אברהים סלח ג'ועמיס נ. שר הפנים הרב אלי סויסה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"צ 5240/96 בפני: כבוד השופט ת' אור כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן כבוד השופט י' טירקל העותרים: 1. אברהים סלח ג'ועמיס 2. סלאח מוחמד גריפאת 3. אנואר עאדאת 4. חאפז מזריב 5. מוחמד סאלח הייב נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים, הרב אלי סויסה 2. הממונה על מחוז הצפון, מר יגאל שחר בקשה למתן צו-על-תנאי וצו-ביניים תאריך הישיבה: ב' באדר ב' התשנ"ז (11.3.97) בשם העותרים: עו"ד אביגדור פלדמן בשם המשיבים: עו"ד דנה בריסקמן פסק-דין השופט ת' אור: 1. חמשת העותרים הם תושבי הכפר זרזיר, שמונו כחברים במועצה המקומית הראשונה של זרזיר, אשר הוקמה בצו של שר הפנים הקודם, מר חיים רמון. בעתירתם, ביקשו העותרים כי נורה למשיבים לכנס לאלתר את חברי המועצה שמונו על ידי שר הפנים כאמור, לישיבת מועצה ראשונה, אשר בה יבחר יושב ראש המועצה. ביום 23.7.96 ניתן צו על תנאי, וכן צו ביניים המורה למשיבים שלא למנות למועצה המקומית זרזיר יושב ראש מועצה, או חברי מועצה שאינם חברי המועצה שמונו על ידי שר הפנים הקודם, עד למתן הכרעה בעתירה זו. הרקע למינוי העותרים 2. הכפר זרזיר שוכן בעמק יזרעאל, ומונה מעל 6,000 תושבים, רובם ככולם בדואים, הנימנים עם חמישה שבטים המרכיבים את הכפר. ביום 28.5.96 פורסם ברשומות, "צו המועצות המקומיות (ב) (זרזיר), התשנ"ו - 1996" אשר מכוחו הוקמה באותו יום המועצה המקומית זרזיר. הצו הותקן על ידי שר הפנים דאז, מר חיים רמון. עובר לפרסום הצו מצוי היה הכפר זרזיר בתחום שיפוטה של המועצה האזורית עמק יזרעאל, והתנהל על ידי ועד מקומי, על פי פקודת המועצות המקומיות. מתצהירם של העותרים עולה כי תושבי הכפר, וחברי הועד המקומי, ראו חשיבות רבה בקבלת אוטונומיה מוניציפאלית, אשר תבוא לידי ביטוי בהיפרדות מהמועצה האזורית, ובהקמת מועצה מקומית לכפר. הקמת מועצה מקומית נפרדת היתה, לדידם של אנשי הכפר, ביטוי להכרה של השלטון המרכזי ביכולתם לנהל את ענייניהם בעצמם. למען שלמות התמונה, ראוי לציין, כי אחד המרכיבים שבמאבק תושבי הכפר למען עצמאות מוניציפאלית, קשור בכך שאנשי הכפר משרתים בצה"ל, ולמרבה הצער, שילמו עקב כך מחיר דמים כבד. אליבא דעותרים, סבורים אנשי הכפר כי אם מוכנים הם לסכן את חייהם למען בטחון המדינה, ראויים הם אף לכך שתנתן להם האפשרות לנהל את ענייניהם המוניציפאליים בכוחות עצמם. ביום 6.5.96, שבועות מספר לפני הכרזת זרזיר כמועצה מקומית, נערך בכפר משאל בקרב התושבים. המשאל נערך על פי החלטת משרד הפנים. מההודעה שנשלחה לתושבי המקום על ידי משרד הפנים עולה, כי מטרת המשאל היתה "לאפשר לשר לגבש דיעה בנושא נטיות התושבים למען מינוי יו"ר מתאים למועצה המקומית בכפר". תושבי זרזיר התבקשו לענות לשאלה אחת: "האם אתה תומך במינוי ראש מועצה מבני הכפר או מחוצה לו ?". התוצאה היתה כי רוב ניכר של כ- 80% מהמשתתפים במשאל הכריע בעד מינוי יושב ראש מועצה מקומית מקרב תושבי הכפר. בעקבות תוצאות המשאל, מינה שר הפנים ביום 13.5.96 תשעה חברים למועצה הראשונה של המועצה המקומית זרזיר. בין חברי המועצה שמונו יש רוב לתושבי הישוב זרזיר. העותרים, כולם תושבי הכפר, הינם חמישה מבין תשעה חברי המועצה הממונים. ארבעת החברים הנוספים אינם מבני המקום - ארבעתם ממלאים תפקידים בשרות הציבורי, במשרדי הממשלה השונים, באזור הצפון. אין חולק כי המינויים נכנסו לתוקפם ביום בו פורסם הצו בדבר הקמת המועצה המקומית זרזיר, היינו, ביום 28.5.96. 3. מינוי תשעת חברי המועצה , כאמור, נעשה על פי סעיף 3(א) לצו המועצות המקומיות (ב) תשי"ג 1953 (להלן - הצו). סעיף זה קובע כי השר ימנה את חברי המועצה הראשונה שתוקם אחרי פרסום צו הכינון והיא תכהן עד שתיבחר מועצה לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירות) תשכ"ה1965-. מכוח סמכות זו, מינה שר הפנים הקודם את תשעת חברי המועצה. סעיף 5 לצו קובע כי הישיבה הראשונה של מועצה ממונה תתכנס על פי הזמנת השר, והוא ישב בראשה וינהלה עד שייבחר ראש מועצה לפי סעיף 109 לצו. ביום 19.5.96 האציל השר לממונה על מחוז הצפון, הוא המשיב השני, את הסמכות "לכנס את הישיבה הראשונה של המועצה המקומית זרזיר ולשבת בראשה עד שיבחר ראש המועצה". סעיף 109 לצווים קובע כי "המועצה בישיבתה הראשונה ... אחרי התמנותה תבחר אחד מחבריה לראש המועצה...". עולה מכך, כי המשמעות של מינוי רוב חברי המועצה מקרב תושבי הכפר היא כי צפוי שיושב ראש המועצה הראשון יבחר בהתאם לרצונם של נציגי תושבי זרזיר. 4. מהתצהירים שהוגשו מטעם העותרים, ומטעם המשיב השני, למדנו כי בעת שמונו חברי המועצה, הציפיה היתה כי לתפקיד יושב ראש המועצה הראשון יבחר מר חסן מוחמד הייב, הוא העותר החמישי. מר הייב הינו סא"ל בצה"ל, אשר פיקד על יחידת הגששים, ומשמש כיועץ ראש אכ"א לענייני בדואים. לטענת העותרים, מועמדותו של מר הייב לתפקיד יושב ראש המועצה מקובלת על כל חמשת השבטים המרכיבים את הכפר, אשר גם מיוצגים במועצה הממונה. ראיה לכך מוצאים העותרים במכתב של נכבדי הכפר, ובכללם אנשי הועד המקומי זרזיר, לשר הפנים, בו נכללה בקשה למנות את מר הייב לתפקיד של יושב ראש המועצה המקומית. 5. ביום 29.5.96 התקיימו בישראל בחירות כלליות לכנסת הארבע עשרה, ולראש הממשלה. שבועות מספר לאחר בחירות אלה, הוקמה ממשלה חדשה, ומונה שר פנים חדש - מר אליהו סויסה, הוא המשיב הראשון בעתירה. ביום 4.6.96, ימים ספורים לאחר הבחירות, הזמין המשיב השני, את חברי המועצה הממונים לישיבת המועצה הראשונה, אשר אמורה היתה להתקיים ביום 9.6.96. על סדר יומה של הישיבה הצפויה עמד נושא אחד - בחירת ראש המועצה המקומית. ברם, העניינים התגלגלו כך, שישיבת המועצה לא התקיימה במועד שנקבע לה, ולמעשה לא התקיימה עד עצם היום הזה. ההחלטה לבטל את הישיבה, נפלה עקב כך שביום 4.6.96, לאחר שנשלחה ההודעה על קיום ישיבת המועצה הראשונה לחברי המועצה הממונים, הגיע לידי המשיב השני מכתב מעוזרו הבכיר של היועץ המשפטי לממשלה. במכתבו, ביקש העוזר הבכיר בשמו של היועץ, שלא למנות חברי מועצות מקומיות ממונות עד לכינונה של ממשלה חדשה. כמו-כן, ביקש היועץ המשפטי לממשלה לבטל מינויים שנעשו, ואשר טרם פורסמו ברשומות. יאמר מיד, שעל פי האמור במכתב זה לא היתה הצדקה שלא לקיים את ישיבת המועצה הממונה שנועדה להתקיים ב9.6.96-. המכתב נועד למנוע מינויים חטופים על ידי שרים בממשלה הקודמת, נוכח תוצאות הבחירות אשר הצביעו על כך שאמורים להתמנות שרים חדשים. אין המכתב מתייחס למינויים שנעשו בעבר אשר נכנסו לתוקף עם פרסומם ברשומות עוד קודם שהתקיימו הבחירות. בענייננו, מינוי המועצה הממונה נכנס לתוקף ב28.5.96-, היינו, לפני מועד הבחירות. לטענת המשיבים, רלבנטי לענייננו מכתב נוסף, ששלח היועץ המשפטי לממשלה לראש הממשלה, וליתר שרי הממשלה, בתאריך 9.5.96. ברם, עיון במכתב מלמד כי הוא נוגע ל- "מינויים לתפקידים בכירים בשירות המדינה, בתאגידים הסטטוטוריים, ובחברות הממשלתיות, החורגים מן המקובל בימים שאינם ימי בחירות ...". נראה איפוא כי אין מכתב זה שייך כלל למקרה נשוא העתירה. מכל מקום ראוי להדגיש, כי מוסכם גם על המשיבים, שאף כי ישיבת המועצה אשר תוכננה ליום 9.6.96 בוטלה, בשום שלב לא בוטל מינוים של חברי המועצה. המינויים ממשיכים לעמוד בתוקפם. עמדתו של שר הפנים הנכנס 6. מדיניותו של השר לשעבר רמון, לבסס את החלטתו בדבר מינוי המועצה המקומית בכפר על רחשי הציבור בישוב זרזיר, אינה מקובלת על השר סויסה. מדיניותו של השר סויסה היא כי למועצה ממונה ראשונה ימונו אנשי מקצוע שאינם תושבי אותו ישוב, וכי יושב ראש המועצה יהיה איש מקצוע חיצוני, אשר יוכל לתרום מנסיונו להקמת המועצה. מדיניות זו מבוססת על שני שיקולים כלליים מצטברים. ראשית, השר סבור כי אנשי מקצוע מנוסים יוכלו להקים את המועצה באופן המקצועי והיעיל ביותר. שנית, השר חושש כי מינוי תושבי המקום למועצה, עלול לתת להם יתרון לקראת הבחירות למועצה הנבחרת, על פני תושבים אחרים שלא מונו למועצה מלכתחילה. לטענת המשיבים, אין המדובר במדיניות חדשה, אלא במדיניות שנהגה במשרד הפנים שנים רבות, ואשר השר הקודם סטה ממנה. כך, במספר לא מבוטל של מועצות מקומיות, יהודיות וערביות כאחד, מונו למועצה הראשונה אנשים שאינם מתושבי המקום. עם זאת, המשיבים אינם מכחישים כי היו מקרים בהם החליט שר הפנים למנות ביישוב פלוני , כולל ביישובים בדואים, מועצה מקומית בה מכהנים גם תושבי המקום, למרות השיקולים שתוארו לעיל. 7. נוסף למדיניותו הכללית של השר כאמור, סבורים המשיבים כי ישנם טעמים ספציפיים, המחזקים את מסקנתם שאין למנות למועצה המקומית בזרזיר אנשים מתושבי המקום. לטענת המשיבים, בכפרים הסמוכים לכפר זרזיר, אשר אף הם הופרדו לאחרונה מהמועצה האזורית עמק יזרעאל, התחוללו במהלך חודש מאי 96', קטטות המוניות בין חמולות יריבות בכפר, על רקע מחלוקת שהתעוררה עקב מינוי יושב ראש למועצה המקומית מקרב אחד הפלגים הניצים. במהלך הקטטות, אשר לוו בשימוש בנשק חם, נהרגו ארבעה בני אדם, ונפצעו למעלה מ20- איש. המשיבים חוששים כי התרחשויות דומות עלולות לחזור בכפר זרזיר, אם ימונו תושבי המקום למועצה המקומית. חשש זה, מסתמך על מידע מודיעיני אשר הגיע לידי המשטרה. עיקרי המידע המודיעיני הרלבנטי, פורטו במכתבה של קצינת אח"ק המרחבית לפרקליטות המדינה. על פי המכתב, ברשות המשטרה מידע מודיעיני אשר לפיו המשאל שנערך בזרזיר ובחן את העדפות התושבים, "התנהל באופן שאינו חשאי ואינו דמוקרטי", וכי במהלכו, כאילו הופעל לחץ על המשתתפים בו. בנוסף, מציינת הכותבת במכתבה שתי התבטאויות שתוכנן הגיע לידיעת אנשי המשטרה. מחד, נשמע אדם מתומכי מר הייב מתבטא כי אם לא ימונה לראשות המועצה אדם משבט אלהייב יהיו בכפר זרזיר הרוגים. מאידך, נשמעה התבטאות של אחד ממתנגדי המינוי, לפיה אם ימונה מר הייב כראש המועצה, יהיו בזרזיר מהומות חמורות יותר מכפי שהיו בכפרים הסמוכים במהלך חודש מאי 96'. בסיכומו של דבר, מציינת מחברת המכתב כי "מהלכי רוח כיום בכפרי גוש זרזיר עולה כי מרבית התושבים, לאור ההתרחשות בכעביה (כפר סמוך לזרזיר - ת.א.), מעדיפים מינוי מועמד חיצוני למשך מספר שנים - עד לעריכת בחירות לרשויות המקומיות." לאור כל האמור לעיל הודיעונו המשיבים, כי לאחר שיוסר צו הביניים אשר ניתן בהליך זה, מתכוון שר הפנים לבטל את מינוים של העותרים, ולמנות תחתיהם אנשי מקצוע, שאינם נמנים עם תושבי המקום. טענות הצדדים 8. טענתם המשפטית של העותרים הינה פשוטה. אין חולק כי מינוים של העותרים למועצה המקומית הושלם, ונכנס לתוקפו. לטענתם, החלטת השר שלא לכנס את המועצה בהרכבה הנוכחי, וההחלטה שגמלה בליבו להעבירם מתפקידם, הינן החלטות שרירותיות, פגומות ונגועות בשיקולים זרים, ולפיכך, מן הראוי כי נורה לבטלן. העותרים פוסלים מכל וכל את טענות המשיבים בדבר חשש לאלימות צפויה, אם יבחר העותר החמישי לתפקיד יושב ראש המועצה. לטענתם, המהומות אשר התעוררו בכפרים הסמוכים ניצתו על רקע של סכסוך קרקעות, ולא על רקע מאבק על ראשות המועצה המקומית. כמו-כן, שבים העותרים וטוענים שמועמדותו של המשיב החמישי לראשות המועצה מקובלת על כל הפלגים בכפר, ואינה שנויה במחלוקת. אליבא דעותרים, השיקולים אשר הנחו את השר סויסה בהחלטתו הם שיקולים פוליטיים ואישיים, אשר אין מאומה בינם לבין ניהולו של הכפר. לטענת העותרים, מתכוון השר להביא למינויו של ראש המועצה הממונה הנוכחי בישוב עילוט, אשר סגנו הינו אחיו של השר, לתפקיד ראש המועצה בכפר זרזיר. כך, טוענים העותרים, יפנה ראש המועצה בעילוט את כסאו, ואחיו של שר הפנים, המשמש כאמור כסגנו, יוכל לתפוס את מקומו. 9. המשיבים דוחים טענות אלה. מתצהיר המשיב השני, למדנו כי מועמדו המועדף של השר לתפקיד ראש המועצה בכפר זרזיר הוא אכן ראש המועצה המקומית המכהן בעילוט, כפי שטענו העותרים. ברם, שר הפנים הודיע כי אינו מתכוון להמליץ על אחיו לתפקיד ראש המועצה בעילוט. בלאו הכי, תוך מספר חודשים עומדות להערך בחירות למועצה המקומית בעילוט, ולפיכך מדובר על איוש משרת ראש המועצה המקומית ביישוב זה לפרק זמן קצר ביותר. לטענת המשיבים, לא נפל כל פגם בהחלטתו של השר. השר שקל את כל השיקולים הרלבנטיים, ערך ביניהם איזון ראוי, והחליט את אשר החליט. המשיבים מדגישים כי סעיף 3(ב) לצו קובע כדלקמן: "השר רשאי בכל עת למנות חברים נוספים למועצה ראשונה ממונה וכן רשאי הוא בכל עת להעביר מכהונתו חבר מועצה שמונה ולמנות אחר במקומו." לדידם, משמעות הסעיף היא כי שר הפנים רשאי להעביר חבר מועצה מכהונתו בכל עת, וללא כל נימוקים מיוחדים. קל וחומר, שמדיניותו השונה של השר הנוכחי, והחשש לשלום התושבים, מהווים טעמים מספיקים להחלטתו של השר. בסיכומו של דבר, סבורים המשיבים כי החלטתו של השר ראויה, היא מהווה פרי שיקול דעת אשר הופעל כהלכה, ולפיכך אין להתערב בה. דיון ומסקנות 10. בראשיתם של דברים, ראוי להדגיש שהשאלה בה עלינו להכריע אינה אם עצם החלטה של השר להפעיל את מדיניותו, ולמנות לתפקיד חברי המועצה המקומית בישוב פלוני אנשי מקצוע שאינם תושבי המקום, הינה פגומה. במקרה שלפנינו, כשקיבל השר את החלטתו לא חרש בקרקע בתולה. כוונתו למנות ביישוב זרזיר מועצה מקומית המורכבת כל כולה, או מרביתה, מבעלי מקצוע שאינם תושבי המקום, התגבשה רק לאחר ששר הפנים הקודם החליט למנות את העותרים כחברי המועצה המקומית. יתרה מזאת, אין חולק כי מינויים של העותרים נכנס לתוקפו עם פרסום הצו בדבר כינון המועצה המקומית זרזיר ברשומות, שבועות מספר טרם גיבש שר הפנים הנוכחי את החלטתו. בנסיבות אלה, לא במינוי חברי מועצה מקומית בלבד מדובר, אלא קודם כל בביטול מינויים של מי שמינויים נכנס לתוקף, אך טרם החלו במילוי תפקידם. ברי, כי לא הרי החלטה למנות חברים במועצה המקומית בישוב בו טרם מונו חברי המועצה, כהרי החלטה להחליף את הרכבה של מועצה מקומית אשר מינויה הושלם. ברור כי מינוי חברי המועצה על ידי השר הקודם שינה את המציאות הנורמטיבית. הוא גם הקים לחברי המועצה הממונים, ולצדדים אחרים, ציפיות לגיטימיות. עולה מכך, כי במקרה דנן, היה על השר לקחת בחשבון במסגרת שיקוליו את האינטרסים הנוספים שהתגבשו לאחר שהתקבלה ויצאה אל הפועל ההחלטה הראשונה, ולתת לכך את המשקל המתאים. ההתחשבות באינטרסים נוספים אלה עשויה לשנות את התוצאה הראויה של איזון האינטרסים, אשר היתה מתקבלת, אלמלא התקבלה ההחלטה הראשונה, ולולא קמו האינטרסים האמורים. עמד על כך השופט ברק בבג"צ 3406/91 בבלי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מה(5) 1, בעמ' 10 - 11, בציינו: "אכן, כשם שתוקפה של ההחלטה הראשונה נמדדת במבחן הסבירות, כן נמדדת במבחן זה החלטה שניה המהווה חזרה מההחלטה הראשונה. כמובן, מערכת השיקולים הנלקחים בחשבון, ואשר העימות ביניהם יוצר את סבירותה או חוסר סבירותה של ההחלטה, שונה הוא בשני המקרים. טעם לשוני זה נעוץ בכך שבמסגרת קבלת ההחלטה השניה, בה חוזרת הרשות המינהלית מההחלטה הראשונה, עליה להתחשב בהחלטה הראשונה. אכן, החלטה זו יצרה מציאות נורמטיבית חדשה, היא ביססה הסתמכות ולעתים אף שינוי מצב לרעה. שינוי בהחלטה זו עשוי לפגוע בציפיות סבירות. יש לשקול עניין זה במסגרת האיזון הכולל הבוחן את סבירותה של ההחלטה השניה. על כן, יהיו בוודאי מקרים בהם רשות לא תהא רשאית לקבל בדיעבד החלטה שרשאית היתה לקבלה מראש. בין ה"מראש" לבין ה"בדיעבד" חלף זמן, התרחשו אירועים, נוצרה מציאות חדשה. כל אלה עשויים להפוך את ה"בדיעבד" לבלתי סביר, למרות שאילו נתקבל "מראש" היה הוא סביר בהחלט." (ראו גם בג"צ 4492/92 שנקרנקו נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פ"ד מז(4) 861, 864). עולה מכך, שאין לבחון את החלטת השר סויסה להפעיל את מדיניותו, ולמנות אנשי מקצוע כחברי המועצה המקומית בזרזיר, במנותק מהתרחשויות אשר קדמו לקבלתה. ברור שמשמעות החלטתו של שר הפנים היא לבטל את החלטת קודמו, ולהעביר את העותרים מתפקידם. העובדה שאין פגם בהחלטה מסויימת כאשר היא מתקבלת כ"החלטה ראשונה", אינה מחייבת בהכרח מסקנה דומה כשההחלטה התקבלה על רקע החלטות קודמות של הרשות. ניתן איפוא לנסח את השאלה העומדת במוקד הדיון הנוכחי באופן הבא: האם נפל פגם בהפעלת שיקול דעתו של השר בהחלטתו להעביר את העותרים מכהונתם כחברי המועצה, לאור המציאות שיצרה החלטת קודמו, ובהתחשב בשיקולים אשר הנחו את השר בקבלת החלטתו. אכן, סעיף 3(ב) לצווים מקנה לשר סמכות להעביר חבר מועצה מכהונתו, אך הפעלת סמכות זו כמוה ככל החלטה מנהלית אחרת - אף היא כפופה לכללים בדבר אופן הפעלת שיקול הדעת על ידי הרשות. אין חברי המועצה נתונים לשרירות ליבו של השר. החלטת השר להעביר מי מהם מכהונתו חייבת לעמוד בקריטריונים של סבירות. עליה להתקבל על יסוד שיקולים סבירים, וכתוצאה מהפעלת שיקול דעת ראוי. להלן אבחן את השיקולים הצריכים לעניין ואת המסקנה המתבקשת מהם. הפגיעה בעותרים ובתושבי הכפר זרזיר 11. כפי שציינתי בראשית הדברים, הדגישו העותרים בעתירתם את החשיבות המיוחדת שמייחסים תושבי זרזיר, לקבלת עצמאות מוניציפאלית. עולה מדבריהם כי בקרב תושבי הכפר שוררות תחושות של מרירות וקיפוח. הרגשתם היא, שאף שתושבי הכפר נאמנים למדינה ומשרתים בצה"ל, ולמרות הקורבן הגדול שנדרשו להקריב במערכות ישראל, לא זוכים הם ליחס נאות ושיוויוני מרשויות המדינה. ביטוי ברור לרצונם של התושבים לקבל לידיהם את הטיפול בענייניהם המוניציפאליים נמצא בתוצאות המשאל, אשר נערך ביוזמת משרד הפנים, ואשר לפיו מעוניין רוב של למעלה מ- 80% מהמשתתפים במשאל כי לראשות המועצה ימונה אדם מתושבי היישוב. כנזכר לעיל, קצינת האח"ק המרחבית ציינה במכתבה לפרקליטות המדינה כי "מהלכי הרוח בכפרי גוש זרזיר עולה כי מרבית התושבים ... מעדיפים מינוי מועמד חיצוני למשך מספר שנים - עד לעריכת בחירות לרשויות המקומיות ...". לדעתי, אין ליחס משקל רב להתרשמות זו. ראשית, תוצאות המשאל, אשר נערך בכפר ביוזמת שר הפנים הקודם, אינם מאמתים התרשמות זו. ויש לזכור ולהזכיר: פקידי משרד הפנים הם שניהלו את המשאל, נכחו במקום בו נערך, ואספו את תוצאותיו. משכך, לא ברור מדוע בחרו המשיבים להפנותנו ל"מידע מודיעיני" המצוי ברשות המשטרה, שלפיו "המשאל התנהל באופן שאינו חשאי ודמוקרטי". לו היו אי-סדרים בעריכת המשאל, יש להניח כי פקידי משרד הפנים היו יודעים על כך מכלי ראשון. אם אכן סברו פקידי משרד הפנים כי המשאל אינו משקף את דעותיהם האמיתיות של תושבי הכפר, יש להניח כי היו פועלים לביטול תוצאותיו. מאידך גיסא, אם אין טענה מבוססת לפגם במשאל, אינני רואה כל סיבה להעדיף ידיעות חשאיות בדבר "הלכי רוח" עלומים בשעה שמונחות בפנינו תוצאות המשאל אשר ערך משרד הפנים בעצמו בקרב תושבי הכפר, אך לא מזמן. ובפרט, שאף אחד מתושבי זרזיר לא עתר לביטול המשאל, או לביטול החלטת השר רמון שבאה בעקבותיו. 12. אם כך, נותרת על כנה הטענה כי מרבית תושבי זרזיר קיוו להקמתה של מועצה מקומית נפרדת, אשר בראשה יעמוד אדם הנמנה עם תושבי הכפר. תקווה זו עמדה על סף מימוש, עת התקין שר הפנים הקודם צו לכינון מועצה מקומית בישוב, ועם מינוים של העותרים כרוב חברי המועצה המקומית. למעשה, אך כפסע הפריד בין תושבי הכפר לבין השלמת המהלך - כינוס המועצה המקומית על פי הזמנתו של המשיב השני, לשם מינוי העותר החמישי כראש המועצה. וכפי שהובהר לעיל, אי כינוס המועצה בהסתמך על מכתב של עוזרו של היועץ המשפטי היה מוטעה, ולא תאם את האמור במכתב. לאור זאת, יהיה עלינו לבחון, בהמשך הדברים, אם ובטרם קבל את החלטתו, נתן שר הפנים את המשקל הראוי לציפיות הלגיטימיות שפיתחו תושבי הכפר, למפח הנפש אשר צפוי להגרם להם עקב ההחלטה, ולפגיעה הקשה בהם, על רקע הרגישות המיוחדת הכרוכה בכך. 13. הפגיעה באינטרסים נוגדים, הנובעת מהחלטת השר, ואשר לה צריך היה השר לתת משקל נאות בשיקוליו, אינה מצטמצמת לפגיעה הכללית במרבית תושבי הכפר. אף העותרים עצמם עתידים להפגע אישית, פגיעה ממשית וניכרת, עקב הפעלת מדיניותו החדשה של השר. לאחר שהודע לעותרים במכתבים רישמיים על מינוים, ועל כינוסה הצפוי של המועצה, התקבלה ההחלטה להדיחם מתפקידם, ללא שניתנה להם הזדמנות כלשהי לטעון ולשכנע כי הם ראויים לכהן כחברי מועצה, וכי הם מסוגלים לעמוד בכל דרישות התפקיד. ויודגש, תשובת המשיבים איננה כוללת כל טענה אישית נגד מי מהעותרים - יושרם או כישוריהם. הואיל ואלה טרם התחילו בפעילותם במסגרת המועצה הממונה, אין גם לטעון נגד מי מהם שלא השכיל למלא את תפקידו במועצה כהלכה. בנסיבות אלה, לא ניתן לפרש את העברת העותרים מתפקידם אלא כהבעת אי-אמון מצידו של השר ביכולתם של העותרים למלא את תפקידם בהצלחה, מבלי שהובאו בפניו ראיות להצדיק עמדה זו. בכך, ישנה פגיעה לא מבוטלת בעותרים, ללא שום הצדקה. מקובלים עלי, בעניין זה, דברי העותרים, לפיהם בהקשר התרבותי בו עסקינן, העברתם מכהונתם, באופן שבו נעשו הדברים, יש בה פגיעה קשה בכבודם, ובשמם הטוב. לאור האמור עד כה, בדבר הפגיעה הקשה הצפויה בעותרים ובתושבי הכפר כתוצאה מהחלטתו של השר, יהא עלינו לבחון אם הנימוקים עליהם הצביע השר, ואשר הנחו אותו בקבלת החלטתו, הם בעלי משקל מכריע, המצדיק את הפגיעה בעותרים במסגרת איזון האינטרסים הכולל. הפעלת מדיניות השר החדש 14. הנימוק הראשון עליו ביסס שר הפנים את החלטתו נוגע למדיניותו, השונה ממדיניותו של שר הפנים היוצא. לסברתו, אין לתת משקל רב לרצונם של תושבי הישוב כפי שבא לידי ביטוי במשאל, ועדיף כי המועצה הממונה תהיה מורכבת מאנשי מקצוע שאינם תושבי המקום. ודוק: לא הועלתה בפנינו טענה כי מדיניותו של שר הפנים היוצא היתה מדיניות פסולה, או בלתי ראויה, ובפרט, שהיו מקרים בעבר בהם מונתה מועצה ממונה שבני המקום היו בה רוב. כל אשר טוען השר סויסה הוא שמדיניות קודמו, אינה מדיניותו שלו, וכי אין הוא מחוייב להמשיך ולהפעילה. אכן, רשאית רשות ציבורית לשנות את מדיניותה. אך אין שינויה של המדיניות כשלעצמו מהווה טעם מספיק בכדי לעקור את אשר ניטע על פי המדיניות הקודמת. הפיכת הקערה על פיה, בנסיבות כמו בענייננו, עשויה להיות מוצדקת רק בנסיבות מיוחדות, כמו לדוגמה, כאשר המדיניות הקודמת היתה מלכתחילה פסולה ובלתי ראויה, או כאשר קיימים שיקולים יוצאי דופן בחשיבותם ובמשקלם, המחייבים אי-כיבודן של זכויות אשר נרכשו על פי המדיניות הקודמת. 15. האם הטעמים העומדים בבסיס המדיניות החדשה של השר החדש הם בעלי כוח שכנוע מיוחד, המצדיק את סיבוב הגלגל לאחור? כאמור, טוענים המשיבים כי בבסיס מדיניותו של השר הנוכחי עומדים שני טעמים עיקריים. הראשון, שתהא המועצה מנוהלת באופן המקצועי והיעיל ביותר על ידי אנשים שנסיונם בכך, והשני, שלא יזכה איש מחברי המועצה הממונים ביתרון על פני רעהו, לקראת הבחירות אשר צפויות להתקיים לאחר סיום כהונתה של המועצה הממונה. דומני כי בנסיבותיו המיוחדות של המקרה הנוכחי, שני הטעמים כאחד, אינם מצדיקים את ביטול החלטת השר הקודם. ראשית, הובא לידיעתנו כי שלושה מבין חמשת העותרים היו חברים בועד המקומי אשר ניהל את ענייני הישוב זרזיר, כאשר היה עוד חלק מהמועצה האזורית עמק יזרעאל. העותר החמישי, המיועד להיות יושב ראש המועצה, הוא אדם בעל ניסיון פיקודי עשיר. נראה איפוא לכאורה שבמקרה הנוכחי אין יסוד לחשש שענייני המועצה יתנהלו על ידי אנשים חסרי נסיון, אשר לא יוכלו לעמוד במשימה שהוטלה על כתפיהם. גם לא נטען בפנינו על ידי המשיבים כנגד התאמתם וכישוריהם האישיים של העותרים לפעול כחברי מועצה ממונה. ואל נשכח, חמישה אלה נמצאו מתאימים לכך על ידי שר הפנים הקודם, ואין כל טענה שאלה מונו לתפקידם על ידי השר הקודם על סמך שיקולים זרים כלשהם - פוליטים - מפלגתים או אחרים. לכך יש להוסיף, שעם חמשת בני הכפר יכהנו במועצה הממונה ארבעה עובדי מדינה במשרדים שונים אשר במחוז הצפון, אשר להם יש נסיון בעניני מינהל. אלה בודאי יתרמו את תרומתם לניהול תקין של עניני המועצה. שנית, באשר ליתרון אותו צפויים העותרים להשיג עקב מינוים למועצה, בבחירות שעתידות להתקיים למועצה, דומני כי בענייננו מדובר ביתרון של מה בכך. כאמור, מרבית העותרים היו פעילים בענייניו המוניציפאליים של היישוב במסגרת הועד המקומי, אליו נבחרו על ידי בני המקום, וממילא עשויים היו להנות מיתרון בבחירות הצפויות, הודות לתפקיד המוניציפאלי שאותו מילאו בעבר. גם העותרים האחרים הם אנשים מכובדים המוכרים היטב בקרב תושבי זרזיר. לאור זאת, ובהתחשב ב"יתרונות" מהם נהנים העותרים ממילא, ספק בעיני אם מינוים כחברי המועצה המקומית מקנה להם יתרון משמעותי נוסף לקראת הבחירות שיתקיימו בעתיד. בפרט, כאמור לעיל, שלא באה כל עתירה של מי מבני המקום כנגד מינויו של מי מבין העותרים, ואף נמסר לנו, שאלה מייצגים את חמשת השבטים המרכיבים את הכפר. יתרה מזאת. מתצהיר התשובה שהוגש מטעם המשיבים עולה, כי גם בעיני שר הפנים אין לשיקול זה, של מתן יתרון לעותרים בבחירות עתידיות, תוקף מכריע ובלתי מסוייג. למרות מדיניותו הכללית של השר שלא למנות למועצות מקומיות את תושבי אותו הישוב, מציינים המשיבים בסעיף 19 לתצהירם "כי השר סויסה בוחן כל מועצה לגופה, והיו מקרים בהם הוא החליט למנות מועצה בה מכהנים גם תושבי המקום". משמע, אף השר סויסה עצמו נוהג מפעם לפעם למנות תושבי יישוב מסויים כחברים במועצה המקומית הממונה באותו יישוב. החשש מפני מהומות 16. שיקול נוסף אשר עומד בבסיס החלטתו של השר למנוע את כינוס המועצה המקומית בזרזיר בהרכבה הנוכחי, ולהביא להעברת העותרים מתפקידם, הוא החשש מפני מהומות אשר יתעוררו עם מינויו של העותר החמישי לתפקיד יושב ראש המועצה. חשש זה, כך נטען, נשען על שני אדנים. ראשית, מהומות הדמים אשר פרצו בכפרים סמוכים על רקע דומה, ושנית, מידע מודיעיני שמצוי ברשות המשטרה, ואשר עיקריו הובאו בפנינו. מהו משקלו הראוי של נימוק זה ? 17. באשר למשקל שייחס השר למהומות שפרצו בכפרים סמוכים, מקובל עלי כי לעיתים נסיון העבר עשוי ללמד על הצפון בחיק העתיד. ככלל, אין מניעה כי הרשות תגבש את הערכותיה לגבי העתיד תוך התחשבות במעשים אשר ארעו בעבר, ולפרקים הדבר אף רצוי. ברוח זו, פסק הנשיא שמגר בבג"צ 554/81 בראנסה נ' אלוף פיקוד הדרום, פ"ד לו(4) 247, 249-250: "יכול כמובן שהערכת המצב כלפי העתיד תתבסס על מעשים שבעבר וכמעט מן הנמנע שהדבר יהיה אחרת, שהרי מסקנתו ההגיונית של בעל סמכות צריכה להתבסס על עובדות ואין כעובדות העבר כדי ללמד על מה שצפוי בעתיד ..." ברם, במקרה הנוכחי אין הרשות מבקשת ללמוד מהתנהגותם תושבי זרזיר בעבר, ולהשליך ממנה אל העתיד לבוא. "נסיון העבר" עליו מבקשת הרשות להסתמך נוגע להתנהגות תושבי הכפרים הסמוכים לישוב זרזיר. אינני בטוח כי הסתמכות מעין זו ראויה היא. זכאים תושבי זרזיר לכך שהרשות תתיחס אליהם כאל אזרחים שלווים ושומרי חוק, כל עוד לא הוכח לגביהם אחרת. פרוץ מהומות בכפרים אחרים, כשלעצמו, אין בו כדי לערער הנחת מוצא זו. אכן, מעולם לא מונתה בכפר זרזיר מועצה מקומית, וממילא לא ניתן היה לבחון את תגובת תושבי הישוב זרזיר עצמם לארוע מעין זה. אולם, ענייניו המוניציפאליים של הכפר זרזיר מתנהלים זה מכבר על ידי חברי ועד מקומי הנמנים עם תושבי המקום. אם נושא הניהול המוניציפאלי של הישוב אכן עומד במרכזה של מחלוקת כה חריפה בקרב תושבי הכפר, ניתן היה לצפות שחילוקי הדעות יתעוררו עוד בתקופה בה נוהל הישוב על ידי ועד מקומי, מה גם שמרבית העותרים היו חברים בו, ואחד העותרים אף עמד בראשו. לו כך היו פני הדברים, ניתן היה להניח כי בידי הרשות היה נצבר מידע רלבנטי שעניינו מאבקים על רקע מוניציפאלי בכפר זרזיר עצמו. ברם, מידע קונקרטי מעין זה לא הוצג בפנינו. בנסיבות אלה, ספק בעיני אם ניתן ליחס משקל רב לכך שבכפרים אחרים ארעו התנגשויות על רקע מינויים מוניציפאליים. 18. המידע הקונקרטי היחיד אשר הוצג בפנינו, ואשר נוגע ספציפית לכפר זרזיר, מתייחס לשתי התבטאויות שהגיעו לידיעת אנשי המשטרה. לפי ההתבטאות האחת, אם לא ימונה לתפקיד ראש המועצה אדם משבט אלהייב יתרחשו בכפר מהומות. על פי ההתבטאות השניה, ההפך הוא הנכון: אם ימונה העותר החמישי לתפקיד יושב ראש המועצה, או אז יתרחשו מהומות. שתי התבטאויות אלה נותרו במידה רבה התבטאויות בעלמא, שכן לא הובא לידיעתנו כל מידע בדבר זהות הדוברים, מעמדם, רצינות אמירותיהם, ומידת יכולתם לממש את איומיהם. ברם, אף אם יש ממש בהתבטאויות, לא ברור מה הרבותא בהן, ומדוע תומכות הן דווקא בהחלטה לבטל את מינוים של העותרים. שהרי על פי ההתבטאויות, המהומות בזרזיר יתרחשו בין כך ובין כך. בין אם ימונה העותר החמישי לתפקיד יושב ראש המועצה, ובין אם לאו, צפוי לכאורה אחד הדוברים העלומים לממש את איומיו. ממכתבה של קצינת האח"ק המרחבית לא עולה כי התומכים במינויו של העותר החמישי לתפקיד יושב ראש המועצה המקומית להוטים פחות, או מסורים פחות למטרתם, בהשוואה למתנגדיהם. מדוע אם כן, ההחלטה לבטל את מינוים של העותרים כחברי מועצה עדיפה על פני האפשרות להותיר את המינוי על כנו, ומדוע סבור השר כי יש בה סכנה פחותה לפרוץ מהומות ? 19. זאת ועוד. הלכה היא, שסבירות התשתית הראייתית העומדת בבסיס החלטתה של הרשות המנהלית תבחן לאור מידת הפגיעה של ההחלטה באינטרסים סותרים, ולאור משקלם של אותם אינטרסים. ככל שהפגיעה הנובעת מההחלטה קשה יותר, וככל שאינטרס הנפגע כבד משקל, כך חייבת הרשות לבסס את החלטתה על ראיות מוצקות יותר, שמשקלן הראייתי ניכר (ע"ב 2/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה, פ"ד לט(2) 225, 249-250; בג"צ 56/75 ברמן נ' שר המשטרה, פ"ד לא(2) 687, 692). כפי שציינתי לעיל, משמעות החלטת שר הפנים הנכנס בענייננו היא פגיעה קשה בזכויות ובאינטרסים כבדי משקל ובציפיות אשר קמו בעקבות החלטתו של שר הפנים הקודם. לפיכך, סבורני כי החשש מפני מהומות, שהוא אחד הנימוקים העיקריים העומדים ביסוד ההחלטה, צריך להיות מבוסס על תשתית ראייתית ממשית ומוצקה יותר, מזו שהובאה בפנינו במקרה הנוכחי. 20. לבסוף, הנימוק של חשש מפני התנגשויות אלימות כבסיס לשינוי החלטתה של הרשות טומן בחובו בעיתיות מיוחדת. כשלעצמי, דומני כי החלטה של הרשות לשנות את החלטתה הקודמת, ולהפכה על ראשה, עקב כך שהושמעו איומים בדבר מהומות ושפיכות דמים אשר צפויים להתרחש אם לא תחזור בה הרשות מהחלטה הראשונה, גורמת מידה רבה של אי נחת לכל שומעיה. כל מי ששלטון החוק יקר לליבו אינו יכול להסכין עם מצב בו בעל האגרוף מכופף באיומיו את החלטות הרשות כרצונו ובהתאם לצרכיו, בבחינת כל דאלים גבר. מתן לגיטימציה לשינוי בדיעבד של החלטות הרשות בשל איום באלימות, אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות המשטר הדמוקרטי הנוהג במדינה. עולה מהאמור לעיל, כי גם הנימוק בדבר החשש מפני פרוץ מהומות בעקבות מינויו של העותר החמישי לתפקיד יושב ראש המועצה, אינו נימוק אשר יש בו להכריע באיזון האינטרסים המתנגשים במקרה הנוכחי. האיזון הראוי וההכרעה בעתירה 21. לטענת המשיבים, מבוססת החלטתו של המשיב הראשון על שיקולים עניניים, ולפיכך אין עילה להתערב בה. ברם, כפי שמציין פרופ' זמיר בספרו "הסמכות המנהלית" (נבו הוצאה לאור 1996) בעמ' 742: "כלל הענייניות אינו מסתפק בכך שהוא מחייב את הרשות המנהלית לבסס את החלטתה על שיקולים ענייניים. הוא מחייב אותה, למעלה מכך, לבסס החלטתה על כל השיקולים הענייניים." (ההדגשה שלי) ואף בשקילת כל השיקולים הרלבנטיים לא די. בכדי שהחלטת השר תעמוד במבחן הסבירות, עליה לבטא איזון ראוי בין השיקולים השונים, תוך מתן משקל מתאים לכל אחד מהם, עמד על כך השופט ברק בבג"צ 4267/93 אמיתי - אזרחים למען מנהל תקין וטוהר המידות נ' ראש הממשלה, פ"ד מז(5) 441, בפסקה 31 לפסק דינו, בציינו: "סבירות אינו מושג פיסי או מטאפיסי. סבירות אינה הילך רוח. סבירות היא מושג נורמטיבי. משמעותה איתור השיקולים הרלבנטיים ואיזון ביניהם על פי משקלם (ראה בג"צ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 513). אכן, עצם העובדה שהרשות השלטונית לקחה בחשבון את כל השיקולים הרלבנטיים, ושיקולים אלו בלבד, אין בה כדי להבטיח את סבירותה של ההחלטה. החלטה המתחשבת בכל השיקולים הרלבנטיים תהא בלתי סבירה, אם היא לא נתנה משקל ראוי לשיקולים השונים." 22. דעתי היא כי בנסיבות המקרה הנוכחי, החלטתו של השר למנוע את כינוס המועצה המקומית בזרזיר שמונתה על ידי קודמו, ולהעביר את חברי המועצה הממונים מכהונתם, עוד בטרם החלו למלא בפועל את תפקידם, אינה סבירה. מצד אחד, ייחס השר לשיקולים שהיו בבסיס החלטתו, משקל רב, מעבר למידה הראויה, מצד שני, לא נתן השר את דעתו במידה מספקת, לשיקולים האחרים, בעלי משקל, כמו הפגיעה הצפויה בעותרים לנוכח הזכויות שרכשו על בסיסה של ההחלטה הקודמת, והפגיעה הקשה בציפיות הלגיטימיות של רוב תושבי זרזיר. היה על השר לערוך את איזון האינטרסים תוך התחשבות בכך שאין החלטתו נכתבת על לוח חלק, וכי פירושה מחיקה וביטול של החלטה קודמת, אשר התקבלה כדין על ידי קודמו. לבסוף, צריך היה השר לתת את דעתו לרגישות המיוחדת הכרוכה בביטול המינויים, לנוכח מאפייניו המיוחדים של היישוב זרזיר, והאוכלוסיה המתגוררת בתחומו. דעתי היא, שאיזון ראוי של השיקולים הרלוונטים מצביע על כך כי נפל פגם בהחלטה במקרה דנן. החלטות השר עליהן מלינים העותרים אינן יכולות לעמוד, באשר הן חורגות ממתחם הסבירות. אותה מדיניות בה דוגל שר הפנים הנוכחי, אין בה להצדיק אקט כה קיצוני שמשמעותו המעשית היא פסילתם של העותרים לכהן בתפקיד, לו נמצאו ראויים על ידי שר הפנים הקודם, בטרם שניתנה להם אפשרות למלא את תפקידם ושליחותם, ומבלי שנמצא בהם, אישית, כל פסול. לדעתי, לא נתן שר הפנים את המשקל המתאים לעובדה שהחלטתו מבטלת מצב קיים, מבלי שהיו בידיו נתונים מספיקים להצדקת ביטולו. 23. התוצאה היא שאנו מחליטים לקבל את העתירה ולהפוך את הצו למוחלט. על המשיב השני לכנס בהקדם את המועצה המקומית זרזיר, בהרכבה כפי שנקבע על ידי שר הפנים הקודם, בהודעתו מיום 13.5.96. בישיבתם הראשונה יבחרו חברי המועצה יושב ראש למועצה המקומית בזרזיר. תקוותנו, כי ענייניו המוניציפאליים של הכפר זרזיר יתנהלו מעתה על מי מנוחות, וכי המועצה שמונתה על ידי שר הפנים הקודם תשכיל לנהל את ענייני זרזיר ביעילות וכהלכה. כמובן, אין בהחלטתנו זו כדי למנוע משר הפנים לפעול ולהפעיל את סמכותו לפי סעיף 3(ב), לצו, אם יוברר בעתיד שהמועצה הממונה או מי מחבריה אינם פועלים כהלכה, או שנוצרו נסיבות אחרות המצדיקות שימוש בסמכותו של השר. המשיבים ישאו בהוצאות העותרים בסך 7,500 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ט' שטרסברג-כהן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של כב' השופט ת' אור. ניתן היום, כ"ב באדר ב' תשנ"ז (31.3.97). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן מזכיר ראשי אמ/ 96052400.E02