פייסל יעקוב חסן סלום- 26 אח' נ. ראש המינהל האזרחי

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5293/21 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרים: פייסל יעקוב חסן סלום ו-26 אחרים נ ג ד המשיבים: 1. ראש המינהל האזרחי 2. לשכת התכנון המרכזית 3. ועדת המשנה לפיקוח 4. מועצת התכנון עליונה עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרים: עו"ד סלימאן שאהין בשם המשיבים: עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופט ע' פוגלמן: העותרים, תושבי יהודה ושומרון (להלן: האזור), מחזיקים במבנים שונים בשטחי האזור שהוצאו נגדם צווי הפסקת עבודה והריסה בשל בניה בניגוד לדין (להלן: המבנים), בהתאם להוראות חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים הירדני מס' 79 לשנת 1966 (להלן: חוק תכנון ערים). העותרים הגישו בקשות להיתרי בניה למבנים (להלן: בקשות ההיתר או הבקשות), אך הבקשות לא נקלטו בשל אי-עמידה בתנאים שקבועים בתקנות תכנון ערים כפרים ובנינים (בקשה להיתר ותנאיו) (יהודה והשומרון), התשפ"א-2020 (להלן: תקנות תכנון ערים או התקנות). על החלטות אלו נסובה העתירה שלפנינו. יצוין כבר עתה כי בקשות ההיתר כולן נדחו מכוח תקנה 10(ב) שמאפשרת לא לקלוט בקשות "אלא לאחר שצורפו כל המסמכים שחייבים לצרפם לפי תקנה 7". אציין בתמצית כי תקנה 7 קובעת שורת תנאים שעל הבקשה לעמוד בה ובכלל זאת חתימת כלל בעלי הזכויות בנכס על בקשת ההיתר; וצירוף טפסים שונים. עוד יוער כי חלק מהבקשות לא נקלטו אף מאחר שהשטח נושא הבקשה מצוי (כולו או חלקו) בתחומי הכרזה על שטח צבאי סגור או צווי איסור בניה (תקנות 10(א)(1) ו-10(א)(2)). טענות העותרים מכוונות בעיקרן לתקנה 7 לתקנות. העותרים מבקשים שנורה כי התקנה "אינה חלה על כל האזור", ובכלל זאת על המבנים נושא העתירה. העותרים מפנים בהקשר זה להוראת התחולה בתקנה 47 לתקנות תכנון ערים שקובעת ש"תקנות 8 עד 10, 35 עד 37 ו-43, יחולו בכל האזור ועל כל מוסד תכנון". לדבריהם, בתקנה זו נקבע במפורש מהן "התקנות היחידות שהמחוקק בחר להחיל על כל אזור C" (סעיף 33 לעתירה) ומאחר שתקנה 7 לא מפורטת שם במפורש, הרי שהיא אינה חלה על בקשות ההיתר שהגישו (אף אם תקנה 10(ב) מאפשרת לא לקלוט עתירה מחמת אי צירוף המסמכים שקבועים בתקנה 7). משאלה הם פני הדברים, הסירוב לקלוט את הבקשות מכוח תקנה 7 נעשה בחוסר סמכות. לטענת העותרים מסקנה זו מתחייבת גם מכך שתקנה 7 לתקנות דורשת, בין היתר, עמידה בתקני בניה ישראליים שאינם תואמים את מאפייני "הבניה הפלסטינית הכפרית". עוד משיגים העותרים על כך שחלק מבקשותיהם לא נקלטו מחמת אי-עמידה בתנאיה של תקנה 9 לתקנות, על אף שמלשון התקנה עולה – לשיטתם – כי היא אינה מופעלת בשלב קליטת הבקשות, אלא רק בשלב ההחלטה האם לקבלן; ועל כך שההחלטות לא לקלוט את הבקשות נעדרות "כל הנמקה" ופירוט בדבר המסמכים החסרים. התנהלות המשיבים המתוארת, כך נטען, נגועה בחוסר סבירות קיצוני ופוגעת בזכות הקניין של העותרים, שהמבנים בהחזקתם מצויים בסכנת הריסה. לצד האמור, הגישו העותרים גם בקשה למתן צו ביניים שיורה על הקפאת ביצוע תיקי הבניה הבלתי חוקית (בב"ח) של המבנים וכן צו ארעי האוסר על ביצוע צווי ההריסה בתיקים אלו. התבקשה תגובת המשיבים. לטענתם, ניתן לחלק את העותרים בעתירה דנן לשתי קבוצות שעניינם שונה: הקבוצה הראשונה כוללת עותרים שבקשותיהם לקבלת היתר לא נקלטו מכוח תקנה 10(ב) לתקנות (שמפנה כאמור לתנאיה של תקנה 7), ומכוחה בלבד (להלן: הקבוצה הראשונה); והקבוצה השנייה כוללת עותרים שבקשותיהם לקבלת היתר לא נקלטו הן מכוח תקנה 10(ב), הן מכוח תקנה 10(א), שעוסקת כאמור בשטחים שהבניה בהם אסורה מסיבות שונות (להלן: הקבוצה השנייה). עמדת המשיבים היא כי יש לדחות את העתירות על הסף, ביחס לשתי הקבוצות. תחילה, בכל הנוגע לשתי הקבוצות, נטען כי יש לדחות את העתירה מחמת קיומו של סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מינהליים. כך, סעיף 5א לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מינהליים או החוק) מקנה לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות לדון בעתירות על החלטות רשות לפי חוק תכנון ערים, ובכלל זאת החלטות בבקשה להיתר בנייה (פרט 2 לתוספת הרביעית לחוק). המשיבים מוסיפים כי בעתירה דנן – שמכוונת לפרשנות תקנה 7 – לא חל הסייג בסעיף 5א שמותיר את הסמכות בבית המשפט הגבוה לצדק מקום שבו הסעד העיקרי שמבוקש בעתירה "עניינו התקנת תחיקת הביטחון לרבות ביטולה, הכרזה על בטלותה או מתן צו להתקנתה". לצד האמור, טוענים המשיבים כי בכל הנוגע לקבועה השנייה, יש לדחות את העתירה בהיעדר עילה שכן הבקשות באותה קבוצה נדחו גם מחמת הימצאותם של המבנים בתחומי צו איסור בנייה והכרזה על שטח צבאי סגור. משכך, טוענים המשיבים כי גם אם תתקבל טענת העותרים בנוגע לתקנה 7, הרי שהדבר לא יועיל לעותרים בקבוצה זו וכי משכך העתירה היא תיאורטית ביחס אליהם. אשר לקבוצה הראשונה, המשיבים מציינים כי מבדיקה שנערכה עולה כי "בחלק מהמקרים נפלה טעות באי קליטת בקשותיהם" וכי עתידה להתקבל החלטה מעודכנת בתוך 45 ימים (נכון ליום הגשת התגובה, ביום 24.8.2021). המשיבים הדגישו כי בנסיבות אלו צווים שנוגעים לעותרים בקבוצה הראשונה לא ימומשו עד חלוף 30 ימים ממועד מסירת החלטה מעודכנת (הודגש כי הצהרה זו נוגעת להריסה תכנונית בלבד, ולא על הריסה מטעמים צבאיים מובהקים, ככל שתידרש). על כן, לטענת המשיבים יש לדחות על הסף את העתירה ביחס לקבוצה הראשונה גם מחמת התייתרותה. לבקשת העותרים, התרתי להם להשיב לתגובת המשיבים. בתשובתם נטען כי הסעד המבוקש הוא "סעד כללי ועקרוני, הנוגע להכרזה על אי תחולת תקנה 7 על אדמות פרטיות של תושבים פלסטינים" (סעיף 6 לתשובה). ככזה, יש לראותו כסעד שעניינו אי-תחולת התקנה ולא רק בפרשנותה, ולכן בעניינו חל הסייג שקבוע בסעיף 5א לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים (שלשיטתם אינו מוגבל רק להתקנת תקנות או לביטולן). לחלופין טוענים העותרים כי אף אם קיים סעד חלופי, מדובר במקרה חריג שמצדיק את התערבותו של בית משפט זה. לדבריהם, הסעד החלופי הנטען לא יעיל, שכן במסגרת הליכים קודמים שהתנהלו בחודשים האחרונים בבית המשפט לעניינים מינהליים, המשיבים אימצו בכל עתירה "פתרון פרטני" שהביא לסיום ההליך וכך נמנעו מהתייחסות לשאלה העקרונית שבבסיס העתירה בדבר תחולת תקנה 7 על בקשות דוגמת הבקשות שהגישו העותרים. עוד נטען כי התנהלות המשיבים המתוארת כרוכה בהשקעת משאבים ניכרת מצד מגישי הבקשות (ובכלל זאת בצורך בהגשת עתירה מינהלית על מנת שהבקשות תיקלטנה); כי הסוגיה בעלת חשיבות ציבורית רחבה הנוגעת לתושבים פלסטיניים רבים באזור; וכן כי נוכח האמור הדיון בעתירה דרוש למניעת עוול ומשיקולי צדק. אשר לקבוצה השנייה, שלדברי העותרים מונה 5 עותרים (מתוך 27), נטען כי העילות הנוספות שבגינן לא נקלטו הבקשות הן בנות-תיקון או שגויות, ולכן המכשול העיקרי העומד בפניהם היה ועודנו תקנה 7 לתקנות. לאחר ששקלתי את טיעוני הצדדים, מצאתי כי דין העתירה להידחות על הסף. ראשית, בכל הנוגע לקבוצה הראשונה, הרי שכפי שציינו המשיבים, לכל הפחות לגבי חלקן "נפלה טעות באי קליטת" הבקשות, והחלטה מעודכנת צפויה להתקבל בעניינם. זאת ועוד, צווים שנוגעים לעותרים מקבוצה זו לא ימומשו עד למסירת ההחלטה המעודכנת. משאלה הם פני הדברים, נראה כי בעניינם העתירה מיצתה את עצמה במתכונתה הנוכחית ודינה להימחק. טענות העותרים שמורות להם לאחר שתתקבל החלטה מעודכנת בעניינם. אעיר כבר עתה כי לא נעלמה מעיניי טענת העותרים בדבר התנהלות המשיבים בהקשר זה, ואתייחס לכך בהמשך דבריי. אשר לקבוצת העותרים השנייה, הרי שאף העותרים לא חולקים על כך שדחיית בקשותיהם נשענה גם על תקנה 10(א), ולא אך על תקנה 10(ב). לדברי העותרים, לא ידעו שהמבנים מצויים בשטח שעליו חל צו איסור בניה (סעיף 28.א לתשובתם) אך מדובר לשיטתם בפגם "בר תיקון" – באמצעות הגשת אישור לקידום הליך רישוי ממפקד צבאי לפי טופס 6 בתוספת הראשונה לתקנות. אין מחלוקת כי טופס כאמור לא הוגש, אך לטענת העותרים "גם אילו הוגשו החסרים הנטענים", לא היה בכך כדי להביא לקליטת בקשותיהם. כך או אחרת, העתירה דנן לא מגלה עילה להתערב בהחלטת המשיבים לדחות את בקשות עותרי הקבוצה השנייה על בסיס תקנה 10(א) ומשאלה הם פני הדברים דינה להידחות מטעם זה. בשולי הדברים בהקשר זה אוסיף שהעתירה כורכת את טענותיהם של עותרים שונים, שבעניינו של כל אחד מהם תשתית עובדתית שונה, והחלטה מינהלית שונה. הגם שהעתירה מעלה שאלות שמשותפות לכל העותרים, היא כוללת בצדן גם סעדים שמחייבים דיון בנסיבות הקונקרטיות של כל עותר ועותר ובכלל זאת בשאלה אם המבנים נמצאים בתחומי הכרזה על שטח צבאי סגור או בשטח צווי איסור בניה. אף טעם זה מטה את הכף לדחיית העתירה (השוו: בג"ץ 9019/17 מוסא נ' שר הביטחון (21.11.2017)). לצד האמור לעיל, מצאתי להתייחס גם לטענה שלפיה לעותרים סעד חלופי. כידוע, ככלל, כאשר קיימת ערכאה שיפוטית המוסמכת לדון בטענות העותרים, לא יידרש אליהן בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק אלא במקרים יוצאי דופן (בג"ץ 5197/19 אריאל נ' שר התחבורה והבטיחות בדרכים, עמ' 3 (1.8.2019); בג"ץ 7501/17 המוקד לפליטים ולמהגרים נ' שר הפנים, פסקה 8 (9.5.2018) (להלן: עניין המוקד לפליטים ולמהגרים)). כלל זה מגלם את התכלית שלשמה נחקק חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, להעניק לערכאות אלו סמכות מקבילה לערוך ביקורת שיפוטית על מעשי המינהל, וליצור ערכאה דיונית ראשונה לדיון בעניינים מינהליים (בכפוף, כמובן, לסייגים שנקבעו), תוך שזכות הערעור לבית משפט זה – נשמרת (בג"ץ 7141/20 מועצה אזורית חוף כרמל נ' שר הפנים, פסקה 3 (10.3.2021) (עניין חוף הכרמל); עניין המוקד לפליטים ולמהגרים, פסקה 13)). כאמור לעיל, טענות העותרים מכוונות להחלטת לשכת התכנון המרכזית באזור לפי חוק תכנון ערים (ותקנות תכנון ערים) שלא לקלוט את בקשותיהם. אף העותרים אינם חולקים כי ביכולתם לפנות בהקשר זה לבית המשפט לעניינים מינהליים וכך אף נעשה במספר מקרים קודמים שאליהם אתייחס להלן. עם זאת, לטענתם, בשל טיבו של הסעד העיקרי המבוקש – לקביעת אי-תחולתה של תקנה 7 לתקנות על בקשות דוגמת בקשות העותרים – נתונה העתירה לסמכותו הייחודית של בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. איני סבור שאלה הם פני הדברים מאחר שהעתירה דנן אינה מכוונת, בעיקרה, להתקנת תחיקת ביטחון, "לרבות ביטולה, הכרזה על בטלותה או מתן צו להתקנתה", כלשון הסייג שקבוע בסעיף 5א לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים. טענת העותרים בעתירה דנן היא כי אי קליטת בקשות העותרים נעשתה בחוסר סמכות, וזאת בהינתן הפרשנות המוצעת על ידם ללשון התקנות ולתחולת תקנה 7. משכך, מדובר למעשה בטענה שמכוונת להחלטה פרטנית של רשות (שמנויה בפרט 2 לתוספת הרביעית), שעשויה להצריך דיון בגבולות הסמכויות שמוקנות לה. דיון כאמור מצוי בגדר הסמכות של בית המשפט לעניינים מינהליים, ואיני סבור כי יש לראות בו דיון שמכוון בעיקרו להתקנת תחיקת ביטחון. טענתם החלופית של העותרים היא כי אף אם לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות מקבילה, יש מקום לדון בטענותיהם בערכאה זו: הן נוכח "חוסר היעילות" של הסעד החלופי, הן נוכח חשיבותה של הסוגיה העקרונית. טענת המבקשים לחוסר יעילות הסעד החלופי נעוצה כאמור בהתנהלות המשיבים בהליכים קודמים בבית המשפט לעניינים מינהליים. לא מצאתי כי המקרה דנן בא בקהלם של המקרים החריגים שבהם בית משפט זה ייזקק לעניין שמצוי בסמכותה המקבילה של ערכאה אחרת. אפרט טעמיי. מעיון בפסקי הדין בעתירות שאליהן הפנו העותרים בסעיף 15 לתשובתם, עולה כי שתיים מהן נמחקו בהסכמת העותרים בשל קבלת הסעד העיקרי שהתבקש בהן לאחר שהמשיבים הודיעו בתגובתם המקדמית כי ידונו בבקשות לגופן (עת"ם (מינהליים י-ם) 18323-04-21 ריאן נ' ראש המינהל האזרחי (30.7.2021); עת"ם (מינהליים י-ם) 11508-04-21 ריאן נ' ראש המינהל האזרחי (14.9.2021)). בעתירה נוספת שבה הודיעו המשיבים על דיון בבקשות לגופן, ביקשו העותרים את התייחסות המשיבים לעניין תחולת תקנה 7 ביחס לבקשה היחידה שלגביה לא התקבל הסעד המבוקש, אולם בית המשפט קבע שבקשה זו לא נקלטה מטעמים אחרים שאינם קשורים לתקנה 7 והורה על מחיקת העתירה (עת"ם (מינהליים י-ם) 33187-04-21 אבו עליה נ' ראש המינהל האזרחי (17.8.2021); יוער כי מבדיקה במערכת "נט המשפט", עולה כי ביום 20.10.2021 הגישו המשיבים תגובה מקדמית דומה גם בעת"ם (מינהליים י-ם) 57894-05-21 דאוד נ' ראש המינהל האזרחי, תיק נוסף אליו הפנו העותרים בסעיף 9 למכתב מיצוי ההליכים, נספח 4 לעתירה). להתנהלות שמובאת לעיל נדמה שיש להוסיף גם את האמור בתגובת המשיבים בהליך דנן – שבה נמנעו מהתייחסות לטענה בדבר תחולת תקנה 7, וציינו כי "בחלק מהמקרים נפלה טעות" באי קליטת הבקשות וכי לפיכך תתקבל החלטה מעודכנת. במאמר מוסגר אוסיף כי המשיבים לא השיבו גם לפנייה מוקדמת שערכו באי כוח העותרים בשאלה העקרונית והסתפקו במתן "ארכה [...] לכל צעד שתמצא לנכון" (סעיף 2 למכתב מיום 12.7.2021; נספח 5 לעתירה). אכן, התנהלות זו אינה נקייה מספקות, וחזקה על המשיבים שיערכו את ההליכים הנדרשים לבירור טענתם העקרונית של המשיבים. הגם שכך, איני סבור כי התנהלות זו מוליכה – בנקודת הזמן הנוכחית – למסקנה כי על בית משפט זה להידרש לעתירה חרף קיומו של סעד חלופי. בדומה, לא מצאתי שהסוגיה העקרונית או טעמי יעילות דיונית מצדיקים את העברת הדיון לבית משפט זה. המקרים שבהם יידרש בית משפט זה לעתירה חרף קיומה של ערכאה מוסמכת אחרת הם, כאמור, יוצאי דופן, ואין אלה הם פני הדברים בענייננו. בית המשפט לעניינים מינהליים יוכל להידרש, במקרה מתאים, לסוגיה העקרונית שמעלים העותרים. לכך אוסיף כי ההליכים בעניינן של בקשות העותרים (וכאלו שדומות להן) עשויים להיות כרוכים בבירור מחלוקות עובדתיות – ואלו יכולות להתברר ביעילות בבית המשפט לעניינים מינהליים (ראו והשוו: עניין המוקד לפליטים ולמהגרים, פסקה 13). סוף דבר: העתירה נדחית על הסף, ומאליה נדחית גם הבקשה לצו ביניים. בנסיבות העניין, לא יעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ' בחשון התשפ"ב (‏26.10.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21052930_M10.docx נצ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1