אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ. הועדה המחוזית ל

פסק-דין בתיק עע"ם 5239/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 5239/09 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט ד"ר י' דנציגר המערערים: 1. אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה 2. הרצל קרן 3. אשר שממה נ ג ד המשיבים: 1. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז 2. הועדה המקומית לתכנון ולבניה - נתניה 3. מינהל מקרקעי ישראל 4. אזורים - חברה לבניין בע"מ 5. בוני התיכון הנדסה אזרחית ותשתיות בע"מ 6. שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ 7. רמי שבירו הנדסה בניה והשקעות בע"מ 8. שרבט יצחק ובניו חברה לבנין והשקעות בע"מ 9. פרץ בוני הנגב 1993 בע"מ 10. סתרי צבי לוי והגב' נעמי לוי 11. צבי לוי פסקל סתרי 12. ליכטמן יואב, ליכטמן עמינדב וגולדברג רבקה 13. ישראל גל (גלז) וגב' שולמית גל (גלז) 14. אבנר גוי קדוש 15. הימנותא, קרן קיימת לישראל 16. עיריית נתניה 17. החברה הכלכלית לפיתוח נתניה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בתל אביב-יפו בתיק עת"מ 1823/07 מיום 14.6.2009 שניתן על ידי כבוד השופטת מ' רובינשטיין תאריך הישיבה: י"ד באלול התשס"ט (3.9.2009) בשם המערערים: עו"ד אלי בן ארי; עו"ד אסף רוזנבלום בשם המשיבים 1 ו-3: עו"ד אורי קידר בשם המשיבות 2 ו-16: עו"ד שרה גת בשם המשיבה 4: עו"ד יוסף פרוכטמן בשם המשיבה 5: לא מיוצגת בשם המשיבה 6: עו"ד רונית שבירו-אליאס בשם המשיבה 7: עו"ד עודד יצחק רקובר בשם המשיבים 10-14: עו"ד בנימין לנדה בשם המשיבה 15: עו"ד אשרת שלומוביץ בשם המשיבה 17: עו"ד גרשון רוטשילד פסק-דין השופטת מ' נאור: 1. בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (השופטת מ' רובינשטיין) דחה עתירה מנהלית שהגישו המערערים שלפנינו על אישור שנתנה הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז מרכז לתוכנית מיתאר נת/537/16 (להלן: התוכנית) ולביטול החלטת יו"ר הועדה המחוזית, שלא להעניק למערערים 2 ו-3 זכות ערר למועצה הארצית לתכנון ולבניה על החלטת הועדה המחוזית לאשר את התוכנית. בערעור שלפנינו, עמדה לדיון רק החלטת יו"ר הועדה המחוזית שלא לאפשר הגשת ערר למועצה הארצית בעניין אישור התוכנית. 2. עיינו בחומר הרב שהניחו הצדדים לפנינו והוספנו ושמענו טענותיהם על פה והגענו לכלל מסקנה כי אין מקום לקבל את הערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, אשר לא התערב בהחלטת יו"ר הועדה המחוזית שלא להעניק למערערים זכות ערר למועצה הארצית. 3. מדובר בתוכנית מיתאר בתחומי העיר נתניה, אשר בתחומה נמצאת "שלולית חורף" המכונה גם "בריכת החורף" דורה. המערערים טוענים כי התוכנית צפויה להחריב את הריכוז השלישי בגודלו בעולם של אירוס הארגמן (שהינו פרח בסכנת הכחדה) וכי היא מסכנת את המשך קיומה של הבריכה, שהיא ערך טבע נדיר וחשוב המשמש כאתר ביקור תיירותי חינוכי ומחקרי בהיקף כלל ארצי. לטענת המערערים, עניין זה ראוי לבוא בשעריה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, לשם בחינה נוספת. 4. עיקרה של תוכנית המיתאר אשר אושרה לבסוף הוא ייעוד שטחים למגורים ולשטח ציבורי פתוח. התוכנית חולשת על שטח של כ-660 דונם בתחומי העיר נתניה, כאשר שטח התוכנית מחולק לשני מתחמים עיקריים – מערבי ומזרחי. במתחם המערבי (המכונה "אגם 1"), נמצא אתר שלולית החורף האמור – "בריכת דורה". אחת ממטרות התוכנית הינה שימור הבריכה וסביבותיה ובתוכנית נקבעו הוראות והנחיות מפורטות לשם הבטחת מטרה זו. התוכנית יוצרת פארק בשטח כולל של כ-600 דונם, אשר במרכזו הבריכה. עיקר הבניה מכוח התוכנית ממוקם במתחם המזרחי (המכונה "אגם 2"). במתחם זה, מתוכננת בניה רוויה של כ-2000 יחידות דיור, מוסדות ציבור ושטח ציבורי פתוח. לעומת זאת, במתחם המערבי מתוכננת בניה של חמישה מגדלי מגורים בלבד, אשר בכל אחד מהם כמאה יחידות דיור. 5. לא נעמוד כאן על כל גלגוליה של התוכנית ודי בכך שנציין כמה מן השלבים החשובים להכרעה בענייננו. בשלב מסוים אושרה תוכנית בניה לגבי השטח נשוא הדיון לפנינו, וזאת במסגרת חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן-1990. תוכנית זו אפשרה בניה על רוב שטח הריכוז של הבריכה ובצמוד לה. המערער 2 הגיש בעניין זה עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק (אשר עסק באותה העת בענייני תכנון ובניה). בשלב מסוים, הודיעה המדינה לבית המשפט הגבוה לצדק כי מינהל מקרקעי ישראל מוותר על קידום התוכנית נשוא העתירה וכי תוגש תוכנית חדשה אשר תתייחס גם לאיזון הנדרש בין צרכי הפיתוח לבין שיקולים נוספים, ובכלל זה ערכי הטבע והסביבה שבשמם עתר המערער 2 לבית משפט זה. בעקבות הודעת המינהל, הודיע המערער 2 לבית המשפט הגבוה לצדק כי הוא בא על סיפוקו עקב שינוי מדיניות המינהל וכי הוא מסכים לביטול העתירה, בכפוף לבקשה לפסיקת הוצאות, ואכן נפסקו לזכותו הוצאות (בג"צ 1578/95, פסק דין מיום 15.2.1996). בשנת 1997, הופקדה התוכנית מחדש, בתנאים שונים מן התכנון המקורי, ובשנת 1999, פורסמה התוכנית להתנגדויות בעיתונות. לתוכנית הוגשו התנגדויות שונות. בסופו של דבר, לאחר שמיעת ההתנגדויות על ידי הועדה המחוזית, הוחלט על צמצום ניכר בהיקפי הבניה המתוכננים במסגרת התוכנית וניוד חלק מזכויות הבניה, כך שניתן יהיה לשמר את בריכת דורה. לפי החלטות של הועדה המחוזית מאוגוסט 2001, נוכח שינויים צפויים בתוכנית, הוטל על יזמי התוכנית לשלוח הודעות בהתאם לסעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, לכל בעלי הזכויות הגובלים בבינוי המוצע החדש, וזאת על מנת לקבל את התייחסותם לשינויים המוצעים. מבלי להיכנס לכל פרטי ההליך ולשינויים הרבים אשר נעשו בתוכנית, נציין כי התוכנית פורסמה למתן תוקף בספטמבר 2005 ונכנסה לתוקף באוקטובר 2005. ואולם, במהלך ינואר 2006 התקבלה פנייה מצד חלק מבעלי זכויות החכירה הגובלים בשטח התוכנית, אשר קבלו על כך שלא נמסרה להם הודעה כאמור בסעיף 106(ב) הנזכר. הועדה המחוזית הורתה לועדה המקומית לשלוח הודעות כאמור בסעיף 106(ב) בשנית ולאחר מכן, התקיים דיון נוסף בועדת המשנה להתנגדויות. בדיון זה נשמעו המתנגדים ואחר כך, ביום 25.3.2007, קבעה ועדת משנה כי התוכנית כפי שפורסמה למתן תוקף – היא ראויה. ביום 12.4.2007 נעשתה פנייה על ידי המערער 2, מר הרצל קרן (שייצג בועדה המחוזית גם מתנגדים נוספים לתוכנית), ליו"ר הועדה המחוזית ליתן רשות ערר למועצה הארצית. הערר שהגשתו התבקשה, עסק בחשיבותה של בריכת דורה ובצורך בהצלתה. ביום 9.5.2007, השיב יו"ר הועדה המחוזית למר קרן כי הוא בחן את הבקשה להגיש ערר והחליט שלא לאשרה. יו"ר הועדה המחוזית הצביע על כך שהתוכנית פורסמה למתן תוקף כבר ביום 29.9.2005 ומעולם לא בוטלה. בכל זאת, כך נאמר במכתבו, הועדה המחוזית מצאה לנכון לאפשר שמיעת טענות של בעלי מקרקעין הגובלים בשטח התוכנית, אשר היו צריכים להישמע טרם ההחלטה הסופית, אך לבסוף החליטה הועדה שלא לשנות את החלטותיה הקודמות. עוד ציין יו"ר הועדה המחוזית במכתבו: "3. מעבר לכך, הרי שרשות לערור בפני המועצה הארצית לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965, ניתנה כאשר לסוגיה הנדונה יש השלכה כלל ארצית, על מחוזית או במקרה בו מהות ההחלטה הינה עקרונית או חדשנית והיא מצדיקה העברת ההחלטה לגביה למועצה הארצית. הסוגיות בהן אתה מבקש לערור בפני המועצה הארצית אינן עונות על קריטריונים אלה. 4. מדובר בהכרעה תכנונית בעלת השפעה מקומית שבסמכותה ומחובתה של הועדה המחוזית להכריע בה. לפיכך אין מדובר בנושא לגביו למועצה הארצית יש יתרון על פני הועדה המחוזית בהכרעה בו." 6. הערעור שלפנינו נסוב רק על החלטה זו, בעניין זכות הערר למועצה הארצית. המשיבים העלו שלל טענות, כשבפיהם הטענה כי המערערים החמיצו את השעה להגיש בקשת ערר למועצה הארצית משום שהתוכנית אושרה עוד בשנת 2005, ומעולם לא בוטלה. עוד טענו המשיבים כי לאף אחד מן המערערים אין מעמד להגיש את הבקשה והצביעו לעניין זה על כך שהמערערת 1 (אדם טבע ודין) כלל לא הגישה התנגדות לתוכנית. אף שיש לכאורה טעם בחלק מן הטענות האמורות, לא ראינו להתעכב עליהן והחלטנו לדון בטענות לגופו של עניין. 7. כאמור, המערערים טוענים לפגיעה בערכי הטבע והסביבה אשר תיגרם בעקבות הוצאת התוכנית אל הפועל. ככל שהדברים נוגעים לאירוסים עצמם, הרי שעל פי תשובות שניתנו בדיונים בבקשה לצו ביניים, הסתבר כי מדובר במעשה עשוי ועל כך עוד נעמוד בהמשך. ככל שמדובר בבניה הסמוכה לבריכה, הרי שעיון בתוכנית ובהיסטוריה שלה, על גלגוליה השונים, מעלה כי הצורך בשימור בריכת החורף עמד לנגד עיני מוסדות התכנון ונלקח בחשבון בעת הגיבוש הסופי של התוכנית. במהלך הדיון בתוכנית ולאור התנגדויות שעלו במהלך הדרך, צומצם היקף הבניה באגם 1 בצורה משמעותית ונקבעו בגוף התוכנית הוראות לשימור הבריכה. רשות שמורות הטבע והגנים הגישה בתחילה התנגדויות, אך לאחר שינויים שהוכנסו בתוכנית וקבלת חלק מן ההתנגדויות שהעלתה – לא ביקשה עוד להתנגד לתוכנית והיא אף הייתה לחלק מועדת ההיגוי, אשר תפקידה היה ללוות את התוכנית ולפקח מקרוב על כל שלבי ביצועה. בית המשפט המחוזי השתכנע כי נעשה כל הנדרש כדי לשמר את ערכי הטבע וכי הדברים נשקלו היטב ועל כן לא מצא לנכון להתערב בהחלטה בדבר אישור התוכנית. על החלטתו זו של בית המשפט המחוזי – אין בפנינו ערעור, כאמור. 8. פסק הדין המנחה בשאלת הפעלת שיקול הדעת על ידי יו"ר הועדה המחוזית בעניין מתן או אי מתן רשות ערר למועצה הארצית הינו עע"ם 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ירושלים, פ"ד נז(2) 882 (2003) (להלן: עניין ועד שכונת עין כרם). בעניין זה נקבע: "מסופקני אם ניתן, או רצוי, לעצב כבר עתה קריטריונים חדים וברורים אשר ינחו את יו"ר הוועדה המחוזית להפעיל את הסמכות המוקנית לו בסעיף 110 לחוק. קביעת אמות מידה נוקשות בעניין זה, כבר בשלב זה, תשרת אמנם את התכלית של הדרכת יו"ר הוועדה המחוזית כיצד להפעיל את סמכותו. מצד שני, הדבר עלול לכבול את ידיו יתר על המידה ולאלצו "לשבץ", לעיתים באופן טכני, כל מקרה הבא בפניו לאורם של אמות מידה אלה. דומני, שיש להותיר לפרקטיקה את מלאכת עיצובן של אמות המידה הראויות. יש לפסוע בעניין זה צעד אחר צעד, כאשר כל מקרה ייבחן לגופו לפי נסיבותיו הספציפיות. בשלב זה הייתי מסתפק באמירה הכללית, מבלי למצות ומבלי לפרט, שכדי שתינתן רשות ערעור למועצה הארצית, נדרש שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה, אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה. רק לאחר שיצטבר ניסיון בהחלטות בעניין זה, הן של יו"ר הוועדות המחוזיות והן של בתי המשפט לעניינים מינהליים אשר בפניהן מבוקרות החלטות אלה, תתבהר גם התמונה הכללית וניתן יהיה ביתר קלות להתוות את השיקולים המרכזיים הנדרשים לעניין. כמובן שעל יו"ר הוועדה המחוזית מוטל הנטל להתכבד ולנמק את שיקוליו להיעתר או לדחות את הבקשה שבפניו. נאמן לגישתי זו, אפנה לבחון את הנסיבות הספציפיות של המקרה שבפנינו" (בעמ' 892, ההדגשות הוספו). מנימוקים שונים שנדונו בהרחבה בעניין ועד שכונת עין כרם, ניתנה באותו מקרה רשות ערר (ליישום פסק הדין בעניין ועד שכונת עין כרם בפסיקתו של בית משפט זה, ראו: עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פסקאות 24-23 לפסק הדין (טרם פורסם, 24.11.2005); עע"ם 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז מרכז, פסקאות 41-38 לפסק הדין (טרם פורסם, 29.6.2009); עע"ם 5839/06 בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז מרכז, סעיף 19 לפסק הדין (טרם פורסם, 25.9.2008) ו-עע"ם 9183/02 החברה להגנת הטבע נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים (לא פורסם, 16.3.2003), בו אושר, בקצרה, פסק דיני בבית המשפט לענינים מינהליים ב-עת"ם (י-ם) 644/02 החברה להגנת הטבע נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה י-ם (טרם פורסם, 30.9.2002) (להלן: עניין החברה להגנת הטבע)). 9. הקריטריונים למתן רשות להגיש ערר למועצה הארצית אינם נוקשים אך, כאמור, מסקנתנו היא כי אין מקום להתערב בהחלטת בית המשפט המחוזי. בנסיבות העניין, החלטתו של בית המשפט שלא להתערב בשיקול דעתו של יו"ר הועדה המחוזית– מקובלת עלינו. מוכנים אנו לקבל כי עניין שימורה של בריכת דורה, על אף שהוא עניין "מקומי", הוא עניין בעל חשיבות כללית. למעשה, איש לא חלק בפנינו על החשיבות הטמונה בשימורה של הבריכה. בפסק דיני בבית המשפט המחוזי, בעניין החברה להגנת הטבע, דחיתי ערעור מינהלי על סירוב ליתן רשות ערעור למועצה הארצית. ציינתי שם, בהתייחס לעניין "מקומי" אחר (הרחבת בית מלון באגן העיר העתיקה בירושלים): "וזאת חשוב להדגיש: לא התוכנית בגינה מתבקשת רשות הערעור היא התוכנית המייעדת את הקרקע למלונאות. יעוד הקרקע למלונאות נעשה בתוכניות קודמות, לפני שנים רבות. אילו היה מדובר בתוכנית המקורית המייעדת קרקע או קרקעות באגן העיר העתיקה למלונאות, סבורה הייתי כי השאלה העקרונית אם ראוי להקים בתי מלון באגן העיר העתיקה ראויה להתברר בפני המועצה הארצית. לא כך הוא בענייננו. התוכנית שלפנינו עוסקת בהרחבת מלון קיים ולא בעצם ההרשאה העקרונית להקים בתי מלון. הועדה המחוזית קיצצה בתוכנית שהוצעה לה עוד ועוד. היא קיבלה חוות דעת של רשות העתיקות, של משרד התיירות ושל הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. לחוות הדעת שניתנו יש ביטוי בהוראות התוכנית. הועדה הגבילה את גובה הבניה ל-5 מטר מעל מפלס דרך חברון תוך דירוג הבניה ועיגנה בתוכנית עמדות של הגופים השונים, הכל כמפורט בתשובות המשיבים" (פסקה 7 לפסק הדין, ההדגשות הוספו). בענייננו, רשויות התכנון נתנו דעתן לחשיבות קיומה של הבריכה ונקבעו הוראות שונות להבטחת שימורה, תוך "העמסת זכויות בניה" על איזור אגם 2. חשיבותם של ערכי הטבע והסביבה ככלל וחשיבות שימורה של הבריכה במקרה שלפנינו, אינם מוטלים בספק, אלא שהכל עניין של מידה ואיזון בין ערכים אלה לבין צרכים חברתיים אחרים. השאלה אם האיזון ייעשה בדרך זו או אחרת אינה מחייבת הכרעה של המועצה הארצית דווקא. יש להדגיש כי התוכנית הסופית גובשה לאחר שמיעת עמדתם של גופים "ירוקים" אחרים, וכשהשאלה העומדת לבחינה אינה האם לשמר את הבריכה, אלא באיזה אופן לעשות כן. בנסיבות אלה, אין מקום להתערבותנו. סוגיית השימור נבחנה באופן יסודי ולאורך שנים רבות. המערערים דוגלים בפתרון של הימנעות מבניה באזור הבריכה כליל, ואולם, זהו פתרון קיצוני אשר אינו מחויב המציאות. דיני התכנון והבניה הם דינים מאזנים (ראו למשל: עע"ם 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין, ע"ר (טרם פורסם, 20.5.2008); ע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4) 913, 939-938 (2002) ועוד פסקי דין רבים אחרים). 10. כאמור, לא ראינו לנכון להיכנס לטענות המקדמיות השונות שהעלו המשיבים, בנושא שיהוי והעדר זכות עמידה, אף שמדובר בטענות כבדות משקל. ראוי להעיר עם זאת, כי בדרך כלל ובהעדר שינוי מהותי בנסיבות, בית המשפט לא יאפשר הגשת חוות דעת אשר לא הוגשו תחילה לועדות התכנון במישרין. כך בבית המשפט לענינים מינהליים ובוודאי שאין מקום להגיש חוות דעת שכאלה בהליכי ערעור על פסק דין בעתירה מנהלית. על המתנגדים לתוכנית לבסס את טענותיהם בפני מוסדות התכנון ובמידת הצורך, עליהם להגיש חוות דעת מקצועית התומכת בעמדתם. ההכרעה בעניינים מקצועיים הקשורים בתכנון ובניה מסורה למוסדות התכנון. בית המשפט לענינים מינהליים אינו ערכאה ראשונה לבחינת עניינים תכנוניים והדבר משליך על האפשרות להציג בפניו חוות דעת מקצועית, שלא הוצגה קודם לכן בפני הגופים המקצועיים. 11. נותר עניין אחד שעלה בערעור והוא העתקת פקעות אירוס הארגמן בחלק הדרומי של שטח התוכנית. לעניין זה ייאמר בקצרה: ראשית, בבקשה להגשת ערר למועצה הארצית, יישנו פירוט נרחב בעניין בריכת דורה, אך אין דבר וחצי דבר בעניין האירוסים. די בכך כדי לדחות את הערעור בעניין זה. שנית ובבחינת למעלה מן הצורך, כפי שביארו המשיבים 1 ו-3 בתשובתם לבקשה לצו ביניים, הפעולות להוצאת הגיאופיטים מן הקרקע הושלמו בטרם התקבלה הודעת המערערים בעניין הצו הזמני (סעיפים 67-64 לתגובת המשיבים 1 ו-3 לבקשה לצו ביניים). מדובר איפוא במעשה עשוי. בשל כל אחד משני הטעמים האמורים, אין להידרש עוד לנושא האירוסים. סוף דבר 12. בשים לב לכל האמור, הגענו לכלל מסקנה כי אין להיעתר לערעור. המערערים ישאו בהוצאות המשיבים בסך 7,500 ₪ לכל אחד מן המשיבים אשר יוצג בנפרד (המשיבים 1 ו-3 יחד; המשיבים 2 ו-16 יחד; המשיבה 4; המשיבה 5; המשיבה 6; המשיבה 7; המשיבה 8; המשיבה 9; המשיבה 15; המשיבה 17). המשיבים 14-10 נמחקו בהסכמה מן הערעור ועל כן אין צו להוצאות בעניינם. ש ו פ ט ת המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה-לנשיאה השופט ד"ר י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, ‏‏כ"ז אלול, תשס"ט (16.9.2009). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09052390_C08.doc עע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il