלאורה יוכלו לפעול כלל הרשויות המקומיות (אשר בעצמן יכולות כאמור לאמץ גם הבחנות משנה, ככל שימצאו לנכון, תוך התחשבות במאפייניהן הייחודיים). אולם, אין בכך כדי לפטור את המדינה מחובתה להתבסס על תשתית עובדתית ברורה בגיבוש אמות המידה. חובה זו נותרת בעינה אף אם יוחלט במכלול השיקולים, ולאחר שניתנה הדעת לממצאים העובדתיים שנאספו, לקבוע משקל אחיד למרכיב המחזור. 79. לסיכום חלק זה: העדרם של ממצאים עובדתיים התומכים בשיעורו של מרכיב המחזור, להבדיל מאשר את עצם ההכרה בו, מצדיק כשלעצמו מתן סעד. על כך יש להוסיף, כי החסר בתחום העובדתי משליך גם על בחינת הסבירות והמידתיות של ההחלטה, כמפורט להלן. מישור שיקול הדעת 80. העותרות הוסיפו וטענו כי מרכיב המחזור שנבחר בסופו של דבר לוקה בחוסר סבירות קיצוני. בעיקרו של דבר, הודגש כי הפער המשמעותי בין כמות האשפה הבסיסית של עסק העומד בדרישות המחזור לזו שמוכרת עבור עסק שאינו עומד בכך לא סביר ולא מידתי. 81. מנגד, המדינה טענה, כאמור, כי מידת הפגיעה הגלומה בהפחתה בגין אי-העמידה במרכיב המחזור אינה חורגת ממתחם המידתיות או הסבירות. לשיטתה, שיעור ההפחתה שנקבע משקף "מקבילית כוחות" המאזנת בין השיקולים השונים שתוארו קודם לכן – הרצון להבטיח כי מרכיב המחזור ישמש תמריץ כלכלי לקיום חובות ההפרדה והמיון והנטל הכלכלי הנמוך שנדרש מבית עסק על מנת לעמוד בדרישות החוק. 82. חשוב להבהיר: ההתחשבות בהיבט המחזור היא ללא ספק שיקול רלוונטי בקביעת ההסדרים הנוגעים לאיסוף אשפה. בראש ובראשונה, כפי שהוסבר לעיל, היא מבטאת את העלויות הנוספות שבהן נושאת הרשות. שנית, וזוהי תועלת נוספת, יש בה כדי לתרום להכוונת התנהגויות ראויה בתחום הסביבתי ולצמצום של פעולות הכרוכות בהחצנה שלילית על החברה. כידוע, אף תועלת נלוות זו עשויה להילקח בחשבון בעת הטלתם של תשלומי חובה (ראו והשוו: רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, פסקאות 15 ו-17 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (14.5.2006); עניין הדרכונים, בפסקה 31 לפסק דינו של השופט דנציגר; בג"ץ 4406/16 איגוד הבנקים בישראל נ' כנסת ישראל, פסקה 43 לפסק דינה של הנשיאה נאור (29.6.2016); בג"ץ 4862/18 המיזם הרב מגזרי למיגור העישון נ' שר האוצר, פסקה 20 (4.2.2019)). אין צריך לומר: לא די בכך ששיקול הוא ראוי. על הרשות להבטיח בד בבד כי המשקל שניתן לו הוא סביר ומידתי. 83. אכן, תחום פרישתו של מתחם הסבירות נגזר מנסיבותיו של כל מקרה, ומשתנה בהתאם למאפייניו וטיבו של העניין העומד לדיון (ראו למשל: בג"ץ 8487/03 ארגון נכי צה"ל נ' שר הביטחון, פ"ד סב(1) 296, 314-312 (2006); בג"ץ 1139/07 בזק בינלאומי נ' שר התקשורת, פסקה 18 (5.9.2007); בג"ץ 10533/04 ויס נ' שר הפנים, פ"ד סד(3) 807, 838 (2011); בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י. בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 18 לפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן (5.1.2012); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 762-757 (2010)). זאת ועוד, מתחם שיקול הדעת המוקנה לרשות בעת גיבושה של אסדרה כלכלית, המחייבת מטיבה מומחיות והכרעה בשאלות מקצועיות, הינו רחב למדי. לפיכך, ככלל, בסוגיות שכאלה, נכונותו של בית המשפט להתערב בשיקול הדעת המנהלי תהיה מצומצמת יותר (בג"ץ 6271/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 11 (26.11.2012); בג"ץ 6269/12 הנהגת ההורים הארצית נ' שר החינוך, פסקה 16 (29.4.2015)). 84. אף-על-פי-כן, בנסיבות העניין החסר העובדתי משליך בהכרח גם על שיקול הדעת. הפער הניכר בין כמות האשפה שתוכר עבור עסק העומד בדרישות מרכיב המחזור לבין זו שתוכר עבור עסק שאינו עומד בהן (הפחתה של 90%) אינו יכול לחסות תחת אמירות כלליות שעניינן "מדיניות" ו"סביבה". לא מצאתי מוצא מן המסקנה כי ההפחתה הניכרת בכמות האשפה הבסיסית כתוצאה מאי-עמידה בדרישות המחזור היא לא מידתית ועל כן מחייבת את התערבותנו. 85. יש לחזור ולהזכיר את נקודת המוצא: כל בעל עסק זכאי לקבל שירות פינוי פסולת בסיסית כחלק מהשירותים המוניציפאליים שאותם נדרשת הרשות המקומית לספק על בסיס תשלומי הארנונה. אכן, כפי שהובהר לעיל, אי-עמידה בדרישות המחזור, שיש בה כדי לייקר את הטיפול בפסולת המושלכת, היא שיקול שיש מקום להביאו בחשבון בקביעת גובהה של האגרה שבה יחויב בית העסק. התחשבות שכזו, כאמור, מבטאת בבסיסה מדיניות ראויה העולה בקנה אחד עם עקרונות חשובים הניצבים ביסודה של החקיקה הסביבתית המתפתחת במדינת ישראל. בראש ובראשונה יש בה כדי לקדם חתירה להפנמת עלויות הטיפול בפסולת על-ידי הגורמים המייצרים אותה על בסיס העיקרון של "המזהם משלם", לצד ערכים נלווים כגון התייעלות סביבתית. אולם, בד בבד יש לשאוף לכך שיתקיים יחס סביר ומידתי בין המשקל שיינתן לאי-עמידה בדרישות המחזור לבין העלויות הכלכליות הנובעות ממנה. יחס זה צריך להישען כאמור על מצג עובדתי ברור ונתונים עובדתיים. על רקע דברים אלו, אי-הסבירות שבה נגועות אמות המידה קשורה בקשר בל יינתק בחסר שנפל בהנחת התשתית העובדתית במסגרת עבודת המטה. בלא כימות ברור של העלויות העודפות הכרוכות במרכיב המחזור, הקביעה כי שיעור ההפחתה בגין מרכיב זה יעמוד על 90% מצטיירת לא רק כבלתי סבירה, אלא אף כשרירותית. במצב דברים זה, השימוש במרכיב המחזור כמעט ומרוקן מתוכן את החובה הבסיסית המוטלת על הרשות וכך לובש צביון עונשי, מבלי שניתנו לכך הצדקות מהותיות. ויובהר, משמעות הדברים אינה שיש פסול במתן משקל נכבד למרכיב המחזור. אולם, לשם כך נדרש עיגון עובדתי ברור, המלמד כי אין מדובר בקביעה שרירותית. 86. הדברים מקבלים משנה תוקף בשים לב לכך שמרכיב המחזור במתכונתו הנוכחית מחייב הפחתה אחידה וכה משמעותית, ללא כל הבחנות משנה. בהקשר זה יש לחזור ולציין כי מרכיב המחזור מתייחס למעשה לשני סוגים נפרדים של חובות, שאינם תלויים זה בזה – חובות מכוח חוק האריזות וחובות שמקורן בחוק הסוללות. לכך יש תולדות אף במישור המעשי: על מנת לעמוד בחובותיו נדרש בית העסק להראות כי התקשר עם גוף מוכר, כהגדרתו בכל אחד מהחוקים. כפי שהעידה המדינה, אי-עמידה בדרישותיו של כל אחד מהחוקים כרוכה בגרימת נזקים שונים, המוחצנים על כתפי הרשויות המקומיות. על רקע זה, יש לתת את הדעת לכך שעל-פי אמות המידה די בכך שבית עסק יפר באופן חלקי בלבד את דרישות המחזור (כגון בית עסק שעומד בדרישות חוק האריזות, אך לא באלו של חוק האריזות), על מנת שזכאותו לפינוי אשפה תופחת בשיעור אחיד של 90%. זאת, בדומה לתוצאה שתתרחש במקרה של בית עסק שאינו עומד באף לא אחת מהדרישות האמורות. כך למעשה, אף בהיבט זה חורג מרכיב המחזור מן הצורך לקיים קשר סביר ורציונלי בין התנהלות בית העסק, והעלויות החריגות הכרוכות בה, לבין התשלום הנוסף שמותר לרשות לגבות ממנו בשל כך (מבלי לגרוע מן הקביעה שלא נדרש בהכרח אימוץ של תתי-הבחנות נוספות). המסקנה העולה מהדברים האמורים היא כי מרכיב המחזור, במתכונתו הנוכחית, אינו יכול לעמוד. מן הזכות אל הסעד: פסלות חלקית והמשך התהליך 87. מה המשמעות המעשית של המסקנה שאליה הגעתי? אקדים ואומר כי אין בה כדי להשליך על האפשרות להתחיל ביישומן של אמות המידה שנקבעו, ולו במתכונת חלקית. מלכתחילה, משעיקרו של מסמך אמות המידה נמצא כאמור כשר, סברתי כי ניתן יהיה להורות על הוצאתו אל הפועל ללא מרכיב המחזור, כך שיוכל לשמש כבר עתה בסיס לקידומם של חוקי עזר, שאותם ניתן יהיה לחזור ולתקן בהמשך, כאשר תושלם העבודה על מרכיב המחזור. במחשבה נוספת, הגעתי לכלל דעה שניתן ללכת אף חצי צעד נוסף קדימה, במובן זה שהמשיבים יוכלו לבחור, כאמצעי ביניים, לא רק בהחלתן של אמות המידה ללא מרכיב המחזור, אלא אף בהחלתן תוך צמצומו של מרכיב המחזור, כך שהמשקל שיינתן לו באמות המידה יופחת לרמה כזו שניתן למצוא לה עיגון גם בתשתית העובדתית החלקית שהוצגה. כמפורט לעיל, בתשתית העובדתית הקיימת אין די כדי לאמץ מרכיב מחזור משמעותי שמשמעותו היא הפחתה של 90% מכמות האשפה הבסיסית. לצד זאת, אני סבורה שיש די בתשתית זו לצורך אימוץ (ולו על דרך הערכה כללית) של מרכיב המחזור במתכונת הקובעת הפחתה מצומצמת של עד 20% במקרה של אי-עמידה בדרישותיו (דהיינו, חלף מקדם של 0.1 יעמוד מקדם מרכיב המחזור בתקופת הביניים על 0.8). אני מבקשת להדגיש: אינני מתיימרת לקבוע שזהו המשקל הראוי של מרכיב המחזור וכי זה לא יכול להיות משמעותי יותר. שאלה זו נותרת לפתחם של המשיבים לאחר שיתנו דעתם לאמור בפסק הדין ולצורך בהשלמת עבודת המטה בסוגיה נקודתית זו. אולם, ניתן לקבוע בשלב הנוכחי כי זה יכול להיות משקל שניתן לאמץ לתקופת הביניים, עד אשר יושלם התהליך, ועל מנת שלא "להעלים" לחלוטין את רכיב המחזור שחשיבותו העקרונית כבר הודגשה לעיל. 88. בשולי הדברים, ובשים לב להמשך עבודת המטה הצפויה בהקשר זה, מצאתי להעיר בקצרה לגבי המתכונת שבה בחרו המשיבים לשלב את מרכיב המחזור באמות המידה. באופן עקרוני, סדר הפעולות הראוי ביחס להסדרתה של אגרת האשפה הוא כי בשלב הראשון הרשות המקומית תגדיר מהי כמות האשפה הבסיסית שמייצר בית עסק ושאותה היא נדרשת לפנות ללא עלות נוספת. רק לאחר מכן, בשלב השני, תקבע הרשות מהו גובה האגרה שתשולם עבור פינוי פסולת חריגה. בשים לב להבחנה זו, נראה כי מקומו של מרכיב המחזור אינו צריך להיות בנוסחת החישוב לפסולת הבסיסית, כפי שנעשה באמות המידה, אלא דווקא במסגרת השלב השני של קביעת גובה האגרה (זאת על-אף העובדה שמבחינה כלכלית טהורה שתי הדרכים עשויות להוביל לאותה תוצאה). במסגרת שלב זה ניתן לקבוע כי בית עסק שאינו עומד בדרישות הפינוי הקבועות בחוק, ובכך משית עלויות עודפות על קופת הרשות, ישלם אגרה גבוהה יותר מבית עסק העומד בדרישות (כך למשל, מרכיב אחד בחישוב שיעור האגרה ייקבע לפי כמות החריגה מכמות האשפה הבסיסית ומרכיב שני, ונפרד, יתייחס לעמידה בדרישות המחזור). הליכה בדרך זו תשקף בצורה טובה יותר לציבור כי מרכיב המחזור אינו תנאי סף לקבלת השירות הבסיסי אותו מחויבת הרשות לספק, וכי תכליתו היא כאמור לשקף את העלויות העודפות כתוצאה מהתנהלות בית העסק. סיכום: לקראת חוקי העזר שיבואו 89. שמונה שנים חלפו מאז ניתן פסק הדין בעניין עיריית חולון, שבו הותוו העקרונות המנחים להטלתה של אגרת אשפה בגין פסולת עסקית חריגה. חלוף הזמן ועבודת המטה הממושכת בסוגיה זו משקפים את הקשיים הכרוכים מטבע הדברים בהוצאתה אל הפועל של רפורמה חשובה זו (קשיים שאף קיבלו ביטוי בהערות דו"ח מבקר המדינה שבחן את הליכי חקיקתם של חוקי עזר ברשויות המקומיות. ראו: דו"ח מבקר המדינה, בעמ' 588-585). אמות המידה שהציג משרד הפנים מהוות צעד חשוב בדרך להגשמתם של הערכים הסביבתיים עליהם עמדנו בעניין עיריית חולון, הנגזרים מעקרון "המזהם משלם". 90. לקראת סיום אפשר אף להוסיף, כי בזמן שחלף מאז ניתן פסק הדין בעניין עיריית חולון אך התחדד הצורך בכך שרשויות השלטון יעשו את מרב המאמצים לקידום ההגנה על הסביבה. המודעות לבעיות שנגרמות בשל פעולות מזהמות נמצאת כיום בחזית השיח הגלובלי, וישראל אינה שונה בכך. הדאגה היא גם לעת הזו וגם לדורות הבאים. במובן זה, יש לשבח את המשיבים על הפעולות שנעשו, ואך להצטער על התמשכותו של התהליך. מכל מקום, מוטב מאוחר. במקרים מסוג זה שמגיעים לכלל הכרעה שיפוטית, תפקידנו הוא לבטא ערכים סביבתיים אלה, שהם חלק מן המטריה הנורמטיבית הרחבה של השיטה, בכפוף להקפדה על עקרונות יסוד אחרים שלה, כפי שעשינו (ראו עוד: בג"ץ 8116/99 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שומרון, פ"ד נה(5) 196, 210 (2001); בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 517-512 (2004)). 91. חרף כברת הדרך הארוכה שכבר מאחורינו, עדיין נדרשת השלמה של התהליך. הגם שאמות המידה שנקבעו צולחות בעיקרן את מבחן הביקורת השיפוטית הרי שבקביעתו של מרכיב המחזור כחלק מנוסחת החישוב של כמות האשפה הבסיסית שלה יהיה זכאי בית עסק נפלו פגמים, המחייבים את ביטולו החלקי במתכונת הנוכחית. 92. לשיטתי אפוא, מהיבט התוצאה האופרטיבית, דין העתירה להתקבל בחלקה. אמות המידה של משרד הפנים יישארו בתוקפן, למעט מרכיב המחזור אשר יצומצם בהתאם לאמור לעיל בפסקה 87. כאמור, ככל שהמדינה והרשויות המקומיות יבקשו להעניק משקל משמעותי יותר להתחשבות בעלויות העודפות הנגרמות כתוצאה מאי-עמידה של בתי עסק בהוראות הפינוי וההפרדה הקבועות בחוק, יהיה עליהן להניח תשתית עובדתית שתאפשר לקבוע את משקלו הראוי. חשוב להבהיר שוב כי הצורך בהמשך בחינתו של מרכיב המחזור אינו חוסם את הרשויות המקומיות מלחוקק חוקי עזר מתאימים על בסיס המרכיבים האחרים באמות המידה שנותרים בעינם, ואף תוך התחשבות בסוגיה של מחזור בהתאם למתכונת הביניים שתוארה. 93. סוף דבר: אם תישמע דעתי הצו על-תנאי יהפוך למוחלט בחלקו, במובן זה שמרכיב המחזור באמות המידה שנקבעו על-ידי משרד הפנים (במתכונתו הנוכחית) יבוטל בחלקו כאמור בפסקה 87 לעיל. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט מ' מזוז: 1. מלכתחילה היה ראוי לדעתי לדחות על הסף עתירות אלה, בהיותן עתירות מוקדמות, כוללניות ובלתי בשלות להכרעה. אמות המידה אינן בגדר דין, אין להן כשלעצמן תוקף נורמטיבי מחייב כלפי העותרות, והן בגדר אמות מידה מנחות בלבד המופנות לרשויות המקומיות בהפעלת סמכותן להתקין חוקי עזר, להן נתון גם שיקול דעת לסטות מאמות המידה. בנסיבות אלה ראוי היה כי הביקורת השיפוטית תיערך כלפי חוקי העזר עצמם, אשר יגבשו בתוכם את העקרונות הקבועים באמות המידה, בשינויים או ללא שינויים, בהתייחס לתשתית עובדתית קונקרטית ומלאה, ולאחר מיצוי הליכים ראוי. ברם, משניתן בעתירות צו-על-תנאי, הוגשו תצהירי תשובה, נשמעו טיעונים לגופו של ענין, ומונחת לפני חוות דעתה המקיפה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז, איני רואה עוד טעם בשלב זה להיזקק לעילות הסף, ואתייחס לדברים לגופם. 2. אני מסכים כי יש לדחות את טענות העותרות לענין ההתחשבות באמות המידה במספר העובדים ולא במספר האורחים, מהטעמים שפורטו על ידי חברתי. 3. אשר למרכיב המחזור. בכל הנוגע למישור הסמכות, אני מסכים למסקנת חברתי ולנימוקיה, כי הרשות המקומית רשאית להביא בחשבון שיקוליה בקביעת שיעור אגרת האשפה את אי-עמידתו של בית עסק בחובותיו הסטטוטוריות לענין זה. אדגיש עם זאת, כי מאחר ובאגרה עסקינן, ולא במחיר, שיעור ההתחשבות לא חייב להיות שווה ערך לתוספת העלות הקונקרטית שבה נושאת הרשות המקומית עקב אי עמידת בית העסק בחובותיו הסטטוטוריות לענין המחזור, והרשות המקומית רשאית גם לשקול שיקולי מדיניות של עידוד עמידה בחובות המחזור, ובלבד שלא יהא בכך כדי להקנות למרכיב המחזור אופי עונשי. מקובלת עלי עמדת חברתי כי לא ניתן לאשר את שיעור ההפחתה של 90% שנקבע באמות המידה, אשר אינו נתמך בתשתית עובדתית או במודל תחשיבי, מהם ניתן להסיק מה הבסיס לשיעור שנקבע, מהו מרכיב תוספת העלות הגלום בשיעור זה, והאם אין מדובר במרכיב בעל אופי עונשי. ואולם, בשונה מחברתי, איני סבור כי יש בידינו תשתית עובדתית כדי לקבוע שיעור חלופי זמני של מרכיב המחזור, במקום זה שנקבע באמות המידה. לדעתי, יש להותיר את קביעת שיעור ההפחתה לשיקול דעת הרשויות המקומיות, בחוקי העזר שיתקינו, כל עוד זה לא ייקבע מחדש בהליך ראוי על ידי המשיבים. אזכיר כי אמות המידה הן מנחות בלבד, וממילא יש לרשויות שיקול דעת לסטות מהן בנסיבות מתאימות. לצד זאת אוסיף, כי מן ראוי שהמשיבים ישקדו על השלמת ההליך בהקדם האפשרי, ויוציאו מתחת ידם אמת מידה מעודכנת לענין זה, מתוך מגמה להגיע לאחידות, ככל הניתן, בין הרשויות המקומיות השונות. ש ו פ ט השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים לפסק דינה המקיף והמפורט של חברתי, השופטת דפנה ברק-ארז, ובכלל זה לתוצאה אליה הגיעה. אמות המידה בהן עסקינן אמורות להנחות את הרשויות המקומיות בבואן לקבוע את חוקי העזר המחייבים עסקים באגרות פינוי פסולת עודפת, ואת שר הפנים בבואו לאשר חוקי עזר אלה. ככאלה אמות המידה הן בגדר הנחיות מנהליות, והגם שאין הן מחייבות, סבורני כי דווקא שיקולי יעילות דיונית מצדיקים כי נחווה דעתנו ביחס לחוקיותן כבר בעת הזו. בכך נמנע את הבוקה ומבולקה העלולה להיווצר, אם נמנע מלחוות דעתנו ביחס אליהן בשלב הנוכחי, ונעשה כן רק לאחר שיעוצבו בדמותן חוקי עזר רבים ברשויות שונות, שיניבו מטבע הדברים מגוון עתירות ואי וודאות גדולה. ככל שהדברים נוגעים להתאמת נוסחת החישוב למאפייניהם הייחודיים של בתי המלון, ולמרות שיש טעם לא מבוטל בטענות התאחדות המלונות, מקובלת עלי מסקנתה של חברתי, כי אין מקום להתערב בעניין זה באמות המידה שקבעו המשיבות. מטבע הדברים, קיימים הבדלים רלוונטיים בין סוגי עסקים לעניין הפעלת העיקרון של "המזהם ישלם". בכך הכירו גם המשיבים עת קבעו את מרכיב ההתאמה לעסקים (פרמטר B), בו נעשתה הבחנה בין תעשייה ומלאכה לבין מסחר, משרדים ועסקים אחרים. התאחדות המלונות סבורה כי אין די בחלוקה דיכוטומית זו, אלא יש מקום לקבוע באמות המידה גם הבחנה המתייחסת לבתי מלון, וזאת בשל מאפייניהם הייחודים. ואולם השאלה לאיזו רמת רזולוציה יש לרדת באמות המידה היא עניין שאין לו שיעור. שהרי, אם לבתי מלון מאפיינים ייחודיים, כך גם (ולו במידה פחותה) לסוגי עסקים אחרים כדוגמת מסעדות ובתי קפה, בריכות שחיה ומועדוני כושר, אולמות וגני אירועים, מרכולים וסופרמרקטים, בנייני משרדים וכן הלאה. מכאן שתחילתו של הליך ההבחנה בין סוגי עסקים ידועה, אך אחריתו מי ישורנה? לפיכך, אין זה מוצדק לכפות עד המשיבים לעסוק ביצירת הבחנות נוספות בין סוגי עסקים, וניתן להסתפק בהבהרת המשיבים כי הרשויות המקומיות השונות יהיו רשאיות להכיר בחוקי העזר שיקבעו בהבחנות משנה בין סוגי עסקים, ככל שימצא כי הדבר ראוי ומוצדק. גם ביחס למרכיב המחזור מקובלת עלי עמדתה של חברתי. אכן, קביעה גורפת, כי עסק שאינו עומד בדרישות ההפרדה והפינוי הקבועות בדין מאבד 90% מזכותו לכמות הפסולת הבסיסית, היא על פני הדברים הוראה בעלת אופי עונשי. ככזו, גם אם תכליתה ראויה, אין לה מקום במסגרת אמות המידה, וזאת בשל העדר סמכות לקבוע הסדר עונשי מסוג זה בחוקי עזר שעניינם אגרת פינוי פסולת עודפת. בהמשך לכך, מקובל עלי כי ניתן להתחשב במסגרת קביעת כמות הפסולת הבסיסית העומדת לרשותו של עסק בעלויות העודפות שהוא משית על הרשות המקומית בגין אי עמידתו בדרישות ההפרדה והפינוי הקבועות בחוק, וכי בהינתן שעסקינן באגרה, התחשבות זו אינה בהכרח כגובה העלות הקונקרטית. בין שני אלה, על המשיבים לעצב מחדש את אופן קביעתו של מרכיב המחזור, וזאת בעבודת מטה מתאימה. לבסוף, מקובלת עלי הצעת חברתי כי נבהיר שהפחתה של 20% מכמות הפסולת הבסיסית עבור עסק בגין אי עמידה בדרישות ההפרדה והפינוי הקבועות בחוק, היא הפחתה מותרת. ויובהר, לדידי הצעה זו אינה קובעת "שיעור חלופי זמני", כלשון חברי, השופט מני מזוז, אלא מגדירה "שיעור חלופי מינימאלי", אשר אף בהינתן המצע העובדתי החסר בעניין זה, ניתן להתרשם כי השימוש בו אינו בעל אופי עונשי. לפיכך אינני רואה מניעה מלנקוב בו, על מנת לתת בידי המשיבים כלים להוציא את אמות המידה מהכוח אל הפועל בהקדם האפשרי. ש ו פ ט הוחלט פה אחד לקבל את העתירה בחלקה ולהפוך את הצו על-תנאי למוחלט בכל הנוגע לביטולו של "מרכיב המחזור" כפי שנקבע במסמך אמות המידה. בהמשך לכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז, בהסכמת השופט ע' גרוסקופף, וכנגד דעתו החולקת של השופט מ' מזוז, כי בטלותו של מרכיב המחזור תוגבל כמפורט בפסקה 87 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז. ניתן היום, ‏כ"ב בטבת התשפ"א (‏6.1.2021). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 18053090_A27.docx /עכ. מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1