עיריית חולון נ. ממשלת ישראל

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5262/22 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת ע' ברון העותרת: עיריית חולון נ ג ד המשיבות: 1. ממשלת ישראל 2. הוועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות 3. נת"ע - נתיבי תחבורה ציבורית עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ו' באדר התשפ"ג (27.2.2023) בשם העותרת: עו"ד ציפי איסר-איציק; עו"ד ניר מנחם בשם המשיבות 2-1: עו"ד עמרי אפשטיין בשם המשיבה 3: עו"ד שרון רוברטס; עו"ד שרית דנה פסק-דין השופט י' עמית: עניינה של העתירה שלפנינו בביטול המתווה המתוכנן לקו המטרו M1S, העובר בין היתר בפארק הלאומי חולות שבחולון, במסגרת תכנית תשתית לאומית - תת"ל 101א. הרקע לעתירה והליכי התכנון 1. תת"ל 101א היא אחת משורה של תכניות תשתית לאומית להקמת קווי המטרו במטרופולין גוש דן. במסגרת התוכנית, תוכנן חלקו הדרומי של קו המטרו M1, קרי M1S, אשר אורכו 45 ק"מ, ובו מתוכננות 31 תחנות. מקטע הקו מושא העתירה מצוי בין הערים חולון וראשון לציון, וכולל שתי חלופות: (1) המתווה שאושר בהחלטת הממשלה, העובר בתחום פארק החולות בחולון (להלן: חלופת פארק החולות); (2) מתווה חלופי, העובר בשכונת ג'סי כהן בחולון ובשכונת רמת אליהו בראשון לציון. החלופה השנייה נבחנה בעת הכנת תסקיר ההשפעה על הסביבה, והוצעה בשלב ההתנגדויות, בין היתר, על ידי הוועדות המחוזיות תל-אביב ומרכז, ועל ידי העותרת עיריית חולון (להלן: חלופת ג'סי כהן). 2. בתמצית, כפי שמתואר בתגובת המשיבות 2-1 (להלן: משיבות המדינה), תכנון הקו החל עוד בשנת 2018 בישיבה ראשונית של הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות (להלן: הוות"ל) להצגת הפרויקט, הליך העבודה והתוואי המוצע. ביום 15.4.2019 קיימה הוות"ל דיון בעניין פרסום הכנת התכנית וקביעת תנאים למתן היתרי בנייה לפי סעיפים 78-77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), וביום 16.9.2019 פורסמה הודעה בדבר הכנת תת"ל 101א ברשומות (י"פ 8442). ביום 5.2.2020 הוגש תסקיר השפעה על הסביבה (להלן: התסקיר). התסקיר השווה בין שתי החלופות האמורות ומצא כי החלופה העדיפה היא חלופת פארק החולות. באשר לפגיעה הסביבתית בפארק נקבע כי באזור הצפוני של הפארק לא צפויה פגיעה בערכי הטבע, ובאזור הדרומי תהליך השיקום יהא מהיר יחסית כיוון שמדובר בבתי גידול חוליים. ביום 22.7.2020 פורסמה ברשומות הודעה בדבר העברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור (י"פ 8996). לתוכנית הוגשו הערות מטעם הוועדות המחוזיות תל-אביב ומרכז, ולמעלה ממאה השגות של רשויות מקומיות (שבהן גם העותרת), אנשים פרטיים וגורמים נוספים. ההערות וההשגות נבחנו על ידי חוקרת שמונתה בהתאם לסעיף 76ג(7) לחוק, ולבסוף הוגש דו"ח מפורט ומנומק, הסוקר את יתרונותיו וחסרונותיו של כל אחד מן המתווים: (-) באשר לחלופת פארק החולות, קבעה החוקרת כי אין חפיפה עם אמצעי תחבורה ציבוריים אחרים ולכן היא נותנת מענה לאזורים שאין בהם כיסוי קיים של תחבורה ציבורית; ישנה קישוריות עם הקו הירוק של הרכבת הקלה; הכניסות לתחנה מתואמות עם תכנית המתאר המקומית לאזור דרום חולון (ח/500); והיישומיות ההנדסית של החלופה פשוטה ונוחה. לצד זאת, נקבע כי קיימת פגיעה מסוימת בסביבת פארק החולות בחולון, כמתואר בתסקיר לעיל. (-) באשר לחלופת ג'סי כהן, קבעה החוקרת כי אין השלכות סביבתיות; וכי קיימים לחלופה יתרונות חברתיים-כלכליים, ביניהם, העלאת הכדאיות לביצוע התחדשות עירונית, חלוקה צודקת יותר של תשתיות תחבורה עבור אוכלוסייה חלשה, ושיפור נגישות אוכלוסייה זו לשירותי בריאות, השכלה גבוהה ואפשרויות תעסוקה. יחד עם זאת, קבעה החוקרת כי לצורך יישום החלופה הזו יידרשו הפקעת מגרשים פרטיים והריסת מבנים; עלות החלופה גבוהה בכ-750 מיליון שקלים ביחס לחלופה הראשונה; והיישומיות ההנדסית מורכבת יותר, ואופי המתווה יפגע בחוויית הנסיעה ויקטין את מהירות הנסיעה. בסיום הבחינה קבעה החוקרת כי "מבחינה הנדסית ותחבורתית, חלופת פארק החולות עדיפה על חלופת ג'סי כהן. לעומת זאת, חלופת ג'סי כהן עדיפה מבחינה סוציו-כלכלית". החוקרת המליצה על קבלת ההשגה ושינוי המתווה לחלופת ג'סי כהן, תוך שהדגישה כי "הבחירה בין חלופות אלה היא בחירה קשה ואינה חד משמעית". ביום 26.4.2021 דו"ח החוקרת הוצג בפני ועדת המשנה להערות והשגות של הוות"ל (להלן: ועדת המשנה). ממלאת מקום מתכננת הוות"ל (להלן: המתכננת) המליצה שלא לקבל את המלצת החוקרת, וזאת מן הטעם שהשיקולים התכנוניים-כלכליים גוברים לעמדתה על השיקולים החברתיים. יושב ראש ועדת המשנה הבהיר שלאור היעדר המלצה חד משמעית הוא תומך בהמלצת המתכננת. סופו של דבר, ועדת המשנה החליטה שלא לקבל את המלצת החוקרת ולהגיש את תת"ל 101א לאישור הממשלה בתוואי המוצע – הוא חלופת פארק החולות. מליאת הוות"ל קיבלה את המלצת ועדת המשנה. בחלוף כשבעה חודשים, ביום 30.11.2021, הגישה העותרת עתירה לבית משפט זה נגד החלטת ועדת המשנה והוות"ל (בג"ץ 8216/21). ביום 2.12.2021 נדחתה העתירה על הסף מחמת היותה מוקדמת. ביום 22.5.2022 אישרה ועדת השרים לענייני פנים, שירותים, תכנון ושלטון מקומי את התכנית, וביום 2.6.2022 קיבלה ההחלטה תוקף של החלטת ממשלה (החלטה מספר 1563). ביום 11.7.2022 פורסם אישור תת"ל 101א ברשומות (י"פ 10659). על רקע זה נסבה העתירה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים 3. טענות העותרת נסבות בראש ובראשונה סביב הפגיעה הקשה, לטענתה, שתגרם לפארק החולות בגין המתווה שאושר, ובין היתר, בשל החפירות הצפויות באזור; תנועה ערה של כלי עבודה כבדים; פליטת עשן מהפירים שייחפרו; וזיהום אוויר, רעש ורעידות בשל תנועת הרכבות. לטענות אלו צירפה העותרת חוות דעת העוסקת בפגיעה הסביבתית שתגרם לפארק. כמו כן, נטען שהחלטת הוות"ל נשענה על בסיס עובדתי לקוי, ללא הנמקה מספקת באשר לדחיית השגת העותרת בנוגע לשיקול הסביבתי, ולבסוף, כי ההחלטה בלתי מידתית ולוקה בחוסר סבירות קיצוני. 4. משיבות המדינה והמשיבה 3 הגישו תגובות מטעמן, במסגרתן העלו טענות דומות בעיקרן. בעיקרם של דברים, המשיבות עמדו על כך שדין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות, בהתאם להלכה הפסוקה על פיה בית משפט זה אינו יושב כערכאת ערעור על החלטות מוסדות התכנון, ואינו מתערב בשיקול דעתם, אלא אם נפלו בהן פגמים חמורים. עוד נטען, בין היתר, כי החלטת הוות"ל התקבלה בראי שיקולים רחבים, ביניהם גם שיקולים סביבתיים, ועל בסיס תסקיר מפורט העומד בתנאים הנדרשים; מבחינה סביבתית נטען כי התוואי עובר בשולי פארק החולות ולא ב"לב השמור" של הפארק, והפגיעות המעטות שייתכן ויתרחשו ניתנות לשיקום מהיר, תוך הפניה לאי דיוקים נטענים בהצגת הדברים על ידי העותרת בצד העובדתי; וכן נטען כי חוות הדעת שצורפה מטעם העותרת לעתירה לא הוגשה בשלב ההתנגדויות, ובכל מקרה, לרשות נתון שיקול דעת רחב להעדיף את חוות דעת המומחים מטעמו על פני חוות הדעת החיצונית. דיון והכרעה 5. לאחר עיון בעתירה, בנספחיה ובתגובות לה, ושמיעת טיעוני באי כוח הצדדים בעל-פה בדיון שהתקיים לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, וכך אציע לחברותיי שייעשה. 6. לא אחת נקבע בפסיקה כי בית משפט זה אינו יושב כמתכנן-על (ראו, מני רבים, עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית, פסקה 9 והאסמכתאות שם (24.11.2005)). בית המשפט לא ימיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו, "במיוחד לגבי החלטות תכנוניות-מקצועיות, שאין בית המשפט משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים ואין בית המשפט יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון. לכן, גדר התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון הינו מצומצם וההתערבות נעשית במשורה [...]" (בג"ץ 5137/08 אלבז נ' הועדה לנושאים תכנונים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 6 והאסמכתאות שם (14.10.2010)). דברים אלו נכונים אף ביתר שאת כאשר מדובר בהחלטת הוות"ל, בהיותה מוסד תכנון מקצועי עליון (ראו בג"ץ 8077/14 עיריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 42 (22.12.2015)) וכאשר ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה (ראו בג"ץ 3917/14 פורום הארגונים הירוקים למען יער ירושלים נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, פסקה 5 והאסמכתאות שם (17.12.2014) (להלן: עניין פורום הארגונים הירוקים); וכן בג"ץ 917/17 בית חירות - ועד מקומי בית חירות נ' ממשלת ישראל, פסקה 3 (19.12.2017)). במקרה דנן, ההחלטה לפיה מתווה קו M1S יעבור בתחומי פארק החולות התקבלה לאחר בחינה מקיפה של שתי החלופות, על בסיס תשתית עובדתית ראויה, ולאחר שמיעת הגורמים השונים, ביניהם גורמי העותרת. בין היתר, נערך במסגרת הליך התכנון תסקיר השפעה על הסביבה – מסמך מקיף הכולל כ-480 עמודים, שבחן את שתי החלופות האמורות, וכלל ניתוח של קריטריונים רבים, וביניהם: פוטנציאל למפגעי ומטרדי רעש; רעידות ואיכות אויר; קרינה; עודפי עפר ועוד. בתסקיר נמצא כי החלופה העדיפה היא זו העוברת בפארק החולות. מיקומו של התוואי המתוכנן הוא בשולי פארק החולות ולא "בלב השמור" של הפארק, באזורים שבהם ממילא מותר על פי תכנית המתאר להקים מבנים ומתקנים שונים. יתרון נוסף של התוואי הוא בהיותו רחוק מבתי התושבים, כך שעבודות ההקמה לא יהיו כרוכות בהפרעה לתושבים. כמו כן, נמצא כי הליך השיקום של הפארק צפוי להיות מהיר יחסית כיוון שמדובר בבתי גידול חוליים, כך שלאחר סיום עבודות ההקמה השטח צפוי להשתקם ולחזור לקדמותו. מנגד, נמצא כי חלופת ג'סי כהן, לא רק שכרוכה בעלות נכבדה נוספת, אלא שהקמתה כרוכה בהפרעה של ממש לתושבים רבים במהלך תקופת ביצוע העבודות, תוך הפחתה של מהירות הנסיעה במקטע הרלוונטי בשל התעקלות הקו. נוסף על כך, מונתה חוקרת בהתאם להוראת סעיף 76ג(7) לחוק, אשר שמעה את מלוא ההשגות וההערות שהוגשו נגד התוכנית, והציגה בפני ועדת המשנה תמונה רחבה הכוללת את יתרונותיה וחסרונותיה של כל אחת מן החלופות. המלצת החוקרת, לפיה יש לתת עדיפות לחלופת ג'סי כהן, נקבעה תוך שצוין כי הבחירה בין החלופות אינה חד משמעית. המתכננת ויושב ראש ועדת המשנה בחנו את המלצת החוקרת לעומקה, ומתוך שיקולים מקצועיים-תכנוניים גרידא החליטו שלא לפעול בהתאם להמלצתה. כך פעלה גם ועדת המשנה עת החליטה שלא לקבל את המלצת החוקרת, ובהחלטתה המנומקת כתבה כי "לאחר שבחנה את מכלול השיקולים שמנתה החוקרת ביחס לכל חלופה את יתרונותיה וחסרונותיה" עדיין סברה הוועדה כי שיקולים תכנוניים מטים את הכף לטובת חלופת פארק החולות. בהקשר זה יובהר כי מוסד התכנון רשאי למנות חוקר, אך חוות דעתו אינה מחייבת והסמכות להכריע נותרת בידי מוסד התכנון, ויפים לענייננו דברי בית משפט זה בבג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פסקה 6 (14.06.2004): "סעיף 107א לחוק [אליו מפנה סעיף 76ג(7) – י"ע], עוסק במינוי של חוקר על ידי מוסד התכנון שהוסמך לדון בהתנגדויות. החוקר נבחר מתוך רשימת חוקרים שקובע שר הפנים. תפקידו של החוקר הוא לשמוע את ההתנגדויות שהוגשו למוסד התכנון. על פי סעיף 107א(ב) מוסמך מוסד התכנון למנות חוקר כאמור 'אם הוא סבור כי עקב מספר המתנגדים או מהות ההתנגדויות מן הראוי לעשות כן'. יוער, כי אף שר הפנים מוסמך למנות חוקר שישמע התנגדות לתוכנית פלונית (סעיף 107א(ג)). במקרה דנא מדובר היה בכ-800 התנגדויות לתוכנית המחוזית. אין זה מפתיע שנתמנה חוקר, וביתר דיוק חוקרת, לשם שמיעתן של ההתנגדויות הרבות. אין זה מעשי לדרוש מן המועצה הארצית, או אף מוועדת משנה שלה, לשמוע מספר כה רב של התנגדויות לתוכנית אחת. ברי, כי חוות דעתו של החוקר אינה מחייבת את מוסד התכנון. החוק קובע במפורש, כי על החוקר להגיש למוסד התכנון את 'תמצית ההתנגדויות והמלצותיו לגביהן והוא יוזמן לכל דיון במוסד התכנון בענין התכנית והתנגדות לה' (סעיף 107א(ד) לחוק). סמכות ההכרעה נותרת בידי מוסד התכנון ואין הוא משתחרר מסמכות זו עקב מינויו של חוקר. אין אף יסוד לטענה, כי על מוסד התכנון המחליט בניגוד להמלצתו של החוקר ליתן זכות טיעון נוספת למתנגד" [ההדגשות הוספו – י"ע]. ברי כי לאורך הדרך נבחנו שתי החלופות זו לצד זו, ועל כן טענת העותרת כי "הוועדה לא הקדישה משאבים בבחינת חלופות, ולא בחנה ברצינות חלופה שהוצגה בפניה [...]" אינה יכולה לעמוד. 7. המתווה החלופי המועדף על ידי העותרת אמנם טומן בחובו יתרונות בהיבט הסביבתי לעומת המתווה שאומץ, אך אין בכך כדי להגיע למסקנה שהשיקול הסביבתי כלל לא נשקל על ידי הוות"ל, שכן לאורך כל הדרך, הן בתסקיר הן בהמלצת החוקרת, שיקול זה הובא בחשבון. אדרבה, התרשמתי כי הוא נבחן בתשומת לב רבה, מתוך מחויבות וגישה מכבדת. לכך יש להוסיף כי לצד השיקול הסביבתי נבחנו שיקולים חשובים נוספים ובהם הישימות ההנדסית הבעייתית של המתווה החלופי, אשר תוביל לפגיעה בחוויית הנסיעה ותקטין את מהירות הנסיעה ויעילות הקו; העלויות הנוספות של המתווה החלופי; והעיכוב בלוח הזמנים אם ייבחר המתווה החלופי. על רקע זה העדיפו גורמי התכנון להמשיך עם המתווה הקיים, ולא שוכנעתי כי קמה עילה להתערב בליבת שיקול דעתם המקצועי של גורמי התכנון. 8. אף חוות הדעת הנגדית שהוגשה מטעם העותרת לא מצדיקה את התערבותי. גם אם נניח בצד את העובדה שחוות הדעת לא הוגשה בשלב ההתנגדויות ולא הובאה בפני החוקרת, ואין זה דבר של מה בכך, בהתחשב בעובדה שזהו ההליך המאפשר בחינה עובדתית ומקצועית, הרי שמצב שבו בפני הרשות מונחות שתי חוות דעת מקצועיות, רשאית הרשות להעדיף את עמדת המומחים וגורמי המקצוע מטעמה על פני אלו החיצוניים (ראו למשל עניין פורום הארגונים הירוקים, פסקה 20 (17.12.2014)). 9. בשים לב אפוא לכלל בדבר אי-התערבות בשיקול הדעת של מוסד התכנון, ובהינתן שמדובר כאמור במוסד התכנון המקצועי העליון ובתכנית אשר אושרה בהחלטת ממשלה, הרי שלא נמצאה כל עילה להתערבות בהחלטה. 10. בשולי הדברים, אך לא בשולי חשיבותם. במדינה קטנה כמדינתנו, ההגנה על ערכי טבע היא שיקול חשוב, ודומה כי בשנים האחרונות עלתה המודעות הציבורית לחשיבות שמירת הטבע העירוני, קרי, אותם השטחים הפתוחים שנותרו לצד ובסמיכות לשכונות מגורים. "כשהיינו ילדים שיחקנו בחולות..." אומר השיר, ומר מוטי ששון, ראש עיריית חולון, סיפר בישיבת הוועדה המחוזית תל-אביב מיום 3.8.2020 כיצד כל ילדותו עברה בחולות ולדבריו "יש חוב מוסרי וציבורי שלנו לדורות הבאים. אני רוצה שהילדים יהיו בטבע כמו שאני גדלתי". אין מדובר בנוסטלגיה גרידא. הסקר שנערך על ידי החברה להגנת הטבע נותן לקורא הזדמנות להכיר את מגוון החי והצומח בדיונות החול בעיר חולון. על מנת לעורר את המודעות לתחומי הבוטניקה והזואולוגיה, על מנת להתרשם מהעושר הלשוני שמאפיין תחומים אלה ועל מנת לקבל ולו "טעימה" מתוך שלל בעלי החיים והצמחים בבית הגידול החולי, אציין חלק קטנטן מהמגוון: מתוך 24 מיני זוחלים (לטאות, נחשים וצבים) – נחושית עינוגית, ישימונית מצויה, שנונית חולות, זעמן שחור, מטבעון מדבר, תלום קשקשים מצוי. מתוך 160 מיני עופות (מתוכם 41 מינים מקננים וביניהם מינים שנמצאים בסכנת הכחדה חמורה כמו שיחנית זית) – סבכי שחור-ראש, בזבוז אירופי, כרוון מצוי, דאה שחורת-כתף, פפיון אדום-גרון. ולא דיברנו עוד על 38 מיני פרפרים ממשפחות שונות – כמו ירוק-כנף מפוספס, דנאית הדורה, טבעית זוטית ונקדנית החבלבל. ועל כל אלה נוסיף ונזכיר את המכרסמים (כמו דרבנים וגרביל החולות), עטלפים לסוגיהם השונים (כמו אשמן גדול ויזנוב קטן), ובעלי חיים אחרים המוכרים לכל (כמו תן, גירית, ארנבת, ונמייה). אכן, מגוון עצום ורב. רשמנו לפנינו כי בשלב התכנון המפורט לביצוע יוכנו בחינות סביבתיות פרטניות נוספות ויוכנו ויוגשו מסמכים סביבתיים לאישור ועדת המשנה של הוות"ל. אנו תקווה כי כל אלה יבטיחו כי הפגיעה הסביבתית, ככל שתיגרם, תהיה מזערית וכי לאחר תקופת ההקמה, יחזור המצב לקדמותו והמגוון הביולוגי העשיר של פארק החולות לא ייפגע. 11. סוף דבר, העתירה נדחית. בנסיבות העניין העותרים יישאו בהוצאות משיבות המדינה והמשיבה 3 בשיעור מופחת בסך 10,000 ש"ח כל אחת (סך הכל – 20,000 ש"ח). ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז : אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ‏כ"ח באדר התשפ"ג (‏21.3.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 22052620_E05.docx סח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1