י.א דעת בע"מ נ. משרד החינוך

21 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים מנהליים עע"מ 5271/24 לפני: כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט חאלד כבוב כבוד השופט יחיאל כשר המערערת: י.א דעת בע"מ נגד המשיבים: 1. משרד החינוך 2. עיריית ירושלים 3. עיריית חדרה 4. עיריית רמלה 5. עיריית נצרת ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 30.4.2024 בעת"מ 9652-07-22 שניתן על ידי כבוד השופטת עינת אבמן-מולר תאריך ישיבה: ט"ז בכסלו התשפ"ה (17 דצמבר 2024) בשם המערערת: עו"ד רנאטו יאראק; עו"ד אוהד יאראק; עו"ד מתן ספקטור בשם המשיב 1: עו"ד יעל מורג יקו-אל; עו"ד שלי רובינסון בשם המשיבה 2: עו"ד רבקה בנימיני בשם המשיבה 3: עו"ד יורם חן בשם המשיבה 4: עו"ד דורון דבורי פסק-דין השופט עופר גרוסקופף: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת עינת אבמן-מולר) מיום 30.4.2024 בעת"מ 9652-07-22 (להלן: פסק הדין). בפסק הדין דחה בית המשפט קמא עתירה מנהלית שהגישה המערערת, משמצא כי אין מקום להתערב בהחלטת משרד החינוך, שלא להעביר למשיבות 5-2 (להלן: העיריות) כספי תמיכה, שיועדו למימון תכנית העצמה לבגרות אותה הפעילה עבורן המערערת, וזאת בשל ליקויים חמורים במיוחד בדיווחים שהועברו על ידי המערערת ביחס לפעילות זו. משמעות הדבר מבחינת המערערת, היא שלא תזכה בתגמול בעבור הפעילות האמורה, למרות שנשאה בעלויותיה, וזאת מאחר שהתשלום שהובטח למערערת בעבור הפעלת התוכנית על פי החוזים בינה לבין העיריות, היה מותנה בקבלת כספי התמיכה מהמדינה. מכאן הערעור שלפנינו, המתמקד במידתיות הסנקציה שנקבעה על ידי משרד החינוך בשל הליקויים בדיווח. רקע והשתלשלות העניינים 1. על רקע פערים כלכליים בין רשויות מקומיות, והאחוז הנמוך של זכאי תעודת בגרות בחלקן, החליט משרד החינוך לתת תמיכה להפעלת התכנית להעצמה לבגרות (להלן: המדינה ו-התכנית, בהתאמה). בין מטרותיה של התכנית – העלאת שיעור הזכאות לתעודת בגרות, מניעת נשירה מבתי ספר ועידוד לימודים במוסדות להשכלה גבוהה. בהתאם, אוכלוסיית היעד של התוכנית היא תלמידים בכיתות י"א ו-י"ב המתקשים בלימודיהם. 2. לקראת שנת הלימודים התשע"ט פרסמה המדינה קול קורא המזמין רשויות מקומיות להגיש בקשה לקבלת תמיכה עבור הפעלת התכנית בשנה זו (להלן: הקול הקורא). במסגרת הקול הקורא הבהירה המדינה כי התמיכה תינתן בסך של עד 30,000 ש"ח עבור כל קורס שיועבר ויכלול בין 95 ל-110 שעות הוראה פרונטליות. ביחס לקורסים שהיקפם נמוך מ-95 שעות הוראה, נקבע כי אלו יובאו לאישורה של המדינה, וכי ככל שיאושרו – תקוזז התמיכה באופן יחסי בהתאם להיקף השעות שאושר. 3. במסגרת התנאים לקבלת התמיכה, נקבע כי על הרשויות המקומיות להתחייב לקיים בקרה ביחס לנוכחות התלמידים בקורסים, וכן ביחס להישגים שלהם בבחינות הבגרות. עוד הובהר, כי על הרשויות המקומיות להגיש למדינה דו"ח ביצוע ביחס לתכנית (להלן: דו"ח הביצוע), וכי היקף התמיכה לא יעלה על עלות הפעילות שבוצעה בפועל. בתוך כך, נקבע כי המדינה רשאית לדרוש כל פרט או מסמך מהרשות המקומית כתנאי לביצוע התשלום; וכי במידה שהרשות המקומית לא תגיש את דו"ח הביצוע כנדרש, המדינה תהא רשאית לבטל באופן מלא או חלקי את התמיכה בהתאם לשיקול דעתה הבלעדי. זאת ועוד, כל רשות מקומית נדרשה לחתום על כתב התחייבות, בו הובהר, בין היתר, כי המדינה תהא רשאית להפסיק, להקטין או לעכב את תשלום התמיכה אם הרשות המקומית לא תעמוד בהתחייבויותיה (להלן: כתב ההתחייבות). 4. לאחר שנמצא כי הן עומדות בתנאים לקבלת התמיכה, בחרו עיריות ירושלים, חדרה, רמלה ונצרת (המשיבות 5-2. להלן: העיריות), להתקשר בחוזה עם המערערת, חברת י.א דעת בע"מ (להלן: המערערת), על מנת שזו תפעיל את התכנית בבתי הספר הנמצאים בתחומן. במסגרת ההסכמים הפרטניים שנכרתו בין המערערת לבין כל אחת מהעיריות הוסכם כי התשלום בגין הפעלת התכנית יותנה בהעברת כספי התמיכה מהמדינה לכל עירייה. 5. לאחר שהמערערת הפעילה במהלך שנת הלימודים התשע"ט את התכנית בתחומי העיריות, הועברו למדינה דרישות התשלום מצד העיריות. דרישות אלו נבחנו על ידי המדינה, ובהמשך לכך התבקשה המשיבה 3, עיריית חדרה, להעביר לידי המדינה פרטים והבהרות ביחס לדו"חות הביצוע שהוגשו. משעיריית חדרה לא עשתה כן, ועל רקע מידע נוסף שנמסר למדינה, לפיו חלק מדו"חות הביצוע לא שיקפו באופן נכון את היקף הפעילות שבוצעה בפועל, החליטה המדינה לערוך בדיקה מעמיקה ביחס לדיווחים. בדיקה זו העלתה פערים נוספים בין הדיווחים שנמסרו למדינה ובין שעות ההוראה שבוצעו בפועל. על רקע האמור, החליטה המדינה לשכור את שירותיו של משרד רואי החשבון "נבון ויספלד" (להלן: רואי החשבון), על מנת שיערוך ביקורת עומק רוחבית בכלל הרשויות המקומיות בהן הופעלה התכנית. כן הוחלט, כי עד לתום הליך הביקורת לא יועבר תשלום נוסף לרשויות המקומיות המבוקרות ביחס לשנת הלימודים התשע"ט (ובהן גם העיריות). 6. לאחר שרואי החשבון החלו בהליך הביקורת, נמצא כי חסרים נתונים מהותיים נוספים. לאור זאת, החליטה המדינה לפרסם, על בסיס הנתונים שנאספו עד למועד זה, טיוטה לדו"ח הביקורת, ובמסגרתה לבקש את התייחסות הרשויות המקומיות לממצאיו (להלן: טיוטת הדו"ח). לטיוטת הדו"ח צורף מכתבו של רו"ח ריאם גאנם, סגן בכיר לחשב משרד החינוך (להלן: סגן החשב), מיום 8.3.2020, במסגרתו התבקשו הרשויות המקומיות להעביר עד ליום 22.3.2020 נתונים בדבר התאריכים והשעות של השיעורים בתכנית, וכן את תלושי השכר ודו"חות הנוכחות של המורים שלימדו בכל קורס. כן הובהר, כי ככל שלא יומצאו המסמכים הרלוונטיים במועד, ייחשבו ממצאי טיוטת הדו"ח לסופיים. 7. פנייה זו לא הניבה ממצאים חדשים משמעותיים. זאת, מאחר שהן העיריות והן המערערת לא המציאו ראיות או מסמכים נוספים המעידים כי התכנית בוצעה כנדרש. בעוד שהעיריות טענו כי הנתונים המבוקשים אינם בידיעתן, המערערת הודיעה כי היא מסרבת להעביר את תלושי השכר ואת דו"חות הנוכחות של המורים, בטענה כי היא לא נדרשה לשמור או להעביר מסמכים אלה כתנאי להוכחת ביצוע הקורסים. 8. על רקע האמור, ביום 13.5.2020 העבירו רואי החשבון את דו"ח הביקורת הסופי לידי המדינה (להלן: דו"ח הביקורת). בין היתר, וכחלק מהדו"ח, תואר הליך עריכת הביקורת, אשר כלל שיחות ומפגשים עם חשבי משרד החינוך ומנהלי חלק מבתי הספר בהם הופעלה התכנית; וכן איסוף נתונים נוספים בדבר ביצוע התכנית בפועל. במסגרת דו"ח הביקורת ציינו רואי החשבון כי למרות שלא הועברו לידיהם כלל הנתונים, נמצאו פערים משמעותיים בין שעות ההוראה שדווחו למדינה ובין שעות הלימוד שבוצעו בפועל. על רקע ממצאים אלו, ביום 28.6.2020 החליט סגן החשב שלא לאשר את תשלום התמיכה לעיריות ביחס לתקופת הביקורת, קרי שנת הלימודים התשע"ט. 9. ביני לביני, ביום 11.2.2020, הגישה המערערת עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים (עת"מ 27960-02-20), במסגרתה התבקש בית המשפט להורות למדינה להעביר לעיריות את כספי התמיכה לשנת הלימודים התשע"ט (להלן: העתירה הראשונה). בין היתר, טענה המערערת כי החלטתה של המדינה לעכב את תשלום כספי התמיכה עד לסיום הליך הביקורת, לנוכח הטענות בדבר אי-סדרים ופערים בנתונים, אינה יכולה לעמוד, שכן היא מבוססת על שיקולים זרים. לצד האמור, נטען כי דרישתה של המדינה לקבל נתונים ואסמכתאות לביצוע התכנית לא עוגנה בקול הקורא או בהנחיות להגשת דו"ח הביצוע, ולפיכך אינה יכולה להוות טעם לעיכוב העברת כספי התמיכה. יוער, כי לנוכח השלמת הליכי הביקורת והתפתחויות עובדתיות נוספות ביקשה המערערת להגיש עתירה מתוקנת, וזו הוגשה בהתאם להחלטת בית המשפט קמא ביום 10.6.2021. 10. בדיון שהתקיים לפני בית המשפט לעניינים מנהליים ביום 29.12.2021, הוצע לצדדים כי המערערת תעביר למדינה את מלוא המסמכים הנדרשים המצויים בידה, לרבות תלושי השכר של עובדיה, ולאחר מכן תתקבל החלטה חדשה ביחס להעברת כספי התמיכה. בהסכמת הצדדים, בית המשפט קמא נתן להצעה זו תוקף של פסק דין, וקבע כי על המערערת להעביר למדינה את המסמכים הרלוונטיים עד ליום 19.1.2022 (להלן: פסק הדין בעתירה הראשונה). בהתאם לאמור, ביום 18.1.2022 העבירה המערערת למדינה את החומרים המוסכמים, וזאת לצד טבלאות הכוללות נתונים חדשים ביחס לשמות הקורסים שהועברו על ידה, שעות ההוראה ושמות המורים שלימדו בהם, אשר הועברו ביוזמתה (להלן, ביחד: הנתונים הנוספים). 11. לאחר קבלת הנתונים הנוספים מהמערערת בחנו רואי החשבון פעם נוספת את תקינות הדיווחים שהועברו, וממצאיהם העדכניים הועברו לוועדת התמיכות של משרד החינוך (להלן: ועדת התמיכות). בשים לב לממצאים אלה, ובהתאם לפסק הדין בעתירה הראשונה, ביום 29.5.2022 החליטה ועדת התמיכות להותיר על כנה את ההחלטה שלא לאשר את תשלום כספי התמיכה לעיריות בגין הפעלת התכנית לשנת הלימודים התשע"ט (להלן: ההחלטה הנוספת). 12. ההחלטה הנוספת נומקה, בעיקרו של דבר, בכך שהשוואה, אשר נערכה על ידי רואי החשבון, בין הדיווחים המקוריים שנמסרו למדינה לבין הנתונים הנוספים שהועברו על ידי המערערת, העלתה פערים מהותיים ולא מוסברים, הפוגעים קשות במהימנות הנתונים הנוספים. כך, וביחס לשעות ההוראה שדווחו על ידי המערערת, נמצא כי ההסבר המרכזי שניתן מצד המערערת לפערים, לפיו שעות ההוראה חושבו על ידה לפי משך של 45 דקות לשעה, ואילו שעות העבודה שהופיעו בתלושי השכר חושבו לפי משך של 60 דקות לשעה (להלן: שיטת החישוב), אינו יכול להתקבל. הוסבר כי לא רק ששיטת החישוב אינה מקובלת על המדינה, ולמעשה מהווה הודאה מצד המערערת כי היא לא ביצעה את היקף השעות לו התחייבה, אלא שגם אם טענותיה היו מתקבלות, עדיין קיים פער לא מוסבר בדיווח הנוגע ל-288 שעות. לצד האמור, התייחסה המדינה לפערים נוספים שנמצאו בנתונים הנוספים ביחס לשמות המורים וביחס לשמות הקורסים. אשר לשמות המורים, צוין כי בהשוואה שנערכה בין הדיווחים המקוריים שהועברו לבין הנתונים הנוספים, נמצא כי צורפו לנתונים הנוספים שמותיהם של עשרות מורים חדשים שלא נכללו בדיווחים המקוריים. עוד נמצא כי בנתונים הנוספים נגרעו שמותיהם של מספר מורים שהופיעו בדיווחים המקוריים. לבסוף, וביחס לשמות הקורסים, נמצא כי חלק מהקורסים הופיעו בנתונים הנוספים בשמות אחרים מאלו שהופיעו בדיווחים המקוריים, לרבות מקרים בהם נושא הקורס השתנה לחלוטין (למשל, קורס באנגלית שהפך לקורס במתמטיקה). 13. על יסוד האמור, ולנוכח פערים נוספים שנמצאו ופורטו במסגרת ההחלטה הנוספת, מצאה המדינה, כאמור, כי אין מקום לשנות מההחלטה שהתקבלה על ידה ביום 28.6.2020, קרי מהחלטתה שלא לאשר את תשלום כספי התמיכה ביחס לשנת הלימודים התשע"ט. זאת, בהתאם לסמכות הנתונה לה לפי הוראת תכ"ם 6.2.4 "טיפול בגופים אחרים אשר הפרו את התנאים לקבלת התמיכה" (להלן: הוראת תכ"ם 6.2.4). 14. על ההחלטה הנוספת הגישה המערערת עתירה שנייה לבית המשפט קמא, היא העתירה מושא הערעור דנן (להלן: העתירה או העתירה השנייה). גם במסגרת העתירה השנייה ביקשה המערערת כי בית המשפט קמא יורה למדינה להעביר לעיריות את מלוא התשלומים להם היא זכאית בעבור ביצוע התכנית בשנת לימודים התשע"ט. בתמצית, המערערת טענה כי הנימוקים העומדים בבסיס ההחלטה הנוספת אינם יכולים לעמוד ומצדיקים את התערבות בית המשפט. בין היתר, נטען כי שיטת החישוב עולה בקנה אחד עם הנוהג במערכת החינוך, וכאשר בוחנים את הפערים עליהם הצביעה המדינה בדיווחי השעות על פיה, מגלים כי מדובר בפערים זניחים, ולבטח לא כאלה המצדיקים שלילה גורפת של כספי התמיכה. עוד טענה המערערת כי שלילת זכאותה לתשלום בדיעבד, לאחר שהשלימה וביצעה את כל הקורסים, עולה כדי חוסר הגינות שלטונית, מבוססת על שיקולים זרים, אינה מידתית ואינה סבירה באופן קיצוני. מנגד, המדינה טענה במסגרת תשובתה כי דין העתירה להידחות על הסף בהיעדר יריבות בינה ובין המערערת. כך, מהטעם שההחלטה הנוספת נוגעת אך למישור היחסים שבין המדינה לבין העיריות. עוד נטען, לגופו של עניין, כי ההחלטה הנוספת התקבלה על רקע הממצאים החמורים שפורטו בדו"ח הביקורת, ולאחר שנמצא כי אין בנתונים הנוספים כדי לגשר על הפערים המשמעותיים שנמצאו. יצוין, למען שלמות התמונה, כי בתשובות שהוגשו מטעם העיריות, הלה ציינו כי דין העתירה להידחות גם ביחס אליהן, שכן כמו המערערת, גם הן כפופות להחלטת המדינה, ולפיכך העתירה אינה נוגעת אליהן באופן ישיר. פסק דינו של בית המשפט קמא 15. ביום 30.4.2024 החליט בית המשפט קמא לדחות את העתירה. בפתח דבריו, בית המשפט קמא הבהיר כי מאחר שהמערערת מושפעת באופן ישיר מהחלטת המדינה שלא להעביר את כספי התמיכה לעיריות, לא ניתן לקבל את טענת המדינה להיעדר יריבות. לאור זאת, ומאחר שנמצא כי גם אין מקום לקבל את טענות המערערת בדבר שיקולים זרים שעמדו מאחורי ההחלטה הנוספת, צוין כי השאלה העיקרית בה נדרש להכריע היא האם ההחלטה על שלילת התמיכה הייתה סבירה ומידתית. 16. לאחר שסקר את ממצאי דו"ח הביקורת, ועמד על הפערים המשמעותיים שנמצאו בין התחייבויות העיריות במסגרת הקול הקורא וכתב ההתחייבות לבין הביצוע בפועל, בית המשפט קמא קבע כי המדינה הייתה רשאית לבקש מהעיריות ומהמערערת את הנתונים המלאים ביחס לביצוע הקורסים. אלא שבמקום להעביר את הנתונים כנדרש, שיתוף הפעולה של המערערת היה מוגבל. כך, תחילה, המערערת סירבה להעביר את תלושי השכר של המורים שלקחו חלק בביצוע התכנית; לאחר מכן, הסכימה המערערת להעביר את תלושי השכר רק בתנאי שיושחרו פרטי המורים; ולבסוף, גם לאחר שניאותה המערערת להעביר את הנתונים הנוספים, התברר כי הם כוללים מידע שהיא טענה קודם לכן שאין ביכולתה לשחזר. על רקע האמור, בית המשפט קבע כי הגם שניתנו למערערת הזדמנויות רבות להפריך את החשדות שהתעוררו בדבר אמיתות הדיווחים שהופיעו בדו"חות הביצוע, עדיין נותרו פערים גדולים ובלתי מוסברים בין הדיווחים שהגישו העיריות לבין ממצאי המדינה. במצב דברים זה, נקבע כי החלטת המדינה להפעיל סנקציות נגד העיריות התקבלה כדין, בהתאם לאמור בהוראת תכ"ם 6.2.4. 17. מכאן, בית המשפט קמא עבר לבחון האם ההחלטה לשלול את מלוא כספי התמיכה לשנת הלימודים התשע"ט, להבדיל מסנקציה מתונה יותר, הייתה מידתית. בעניין זה נקבע, כי אף שאין מחלוקת שהמערערת ביצעה עבודה בהיקף לא מבוטל עבור העיריות, לנוכח הפערים המשמעותיים שנמצאו בדו"חות הביצוע המקוריים, וכן לנוכח הפערים המשמעותיים בינם לבין הנתונים הנוספים, הסנקציה בה נקטה המדינה בנסיבות העניין הייתה מידתית. בין היתר, התייחס בית המשפט קמא לכך שמתוך 14,758 שעות הוראה שדווחו בדו"חות הביצוע המקוריים, מצאה המדינה כי הדיווח ביחס ל-5,924 שעות אינו נכון (פער של כ-40% שמשמעותו הכספית היא כ-1.6 מיליון ש"ח). בהקשר זה בית המשפט ציין כי אפילו אם הוא היה מוכן לקבל את אמיתות הנתונים הנוספים שהעבירה המערערת, למרות הקושי הכרוך בכך, עדיין היה נותר פער בדיווח הנוגע ל-3,626 שעות; ויתרה מכך, אפילו אם היו מתקבלות גם טענות המערערת ביחס לשיטת החישוב, עדיין היה נותר פער העומד על 288 שעות. 18. טרם סיום, בית המשפט קמא הבהיר כי הכרעתו, לפיה אין מקום להתערב בהחלטה הנוספת, נוגעת למישור היחסים שבין המדינה לבין העיריות בלבד. לאור זאת, הסתפק בית המשפט קמא בהערה קצרה לפיה קיים קושי בכך שמתכונת ההתקשרות של העיריות עם המערערת לא יצרה עבורן תמריץ מספק לפקח באופן ראוי אחר פעילותה. על הכרעה זו הוגש הערעור שלפנינו. טענות הצדדים בערעור 19. בערעורה טוענת המערערת כי יש לבטל את פסק הדין, ולהורות למדינה להעביר לעיריות (ודרכן לקופתה), את מלוא הכספים המגיעים לה בגין ביצוע התכנית בשנת הלימודים התשע"ט. ראשית, נטען כי החלטתה של המדינה לא להעביר את כספי התמיכה לעיריות מבוססת על שיקולים זרים. כך ניתן להסיק, לעמדתה, מהעובדה שהחלטת המדינה נשענת בעיקרה על אי התאמות טכניות שקיימות בנתונים שהועברו (כגון שונות בפרטיהם של המורים), הגם שלגבי עצם ביצוע שעות ההוראה הפער הוא זניח, ועומד על כ-2% בלבד מסך כל השעות (288 מתוך 14,647). שנית, המערערת טוענת כי החלטת המדינה התקבלה בחוסר סמכות, שכן הוראת תכ"ם 6.2.4, עליה הסתמכה המדינה בהחלטתה, מאפשרת לה, לכל היותר, להפסיק את תשלום כספי התמיכה במבט צופה פני עתיד, ולא בדיעבד כפי שנעשה בענייננו. שלישית, המערערת הדגישה שלא רק שהיא ביצעה את כל הקורסים ושעות ההוראה להם היא התחייבה, אלא שלמעשה היא לימדה כ-1,500 שעות מעבר למכסה שנקבעה בהוראות הקול הקורא. לבסוף, נטען כי אף אם יתקבלו כלל טענות המדינה ביחס לפערים בנתונים, אין מחלוקת בין הצדדים כי המערערת ביצעה לפחות 60% משעות ההוראה. בנסיבות אלה, המערערת סבורה כי לכל הפחות היה על המדינה להעביר את כספי התמיכה בעבור חלק זה. 20. המדינה, מנגד, סבורה כי אין מקום להתערב בפסק דינו של בית המשפט קמא. לעמדתה, פסק הדין מבוסס, בעיקרו של דבר, על קביעות עובדתיות בהן ערכאת הערעור אינה נוהגת להתערב, ובהן, בנסיבות העניין, גם אין הצדקה להתערב. בפתח דבריה, הדגישה המדינה כי ההחלטה שלא להעביר לעיריות את כספי התמיכה התבססה על תשתית עובדתית מקיפה, לאחר שהדברים נבחנו מספר פעמים על ידה ועל ידי רואי החשבון. בפרט, וביחס לפערים שנמצאו בנתונים שהועברו אליה, המדינה הדגישה כי למרות שלמערערת ניתנו הזדמנויות חוזרות ונשנות להוכיח כי הדיווחים שהועברו על ידי העיריות נכונים, עדיין נותרו בנתונים פערים גדולים ומהותיים עימם לא ניתן להשלים. בנסיבות אלה, המדינה סבורה כי לא רק שהיא הייתה מוסמכת לשלול את העברת כספי התמיכה לעיריות, אלא גם כי מדובר בהחלטה סבירה ומידתית. זאת, בשים לב לחשיבות שבהבטחת הקצאה תקינה ויעילה של המשאבים הציבוריים; ולכך שמדובר בתכנית תוספתית, שהמדינה אינה נדרשת לתקצב. לבסוף, הובהר כי כספי התמיכה מיועדים לעיריות, ולפיכך טענותיה של המערערת בעניין אי-העברת התמורה צריכות להיות מופנות בראש ובראשונה כלפיהן. 21. בדומה לעמדתן בבית המשפט קמא, גם בהליך שלפנינו חזרו העיריות על כך שהן אינן צד לסכסוך בין המערערת לבין המדינה. כך, בהינתן שהחוזים בינן לבין המערערת הם בגדר התקשרויות "גב אל גב", במסגרתן הן מחויבות להעביר למערערת את תמורת קורסי התכנית רק אם וכאשר יאושרו ויועברו תמיכות המדינה בגינן. עוד הן הבהירו כי יפעלו בהתאם לכל החלטה שתתקבל על ידי בית משפט זה. 22. בדיון שהתקיים לפנינו ביום 21.8.2024 חזרו הצדדים על עיקרי טענותיהם. בתמצית, המערערת טענה כי כאשר בוחנים לעומק את הפערים אליהם התייחס בית המשפט קמא בפסק הדין, חלקם הגדול נוגע לאי התאמות טכניות אשר מהן לא ניתן להסיק כי היא לא העבירה את השיעורים שדווחו. לחלופין, נטען כי אף אם יתקבלו טענות המדינה ביחס לפערים, הרי שעדיין היה מקום לשלם לה בעבור 60% מהפעילות שביצעה, לגביהם אין מחלוקת. מנגד, המדינה טענה כי המקרה שלפנינו הוא מקרה חריג במיוחד, וזאת בשים לב להיקף הפערים והממצאים החשודים שעלו בביקורת שנערכה על ידה. 23. בתום הדיון הצענו לצדדים הצעה למיצוי טענות המערערת ביחס לנושאי הערעור. המערערת הסכימה להצעתנו זו, ואולם המדינה, לאחר שנטלה שהות לבחינת העניין, מסרה ביום 1.1.2025 כי אין באפשרותה לקבל את הצעתנו. לפיכך אין מנוס מהכרעה בגורל הערעור לגופו. יצוין כי המדינה הוסיפה בהודעתה טיעונים לגוף העניין, ומטעם זה אפשרנו גם למערערת השלמת טיעון מצידה, אשר הוגשה ביום 10.1.25. דיון והכרעה 24. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים בחומר הכתוב, ושמעתי את טיעוניהם בעל-פה בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את הערעור, וכך אציע לחבריי לעשות. 25. כבר בפתח הדברים, אבקש להבהיר כי עניינו של ערעור זה מוגבל למישור דיני התמיכות. היריבות המשפטית הפורמאלית היא לפיכך בין המדינה (נותנת התמיכה), מזה, לבין העיריות (הזכאיות לתמיכה), מזה. עם זאת, עסקינן במקרה בו צד שלישי (המערערת) הוא בעל עניין ישיר בשאלה אם תשולם התמיכה, וזאת לאור ההסכמים שבינו לבין העיריות. למסגור הדיון בצורה זו משמעות כפולה: ראשית, אין אנו דנים, במסגרת ההליך הנוכחי, בשאלה הכללית האם במישור היחסים שבין המערערת לבין העיריות קמה למערערת זכות לתשלום בעבור שירותיה. עסקינן רק בשאלה הממוקדת אם במישור היחסים שבין המדינה לבין העיריות קמה למדינה חובה לשלם, באופן מלא או חלקי, את התמיכות ביחס לשנת לימודים מסוימת (כאשר ברקע הדברים ההסכמה, כי ככל שקמה חובה כזו, התמיכות יועברו על ידי העיריות למערערת); שנית, כפי שקבע בית המשפט קמא, ובעניין זה אין המדינה משיגה על קביעתו, למרות שהמערערת אינה צד הזכאי מבחינה משפטית-פורמאלית לתמיכה מהמדינה, ההחלטה המנהלית שהתקבלה בעניין זה משליכה עליה במישרין, באופן המקנה לה זכות עמידה להגיש עתירה מנהלית כנגדן. 26. כאמור, ההחלטה המנהלית העומדת במוקד הערעור דנן היא ההחלטה הנוספת, במסגרתה דבקה המדינה, גם לאחר קבלת הנתונים הנוספים, בעמדתה שלא להעביר לעיריות את כספי התמיכה בעבור הפעלת התכנית בשנת הלימודים התשע"ט. החלטה זו התקבלה לאחר שנמצא כי המידע שהועבר בקשר לבקשות התמיכה הללו אינו עומד בתנאי הקול הקורא, ובפרט לא הועברו אסמכתאות מספקות להוכחת הפרטים שנמסרו במסגרת דו"חות הביצוע. לבחינת תקינותה החלטה מנהלית זו אפנה עתה, כשלדיון הפרטני אקדים דברי הסבר קצרים ביחס להיבטים המשפטיים הרלוונטיים של דיני התמיכות. הכללים בעניין מתן תמיכה מכספי המדינה 27. כספי התקציב אינם אלא כספים בהם מחזיקה המדינה בנאמנות לטובת אזרחי המדינה ותושביה, ועל כן מחובתה לעשות בהם שימוש, אך ורק, לתכליות הציבוריות להם יועדו כדין, ובהתאם לכללי המשפט המנהלי (בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 707-706 (1989) (להלן: עניין צבן); בג"ץ 5969/20 שפיר נ' הכנסת, פסקה 20 לפסק דינה של הנשיאה אסתר חיות (23.5.2021)). על מנת להבטיח כי השימוש בכספי התקציב ייעשה באופן העולה בקנה אחד עם תפקידה של המדינה כנאמן הציבור, נקבעו בחוק ובפסיקה כללים רבים המפרטים באיזה אופן רשאית המדינה לחלק את משאביה. המרכזי שבהם הוא סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב), בו מוסדרת סמכותה של המדינה לתמוך במוסדות ציבור. 28. על מנת להסדיר את הליך הגשת בקשות תמיכה לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, ובהתאם לסמכות שהוקנתה לשר האוצר, נקבע "נוהל לתמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור" (להלן: הנוהל). בתמצית, יצוין כי הנוהל מסדיר היבטים רבים הנוגעים להליך הגשת בקשת התמיכה, ולא פחות חשוב לענייננו – את דרכי הפיקוח והבקרה אחר התנהלותם של הגופים הנתמכים (סעיפים 42-36 לנוהל). כמו כן, כחלק מהנוהל מופיעה התייחסות לסנקציות אשר ניתן להטיל על גופים נתמכים שלא עומדים בתנאים לקבלת התמיכה או הפרו את חובותיהם כלפי הרשות (סעיפים 51-43 לנוהל). היבטים אלו, אף שלא זכו עד כה להתייחסות נרחבת בפסיקה, מלמדים על התפקיד החשוב המוטל על המדינה להבטיח כי גם לאחר שהועברו כספי התמיכה, נעשה בהם שימוש הולם לתכלית המיועדת. 29. הוראות אלה, אשר עוסקות במתן תמיכה מכספי התקציב במוסדות ציבור, אינן חלות במישרין על ענייננו, שכן רשויות מקומיות אינן "מוסד ציבור" כהגדרתו בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב. האפשרות ליתן תמיכה לגופים שאינם מוסדות ציבור (המכונים בהוראות התכ"ם גופים אחרים, ויכונו כך גם להלן), ובהם רשויות מקומיות, מוסדרת במספר הוראות תקנון כספים ומשק (להלן: הוראות תכ"ם) שפורסמו על ידי החשב הכללי. כך, הוראת תכ"ם 6.2.1 מסדירה את עצם האפשרות ליתן תמיכה לגופים שאינם נכנסים להגדרת "מוסד ציבור" בסעיף 3א(א) לחוק יסודות התקציב (להלן: הוראת תכ"ם 6.2.1); הוראת תכ"ם 6.2.4 עוסקת באופן הטיפול בגופים אחרים אשר הפרו את התנאים לקבלת התמיכה; והוראת תכ"ם 6.2.5 מסדירה את האופן בו המדינה נדרשת לפקח אחר הגופים הנתמכים (להלן: הוראת תכ"ם 6.2.5). ודוק, למרות ההבדלים בין המקורות הנורמטיביים המסדירים את דרכי התמיכה במוסדות ציבור מזה ובגופים אחרים מזה, מבחינה מהותית קיים דמיון משמעותי בתוכן ההסדרים החלים. כך, לשם המחשה, בין אם התמיכה מיועדת למוסדות ציבור ובין אם היא מיועדת לגופים אחרים, על המדינה להבטיח כי התמיכה תחולק בהתאם למבחנים שוויוניים (ראו: סעיף 3א(ה) לחוק יסודות התקציב לעומת סעיף 1.2 להוראת תכ"ם 6.2.1. לחשיבותו של עיקרון השוויון בדיני תמיכה ראו, מיני רבים: עע"מ 343/09 הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות נ' עיריית ירושלים, פ"ד סד(2) 1, 36-35 (2010); בג"ץ 7647/16 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שרת התרבות והספורט, פסקה 52 (13.5.2020) (להלן: עניין האגודה לזכויות האזרח בישראל)). באופן דומה, בשני ההסדרים על המשרד התומך לוודא כי הגוף הנתמך עומד בתנאים שנקבעו לקבלת התמיכה, וכן כי כספי התמיכה שימשו למטרה לשמה ניתנו (ראו: סעיף 40(ה) לנוהל לעומת סעיף 2.3.2 להוראת תכ"ם 6.2.5). כמו כן, גם כאשר מדובר בתמיכה במוסד ציבור וגם כאשר מדובר בתמיכה בגוף אחר, רשאי המשרד התומך לשנות, לעכב או להפסיק את התמיכה ככל שלא עמד הגוף הנתמך בחובותיו (ראו: פרק י' לנוהל לעומת סעיף 2.1 להוראת תכ"ם 6.2.4). הפסקת תמיכה כסנקציה בגין הפרת הכללים 30. ההוראות הנמצאות במוקד ענייננו הן אלה הקבועות בהוראת תכ"ם 6.2.4, המסדירה את סמכותו של המשרד התומך להפסיק את התמיכה בעקבות הפרה כשמדובר בגופים אחרים. נקרב איפוא את מבטנו אליהן. כאמור, בסעיף 2.1 להוראת תכ"ם 6.2.4 נקבע באילו מקרים המדינה מוסמכת להקטין, לעכב או להפסיק את תשלום התמיכה לגוף אחר על פי החלטת ועדת התמיכות. בין היתר, המדינה רשאית לעשות כן במקרים בהם הגוף הנתמך לא הגיש כנדרש את דוחותיו התקופתיים (סעיף 2.1.1 להוראת תכ"ם 6.2.4); במקרים בהם הגוף הנתמך אינו עומד בתנאים שנקבעו בכתב ההתחייבות (סעיף 2.1.2.1 להוראת תכ"ם 6.2.4); ובמקרים בהם לגוף הנתמך ניתנה תמיכה עבור פעילות מסוימת עקב דיווח לא נכון (סעיף 2.1.2.4 להוראת תכ"ם 6.2.4). בהמשך לכך נקבע, כי אם החליטה ועדת התמיכות על הקטנה, עיכוב או הפסקה של התמיכה, על המשרד התומך לגבות מהגוף הנתמך "את הסכומים אשר שולמו לו ביתר, או את מלוא הסכומים אשר שולמו לו, לפי העניין" (סעיף 2.2.1 להוראת תכ"ם 6.2.4). באופן ממוקד יותר, נקבע בסעיף 2.3.2 להוראת תכ"ם 6.2.4 כי ככל שהועבר דיווח לא נכון או שנעשה שימוש לא נאות ביחס לסכום הנמוך מרבע (1/4) מסכום התמיכה ששולם (להלן: הפרה חמורה) – התמיכה בגין השנה בה נתגלו הליקויים תופחת בשיעור יחסי לשיעור הדיווחים הלא נכונים; ובמידת הצורך, אף יופחתו הסכומים האמורים מכספי תמיכה עתידיים. להבדיל, נקבע בסעיף 2.3.3 להוראת תכ"ם 6.2.4 כי ככל שהועבר דיווח לא נכון או שנעשה שימוש לא נאות ביחס לסכום הגבוה מרבע (1/4) מסכום התמיכה ששולם (להלן: הפרה חמורה במיוחד) – תופסק התמיכה בגוף הנתמך בשנה בה נתגלו הליקויים, וכן תישלל אפשרותו לקבל תמיכה מהמדינה בשנתיים שלאחר מכן. 31. קביעת שני סוגים של הפרה: הפרה חמורה, היכולה להביא להפחתה יחסית של התמיכה; והפרה חמורה במיוחד, העשויה להצדיק שלילת התמיכה כליל, מבטאת תפיסה הדרגתית ומידתית, המבחינה בין שתי רמות שונות של דיווח שגוי. הרמה האחת, הפרה חמורה, משקפת שגיאות דיווח שלא ניתן אומנם לעבור עליהן לסדר היום (ולפיכך ההפחתה בתמיכה כדרך לתיקון הליקויים), ואולם שעדיין ניתן להסבירן כמשקפות רשלנות אשר אינה פוגעת באפשרות להתבסס על הדיווח בכללותו (ועל כן, ההימנעות מפסילת הדיווח). לעומת זאת, הרמה השנייה, הפרה חמורה במיוחד, משקפת שגיאות דיווח החורגות לכדי רשלנות חמורה, פזיזות ובמקרים קיצוניים, מרמה ממש. כאשר בשגיאות ברמה זו עסקינן, קיים קושי ממשי להתבסס על הדיווח בכללותו כמייצג נתוני אמת, ולפיכך, במקרים מתאימים, התוצאה היא פסילת הדיווח באופן המצדיק את שלילת עצם התמיכה (והשוו להבחנה שנקבעה בדיני התרופות החוזיים בין הפרה לא יסודית, אשר ההנחה היא כי לא הייתה מונעת כריתת החוזה, ועל כן הסעד המרכזי בגינה הוא תיקון הליקוי; לבין הפרה יסודית, אשר הייתה מונעת מאדם סביר מלכרות חוזה, והמקנה על כן כוח ביטול אף ללא מתן זכות לתיקון. ראו סעיפים 6 ו-7 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1970). 32. הצדדים חלוקים באשר למהותה של סנקציית שלילת עצם הזכאות במקרים בהם העביר הגוף הנתמך דיווחים לא נכונים ברמה העולה לכדי הפרה חמורה במיוחד. לעמדת המערערת, סעיף 2.3.3 להוראת תכ"ם 6.2.4 אינו מאפשר למדינה לשלול את כספי התמיכה שהובטח כי ישולמו, אלא רק להפסיק את התמיכה באופן הצופה פני עתיד (שלילה מכאן ולהבא). לעומת זאת, המדינה סבורה כי הוראה זו מאפשרת לה לשלול את התמיכה גם ביחס לפעילות שכבר בוצעה. במחלוקת זו, מהטעמים שיפורטו להלן, הדין במובהק עם המדינה. 33. ראשית, עיון בסעיפים 2.3.2 ו-2.3.3 להוראת תכ"ם 6.2.4 מלמד כי קיימת הבחנה ברורה בין סנקציות הנוגעות לתמיכה שניתנה בשנה בה התגלה הליקוי ובין סנקציות שנועדו לחול במבט צופה פני עתיד. כך, במקרה של הפרה חמורה נקבע כי יש להפחית את התמיכה בשנה בה נתגלו הליקויים באופן יחסי, ואילו, במבט צופה פני עתיד, ניתן להפחית את הסכומים האמורים גם מכספי תמיכה עתידיים. באופן דומה, במקרה של הפרה חמורה במיוחד נקבע כי יש להפסיק את התמיכה בגוף בשנה בה נתגלו הליקויים, ואילו, במבט צופה פני עתיד, תישלל אפשרותו לקבל תמיכה מהמדינה בשנתיים שלאחר מכן. עמדת המערערת, לפיה הפסקת התמיכה נועדה לחול רק במבט צופה פני עתיד, אינה עולה בקנה אחד עם הבחנה זו המעוגנת בהוראת תכ"ם 6.2.4. דרך אחרת להציג טיעון זה היא כלימוד על דרך ההיקש – כשם שמדינה רשאית להפחית בדיעבד (באופן יחסי) את התמיכה כאשר מדובר בהפרה חמורה (כעולה במפורש מסעיף 2.3.2), כך גם היא רשאית לבצע את הפעולה המקבילה במהותה, שלילה בדיעבד, במקרים בהם מדובר בהפרה חמורה במיוחד. שנית, פרשנות המערערת אינה עולה בקנה אחד עם יתר ההסדרים שנקבעו בהוראות התכ"ם. כפי שעולה מהוראת תכ"ם 6.2.5, אמצעי הפיקוח העומדים לרשות המדינה מאפשרים לה, ככלל, לאתר ליקויים בפעילות הגוף הנתמך רק בדיעבד – לאחר שהפעילות בוצעה, והועברו לה דיווחים לגביה מטעם הגוף הנתמך (סעיפים 2.1 ו-2.2 להוראת תכ"ם 6.2.5). בהינתן האמור, קבלת פרשנות המערערת תוביל למצב אבסורדי לפיו אם יתגלה למדינה בדיעבד כי הגוף הנתמך כלל לא ביצע את הפעילות שהתחייב לבצע, היא תהיה מחויבת לשלם לו בעבור התקופה שקדמה להליך הפיקוח, ולמעשה תוכל להטיל עליו סנקציה רק ביחס לפעילויות שאירעו לאחר הליך הפיקוח. זאת ועוד, בסעיף 2.2 להוראת תכ"ם 6.2.4 נקבע במפורש כי אם החליטה ועדת התמיכות על הקטנה, עיכוב או הפסקה של התמיכה, על המשרד לגבות מהגוף הנתמך את הסכומים אשר שולמו לו ביתר, או את מלוא הסכומים אשר שולמו לו, לפי העניין. אם השימוש במונח "הפסקה" מתייחס אך לאפשרות כי התמיכה תופסק במבט צופה פני עתיד בלבד (כפי שסבורה המערערת), מדוע נדרש היה להתייחס לאפשרות לגבות תשלום שבוצע ביתר? לבסוף, ולא מבחינת החשיבות, עמדת המערערת באשר לפרשנותו של סעיף 2.3.3 להוראת תכ"ם 6.2.4 אף אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו. כפי שצוין לעיל, על המשרד התומך מוטלת אחריות כבדה לוודא כי נעשה שימוש הולם בכספי התמיכה שחילק (ראו והשוו: עניין צבן, בעמ' 706; בג"ץ 10296/02 ארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים, בסמינרים ובמכללות נ' שרת החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נט(3) 224, 236-235 (2004)). לשם כך, נדרש כי לצד סמכויות הפיקוח הנרחבות שהוקנו לו, יוכל המשרד להטיל על גופים מפרים סנקציות אשר הולמות את התנהלותם (ראו והשוו: עע"מ 7201/11 רחמני ד.א. עבודות עפר בע"מ נ' רשות שדות התעופה, פסקאות 37-36 (7.1.2014)). ולענייננו, האפשרות לשלול באופן מלא את כספי התמיכה גם ביחס לפעילות שכבר בוצעה, במקרים בהם התברר כי נפלו ליקויים חמורים במיוחד בדיווחים שהעבירו הגופים הנתמכים, הכרחית לא רק על מנת להרתיע מפני דיווחים לקויים בעתיד, אלא גם על מנת למנוע תשלום מכספי ציבור על פי דיווחים פגומים מן היסוד בגין העבר. האם הייתה הצדקה לשלילת התמיכות במקרה דנן 34. הנה כי כן, ומהטעמים שפורטו לעיל, מצאתי כי הוראת תכ"ם 6.2.4 מסמיכה את המדינה לשלול באופן מלא, וגם ביחס לפעילות שכבר בוצעה, את כספי התמיכה שחולקו לגופים נתמכים במקרים של הפרה חמורה במיוחד. נותר לנו, איפוא, לבחון האם הוראה זו חלה בנסיבות העניין (קרי, האם לפנינו מקרה של הפרה חמורה במיוחד); ובהנחה שהתשובה לכך חיובית, האם ההחלטה לעשות שימוש בסמכות זו הייתה סבירה ומידתית בנסיבות העניין. 35. בכל הנוגע לשאלה הראשונה התשובה פשוטה באופן יחסי. בית המשפט קמא בחן את טענות המערערת וקבע כי בנסיבות העניין היקף הדיווחים השגויים שהועברו עומד על כ-40% מסך השעות המדווחות, משמע שמדובר בהפרה חמורה במיוחד. קביעה זו היא קביעה עובדתית, אשר כידוע אין זו דרכה של ערכאת ערעור להתערב בה (עע"מ 3956/19 אל-נל ייבוא ושיווק בע"מ נ' משרד הכלכלה והתעשייה, פסקה 29 (16.2.2020); עע"מ 5137/24 נאקאש נ' אליאס, פסקה 20 (8.12.2024)). בהינתן התשתית העובדתית המקיפה שהניחה המדינה לפני בית המשפט קמא, אשר גובשה לאחר שבוצעו הליכי ביקורת מקיפים ומשמעותיים מן העבר האחד; והקשיים המשמעותיים עליהם הצביע בית המשפט קמא בהסתמכות על הנתונים הנוספים שהעבירה המערערת מן העבר השני, לא מצאתי כי המקרה שלפנינו מצדיק סטייה מהכלל האמור. ודוק, הליקויים החמורים שהתגלו בדיווחים נוגעים הן למספר הכולל של השעות המדווחות לעומת השעות שנתמכו בראיות, והן להיבטים אחרים של הדיווח, כדוגמת נושאי הקורסים וזהות המורים. ויובהר, להיבטים אחרונים אלה חשיבות מהותית ביחס לאמינות הנתונים, ולא ניתן לפתור אותם בכך שאין זה משנה האם הקורס הועבר על ידי מורה פלוני או מורה אלמונית, או אם נושאו היה אנגלית או מתמטיקה. דברים דומים אמורים ביחס לטענה כי הדיווח הוא על שעה אקדמית, דהיינו 45 דקות, ולא על שעה בפועל, בעוד התשלום למורים היה לפי השעות הלימוד בפועל בלבד. טיעון זה מטיל אף הוא ספק באמינות הנתונים, בוודאי כשהוא מובא בדיעבד כהסבר לפערים משמעותיים בנתונים. קיצורו של דבר, לא ראיתי מקום להתערב בנתון עליו התבססה ההחלטה הנוספת, ושהיה מקובל על בית המשפט קמא, לפיו היקף השעות שהן בגדר "דיווח לא נכון" עומד על כ-40%, דהיינו הרבה מעל לסף שנקבע בסעיף 2.3.3 בהוראת תכ"ם 6.2.4 (רבע מהשעות המדווחות). אם כן, הסמכות לשלול את מלוא כספי התמיכה להם היו זכאיות העיריות, עומדת למדינה בנסיבות העניין. 36. באופן דומה, ובכל הנוגע לשאלה השנייה, לא השתכנעתי כי נפל פגם המצדיק התערבות שיפוטית בהחלטתה של המדינה לשלול את מלוא סכום התמיכה מהעיריות. כפי שנפסק לא אחת, היקף שיקול הדעת הנתון למדינה בהענקת תמיכות הוא רחב, ובהתאם, נטייתו של בית המשפט תהא שלא להתערב בהחלטות שהתקבלו על ידה (בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פד נג(5) 337, 384 (1999); עניין האגודה לזכויות האזרח בישראל, בפסקה 45). הגיונו של כלל זה עומד גם כאשר עסקינן בהחלטות שהתקבלו על ידי ועדת התמיכות, במיוחד כאשר מדובר בהחלטות המצויות בלב שיקול הדעת המקצועי הנתון לה. לפיכך, כפי שבית משפט זה אינו יושב כ"ועדת מכרזים עליונה", כך גם אין זה מתפקידו לשבת כ"ועדת תמיכות עליונה" (ראו והשוו: עע"מ 6823/10 מתן שירותי בריאות בע"מ נ' משרד הבריאות, פסקה 26 והאסמכתאות שם (28.2.2011); עע"מ 7383/23 מחצבות כפר גלעדי שותפות מוגבלת נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 21 (28.5.2024)). בענייננו, החלטת ועדת התמיכות לשלול באופן מלא את התמיכות בהן עסקינן התקבלה לאחר שנערך הליך בדיקה יסודי ונרחב, בו נמצא כי נפלו ליקויים משמעותיים בדיווחים שהעבירו העיריות והמערערת. גם לאחר שניתנו להן הזדמנויות חוזרות ונשנות להסביר את פשר הפערים שנמצאו בנתונים, ונערכה בדיקה נוספת על בסיס הנתונים הנוספים שהועברו, מצאה ועדת התמיכות כי עדיין קיימים פערים משמעותיים המצדיקים את הותרת החלטתה על כנה. בנסיבות אלה, כאשר ברור כי הנתונים שהוצגו לא עמדו בתנאים לקבלת התמיכה, אף אני סבור, בדומה לבית המשפט קמא, כי לא קמה עילה להתערבות בהחלטת ועדת התמיכות לשלול באופן מלא את מתן כספי התמיכה. 37. אין לכחד, מדובר בתוצאה קשה מבחינתה של המערערת. גם לשיטת המדינה המערערת ביצעה חלק לא מבוטל מהפעילות אותה התחייבה לבצע במסגרת התכנית, ונשאה מן הסתם בעלויות ניכרות. אולם, כפי שציינתי בפתח הדברים, ענייננו עוסק אך במישור דיני התמיכות. במישור זה, כמתואר לעיל, בקשות התמיכה בהן עסקינן לא עמדו בתנאים שנקבעו לקבלת כספי התמיכה, ולפיכך החלטת המדינה לשלול את העברתם התקבלה כדין. התנהלות העיריות 38. לא ניתן לסיים את ההתייחסות לפרשה דנן מבלי להעיר, ולו בקצרה, על התנהלות העיריות בזמן אמת ובמהלך התביעה. בזמן אמת, נראה כי העיריות לא הפעילו פיקוח נאות על המערערת, ואפשרו לה להתנהל מול המדינה כפי שמצאה לנכון, כנראה מתוך ראיה שאם המדינה היא "בעל המאה" (במובן הנשיאה בעלות הפעילות), תהיה היא גם "בעל הדעה" (במובן הפיקוח על אופן נתינתו). התנהלות כזאת לא ניתן לקבל מרשויות ציבוריות כדוגמת העיריות. אף אם הסבסוד של המדינה לפעילות הוא מלא (כפי שהיה בענייננו), מחובתה של הרשות המקומית אליה מועברת התמיכה, ואשר מופקדת על אופן ואיכות מתן השירות לציבור תושביה, לפקח בעצמה על כך שתתקבל תמורה נאותה בעבור כספי הציבור המשולמים באמצעותה. אל לה להניח כי המדינה, כגורם הנושא בעלות, היא שתוודא כי השירות ניתן באופן ההולם את הדרישות – שאחרת עלול עניין זה ליפול "בין הכיסאות". ויובהר, חובתה זו של הרשות המקומית אינה כלפי נותן השירות, כי אם כלפי תושביה מהצד האחד, והמדינה מהצד האחר. ספק אם העיריות עמדו בחובה כפולה זו במקרה דנן. במהלך העתירה, אימצו להן העיריות עמדה ניטראלית, כאילו השאלה אם ישולמו התמיכות, או ישללו, אינה מעניינן. מבחינה כלכלית, אדישות העיריות לתוצאת ההליך מובנת, שהרי בין כה ובין כה לא הן שיישאו בעלות מימון הפעילות – אם תתקבל העתירה, היא תשולם על ידי המדינה; אם תדחה, ייפול הנטל על המערערת. ואולם, אדישות מבחינה כלכלית אינה יכולה להצדיק, בוודאי שלא אצל רשות ציבורית, אדישות מבחינה ערכית. ככל שהעיריות היו סבורות כי הצדק עם המדינה, ודיווחי המערערת שגויים בצורה קיצונית, הרי שהגורם שהוטעה מהם הוא בראש ובראשונה העיריות, וניתן היה לצפות כי יביעו זעזוע מהתנהלות המערערת, ותמיכה בעמדת המדינה; ככל שהעיריות היו סבורות כי הצדק עם המערערת, והליקויים בדיווחיה אינם כצעקתה, הרי שנגרם לה עוול בכך שסיפקה שירותים ולא זכתה לתשלום, והיה מקום לצפות שהנהנות משירותיה – העיריות – יתייצבו בפינתה ויתמכו בעתירתה. הקושי בהתנהלותן של העיריות אף מתחדד בשים לב לכך שהן אמורות להחזיק, למצער, בחלק מהתשתית העובדתית הרלוונטית לבירור המחלוקת, ולמרות זאת נמנעו מלתרום כל מידע רלוונטי לדיון בבית המשפט קמא. על רקע האמור, ראיית העיריות את עצמן כמי שרשאיות לעמוד "מחוץ לזירה" ולא לנקוט עמדה לא לטוב ולא לרע, אינה במקומה (אלא אם רמת הפיקוח שהפעילו מלכתחילה כה נמוכה, שאין באפשרותן לגבש עמדה משלהן במחלוקת או לתרום לפריסתה של התשתית העובדתית הנדרשת לצורך ההכרעה – מצב דברים שכאמור, כשלעצמו, אינו תקין בעליל). סוף דבר 39. אם תישמע דעתי נורה על דחיית הערעור. בנסיבות העניין, אציע כי נחייב את המערערת בתשלום הוצאות המדינה בסך מתון של 10,000 ש"ח. בקביעת סכום זה הבאתי בחשבון את התוצאות הלא פשוטות של שלילת התמיכות מבחינת המערערת, כמו גם את נכונותה לקבל את הצעת הפשרה שהעלה בית המשפט. עופר גרוסקופף שופט השופט חאלד כבוב: אני מסכים. חאלד כבוב שופט השופט יחיאל כשר: 1. כפי שציין חברי, השופט ע' גרוסקופף, בחוות דעתו, תוצאת פסק דינו של בית המשפט קמא (והותרתו על כנו, בהתאם לחוות דעתו של חברי), הינה תוצאה קשה. כך, אף לגישתו המחמירה של משרד החינוך (המשיב 1), הדיווחים שנדחו על ידו כבלתי נכונים מתייחסים ל-5,924 מתוך 14,758 שעות כלל דיווחיה של המערערת (וראו פסקאות 20 ו-38 לפסק דינו של בית המשפט קמא וכן סעיף 72 לתשובתו של משרד החינוך לערעור), קרי – על כ-40% מהשעות, ובניסוח אחר – אין מחלוקת שהמערערת ביצעה בפועל כ-60% מהשעות עליהן דיווחה. המערערת אף טענה שפועלה הניב את התוצאה המצופה והביא לנתוני הצלחה מרשימים של התלמידים בבחינות הבגרות, ודומה כי גם על כך אין חולק. בנסיבות אלו, התוצאה לפיה המערערת לא תזכה לכל תשלום בגין פועלה, ולו בגין השעות שאין טענה לגביהן, הינה תוצאה המעוררת חוסר נוחות רבה, אשר לולא המודגש להלן, איני משוכנע שהינה עומדת במבחני המידתיות המחייבים את המשיב 1 בפעולותיו. 2. תחילה אבהיר כי מצטרף אני לדעתו של חברי כי אין מקום שנתערב בהחלטתו של משרד החינוך לאמץ את ממצאי הביקורת שבוצעה עבורו, שתוצאותיה הן כמפורט לעיל, וזאת למרות טיעוניה של המערערת בעניין זה. משכך, ניתן לחזור לשאלה העומדת להשקפתי במרכז הדיון: התגלה, לאחר חקירה ודרישה, כי בדיווחיה של רשות מקומית, בהקשר ולצורך קבלת כספי תמיכה ממשרד החינוך, נפלו פגמים שמשמעם היא ש-40% מהדיווחים אינם נכונים. משרד החינוך החליט, עקב האמור, לשלול לחלוטין את כספי התמיכה. האם בכך נהג משרד החינוך שלא במידתיות? מתברר כי לשאלה זו קיימת תשובה בהוראות תקנון כספים ומשק שהוצאו על ידי החשב הכללי במשרד האוצר (להלן: הוראות תכ"ם), הקובעות, בהוראת תכ"ם מספר 6.2.4, כדלקמן: "הועבר דיווח לא נכון / נעשה שימוש לא נאות ביחס לסכום הנמוך מ-1/4 מסכום התמיכה ששולם, יפעל המשרד כדלקמן: התמיכה בגין השנה בה התגלו הליקויים תופחת, בסכום שהוא כפל הסכום המהווה דיווח לא נכון/שימוש לא נאות. במידת הצורך יופחתו הסכומים האמורים גם מכספי תמיכה עתידיים. הועבר דיווח לא נכון / נעשה שימוש לא נאות ביחס לסכום הגבוה מ-1/4 מסכום התמיכה ששולם, יפעל המשרד כדלהלן: תופסק התמיכה בגוף בשנה בה התגלו הליקויים. תישלל אפשרות הגוף לקבלת תמיכה מהמדינה בשנתיים שלאחר מכן." (ההדגשה הוספה, י' כ') עמדתו של משרד החינוך, שאומצה על ידי בית המשפט קמא וכן על ידי חברי, בחוות דעתו, הינה שההוראה דלעיל חלה על נסיבות דנן; כי הואיל ודיווחיה הלא נכונים של המערערת מתייחסים לסכום הגבוה מ-1/4 סכום התמיכה הכולל, בכל אחת מהמשיבות 5-2, חלה בענייננו הוראת סעיף 2.3.3 לעיל; וכי משמעות ההוראה "תופסק התמיכה בגוף בשנה בה התגלו הליקויים", הינה שלילה מוחלטת של התמיכה. עמדה זו מקובלת גם עליי והנני מאמץ את האמור בחוות דעתו של חברי, השופט ע' גרוסקופף, בעניין זה, בלא כל הסתייגות. הקביעה המתבקשת, לאור האמור, הינה שמשרד החינוך נהג, בעניין דנן, בהתאם להוראה ספציפית המתייחסת בדיוק לנסיבות כפי שאירעו, היא הוראת תכ"ם מספר 6.4.2 שצוטטה לעיל. 3. לא מצאתי בטיעוניה של המערערת טיעון המתמודד עם האמור לעיל. המערערת הקדישה את עיקר נימוקיה שבכתב, למאמץ לשכנע שדיווחיה לא היו בלתי נכונים כלל ואם היו דיווחים לא נכונים, הם היו בשיעור של כ-2% בלבד. ברם, כפי שכבר ציינתי לעיל, מסכים אני עם חברי כי אין מקום להתערבותנו בעניין זה. המערערת טענה כי הוראת תכ"ם 6.2.4 אינה חלה בנסיבות דנן שכן תנאיה לא התקיימו, וזאת על בסיס הטיעון המשפטי לפיו המילה "תופסק" ("תופסק התמיכה בגוף בשנה בה התגלו הליקויים") בסעיף 2.3.3.1, מלמדת על סמכות לשלול כספי תמיכה רק בגין מה שטרם התגבשה הזכות לקבלתו. אלא שמטעמים שהוסברו היטב בחוות דעתו של חברי, לא זהו הפירוש הנכון של ההוראה. המערערת אכן טענה כי שלילת כספי התמיכה גם בגין שעות שלא נטען שהדיווחים לגביהן אינם נכונים הינה לא מדתית ואף, לשיטתה, "מצביעה על חוסר הגינות שלטונית של ממש" ומהווה "גזל". ברם, לא מצאתי טיעון המסביר כיצד טענות אלו יכולות לעמוד לאור הוראת תכ"ם 6.2.4 (ובהנחה שהפירוש שנתנה המערערת להוראה זו אינו מתקבל). אוסיף ואציין כי ככל שבוחנים את נסיבות העניין, מעבר לנתון היחסי של הדיווחים שאינם נכונים, קיים קושי של ממש לראותן כמבססות טענה לפיה מדובר בנסיבות מיוחדות המצדיקות לסטות מהוראת תכ"ם 6.2.4 לטובתה של המערערת: קביעות הגורם החיצוני אשר ביצע את הביקורת מטעם משרד החינוך, באשר להתנהלותה של המערערת, היו חריפות, וכללו אמירות בדבר "סידור נתונים" בדיעבד ואף חשד למעשים הגובלים בפלילים. 4. התוצאה העולה מהמקובץ לעיל הינה שהמערערת, גורם עסקי ומקצועי, פעלה למתן שירותים שתמורתם אמורה להתקבל אך ורק מכספי תמיכה ממשלתית. משכך, המערערת פעלה בתחום בו קיים הסדר נורמטיבי, ידוע וקבוע מראש, בדבר השלכותיו של מצב בו יימסרו דיווחים שיימצאו לא נכונים. לפי אותו הסדר נורמטיבי, כאשר שיעורם היחסי של הדיווחים שיימצאו בלתי נכונים יעלה על 1/4, ישללו לא רק הכספים בגין הדיווחים הלא נכונים אלא ישללו כספי התמיכה בכללותם (ובהערת אגב אציין כי גם באשר לאפשרות החמורה פחות – דיווחים לא נכונים בשיעור יחסי נמוך מ-1/4 – התוצאה היא הפחתת כפל הסכומים בגין הדיווחים הלא נכונים). דיווחיה של המערער נמצאו לא נכונים בשיעור יחסי העולה על 1/4 ומשרד החינוך נהג בהתאם להוראה המסדירה נסיבות אלו כאשר שלל את כלל כספי התמיכה. כשזוהי התמונה, הרי למרות התוצאה הקשה וחוסר הנוחות שהיא מעוררת, מצאתי לנכון לצרף את דעתי לדעתו של חברי, השופט ע' גרוסקופף, כי דין הערעור להידחות. יחיאל כשר שופט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט עופר גרוסקופף. ניתן היום, כ"ח תמוז תשפ"ה (24 יולי 2025). עופר גרוסקופף שופט חאלד כבוב שופט יחיאל כשר שופט