סלע בינוי והשקעות מקבוצת אמנון מסילות בע"מ נ. כנסת ישראל

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5278/22 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ח' כבוב כבוד השופט י' כשר העותרות: 1. סלע בינוי והשקעות מקבוצת אמנון מסילות בע"מ 2. גשם למשתכן בע"מ 3. א.פ.י נתיב פיתוח נדל"ן בע"מ 4. סלע איסתא נדל"ן ישראלי בע"מ 5. קליימן שמגר יזמות בניה בע"מ 6. מ.א.י אביבי ייזום ובנייה בע"מ 7. אשל הירדן ייזום ובנין בע"מ 8. מורדות הכרמל (נכסים) בע"מ 9. דיורים בע"מ 10. מגדלי הורוביץ בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. כנסת ישראל 2. ממשלת ישראל 3. רשות מקרקעי ישראל 4. משרד הבינוי ושיכון עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרים: עו"ד שי בן נעים בשם המשיבה 1: עו"ד ענת גולדשטיין בשם המשיבים 4-2: עו"ד יצחק ברט; עו"ד נטע אורן פסק-דין השופט נ' סולברג: במוקד העתירה שלפנינו – חוקתיות תיקון מספר 9 לחוק המכר (דירות), התשל"ג-1973, מיום 30.6.2022 (להלן, בהתאמה: החוק ו-התיקון). לתיקון האמור, שני רכיבים מרכזיים: האחד, עוסק בהגדלת היקף האחריות של מוכר דירה בגין איחור במסירתה. בהקשר זה, סעיף 5א לחוק, בנוסחו לאחר התיקון, קובע כי מוכר דירה יחוב בתשלום פיצויים בגין איחור במסירת הדירה, פרט למקרים שבהם האיחור במסירה נגרם כתוצאה ממעשיו או מחדליו של הקונה בלבד, וכן מקרים שבהם מתקיימות נסיבות של "פטור בשל אונס או סיכול החוזה", על-פי סעיף 18 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1971; זאת, בניגוד לנוסחו הקודם של סעיף 5א, אשר פטר מוכרי דירות מאחריות, בכל מצב שבו האיחור במסירה נגרם "כתוצאה מנסיבות שאינן בשליטת המוכר ושהסיכון להתרחשותן ולתוצאותיהן אינו מוטל עליו". הרכיב השני של התיקון, בא לידי ביטוי בהוספת סעיף 5ג לחוק; עניינו – הגבלת הצמדת מחיר הדירה למדד תשומות הבנייה, בשונה מן הנהוג בעבר. כך, אם בעבר ניתן היה להצמיד את מחיר הדירה כולה למדד האמור, הרי שהחל מכניסת התיקון לתוקפו, אפשרות ההצמדה הוגבלה, לכל היותר, ל-40% ממחיר הדירה בלבד (הצמדה על מחצית מכל תשלום, כשמכלל התשלומים, יש לנכות 20% מהסכום הכולל שנקבע בהסכם המכר; הכול כמפורט בסעיף 5ג(ב) לחוק). עוד קובע התיקון, כי הוראותיו לא יחולו על דירות שחוזה המכר לגביהן נכרת, קודם לכניסת התיקון לתוקף (סעיף 11(ד) לחוק, שנוסף לו במסגרת התיקון). העותרות הן חברות פרטיות העוסקות ביזמות ובניה. בשנים האחרונות, זכו העותרות במכרזים שונים של 'מחיר למשתכן' או 'דירה בהנחה', שפורסמו על-ידי המשיבים 4-3 – רשות מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי והשיכון. לטענת העותרות, התיקון לחוק "נחקק כלאחר יד, בהליך חקיקה פסול הכולל בתוכו פגמים היורדים לשורשו של הליך החקיקה ובין היתר משקפים העדר דיון מספיק והתעלמות משיקולים מהותיים, אשר הופכים את החוק במקרים ספציפיים לרטרואקטיבי ופוגעני". לטענתן, התיקון האמור פוגע בזכותן הקניינית, סותר את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ואינו עומד בתנאֵי פסקת ההגבלה. במישור הסעד, מבקשות העותרות כי נורה למשיבים, בצו על-תנאי, לבוא וליתן טעם מדוע לא יבוטלו סעיפים 5א ו-5ג לחוק, שתוקנו כאמור, במסגרת תיקון מספר 9; לחלופין, מבקשות העותרות, כי נורה על השבת החוק לדיון מחודש לפני המשיבים 4-3, לצורך בחינת הטענות העולות בעתירה. בעתירתן מוסיפות העותרות ומציינות, "להשלמת התמונה", כי "ערב הגשת עתירה זו נודע לעותרות כי התאחדות הקבלנים בוני הארץ והקרן לעידוד ופיתוח ענף הבניה הגישו עתירה דומה במהותה לעתירה זו, אם כי נראה לכאורה כי כל אחת מהעתירות כוללת גם מרכיבים ו/או טענות ייחודיות לכל אחת מהן, ובכלל זאת מקום שהעתירה כאן נוגעת באופן ממוקד בסוגית השפעתו של התיקון לחוק על זוכי מכרזי מחיר למשתכן". בהמשך לכך, בשים לב לדמיון הרב שבין העתירה שלפנינו לבין העתירה הקודמת, שגם בגדרה נתקפה חוקתיות התיקון – בג"ץ 4939/22 התאחדות הקבלנים בוני הארץ נ' כנסת ישראל (להלן: העתירה הקודמת), שהוגשה עוד ביום 20.7.2022 – פנו המשיבים 4-2 בבקשה לאחד את הדיון בשתי העתירות. בבקשתם טענו המשיבים 4-2, כי "עניינן של שתי העתירות זהה, וקיים דמיון רב בין הסעדים המתבקשים בהן, התשתית המשפטית והעובדתית הנפרשת בהן והטענות שנטענות בהן". העותרות בעתירה דנן התנגדו לבקשה זו, בעוד שהעותרות בעתירה הקודמת, הותירו את ההחלטה לשיקול דעת בית המשפט. המשיבה 1 מצדה, הכנסת, נתנה הסכמתה לבקשה. ביום 7.12.2022, הוריתי לעותרות בעתירה דנן, להודיע מדוע לא יפנו בבקשת הצטרפות לעתירה הקודמת, וזאת על יסוד הכלל המשפטי שנקבע בבג"ץ 5322/21 כספי נ' ממשלת ישראל, פסקאות 3-2 (14.9.2021) (להלן: עניין כספי), ואשר יוּשַׂם ממועד זה ואילך, במספר מקרים נוספים. ביום 14.12.2022 ביקשו העותרות ליתן ארכה להגשת הודעתן, על מנת שיוכלו להידרש לתגובת המדינה, שצפויה היתה להיות מוגשת, בהתייחס לכלל שנקבע בעניין כספי, בשתי עתירות אחרות, שהדיון בהן אוחד (בג"ץ 4100/22 קבוצת תושבי שכונת נווה עוז בפתח תקווה נ' ממשלת ישראל, ובג"ץ 4115/22 עיריית פתח תקווה נ' ממשלת ישראל (להלן בהתאמה: עמדת המדינה ו-עניין שכונת נווה עוז). ניתנה ארכה כמבוקש, ובהמשך, בעקבות בקשה נוספת של העותרות, ניתנה גם ארכה נוספת. ביני לביני, הגישה המדינה את התייחסותה לעניין כספי, אך בדיון שהתקיים בעניין שכונת נווה עוז, בחר ההרכב שדן באותו עניין, לא לקיים דיון בסוגיה זו, חרף בקשת המדינה (כעולה מפרוטוקול הדיון, מיום 19.12.2022). לבסוף, ביום 5.1.2023, הגישו העותרות את הודעתן. בהודעה האמורה, שינו העותרות טעמן, והודיעו כי הן מסכימות לבקשת המשיבים 4-2 לאיחוד הדיון בשתי העתירות, "תוך שימור מלא של כתב עתירת העותרות והסעדים המבוקשים בה". לכך הוסיפו, כי לגישתן, אין ליַשֵׂם במקרה זה את הכלל שנקבע בעניין כספי, בדרך של מחיקת העתירה ומתן אפשרות להגיש בקשת הצטרפות לעתירה הקודמת. בהודעה נטען, כי יש ליתן משקל רב לעמדת המדינה, כפי שהוגשה בעניין שכונת נווה עוז, שבה הובעה הסתייגות מן הכלל שנקבע בעניין כספי, מכמה טעמים. עמדת המדינה האמורה, אף צורפה כנספח להודעת העותרות, אשר מצדן ציינו, כי הן סומכות ידיהן על הנטען בה. לגופם של דברים טענו העותרות, כי הגם שקיים דמיון בין הסעדים המבוקשים בשתי העתירות, וכן בתשתית העובדתית ובטענות המשפטיות שנטענו בהן, הרי שלא קיימת זהות מוחלטת בין העתירות, שכן בעתירה דנן ניתן דגש עיקרי להיבט הרטרואקטיביות של התיקון לחוק, ולצורך ב"החרגת הוראות התיקון לחוק בקשר עם פרויקטים מסוג "מחיר בהנחה"/"מחיר למשתכן" (כאלו אשר המועדים הרלבנטיים לגביהם קודמים לתיקון לחוק)", בעוד שהעתירה הקודמת אינה ממוקדת דווקא בהיבט זה. בהינתן כל זאת, טוענות העותרות, כי אין להורות על מחיקת העתירה, תוך מתן אפשרות להגיש בקשת הצטרפות לעתירה הקודמת. לטעמן, יש להותיר את עתירתן על כנה, על כל סעדיה וטענותיה. לאחר שעיינתי בכתב העתירה ובהודעת העותרות, נחה דעתי כי אכן, דין העתירה להידחות על הסף. העתירה שלפנינו היא עתירה ציבורית-כללית. היא נוגעת לחוקתיות תיקון חוק שנעשה על-ידי הכנסת, אשר מסדיר את מישור היחסים שבין מוכרי וקוני דירות. העותרות אמנם טוענות לפגיעה אישית בהן, אך טענותיהן הן טענות כלליות, מתחום המשפט החוקתי, וכך הוא גם הסעד המבוקש בעתירה. דא עקא, בענייננו תלויה ועומדת עתירה ציבורית-כללית אחרת, העוסקת באותו עניין ממש, המבוססת על תשתית עובדתית זהה, והנסמכת, בעיקרו של דבר, על אותם טיעונים משפטיים. גם הסעדים המבוקשים בשתי העתירות הם זהים. משכך, בהינתן הכלל שנקבע בעניין כספי, ולנוכח האפשרות העומדת לעותרות, לפנות בבקשת הצטרפות לעתירה הקודמת (נכון למועד זה טרם הוגשה בה תגובה מקדמית), סבורני כי יש להורות על דחיית העתירה שלפנינו. מיותר לציין, כי העותרות רשאיות להגיש בקשת הצטרפות לעתירה הקודמת, ככל שהן סבורות כי יש בכוחן להוסיף על הנטען בה. אנמק בקצרה עמדתי זו. כמו כן, משעמדת המדינה בעניין שכונת נווה עוז צורפה כנספח להודעת העותרות, אשר ביקשו להצטרף לנטען באותו עניין, אוסיף ואייחד כמה מילים, גם ביחס לטענות אלה. כפי שנקבע בעניין כספי, וכפי שיוּשַֹם מספר פעמים לאחר מכן (ראו: בג"ץ 546/22 אלימלך נ' משטרת ישראל (26.1.2022); בג"ץ 4031/22 ועדת הרבנים לענייני תקשורת נ' שר התקשורת (22.6.2022) (להלן: עניין ועדת הרבנים); בג"ץ 4218/22 אמת ליעקב בע"מ נ' ועדת המחירים – כהגדרתה בחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 (30.6.2022)), כאשר מאן-דהו מבקש לפנות לבית המשפט בבקשת סעד, בעניין הנוגע למדיניות ציבורית-כללית, ואם הוגשה באותו עניין עתירה קודמת, והיא תלויה ועומדת, דרך המלך היא להגיש בקשת הצטרפות בגדרי העתירה הקיימת, ובה לפרט את מכלול הנימוקים והטעמים המצדיקים את הצירוף. קביעה זו נועדה לשלול את המנהג שהפך רווח, של הגשת עתירה עצמאית, חדשה, העוסקת באותו עניין ממש, גם אם מזווית מעט אחרת, או מנימוקים שונים. עותר המבקש לתבוע את עלבון הציבור, או את עלבון שלטון החוק, בדרך של הגשת עתירה התוקפת עניין ציבורי-כללי, תהא עתירה זו מוצדקת ככל שתהא, שׂומה עליו לדעת, כי אם כבר הקדימוֹ בעל-דין אחר, והביא את הסוגיה לפני בית המשפט, לא יאפשר בית המשפט את קיומה העצמאי של עתירתו; אם מטעמי יעילות, מניעת בזבוז משאבים וזמן שיפוטי יקר, אם מחמת מניעת התדיינות כפולה, סותרת, בשני מותבים. כשם ש"אי אפשר לשני מלכים שישתמשו בכתר אחד" (בבלי, חולין ס, ע"ב), כך לא ניתן, ובדרך כלל – אין צורך – לאפשר קיומן של שתי עתירות, לא כל שכן יותר מכך, העוסקות באותו נושא, מבוססות על אותה תשתית עובדתית ומשפטית, ומכוונות להשגת סעדים זהים. לטענת העותרות דנן, עתירתן נושאת אופי יִחודי, שכן בניגוד לעתירה הקודמת, עתירתן שלהן מדגישה את פגם הרטרואקטיביות שבתיקון לחוק. ואולם, בניגוד למשתמע מטענת העותרות, כוחו של הכלל שנקבע בעניין כספי, יפה גם כאשר סבור העותר כי קיימת חשיבות לכך שקולו היִחודי ישָׁמע בקשר לסוגיה שהועמדה לבירור במסגרת העתירה הקודמת, או כי בכוחו להרים תרומה מיוחדת בעת בירור פן מסוים של הסוגיה האמורה (עניין ועדת הרבנים, פסקה 8). אדרבה, בהעדר טענה לתרומה יִחודית לעתירה הקודמת, נראה כי לא זו בלבד שאין הצדקה לעצם קיומה של עתירה חדשה, אלא שגם אין מקום להגשת בקשת הצטרפות. אף אם תוגש, ניתן להניח כי בנסיבות אלה, תידחה הבקשה (באשר לאמות המידה לצירוף עותרים לעתירה קיימת, ראו: בג"ץ 852/86 אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2) 1, 32 (1987); בג"ץ 5883/93 יהלום נ' המפקח הכללי, משטרת ישראל, פסקה 6 (26.5.1994) (להלן: עניין יהלום); בג"ץ 5368/96 פנחסי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 364, 371 (1996); בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי, פ"ד ס(3)464, 489 (2005); עניין כספי, פסקה 2; ראו גם תקנה 6(ב) לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000). משכך, טענת העותרות, שלפיה ישנה הצדקה להותיר את עתירתן על כנה, אך ורק בשל הדגש המיוחד שניתן בה, להחלה הרטרואקטיבית הנובעת מן התיקון לחוק – אינה יכולה להתקבל (למעלה מן הצורך אציין, כי טענת הרטרואקטיביות שהעלו העותרות, זכתה ל'במה' מכובדת בעתירה הקודמת, שהוגשה על-ידי הארגון היציג של "כלל הקבלנים הרשומים בענף" – התאחדות הקבלנים בוני הארץ (הסעד השלישי שהתבקש בעתירה הקודמת; סעיפים 95-62 לכתב העתירה)). פשיטא, שעתירות העוסקות באותה סוגיה, יתמקדו בהיבטים שונים של העניין הנדון בהן. תוצאה זו נגזרת, בחלק מהמקרים, מזהותו של העותר. ישנן עתירות שבהן אלומת הזרקור מופנית להיבט מסוים, בעוד שבאחרות מופנית היא להיבט אחר; האחת מחדדת טיעון ספציפי, בעוד שהאחרת נוקטת קו טיעון שונה במקצת. אכן, לא כל העתירות נולדו זהות. ברם, אם ראשן ורובן של העתירות דומה – הנושא העיקרי המובא לדיון, התשתית העובדתית והמשפטית, והסעדים המבוקשים בהן – הרי שככלל, לא תקום הצדקה לסטות מן הכלל שנקבע בעניין כספי, שלפיו דרך המלך היא הגשת בקשת הצטרפות בגדרי העתירה הקיימת, תוך הבהרת היִחודיות שבעתירה החדשה, והצבעה על דבר-מה נוסף, שיש בו כדי לסייע בבירור הסוגיה הנדונה. זאת, חלף הגשת עתירה נוספת, חדשה, בבחינת 'כל המרבה לעתור הרי זה משובח'. על כן, דין העתירה להידחות על הסף. עתה, אפנה להתייחס לכמה טענות שעליהן התבססו העותרות בהודעתן, בהסתמך על עמדת המדינה שצורפה כנספח להודעתן. בהקשר זה ציינו העותרות, כי "עמדת המדינה על כל טעמיה והקשיים המועלים בה נכונים ויפים גם לעניין העתירה דנא והעתירה המוקדמת", ואף הוסיפו כי "עמדת המדינה בעניין זה זהה לעמדת העותרות". תחילה הועלתה הטענה, כי הכלל שנקבע בעניין כספי, מביא לתוצאה שלפיה האפשרות של עותר להשמיע את קולו לפני בית המשפט, בפרט כאשר טענותיו חורגות מאלה שהועלו בעתירה המוקדמת בזמן, עשויה להֵחסם על הסף, באופן מעשי, על-ידי שופט אחד. זאת, שכן נתונה לשופט יחיד סמכות לדון לבדו בבקשת הצטרפות המוגשת בגדרי עתירה קיימת (סעיף 26(3) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט)). בהקשר זה נטען, כי תוצאה זו מעוררת קושי, נוכח הכלל המעוגן בסעיף 26 לחוק בתי המשפט, שלפיו עתירות לבית המשפט הגבוה לצדק מוכרעות במותב תלתא ("בית המשפט העליון ידון בשלושה"). טענה זו – אין בידי לקבל. כוחה יפה, על פני הדברים, גם כאשר עותר מגיש מלכתחילה בקשת הצטרפות לעתירה קיימת, מבלי לנסות את כוחו קודם לכן, בעתירה עצמאית. ואמנם, פרקטיקה זו, של הגשת בקשות הצטרפות לעתירה קיימת, תוך נטילת 'סיכון', שהבקשה תידחה על-ידי שופט אחד, מבלי שהטענות יובאו בהכרח לפני שלושה שופטים – מצויה עמנו זה מכבר. הלכה למעשה, הקושי הנטען, עשוי להתעורר גם כאשר ניתנת החלטת ביניים אחרת בבית משפט זה – אם בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, אם כבית משפט לערעורים אזרחיים, פליליים או מינהליים – שעשויה להיות בעלת משמעות קריטית לסיכויי ההליך, הגם שאינה החלטה הדוחה כליל את העתירה או את הערעור, לפי העניין. טלו לדוגמה, מצב שבו דוחה שופט אחד בקשה לצירוף ראיה, שלה משמעות קרדינלית להצלחת העתירה, באופן שעשוי להביא מבחינה מעשית לדחייתה בהעדר תשתית ראייתית; האם בכגון דא ניתן לומר כי סמכותו לעשות כן מעוררת קושי ביחס לכלל המעוגן בסעיף 26 לחוק בתי המשפט? סבורני שהתשובה לשאלה זו היא בשלילה. אוסיף, כי הנסיבות שבהן עוסקת הלכת כספי, דווקא מקהות בעיני את הקושי הנטען בהקשר האמור, שהרי מדובר במצב שבו בשלב הראשון, קבע הרכב שלושה, לאחר עיון בשתי העתירות, כי אין להותיר את העתירה השניה, המאוחרת בזמן, תלויה ועומדת, וחלף זאת יש להגיש בקשת הצטרפות, ככל שקיימת הצדקה לכך. עוד התבססו העותרות על הטענה, כי בהעדר "מרשם של עתירות", אין לעותר פוטנציאלי דרך לדעת, ודאי לא באופן וַדָאִי, כי הוגשה קודם לכן עתירה באותו עניין. קושי זה הולך ומתעצם, כך נטען, מקום שבו מדובר בעתירות דחופות, שלא ניתן להשתהות על מנת לברר, אם אכן ישנן עתירות תלויות ועומדות באותו עניין. גם בטענה זו לא מצאתי ממש. הטענה מבוססת על ההנחה שהכלל שנקבע בעניין כספי נועד להתמודד עם פגם בהתנהלותו הסובייקטיבית של מגיש העתירה הנוספת, שבחר להגיש עתירה עצמאית, חרף ידיעתו על קיומה של עתירה קודמת, תלויה ועומדת. ואולם, לא זוהי תכליתו של הכלל האמור. דחיית עתירה על הסף מחמת קיומה של עתירה תלויה ועומדת באותו עניין, אינה בהכרח פועל יוצא של התנהלות לקויה מצד העותר. אכן, לעתים, עותר פוטנציאלי אינו מודע לקיומה של עתירה קודמת, ולעתים אף אינו יכול לדעת על כך. למעשה, גם המותב שאליו מנותבת עתירה חדשה, אינו ער תמיד לעובדה זו, בפרט לא בשלבים הראשוניים של ההליך. במקרים אלה, דחיית העתירה על הסף, בשלב שבו מתברר כי אכן קיימת עתירה תלויה ועומדת באותו עניין, אינה נובעת מהתנהלות לקויה או חסרת תום לב של העותר בעתירה החדשה, וממילא לא תביא לחיובו בהוצאות. ככלל, יוכל העותר גם לפנות בבקשה להחזר אגרה, בהתאם לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז-2007. במובן זה, הכלל שנקבע בעניין כספי שונה מן העילות המניחות קיומו של פגם או דופי בהתנהלות העותר, דוגמת: אי-ניקיון כפיים, חוסר תום לב או עתירה טרדנית וקנטרנית. בשונה מאלה, הכלל מושא ענייננו עשוי לחול גם במצבים שבהם התנהלותו הסובייקטיבית של העותר הייתה ללא רבב, בדומה למשל לדחיית עתירה מחמת קיומו של שיהוי אובייקטיבי (ראו למשל: עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקה 25 (28.12.2014)); עתירה שהפכה לימים לתיאורטית (ראו למשל: בג"ץ 1256/21 פלונית נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 7 (19.4.2021)); או עתירה שנמצא כי אין שהות לבררה, גם אם מטעמים שאינם תלויים בעותר (ראו למשל: בג"ץ 1501/21 נתניהו נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-24, פסקה 5 (2.3.2021); בג"ץ 3616/21 המרכז העולמי של חסידי גור נ' משטרת ישראל, פסקה 10 (25.5.2021); בג"ץ 8811/21 אריאל נ' משטרת ישראל מחוז ירושלים, פסקה 5 (23.12.2021)). אין לכחד, יתכנו מקרים שבהם עותר מודע לקיומה של עתירה תלויה ועומדת באותו עניין, ואף מציין זאת בעתירתו, שאז יתכן כי תהא הצדקה לחייבו בהוצאות (וראו את שנקבע בעניין כספי, פסקה 3). ואולם, ככלל, עותר תם לב אינו אמור לחשוש מהשלכות אפשריות של הגשת עתירה, מקום שבו הוא אינו מודע לקיומה של עתירה קודמת, ואין בכלל שנקבע בעניין כספי, כדי להטיל נטל לא אפשרי על עותרים פוטנציאליים בהקשר זה. ודוק: הכלל שנקבע בעניין כספי, אינו מטיל על עותרים פוטנציאליים את העול לנבור במאגרים משפטיים, כדי לוודא שלא הוגשו עתירות קודמות, תלויות ועומדות, באותו עניין. אמנם, נדרשת מידה של הגינות דיונית ותום לב, אך אין ציפייה להשקעת משאבים מוגזמת. זאת, שכן גם אם במועד הגשת העתירה, המידע אינו מצוי בידי העותר, הרי שבית המשפט יוכל להסב תשומת ליבו לקיומה של עתירה קודמת. יתרה מכך – וזה עיקר – חזקה על המשיבים, שוודאי מודעים לקיומה של עתירה קודמת שהוגשה נגדם באותו עניין, שיסבו את תשומת לבם של העותר ובית המשפט, לקיומה של עתירה קודמת, כפי שנהוג אצלם כדבר שבשגרה. ממילא, הסיכוי שעתירה חדשה תתברר מבלי שדבר קיומה של עתירה קודמת יובא לידיעת הצדדים, כבר בשלבים הראשוניים של ההליך – נמוך ביותר, אם בכלל. משכך, גם בהעדר 'מרשם עתירות', הכלל שנקבע בעניין כספי – ישׂים בהחלט. עוד נטען, כי שימוש בכלל האמור עלול להביא עמו 'מרוץ אל התחתית', לעודד הגשת עתירות 'גרועות', לא בשלות דיין, כאשר כתוצאה מכך, עלול ההליך השיפוטי להיפגע. זאת, דווקא בנושאים ציבוריים חשובים שראוי כי יתבררו באופן מיטבי. לפי הנטען, הכלל האמור עלול ליצור תמריץ שלילי לעותרים פוטנציאליים, שיעדיפו לפעול במהירות שיא, ולהגיש עתירות לא בשלות, נעדרות תשתית עובדתית ומשפטית, מבלי שקדם להגשתן מיצוי הליכים כהלכתו, והכול על מנת 'לשים רגל בדלת', ולהימנע ממצב שבו עתירתם תידחה על הסף, מחמת קיומה של עתירה קיימת. בהקשר זה נטען עוד, כי גם אם קיימת אפשרות להגיש בקשת הצטרפות לעתירה הקודמת, אין בכך כדי להפחית מהתמריץ השלילי, להגיש מהר ככל האפשר את העתירה ה'ראשונה בזמן', שכן לאוחז במושכות העתירה הראשונה, תהיה "השפעה מהותית ביותר על אופן ניהול ההליך". טענה זו אמנם שובת-לב, אך אינני סבור כי יש בה כדי להצדיק סטייה מהכלל שנקבע בעניין כספי. תחילה, מובן כי הכלל האמור, אין משמעו מתן היתר להגיש עתירות חפוזות ובלתי-מבוססות, כלאחר-יד, רק על מנת להימצא בראש התור; במובן זה ניתן לומר, כי 'לא כל הקודם זוכה'. ככל שיוגשו עתירות מעין אלה, הן ידחו על הסף, בשל קיומם של פגמים משפטיים מהותיים, מבלי שיהיה בתוצאה זו כדי לפגוע באפשרות להגיש עתירות חדשות ואיכותיות, לגבי אותו עניין. במקרים מתאימים, שבהם הוגשה בקשת הצטרפות לעתירה הפגומה, עוד בטרם שהיה סיפק בידי בית המשפט לעמוד על פגמיה ולדחותה על הסף, יוכל בית המשפט להורות כי בקשת ההצטרפות, ככל שתימצא מוצדקת, תבוא חלף העתירה הראשונה, הלקויה מיסודה, ותעבור לקדמת הבמה; "וּמַלְכוּתָהּ יִתֵּן הַמֶּלֶךְ לִרְעוּתָהּ הַטּוֹבָה מִמֶּנָּה" (אסתר א, יט). במקרה כזה, ובמידת הצורך, יאפשר בית המשפט למבקש ההצטרפות, לתקן ולהשלים את טענותיו, על מנת להעמיד תמונה שלמה לפני בית המשפט (השוו בהקשר זה, להסדר שנקבע בסעיף 7(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006; ע"א 7413/21 חפץ נ' ‏Facebook Ireland Limited, פסקה 7 (17.5.2022); ע"א 3293/17 רבקה טכנולוגיות בע"מ נ' טלמור, פסקה 6 (12.9.2018)). לא בכדי, בעניין כספי עצמו, הובא ציטוט מעניין יהלום, המתייחס לאפשרות זו ממש: "ודוק: המבחן אינו טכני, ואין הוא נותן עדיפות אך לפונה הראשון. המבחן הוא מהותי, והוא נותן עדיפות לאותו עותר המכין כראוי את העתירה, הפורש בה את הבעיה על כל היבטיה, ושבידו האפשרות להניח תשתית עובדתית ומשפטית הראויה לדיון. אכן, עותר שהוא ראשון בזמן, אך [נמצא] שעתירתו חפוזה, שאין בה מיצוי כל ההליכים המקדמיים, ושאין בה הנחת התשתית (העובדתית והמשפטית) המינימלית הדרושה לפתיחתו של הליך, ידחה על ידנו. משהתייצב בפנינו עותר, המקיים כדין את הדרישות לניהולו של דיון ראוי, ניתן להסתפק בכך, ואין צורך בצירופם של עותרים נוספים. לא מספרם של הטוענים אלא משקלם של הטיעונים הוא המכריע [...]" (שם, פסקה 6). לכך אוסיף, כי ההנחה שלפיה עותרים פוטנציאליים יתומרצו להגיש עתירות 'גרועות' מחמת הכלל שנקבע בעניין כספי, ביודעם כי עתירות אלה תידחינה על הסף, נוכח הפגמים המובהקים שנפלו בהן, ובכך יצא שכרם בהפסדם – היא כשלעצמה הנחה מוקשית מאוד. זאת ועוד, ככל שתוגשנה עתירות חפוזות, חסרות בסיס – הרי שגם במקרה שבו לא תהא הצדקה לדחותן על הסף אך מטעמים אלה, נתונים לבית המשפט כלים, שבאמצעותם ניתן 'לטפל' בפגמים הללו, דוגמת: הוראה על תיקון העתירה, או השלמת החסר באמצעות הטענות המצויות בבקשת מבקש ההצטרפות (ככל שהוגשה בקשה שכזו). אציין עוד, כי לאורך השנים, הוגשו לבית המשפט, לא אחת, עתירות ציבוריות חפוזות, לא בשלות, וזאת אף קודם למועד שבו ניתן פסק הדין בעניין כספי. נראה אפוא, כי גם מבלעדי הכלל האמור, מטעמים אלה ואחרים (כגון, הרצון 'להירשם' בראש העתירה ובכך לזכות בפרסום ולצבור מוניטין), עתירות ציבוריות עשויות לעתים להביא לאותו 'מירוץ אל התחתית'. ואולם, ניתן לראות כי בית המשפט, בכלים הנתונים לו, יודע היטב כיצד להתמודד עם אותו 'מירוץ', אם בדרך של דחיית העתירה הקלוקלת, אם במתן הוראה על תיקונה, אם באמצעים נוספים. ממילא, אין מקום לשלול כלי דיוני חשוב, שנועד לייעל את עבודת בית המשפט, באמצעות הצבעה על תופעה קיימת, שהתרופה לה מוכרת גם היא (אשר ל'תופעה' של עתירות ציבוריות הלוקות בפגמים, ראו בין רבים: בג"ץ 2342/15 תנועת רגבים נ' שר הביטחון (2.4.2015); בג"ץ 3831/19 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הוועדה למתן היתרים, פסקה 9 (31.7.2019); בג"ץ 3366/19 בן מאיר נ' הממשלה ה-34 (19.5.2019); בג"ץ 1787/21 בן מאיר נ' היועץ המשפטי לממשלה (14.3.2021)). טענה נוספת הועלתה לפנינו, כי הכלל שנקבע בעניין כספי יביא להוספת שלב דיוני מקדמי, שבגדרו ידרֵש מבקש ההצטרפות להגיש בקשה לעיין בתיק בית המשפט, ידָרשו בעלי הדין להגיב לבקשת העיון, ולימים גם לבקשת הצירוף, ואף בית המשפט ידרֵש לתת החלטות דיוניות בשאלת ההצטרפות ועוד קודם לכן, בבקשת העיון, תוך בזבוז זמנם של הצדדים ובית המשפט. זאת, להבדיל ממצב שבו יאוחד הדיון בכלל העתירות, שאז יֵחסכו כל אלה. בהקשר זה נטען, כי העול הדיוני האמור מתעצם דווקא בעתירות ציבוריות התוקפות דבר חקיקה או מדיניות ציבורית-כללית, שאז "מוגשות בשגרה מספר לא מבוטל של עתירות". גם טענה זו אינה משכנעת. תכליתו של הכלל שנקבע בעניין כספי, בעיקרו של דבר, היא למנוע בזבוז משאבים שיפוטיים באמצעות מיקוד הסוגיות הטעונות הכרעה. את הכלל יש ליישם בשלב שבו העתירה מצויה עדיין בפרוזדור השיפוטי, לפני כניסתה לטרקלין. זהו השלב שבו יש לבור את התבן מן הבר, ולמנוע כפילויות מיותרות. הפתרון האלטרנטיבי, כפי שהוצע בעמדת המדינה, משמעותו היא כי כאשר מוגשות כמה עתירות בעניין זהה, יובאו כולן ל'קו הסיום', לטרקלין ההכרעה, בדרך של איחוד הדיון בהן, כאשר לכל עותר ועותר תעמוד זכות מלאה לשטוח את כל טיעוניו, בכתב ובעל-פה, גם כאשר קיימת חפיפה, לעתים כמעט מלאה, בין העתירות השונות, והגם שפעמים רבות מדובר בעתירות 'משוכפלות', בשינויים מינוריים בלבד. בתמונה הכוללת, אינני סבור כי דרך פעולה זו תביא בסופו של דבר לחיסכון במשאבים שיפוטיים. דווקא הגשת בקשת הצטרפות, שבה יצוין הערך המוסף שיביא עמו מבקש ההצטרפות, תביא לייעול ההליך, תמנע כפל וחזרתיות, ותאפשר הבחנה בין טענות שהונחו על-ידי העותר הראשון, לבין אלה שהוּספו מאוחר יותר, על-ידי מבקש ההצטרפות. בדרך זו, ימָנע בזבוז זמן שיפוטי יקר. עוד אוסיף, כי החשש שהובע בעמדת המדינה, מפני הצפת בית המשפט בבקשות הצטרפות לעתירות קיימות, תוך סרבול הדיון בה והטרחת המשיבים לחינם, אין בו ממש. גם בהקשר זה, לבית המשפט נתונים כלים מתאימים, לטיפול בבקשות סרק, ככל שתוגשנה, ולטיפול במקרים של ניצול לרעה של ההליכים השיפוטיים. עוד אתייחס, לאפשרות כי חלף החלת הכלל שנקבע בעניין כספי, יש מקום לקבוע כי הדיון בעתירות המאוחרות בזמן, יותלה עד לאחר הכרעה בעתירה שהוגשה ראשונה. אמנם כן, אפשרות זו היא חלק מסט הכלים שבידי בית המשפט. ועדיין, נראה כי אפשרות זו מתאימה בעיקר כאשר העתירה הראשונה מצויה בשלבים מתקדמים, למשל לאחר שהוגשה תגובה מקדמית וניתן צו על-תנאי, שאז צירוף 'שחקן חדש' לעתירה הקיימת, עשוי לעכב את ההכרעה בעתירה הראשונה, ולפגוע במגישיה. ואולם, במקרים שבהם העתירה הראשונה אינה בשלב דיוני כה מתקדם, דווקא פרקטיקה של התלייה עלולה לסרבל את ההליך. זאת, שכן יתכנו מקרים, שבהם לאחר הכרעה בעתירה הראשונה, יודיעו הצדדים בעתירה הנוספת, כי בית המשפט לא התייחס בפסק דינו לטענות שהועלו על-ידם. או אז, ידרֵש בית המשפט לשוב ולעסוק באותה סוגיה ממש, גם אם בהיבט מסוים שלא נדון בעתירה הראשונה. נראה אפוא, כי במצב דברים זה עדיפה דווקא אפשרות ההצטרפות לעתירה הראשונה, מהתליית העתירה הנוספת. מה גם, שעדיף כמובן לברר את כל הטענות המועלות ביחס לסוגיה מסוימת, באותו דיון שבו מתבררת הטענה הראשונה, שכן בירור מלא ומדויק, יביא גם לתוצאה טובה יותר. בכך, על פני הדברים, גם תימנע פגיעה בעותר המאוחר, שההכרעה בעניינו לא תעוכב יתר על המידה (וראו: דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי – כרך ד, 457, בה"ש 167 (2017) (להלן: ברק-ארז – כרך ד)). על כן, מן הטעמים האמורים, אינני סבור כי "לבית המשפט הנכבד נתונים כלים מתאימים יותר להתמודדות עם כמה עתירות, יחסית לכלים הנתונים בידיו להתמודדות עם בקשות להצטרפות", כפי שנטען בעמדת המדינה. טענות נוספות, נוגעות לעצם הפרקטיקה של צירוף בעל-דין לעתירה קיימת. כך, נטען כי צירוף בעל-דין לעתירה תלויה ועומדת עלול לעורר שאלות מעשיות שונות, הקשורות במעמדו של מבקש ההצטרפות ביחס לעותר בעתירה הראשונה; במרחב התמרון הדיוני של מבקש ההצטרפות, בהינתן הסעדים והבקשות שכבר התבקשו על-ידי העותר הראשון; ובחוסר הוודאות שעלול להיווצר אצל המשיבים, בכל הנוגע לתגובות ומסמכים שעליהם להגיש במצב דברים זה. ואולם, הפרקטיקה של צירוף בעלי-דין לעתירה הריהי פרקטיקה שרירה וקיימת, מימים ימימה, וכלל לא נטען שיש מקום לצמצמהּ או להגבילהּ. חזקה אפוא על בית המשפט, כי יֵדע להתמודד עם שאלות מעשיות כאלה ואחרות, ככל שתתעוררנה בעתיד. מכל מקום, אין צורך לשרטט כאן ועכשיו 'הוראות הפעלה' לכל המצבים הדיוניים האפשריים. שיטתנו, שבתחום המשפט המנהלי שורשיה נטועים בשיטת המשפט המקובל (דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי – כרך א, 71-67 (2010)), אינה מתיימרת למצוא מראש פתרון לכל תרחיש אפשרי. סבורני, אם כן, כי החשש מפני "מקרי ביניים, בהם יישומה של הלכת כספי לא יהיה ברור ונהיר דיו, באופן שעשוי כאמור להקים התדיינויות נוספות", אינו אמור להשפיע על ישׂום הכלל האמור – שתועלתו, לדעתי, עולה על נזקו (אם בכלל) – במקרים שבהם נכון להחילו. חשש נוסף שהובע, נוגע לחוסר בהירות שעלול להתעורר ביחס להבחנה שבין עתירות ציבוריות-כלליות – שעליהן יוחל הכלל שנקבע בעניין כספי, לבין עתירות של יחידים שנפגעו מהחלטה פרטנית שניתנה בעניינם – שעליהן לא יוחל הכלל האמור (ראו עניין כספי, פסקה 2). אלא שגם בהקשר זה ניתן להניח שקביעת גדרו והיקפו המדויק של הכלל המדובר, ויישׂומו בחיי המעשה, תיקבע בפסיקותיו של בית משפט זה מעת לעת, בהתאם לנסיבותיה הפרטניות של כל עתירה ועתירה. ההבחנה בין מצבים שבהם רב העותר את ריבו-שלו, לבין מקרים שבהם מבקש העותר לעורר בעיה כללית, ולמעשה לריב את ריבו של הציבור – אמנם אינה תמיד פשוטה, אך היא אינה חדשה עמנו, ויש לה נפקויות גם בהקשרים אחרים (ראו, למשל, בכל הנוגע לזכות העמידה: בג"ץ 4501/14 פרסקי נ' הממונה על ההגבלים העסקיים, פסקאות כ"ה-כ"ח (23.7.2015); בג"ץ 2031/13 רגבים נ' ראש ממשלת ישראל (22.6.2015); עע"ם 3782/12 מפקד מחוז תל אביב-יפו במשטרת ישראל נ' איגוד האינטרנט הישראלי, פ"ד סו(2) 159 (2013); באופן כללי, ראו: ברק-ארז – כרך ד, 305-282; יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ג – הביקורת השיפוטית: כללי סף, 2011-1973 (2014)). אין מקום אפוא, להניח כי דווקא בהקשר דנן הבחנה זו תעורר קושי מיוחד. ודוק: אין באמור עד כה – הדבר גם אינו עולה מהקביעות שבעניין כספי – כדי למנוע מבית המשפט, לפי שיקול דעתו, להורות על איחוד הדיון בעתירות, או על הקפאת הדיון בעתירה הראשונה שהוגשה כ'חלוץ לפני המחנה', במקרים שיימצאו מתאימים לכך (למשל, כאשר מדובר בעתירות המצויות משני עברי המתרס, ומכוונות להשגת סעדים סותרים). כללו של דבר: החששות שהעלו העותרות, בהתבסס על עמדת המדינה, בכל הנוגע להפעלת הכלל שנקבע בעניין כספי, הם בגדר 'שמא', בעוד שהסיכון מפני כילוי זמנו היקר של בית משפט זה, לטובת בירור צבר רב של עתירות, החוזרות על עצמן, הוא בגדר 'ברי', שהרי מציאות זו חווינו על בשרנו – השופטים, העותרים והמשיבים – לא פעם ולא פעמיים. לדידי, ברי ושמא – ברי עדיף. בהקשר זה, יפים דבריו של רבי יהושע בן חנניה, שסיפר לשומעיו סיפור קצר, עם מוסר השכל חשוב: "פעם אחת הייתי מהלך בדרך, וראיתי תינוק יושב על פרשת דרכים. ואמרתי לו: באיזה דרך נלך לעיר? אמר לי: זו קצרה וארוכה, וזו ארוכה וקצרה. והלכתי בקצרה וארוכה, כיון שהגעתי לעיר מצאתי שמקיפין אותה גנות ופרדיסין. חזרתי לאחורי. אמרתי לו: בני, הלא אמרת לי קצרה? אמר לי: ולא אמרתי לך ארוכה? נשקתיו על ראשו ואמרתי לו: אשריכם ישראל שכולכם חכמים גדולים אתם, מגדולכם ועד קטנכם" (בבלי, עירובין, נג ע"ב). הכלל שנקבע בעניין כספי, עשוי אמנם לגבות מחיר דיוני מסוים בשלביו הראשונים של ההליך, אך בהקשר זה, יפה המסר הנלמד מסיפורו של רבי יהושע בן חנניה, שלפיו 'עדיפה דרך ארוכה שהיא קצרה, מדרך קצרה שהיא ארוכה'. סוף דבר: העתירה נדחית על הסף, מחמת קיומה של עתירה קודמת – הלוא היא בג"ץ 4939/22. אין באמור כדי להביע עמדה ביחס לאפשרות להגיש בקשת הצטרפות לעתירה הקודמת. ככל שאכן תוגש בקשה שכזו, יכריע בה המותב הדן בעתירה הקודמת, כפי חכמתו. העותרות יִשאו בהוצאות לטובת אוצר המדינה, בסך של 3,000 ₪. ניתן היום, ‏כ"ט בטבת התשפ"ג (‏22.1.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 22052780_O06.docx במ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1