בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
5273/97
בפני: כבוד
השופט א' מצא
כבוד
השופט י' זמיר
כבוד
השופטת ט' שטרסברג-כהן
העותרים: 1.
דליה מוננזון
2.
יעקב פלבניק
3.
לאוניד מץ
4.
עופר שי ספיבק
5.
מיכאל גרינבוים
6.
ולדימיר שטך
7.
ולדימיר קוגן
8.
אירינה אסובסקי
9.
ילנה איוואנצ'נקו
10.
רומן שבצוק
11.
אינסה זלסקובר
12.
דניאל גולובקין
13.
אירנה חורגל
14.
אנה פרידבורג
15.
ויטלי פרנק
16.
דימיטרי זמודזיאק
17.
מופת קבוצה לקידום הוראה (ע"ר)
18.
ועד ההורים העירוני - אשדוד
נגד
המשיבים: 1.
עיריית אשדוד - אגף החינוך
2.
בית הספר המקיף ח' - אשדוד
3.
שר החינוך והתרבות
4.
אירגון המורים בבתי הספר העל יסודיים
5.
מנהלי ומורי בתי הספר העל יסודיים באשדוד
התנגדות
למתן צו על תנאי
תאריך
הישיבה: ט"ז באלול
התשנ"ז (18.09.97)
בשם
העותרים: עו"ד ארז טיקולסקר
בשם
משיבים 2-1: עו"ד
דפנה כהן
בשם
משיב 3: עו"ד אודית קורינלדי-סירקיס
בשם
משיב 4: עו"ד דן אלון ועו"ד יעקב
אנוך
פ
ס ק - ד י ן
השופט א' מצא:
עתירה זו נועדה למנוע מן המשיבים להפסיק את
לימודיהם של שישה-עשר העותרים הראשונים בבית הספר המקיף ח' באשדוד, במסגרת
"תכנית מופת".
2. "מופת - קבוצה לקידום הוראה"
(העותרת 17) היא עמותה רשומה. יזמיה, שלפחות רובם עלו לישראל מארצות חבר המדינות,
שמו להם למטרה לעודד את החינוך המדעי בקרב בני הנוער. "תכנית מופת",
שהוכנה והמופעלת על-ידי העמותה, עוסקת בהעשרה מדעית לתלמידים. התכנית מוכרת למשרד
החינוך, מקובלת עליו ואף מופעלת בעידודו בשני בתי-ספר, בירושלים ובתל-אביב. לקראת
שנת הלימודים הנוכחית החליטה עיריית אשדוד לפתוח, במסגרת בית הספר המקיף ח'
בתחומה, שתי כיתות ז' בהן תופעל התכנית. כן החליטה העיריה, כי לכיתות אלו יתקבלו
גם תלמידים, שיימצאו מתאימים ללימודים במסגרת התכנית, אף אם מקומות מגוריהם מצויים
מחוץ לתחומי רובע הרישום של בית הספר. תלמידים שביקשו להירשם לכיתות החדשות
רואיינו ונבחנו, ואלה מתוכם שעמדו בבחינה, ונתקבלו ללימודים במסגרת זו, השתתפו
במהלך חופשת הקיץ, במימון עצמי, בכיתה מכינה.
דא עקא שבהליכי הפעלתה של תכנית מופת נפלו שני
פגמים. הפגם האחד היה בהחלטת העיריה להפעיל את התכנית מבלי לבקש ממשרד החינוך לאשר
את הפעלתה כתכנית על-אזורית (כנדרש בתקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום),
התשי"ט1959-). כך אירע שמנהל מחוז הדרום במשרד החינוך כלל לא היה מעורב
בהליכי גיבושה של ההחלטה, ובראשית הדרך ספק אף אם ידע עליה. הפגם השני נפל בפרסום
התכנית ובהליכי המיון והקליטה של המועמדים לכיתות החדשות. מסתבר כי הטיפול בפרסום
התכנית, וכן במיון המועמדים, הופקד על-ידי העיריה בידי עמותת מופת לבדה; ובדיעבד
הוברר, כי הפרסומים המוקדמים אודות הפעלת התכנית באשדוד נעשו, אך ורק, באמצעי
התקשורת המיועדים לדוברי רוסית. ואכן הרוב המכריע של התלמידים, אשר הציגו את
מועמדותם לכיתות בהן תופעל התכנית, היו מקרב בני העולים מארצות חבר המדינות.
3. על רקע ההחלטה להפעיל את תכנית מופת בבית הספר
באשדוד, ובהסתמכו על שני הפגמים בהם לקו הליכי הפעלתה של התכנית, הכריז המשיב 4
(ארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים) על סכסוך עבודה. ההכרזה על הסכסוך פורסמה
סמוך למועד פתיחתה של שנת הלימודים החדשה ולוותה בהודעה על כוונת ארגון המורים
להשבית את הלימודים בכל בתי הספר העל-יסודיים בעיר. עיריית אשדוד (המשיבה 1) פנתה
לבית הדין האזורי לעבודה וביקשה צו-מניעה שיאסור על המורים לשבות. בית הדין אמנם
נענה לבקשה ונתן צו-מניעה, אך עם זאת קבע, כי עד למתן החלטה אחרת על העיריה להימנע
מהפעלת התכנית. בעקבות משא-ומתן ביניהם הגיעו העיריה וארגון המורים לכלל הסדר
מוסכם. מנהל מחוז הדרום במשרד החינוך, שהוזמן לקחת חלק בדבר, נתן את ברכתו לכך
וההסדר שנתגבש נעשה גם על דעתו. בהסדר המוסכם נקבע, כי פתיחת הכיתות החדשות תידחה עד
לאחר חופשת החנוכה; כי שיבוץ "תלמידי חוץ" בכיתות אלו ייפתח בפני כלל
התלמידים תושבי אשדוד; וכי נוהלי הקבלה לכיתות ייקבעו במשותף על-ידי מחוז הדרום של
משרד החינוך והעיריה. ביום 3/9/97 הגישו העיריה וארגון המורים לבית הדין האזורי
לעבודה הודעה על ההסדר המוסכם, ולבקשתם המשותפת נתן בית הדין להסדר זה תוקף של
פסק-דין. מנהל המחוז במשרד החינוך אישר את הפעלתה של תכנית מופת, בכיתות האמורות,
כתכנית על-אזורית, ובכך תוקן הפגם שנבע ממחדלה של העיריה לבקש ממשרד החינוך, מבעוד
מועד, לאשר את הפעלת התכנית.
4. שישה-עשר התלמידים העותרים הם תושבי אשדוד,
אשר מקומות מגוריהם אינם בתחומי רובע הרישום של בית הספר המקיף ח'. העותרים נמנו
עם התלמידים אשר ביקשו ללמוד, ונמצאו מתאימים ללימודים, בכיתות החדשות; וביחד עם
ארבעים-ושלושה תלמידים אחרים השתתפו, בחופשת הקיץ, בכיתה המכינה. ביום 1/9/97 החלו
העותרים את לימודיהם בכיתות ז' במסגרת תכנית מופת. אך ביום 4/9/97, בעקבות החלטת
בית הדין האזורי לעבודה ליתן תוקף של פסק-דין להסדר הפשרה בין העיריה לבין ארגון
המורים, הודיעה מנהלת בית הספר לעותרים כי לא יורשו להמשיך עוד בלימודיהם בבית
הספר. בהודעת המנהלת נאמר, כי החל מיום ראשון הקרוב, 7/9/97, על העותרים לפנות
לבתי-ספר אחרים בהתאם לאזורי הרישום החלים עליהם.
5. על רקע זה הוגשה העתירה, ועם הגשתה הוצאו בה
צו-על-תנאי וצו-ביניים. יצוין כי זולת עמותת מופת (העותרת 17) הצטרף לעתירה, לשם
הבעת תמיכה בעמדת העותרים, גם ועד ההורים העירוני באשדוד (העותר 18). מכוח צו
הביניים המשיכו העותרים ללמוד בכיתות ז' של בית הספר המקיף ח' ונתחדשה הפעלתה,
בכיתות אלו, של תכנית מופת.
בתשובת משרד החינוך לעתירה נאמר, כי בנסיבות
שנוצרו הגיע המשרד לכלל מסקנה, כי יש לאפשר לעותרים להמשיך את לימודיהם בכיתותיהם
בשנת הלימודים הנוכחית. וכך נאמר, לעניין זה, בתצהירו של ד"ר יצחק תומר, מנהל
מחוז הדרום במשרד החינוך:
"עלי
להדגיש כי למרות שסברתי, עם פתיחת שנת הלימודים, כאמור לעיל, כי יש מקום לעכב את
התכנית עד לאחר החנוכה, הרי שבנסיבות שנוצרו, לפיהן העותרים לומדים במסגרת התכנית
כבר כשבועיים, ולאור העובדה כי לעותרים הובטח כי ילמדו במסגרת התכנית וכי
הם הסתמכו על הבטחה זו, נראה לי כי יש לאפשר להם להמשיך את לימודיהם באותה מסגרת,
זאת בכפוף לכך שתוך זמן קצר ייפתחו הכיתות לתלמידים ילידי הארץ".
6. בעת הדיון לפנינו (ביום 18/9/97) ביקשנו לברר
אם עמדת משרד החינוך עשויה להיות מקובלת גם על יתר המשיבים. באת-כוח העיריה ובית
הספר (המשיבים 1 ו2-) הניחה את דעתנו, כי שולחיה יתמכו בהסדר, או בהכרעה, שלא
יהיו כרוכים בפגיעה בתלמידים העותרים. עמדת באי-כוחו של ארגון המורים היתה שונה.
הם ביקשו שבית המשפט ימצה עם התלמידים העותרים, עד תום, את תוצאות הפגמים בהם לקתה
הפעלתה של התכנית. ההסדר אליו הגיעו העיריה וארגון המורים, במסגרת ההליך לפני בית
הדין האזורי לעבודה, נועד לתקן פגמים אלה. אך התיקון, לטענת פרקליטי ארגון המורים,
אינו יכול להועיל לעותרים. כיון שנתקבלו ללימודים במסגרת התכנית קודם לאישורה
כתכנית על-אזורית, אישורה בדיעבד כתכנית על-אזורית אינו יכול לתקן את אי החוקיות
בה לקתה הפעלת התכנית בעת קבלתם ללימודים של העותרים. ועל כל פנים, הפגם השני -
פרסום דבר התכנית בכלי תקשורת ברוסית בלבד - אינו יכול לתקון אלא בהחזרת גלגלם של
העותרים לאחור. פרסומים אודות התכנית ברוסית, והעדר פרסומים בעברית, היפלו לטובה
את בני העולים החדשים מארצות חבר המדינות מכלל יתר התלמידים. בכך, טוען ארגון
המורים, הופר האיסור על הפליה מטעמים עדתיים, עליו מורה סעיף 3ב לחוק לימוד חובה,
תש"ט1949-, ומטרות האינטגרציה בחינוך הועמדו בסכנה. העותרים, נטען, אינם
רשאים ליהנות מפירות ההפליה הבלתי-מוצדקת. לכן יש להחזירם לכיתות הרגילות ברובעי
הרישום של מקומות מגוריהם; ומשיפורסם דבר התכנית לידיעת כל התלמידים בבתי הספר
באשדוד, יוכלו גם הם, במצב של שוויון סיכויים לכלל התלמידים המעוניינים האחרים,
לבקש ללמוד במסגרת התכנית.
7. מקובלות עלי טענות ארגון המורים, כי מעיקרא
לקתה הפעלתה של התכנית הן באי-חוקיות והן בהפליה פסולה של תלמידים שהפרסומים
ברוסית אודות הפעלת התכנית היו בעבורם כספר החתום. אך אין בידי לקבל את עמדתו של
הארגון, שתיקון הפגמים הללו אינו יכול להיעשות שלא על גבם של התלמידים העותרים
וחייב, כביכול, לכלול גם את הוצאת העותרים מכיתותיהם. גם על-פי שורת הדין, מהלך
כזה אינו נדרש ואינו ראוי; ובנסיבות העניין תהיה בנקיטתו אף משום חריגה משורת
הצדק.
8. רשות מינהלית אשר עמדה, או הועמדה, על פגם
שנפל בהחלטה שיצאה מתחת ידה, רשאית לעתים (ולעתים היא אף חייבת) לבטל או לשנות את
החלטתה, ככל הדרוש לתיקון הפגם בו לקתה. אך בגדר שיקוליה לביטולה או לשינויה של
החלטה קודמת, חייבת הרשות להביא בחשבון את השפעת ההחלטה המבטלת, או המתקנת, על
המציאות אשר נוצרה בעקבות החלטתה המקורית. משנרכשו זכויות מכוח ההסתמכות על ההחלטה
הראשונה, או אף נוצרו ציפיות לגיטימיות למימושן של זכויות כאלו, שוב אין הרשות -
בגדר החלטתה המתקנת - רשאית להתעלם מהן. ככלל, "לא הרי ביטול רשיון שכבר
ניתן, כהרי מתן רשיון חדש" (השופט ויתקון בבג"צ 113/52 זקס נ' שר
המסחר והתעשיה, פ"ד ו 696, בעמ' 700). הרציונל שביסוד עיקרון זה חל, לא
רק על החלטות הנוגעות להענקת וביטול רשיונות, אלא גם על החלטות מינהליות אחרות.
כדברי פרופ' זמיר:
"...אין
ההבדל מוגבל לרשיונות, אלא הוא משתרע בדרך כלל על מקרים של שינוי או ביטול החלטות.
המכנה המשותף, המייחד מקרים אלה, הוא הפגיעה בזכות מוקנית ובצפיה לגיטימית"
(י' זמיר, הסמכות המינהלית (נבו, כרך ב', תשנ"ו) 1002).
מכאן שעל רשות מינהלית מוטל, לא פעם, להכיר בזכות שנרכשה
בהסתמך על החלטה שגויה, הגם שאלמלא ההחלטה רשאית היתה הרשות שלא להעניקה או להכיר
בה (ראו, מתוך רבים אחרים: בג"צ 707/81 שוורץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון
ולבניה, תל-אביב-יפו , פ"ד לו(2) 665, דברי השופטת בן-פורת בעמ' 668;
בג"צ 3406/91 בבלי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מה(5) 1, דברי
השופט ברק בעמ' 11-10; ובג"צ 4492/92 שנקרנקו נ' מנכ"ל משרד הבריאות,
פ"ד מז(4) 861, דברי השופטת דורנר בעמ' 864). השופט ברנזון החיל על עניין כזה
את הכלל שלפיו "אין מתקנים עוול בעוול" (בג"צ 292/61 בית אריזה
רחובות בע"מ נ' שר החקלאות, פ"ד טז 20, בעמ' 31). אכן, מי שזכה
בטובת הנאה מכוח החלטה מוטעית של הרשות, שהוא עצמו גרם לקבלתה במעשה מרמה או
הטעיה, אינו זכאי לשמר בידו את אשר השיג במעשהו הפסול (ראה, לדוגמה, בג"צ
799/80 שללם נ' פקיד הרישוי לפי חוק כלי היריה, פ"ד לו(1) 317, בעמ'
331; בג"צ 727/88 עווד נ' השר לענייני דתות, פ"ד מב(4) 487; וכן
דברי פרופ' זמיר, בספרו הנ"ל, בעמ' 1005). ובנסיבות מיוחדות, כשהדבר מתחייב
לקיומו של אינטרס ציבורי חשוב, יהיה מקום להחיל החלטה מתקנת גם כלפי מי שלא נמצא
כל פגם בהתנהגותו (השוו בג"צ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל,
פ"ד מח(5) 501, 534-533). אך מקום שתיקון הפגם, לפחות בעיקרו, יכול להיעשות
תוך איזון ראוי בין עניינו של הציבור ולבין עניינו של הפרט, יש לפעול תוך התחשבות
גם בזכותו או בעניינו של הפרט.
9. המקרה שלפנינו מהווה דוגמה מובהקת למקרים בהם
מתחייב איזון, בין עניינם המוצדק של הרשויות והציבור בתיקון הפגם בהחלטה המינהלית
לבין עניינם (שאף הוא מוצדק) של התלמידים העותרים לממש את הזכות שהוענקה להם מכוח
ההחלטה האמורה. לתלמידים העותרים - אין צריך לומר - לא היה כל חלק בגרימת הפגמים
שנפלו בהליכי אישורה, פרסומה והחלתה של תכנית "מופת". הם נענו לפרסום
בדבר פתיחת הכיתות, בהן תופעל התכנית, בפני תלמידים מתאימים מכל תחומיה של אשדוד.
הם רואיינו ונבחנו, ומשעמדו בבחינה השתתפו, כפי שנדרשו לעשות, בלימודי הכיתה
המכינה. בהיפתח שנת הלימודים הלכו לבית הספר ונעשו לתלמידים מן המניין. בכך קמה
להם זכות מכוח הבטחה שלטונית ברורה ומיוסדת היטב, כי יותן להם להמשיך את לימודיהם
במסגרת התכנית החדשה עד לסוף שנת הלימודים (בג"צ 4383/91 שפקמן נ'
עיריית הרצליה, פ"ד מו(1) 447). הפגמים שנפלו בהליכי הפעלתה של
התכנית אכן טעונים תיקון. אחד מאלה - העדר אישור של משרד החינוך להפעלתה של התכנית
כתכנית על-אזורית - בינתים תוקן. את הפגם הכרוך בהפלייתם לטובה של תלמידים בעלי
נגישות לפרסומים ברוסית יש לתקן, באופן שלתכנית יינתן פרסום בעברית, אשר יופנה
לכלל התלמידים באשדוד (ואין בכך, כמובן, כדי למנוע פרסום התכנית גם בשפות אחרות).
כמו-כן יש לתקן את הליכי מיון המועמדים, באופן שההחלטות בדבר קבלת תלמידים למסגרת
התכנית תתקבלנה בדרך של שיתוף-פעולה בין נציגי כל הגורמים הנוגעים בדבר: העיריה,
משרד החינוך, בית הספר ועמותת מופת. אך תיקונים אלה, שהמשיבים אינם חלוקים ביניהם בדבר
הצורך בהם והדרכים להגשמתם, אינם מחייבים ואינם מצדיקים פגיעה בהמשך לימודיהם של
התלמידים העותרים בכיתות האמורות עד לסוף שנת הלימודים הנוכחית.
10. אשר על כן, ייעשה בעתירה צו מוחלט. המשיב 4
(ארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים) ישלם לעותרים 16-1 שכר-טרחת עורך-דין בסך
20,000 ש"ח. יתר הצדדים יישאו איש איש בהוצאותיו.
ש ו פ ט
השופט י' זמיר:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' מצא.
ניתן היום, ג' בחשון תשנ"ח (3.11.97).
ש ו פ ט ש ו פ
ט ש ו פ ט ת
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
97052730.F05