מועצה מקומית זכרון יעקב נ. המועצה הארצית לתכנון ובניה

פסק-דין בתיק בג"ץ 5307/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5307/12 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית העותרים: 1. מועצה מקומית זכרון יעקב 2. מועצה אזורית חוף כרמל 3. עיריית חדרה 4. עיריית טמרה 5. מועצה אזורית מטה אשר 6. מועצה אזורית מנשה 7. עיריית עכו 8. מועצה אזורית עמק חפר 9. עיריית קרית מוצקין 10. עיריית שפרעם 11. מטה מאבק חוף כרמל נ ג ד המשיבים: 1. המועצה הארצית לתכנון ובניה 2. ממשלת ישראל 3. שר האנרגיה והמים 4. לרמן אדריכלים ומתכנני ערים בע"מ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד גלעד ברנע בשם המשיבים 3-1: עו"ד אורי קידר פסק-דין השופט ע' פוגלמן: 1. עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטות ביניים שניתנו בגדר הליכי התכנון של תמ"א 37/ח – תכנית מתאר ארצית לחיבור קידוחי הגז הטבעי מתגליות למערכת ההולכה הארצית (להלן: התכנית). כפי שעולה גם משם התכנית, זו האחרונה נסבה על מערכת תשתית שתאפשר קבלה וטיפול בגז טבעי שיופק ממאגרים בלב הים ויועבר אל מערכת הולכת הגז הארצית. העותרות – רשויות מקומיות באזור החוף בצפון – מלינות על כך שבמסגרת ההליך התכנוני המתנהל בימים אלה נזנחה בפועל בחינת החלופה המבוססת על טיפול מלא בגז בים, עם מתקנים יבשתיים ששטחם קטן המיועדים בעיקרם למדידה ובקרה (להלן: חלופה 8), לפני שנבחנה במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה. לשיטתן, חלופה זו היא החלופה הטובה ביותר, וזניחת המשך בחינתה היא משגה חמור. נעמוד בתמצית על העובדות הצריכות לעניינה של העתירה. 2. בשנת 2009, התגלו מאגרי גז טבעי בהיקף גדול בלב הים התיכון, ובהם מאגר "תמר" ומאגר "דלית". כפועל יוצא, החלו הרשויות להיערך לקליטה ולשימוש בגז הטבעי במשק האנרגיה של מדינת ישראל – לתעשייה, לייצור חשמל ולצרכים נוספים. במסגרת היערכות זו, החליטה המועצה הארצית ביום 12.5.2009 על מתן הוראה להכנת התכנית. המועצה החליטה כי הליכי התכנון יבוצעו על-ידי חברת נובל אנרג'י בע"מ, אחת השותפות במאגר "תמר" ועל מינוי ועדת עורכים לשם קידום תכנית זו. נגד החלטה זו הוגשה עתירות על-ידי חלק מהעותרות כאן (בג"ץ 2293/10 המועצה המקומית זכרון יעקב נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (לא פורסם, 20.6.2011)) בהמשך, נסוגה הרשות מהחלטה זו, ונקבע כי יזם התכנית יהיה משרד האנרגיה והמים, והמתכנן – שנבחר במכרז – יהיה משרד לרמן, אדריכלים ומתכנני ערים (המשיב 4). 3. בשלב הראשון של ההליך התכנוני, נערכה סקירה ובחינה של תשע חלופות טכנולוגיות לטיפול בגז הטבעי. החלופות השונות ממוקמות על רצף בין טיפול יבשתי מלא (חלופה מס' 1 – טיפול בחוף) לבין טיפול ימי מלא (חלופה מס' 9 – טיפול מירבי באסדה במים עמוקים מעל ראש הבאר). ביום 23.5.2011, המליצה ועדת העורכים על המשך בחינתן של ארבע חלופות טכנולוגיות – 7,4,3, ו-8. 4. ביום 6.3.2012, החליטה המועצה הארצית כי יתוכננו שני מערכי טיפול נפרדים (שלפחות אחד מהם ימוקם מצפון לחדרה). עוד הוחלט על בחינת ארבעה מתחמים ימיים אפשריים (עכו, חדרה, חבצלת השרון ונתניה) במסגרת פרקים א' ו-ב' של תסקיר השפעה על הסביבה. המועצה החליטה שלא לקבוע מסמרות בשאלת החלופה הטכנולוגית המתאימה ביותר, וקבעה כי נושא זה יידון בעת הצגת המתחמים היבשתיים המוצעים. יצוין כי המלצת ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (הולנת"ע) בעניין זה מיום 14.2.2012 הייתה למקד את הבחינה לשתי חלופות מרכזיות: חלופה 4 – טיפול חלקי בים, וחלופה 7 – טיפול מירבי בים. 5. ביום 3.4.2012 התכנסה המועצה הארצית להמשך דיון בנושא. הדיון נסב על צמצום הבחירה מתוך תשע החלופות הטכנולוגיות שהוצעו, במגמה לקבוע את היקף השטחים שיש "לשריין" במסגרת התכנית – ביבשה ובים כדי להוציא לפועל את החלופה שתיבחר בסופו של יום. הוחלט כי לשם הבטחת אמינות האספקה יש לייעד שטחים ביבשה בהיקף של 105 דונמים לשם בדיקת איכות הגז וטיפול משלים, לצד שטחים הנדרשים לחיבור למערכת הולכת הגז הארצית. היקף השטח האמור שישוריין לפי החלטת המועצה הארצית יוכל לאפשר להוציא לפועל גם חלופת טיפול מסוג טיפול חלקי ביבשה. בצד האמור, צוין כי נוכח היקף השטחים שנשמרו בים (17 קמ"ר), אין מניעה – ברמת התכנית – שבהמשך תיבחר חלופת טיפול הכוללת טיפול מירבי בים, ככל שהדבר יתאפשר מבחינה טכנולוגית. בתוך כך, נדחתה הצעתו של סגן ראש עיריית חיפה, מר עודד דוניץ, לכלול גם את חלופה 8 בגדר החלופות שתיבחנה במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה. כמו-כן, אומצה המלצת הולנת"ע ביחס לבחינת 12 אתרים יבשתיים בשטחים הנדרשים בהתאם לשתי החלופות הטכנולוגיות המרכזיות שעליהן הומלץ. 6. בשל התפתחויות הקשורות לקשיים באספקת גז טבעי ממצרים וממאגר "ים תטיס", התכנסה המועצה הארצית לדיון נוסף ביום 1.5.2012, במטרה לזרז את הליכי קידומה של התכנית. בסיכום ישיבה זו, הוחלט לצמצם את מספר המתחמים היבשתיים שייבחנו במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה. על כן החליטה המועצה, בישיבתה מיום 3.7.2012, להורות על הכנת תסקיר סביבתי (שלב א') ביחס לחמישה מתחמים יבשתיים בלבד: אתר דור צפון, אתר חגית מזרח, אתר מט"ש חדרה; אתר מט"ש מר"ץ; ואתר מחצבת עין איילה. לאחר ממצאי בחינה זו, ייבחרו שני מתחמים יבשתיים שלגביהם ייערך תסקיר סביבתי משלים (שלב ב'). כמו-כן הוחלט כי ייערך תסקיר סביבתי (שלב א') גם ביחס לארבעה מערכי כניסה מהים: חוף דור, חדרה, מכמורת ונחל אלכסנדר – במקום שישה אתרים שאושרו לבחינה בהחלטה מיום 3.4.2012. כל זאת, בנוסף לבדיקה של ארבעה מתחמים ימיים כפי שהוחלט בהחלטה מיום 6.3.2012. בין לבין, התקבלה ביום 10.6.2012 החלטת ממשלה מס' 4748 שכותרתה "קידום תכנית להקמת מערכי קליטת גז טבעי מתגליות בים", ובמסגרתה נקבע לוח זמנים קצר להליך התכנוני, כך שהתכנית תועבר לאישור הממשלה לא יאוחר מחודש אוגוסט 2013. 7. העותרים טוענים כי בהליך התכנוני נפלו פגמים מהותיים שהביאו לפסילת חלופה 8 שבה הם תומכים, שעניינה טיפול מלא בים עם מתקנים יבשתיים קטנים. בין היתר, נטען כי חלופה טכנולוגית זו לא הוצגה כראוי בפני רשויות התכנון ולכן לא נבחנה כדבעי במסגרת דו"ח שלב א'. לשיטתם, חלופה 8 שנפסלה אינה כוללת מתקנים יבשתיים, בשונה מחלופה 8 המקורית שבה הם תומכים. עוד נטען כי הרשות לא בחנה ברצינות את הנתונים שהציגו העותרות ביחס לשימוש בחלופה טכנולוגית זו בדנמרק ובמדינות אחרות, ולכן נטען כי אין בסיס לקביעה כי מדובר בחלופה בלתי אמינה. העותרים מוסיפים כי הרשויות המקומיות לא שותפו במירב הדיונים שהתקיימו ביחס לתמ"א. לדברי העותרים, המועצה הארצית "נכנעה" לדרישות משרד האנרגיה והמים, ואינה מפעילה שיקול דעת עצמאי. לגופם של דברים נטען כי חלופה 8 – טיפול מירבי בים עם מתקנים יבשתיים – היא חלופה העולה על יתר החלופות בפרמטרים השונים שנסקרו בדו"ח שלב א', לרבות אמינות האספקה, דרישת שטח, איכות סביבה, עלות ועוד. לדבריהם, התנאי שנקבע בהחלטות המועצה הארצית בדבר גודל השטח היבשתי הנדרש (105 דונמים) אינו מאפשר בחינה של אתרים רבים המתאימים למתווה הטכנולוגי של חלופה 8 (דרישת שטח יבשתי של כ-20 דונמים בלבד), והוא מביא למעשה לגניזתה של חלופה מועדפת זו. 8. המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות מחמת היותה עתירה מוקדמת, העוקפת את ההליך הסטטוטורי הקבוע בדין לשמיעת הערות הוועדות המחוזיות והשגות הציבור. לשיטתם, העותרים יוכלו להעלות את טענותיהם במסגרת שלב ההערות וההשגות, וככל שתהיה עילה לכך – יוכלו הם להעמיד את התכנית המאושרת לביקורת שיפוטית. עוד נטען כי העתירה תיאורטית במידה רבה, שכן היקפי השטח שנקבעו בהחלטת המועצה הארצית מאפשרים גם הקמת מתקנים בהתאם לחלופה שבה דוגלים העותרים, כמו גם לפי החלופות העקרוניות האחרות שהוצעו (למעט החלופה של טיפול מלא ביבשה). לגופם של דברים, נטען כי החלטות המועצה הארצית הן החלטות סבירות, שמגלמות איזון ראוי בין השיקולים הרלוונטיים – מחד גיסא, הדרישה לאמינות אספקת הגז (שיקול התומך בכך שהטיפול יתקיים ביבשה) ומאידך גיסא, רצון להפחית את הקונפליקטים התכנוניים שעשויים לנבוע מהקמת מתקנים יבשתיים רחבי היקף. עוד טוענים המשיבים כי העותרים הציגו את חלופה 8 במספר הזדמנויות, והיא עמדה לנגד עיני המועצה הארצית עובר לקבלת החלטותיה. המשיבים מדגישים כי ההליך התכנוני נושא העתירה מתקיים תוך שיתוף הציבור בהיקף חסר תקדים. 9. לאחר שבחנתי את העתירה ואת תגובת המשיבים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת היותה עתירה מוקדמת. כפי שציינו המשיבים, הליכי התכנון נושא העתירה נמצאים בעיצומם, וטרם התקבלה החלטה סופית בדבר חלופת הטיפול הטכנולוגית או המתחמים היבשתיים והימיים לשם מימושה. הליך זה נעשה בשיתוף הציבור, וטרם הגיע אל סיומו. זאת ועוד, לפני אישור התכנית, היא תועבר להערות הוועדות המחוזיות, ובמסגרת זו יישמעו גם עמדות הציבור הרחב (להרחבה על מנגנון הגשת ההתנגדויות ביחס לתכנית מתאר ארצית, ראו: בג"ץ 3459/10 אלעתאימן נ' ממשלת ישראל, פסקאות 11-10 וההפניות שם (לא פורסם, 14.6.2011)). הלכה פסוקה היא כי זמנה של הביקורת השיפוטית – ככל שתהיה עילה לכך – יגיע כאשר הליכי התכנון יבואו לסיומם (עע"ם 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 12 וההפניות שם (לא פורסם, 17.11.2010) (להלן: עניין אחל"ה)). בעניין אחרון זה לא הוכרעה השאלה באילו נסיבות ניתן לקיים ביקורת שיפוטית קודם שמוצה הליך ההתנגדויות, ולא נשללה האפשרות כי במקרים מסוימים תהיה עילה לחרוג מהמתווה התכנוני המקובל (שם, בפסקה 13). באותו עניין צוין כי היקפה של התוכנית והשפעותיה הסביבתיות האפשריות אינן מהוות כשלעצמן עילה לחרוג מהכלל בדבר עיתוי הביקורת השיפוטית על ההליך התכנוני. יצוין כי בעניין אחל"ה דובר בתכנית לאחר הפקדה, בעוד שבענייננו ההליך התכנוני עודנו מצוי בשלב מוקדם בהרבה, שכן התכנית טרם הועברה להערות הוועדות המחוזיות ולא הסתיימו הדיונים במועצה הארצית, שכוללים הליך של שיתוף הציבור. 10. העותרים טוענים כי החלטות המועצה הארצית קובעות עובדות בשטח שתקשנה להשיב את המצב לקדמותו אם תידחה הביקורת השיפוטית לשלב שלאחר השלמת הליכי התכנון. לדבריהם, חשיבות הסוגיה והשלכותיה הרחבות מצדיקות כי הנושא יידון עכשיו ולא ימתין עד לסיום ההליך. להשקפתי, על אף חשיבות הסוגיה – שעליה אין חולק – העותרים לא הציגו עילה המצדיקה לחרוג מהכלל שעליו עמדנו ביחס למועד הראוי לביקורת שיפוטית ביחס להליכים תכנוניים. בענייננו, טרם מוצו המנגנונים המינהליים והסטטוטוריים המאפשרים לעותרים להשמיע את קולם ועמדתם באשר אליה (השוו עניין אחל"ה, בפסקה 11). בהמשך שלבי התכנון, ובפרט לאחר שהתכנית תועבר להערות הוועדות המחוזיות, יוכלו העותרים – ככל שהדבר יידרש – לשוב ולהשמיע את טענותיהם בדבר החלופה הטכנולוגית המועדפת עליהם, והקשיים שמעוררות החלופות האחרות שהוצעו. 11. במאמר מוסגר יצויין כי המועצה הארצית קבעה בפסקה 5 להחלטתה מיום 4.3.2012 כי נוכח היקף השטח ששוריין בים וביבשה, אין מניעה תכנונית כי חלופה טכנולוגית של טיפול מירבי במים תשוב ותיבחן בהמשך. כלומר, הגם שהחלופה שבה דוגלים העותרים לא נבחנת במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה בנקודת הזמן הנוכחית, אין בכך כדי לסתום את הגולל – ולו ברמת ההיתכנות העקרונית – על בחינת חלופה דומה בעתיד, ככל שרשויות התכנון תראינה לנכון לשוב ולשקול אותה, בעקבות הערות הוועדות המחוזיות והציבור. גם בכך יש כדי לתמוך במסקנה שאליה הגעתי, בדבר היותה של העתירה שלפניי עתירה מוקדמת. העתירה נדחית אפוא על הסף. העותרים ישאו בהוצאות המשיבים בסך 10,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ד' באלול התשע"ב (‏22.8.2012). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12053070_M04.doc נב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il