מועצה אזורית יואב נ' והשיכון ואח'

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 52367-03-25 לפני כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ כבוד השופט חאלד כבוב העותרת: מועצה אזורית יואב נגד המשיבים: 1 .שר הבינוי והשיכון 2 .שר הפנים 3 .שר האוצר 4 .רשות מקרקעי ישראל 5 .הממשלה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד אריאל בנדור; עו"ד ישגב נקדימון בשם המשיבים: עו"ד רועי שויקה דין -פסק השופטת גילה כנפי-שטייניץ: בעתירה שלפנינו מבקשת העותרת, המועצה האזורית יואב, כי נורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יופסק באופן מיידי הליך הקמתו של יישוב חדש בתחומה של העותרת. הרקע לעתירה 1. מן העתירה ומן התגובה המקדמית לה עולה, כי בשלהי שנת2022 החלו גורמים ברשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) בתהליך בחינה ואיתור ליישוב חדש המיועד לאוכלוסייה החרדית בקרבת תחנת הרכבת קריית מלאכי -יואב. בעקבות זאת התכנסה ועדת ההרשאות של רמ"י, ודנה במתן הרשאה לתכנון רא שוני לצורך כך. בפרוטוקול הדיון נרשם כי "כמענה לצורך ביח"ד למגזר החרדי, מבוקש לקדם תכנון סטאטוטורי במרכז הארץ", ועוד צוין כי האיתור הוצע על-ידי מנכ"ל מינהל התכנון. ועדת ההרשאות אישרה 2 התקשרות עם משרד ק.ש.ת מ.כ ניהול פרויקטים בע"מ (להלןמשרד קשת) לצורך הכנת תכנון שלדי; תכנית מפורטת מכוחה ניתן להוציא היתרי בניה ותכנית לצורכי רישום (תצ"ר); ושינוי תכנית מתאר מחוזית (תמ"מ) המלווה תכנית מפורטת. לצד זאת אושרה מסגרת תקציבית של למעלה מ-7 מיליון₪ להליכי הבחינה והתכנון של הקמת היישוב החדש. בהמשך התקשרה רמ"י עם משרד קשת אשר החל בניתוח תכנוני, על מנת להעריך את היתכנות התכנון במרחב. בתוך כך נבחנו מספר היבטים, ביניהם סטטוטוריקה החלה על המקרקעין, בעלויות, מדידות, אקולוגיה, תנועה, נוף וסביבה. לצד זאת הוכן דוח כלכלי לעניין מתן מענה לצרכי הדיור של המגזר החרדי וצפי התעסוקה בייצור ושירותים סחירים. לאורך הליך הבחינה והתכנון התקיימו פגישות בין הגורמים המעורבים, ובחודש ינואר של שנת 2024 העביר משרד קשת לאגף התכנון ברמ"י את תוצרי עבודתו המשיבים מציינים כי מאז לא התבצעו עבודות נוספות לקידום תכנון והקמת היישוב החדש. 2. במהלך חודש נובמבר 2023, נודע לעותרת באקראי על היוזמה להקים יישוב חדש בשטחה. משנודע לה הדבר – פעלה העותרת ללא לאות: ראש המועצה קיים פגישות עם גורמים רלוונטיים, ושיגר מספר מכתבים בהם הובעה התנגדות העותרת להקמת היישוב. לצד זאת הוגשה עתירה לקבלת מידע מכוח חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (עת"מ (מינהליים י -ם) 57164 -02-24 מועצה אזורית יואב נ' רשות מקרקעי ישראל ). בעקבות הגשת העתירה התקבל מידע נוסף שחיזק את חששותיה כי התכנית להקמת היישוב החדש קורמת עור וגידים. משניסיונותיה של העותרת לבלום את הליכי התכנון הראשוניים העלו חרס – שלחה למשיבים מכתב מפורט ובו פרשה את הפגמים אשר לדידה לוקה בהם הליך הקמת היישוב החדש, ובפרט קבלה על כך שלא התקבלה החלטת ממשלה בנושא. במענה מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה מיום 14.1.2025 נכתב כי הקמת היישוב החדש נמצאת בבחינה ראשונית, "וככל שיוחלט להתקדם, הדברים יובאו, מטבע הד ברים, בפני הממשלה כמקובל, ובהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה" . המכתב נחתם בהבהרה חוזרת: "העבודה שנעשית כעת על-ידי רמ"י אין בה כדי לייתר את הצורך בקבלת החלטות ממשלה" . העותרת סירבה להשלים עם המענה – והגישה את העתירה שלפנינו. טענות הצדדים בעתירה 3. בעתירה נטען כי הממשלה, והיא בלבד, מוסמכת להתניע את התהליך ולהחליט על קיום הליך להקמת יישוב חדש בישראל. מן הפסיקה, מהנחיית היועץ המשפטי 3 לממשלה1.1800 "נוהל קבלת החלטה בנושא הקמת ישובים חדשים" (להלן הנחיית היועמ"ש או ההנחיה) ומהפרקטיקה הנוהגת ביישום ההנחיה, טוענת העו תרת כי סדר הדברים בנוגע להחלטה על הקמת יישוב חדש הוא הסדר הבא: תחילה, נדרשת החלטת ממשלה ראשונה – היוזמת את הליך בחינת הקמתו של ישוב חדש (להלן: החלטת הממשלה הראשונה); לאחר מכן נדרשים משרד האוצר, רמ"י והמועצה הארצית לתכנון, מכוחה של החלטת הממשלה הראשונה, לער וך בחינה מקצועית של ההיבטים השונים הכרוכים בהקמת יישוב חדש. ולבסוף, על יסוד הבחינה שערכו גורמי המקצוע, נדרשת החלטת ממשלה שנייה – היא ההחלטה הסופית על הקמת היישוב החדש (להלן: החלטת הממשלה השנייה ). לגישת העותרת, בענייננו, הגם שאין כל החלטת ממשלה – בין שעניינה בייזום ובין שעניינה בהקמת יישוב – הלכה למעשה, מתקיים הליך הקמה של יישוב חדש, וזאת בניגוד לדין. לעמדת העותרת, הליך הקמה זה של היישוב החדש נגוע בפגמים מהותיים, אשר יורדים לשורשם של דברים – ואין מנוס מלבטלו. 4. במענה מראש לטענות שתועלינה בדבר העיתוי המוקדם בו הוגשה העתירה, מבקשת העותרת לשכנע כי עתירתה אינה מקדימה את המאוחר. לטענתה, אם הליך הקמת היישוב החדש לא יופסק לאלתר, ואם יובא העניין לממשלה רק לאחר שיושלמו כלל הבדיקות, הדבר עלול להשפיע באופן בלתי הפיך על שיקול דעתה של הממשלה לכשתקבל החלטה בעניין. לחיזוק טענתה מפנה העותרת למחקרים מתחום הפסיכולוגיה ההתנהגותית העוסקים בהטיות שונות; מחקרים אשר תומכים לשיטתה בחששה כי בשל הטיות כגון הטיית ברירת המחדל, הטיית הסטטוס קוו והטיית העלות השקועה – הממשלה, ככל שתידרש לנושא לאחר ביצוע פעולות תכנון משמעותיות, תקבל החלטה שאינה ראויה. לצד זאת טוענת העותרת, שרמ"י עצמה מייחסת לבדיקות ולתכנון הראשוני שנערכו משקל של ממש, שכן על יסודם היא מסרבת לאשר הקמת מתקן לייצור חשמל בשטח בו מתוכנן היישוב החדש בטענה שהשטח מהווה עתודה לפיתוח, הגם שטרם התקבלה החלטה פורמלית בעניין. לבסוף קוראת העו תרת להתערבותנו, משום שדווקא בנושא זה – בו מצטלבת מדיניות הממשלה עם מדיניות תכנון – יש חשיבות להקפיד על הליכים תקינים וחוקיים, ולפיכך מן הראוי לקיים ביקורת שיפוטית אפקטיבית. 5. מנגד, לעמדת המשיבים העתירה מוקדמת ותיאורטית, ויש לדחותה על הסף. הם מבהירים כי לא ז ו בלבד שלא התקבלה החלטת הממשלה השנייה, זו הסופית, בדבר הקמת היישוב, אלא שאפילו החלטת הממשלה הראשונה, שעניינה ביוזמה ראשונית להקמת יישוב – לא התקבלה. לגישתם, החלטת הממשלה הראשונה אינה מתקבלת בחלל 4 ריק, ומטבע הדברים, לנוכח מורכבות ההחלטה והשלכותיה, יש להקדיםלה עבודת מטה, ולוּ ראשונית מאוד, אשר תכלול את משרדי הממשלה וגורמי המקצוע הרלוונטיים. נטען כי הממשלה היא גוף מדיני ואסטרטגי שאינו מחובר במישרין לשטח, ולפיכך, ועל מנת שתוכל לקבל החלטה מושכלת, הכרח הוא כי החלטתה זו תושתת על תשתית ראשונית שתיאסף על-ידי הגורמים המקצועיים. 6. המשיבים מדגישים כי הבחינה המתבצעת בשלב שלפני החלטת הממשלה הראשונה היא בגדר בדיקה ראשונית בלבד; זאת, לעומת הבדיקה המתבצעת לאחר קבלת החלטת הממשלה הראשונה, ולקראת הכרעה סופית, אשר היא בדיקה מעמיקה ומפורטת יותר, הכוללת ניתוח של חלופות תכנוניות, ה ערכת עלויות, התייחסות לסוגיות של תשתיות, ובחינה של השפעות חברתיות, כלכליות ועוד. בהקשר לפעולות שנעשו בענייננו, מציינים המשיבים כי הם אינם מחווים דעתם בשאלה האם הפעולות שננקטו עד כה הן מעבר לנדרש בעבודת מטה המקדימה את החלטת הממשלה הראשונה, ולדידם ככל שלעותרת יש טענות בהקשר זה – הרי שזמנן להישמע יבוא לאחר שתתקבל החלטת ממשלה קונקרטית, ככל שתתקבל. 7. העותרת הגישה, ברשות, תשובה לתגובתם המקדמית של המשיבים, בה היא שבה על טענותיה, ומוסיפה כי הימנעות המשיבים מלחוות דעה בשאלת חוקיות מהלכיהם עד כה, מהווה יותר מראשית ראיה לקיומם של הפגמים הנטעים, וכי הימנעות זו "מדברת בעד עצמה ומחזקת מאוד את טענת העותרת כי הפעולות הרבות שננקטו על ידי המשיבים במסגרת הליך ההקמה, בהעדר כל החלטת ממשלה בנושא, היו שלא כדין". דיון והכרעה 8. לאחר עיון בעתירה על נספחיה, בתגובה המקדמית ובתשובה לה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת היותה מוקדמת. אין חולק, למעשה, כי הממשלה היא הגורם המוסמך להחליט על הקמת יישוב חדש בישראל. הטעם לצורך בהחלטת ממשלה בטרם יוקם יישוב חדש, הוסבר בהשלכות הרחבות של החלטה זו על היבטים רבים שבאחריות משרדי הממשלה השונים. כך צוין כי "הקמת יישוב חדשמימון, הקמת תשתיות, הקמת מבני ציבור, סלילת דרכי גישה, מתיחת קווי מים, קווי חשמל, הקצאת משאבים למימון עובדי ציבור ועוד. כל אלו דורשים התגייסות של משרדי ממשלה רבים, והם 5 מחייבים, על כן, החלטת ממשלה (עע"מ 8354/04 האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה ועדת המשנה לערעורים , פסקה 18 (25.1.2006)). בהתאם להנחיית היועמ"ש, בטרם תקבל הממשלה החלטה סופית בנושא יש לערוך עבודת מטה מקצועית בשיתוף כל הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר, וכי עבודת מטה זו תיעשה בהמשך להחלטת ממשלה ראשונה, שעניינה יוזמה ראשונית להקמת יישוב (ראו סעיף 6 להנחיית היועמ"ש 9. המחלוקת שלפנינו מגלמת את בעיית 'הביצה והתרנגולת' בה כל שלב מותנה בקודמו: העותרת גורסת כי על הממשלה להיות הגורם המניע הראשון להקמתו של יישוב חדש – עליה לקבל תחילה החלטה עקרונית ליזום הליך הקמתו, ורק לאחר מכן ניתן יהיה להפעיל את מנגנוני עבודת המטה הנדרשים. המשיבים סבורים מנגד, כי בלא עבודת מטה ראשונית שתבסס נתונים ותבחן היתכנות, לא תוכל הממשלה לקבל החלטה ראשונה אחראית ומושכלת לייזום הקמתו של ישוב חדש. במאמר מוסגר יצוין, כי הרקע להוצאת הנחיית היועמ" ש, אינו תומך בטענת העותרת כי הדגש בהנחיה הוּשם דווקא על כך שהממשלה תהא המקור הראשון להנעת תהליך הקמת יישוב. הנחיית היועמ"ש באה לעולם בעקבות דוח מבקר המדינה שעסק בהקמת יישובים חדשים באמצעות החלטות ממשלה בלא שקדמו להן הליכי תכנון כלשהם (מבקר המדינה, דוח שנתי 55ב לשנת2004 ולחשבונות שנת הכספים2003 155 (2005)). הנחיה זו נועדה למנוע מהממשלה לכלול בהחלטתה התייחסות למרכיבים תכנוניים עליהם מופקדים מוסדות התכנון, באופן שיכבול את שיקול דעתם, ולוודא כי טרם החלטה על הקמת יישוב חדש תקבל הממשלה את עמדותיהם המקצועיות של הגופים האמונים על ההיבטים השונים של הקמת ישוב חדש (בג"ץ 2147/06 החברה להגנת הטבע (מלכ"ר) נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 2 (16.2.2009); שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה 100 -99 (2015)). הווה אומר, הגם שבהתאם להנחיית היועמ"ש אכן נדרשת החלטת ממשלה ראשונה ל ייזום ההליך, מגמתה ותכליתה היא לחזק את השפעתם של גורמי המקצוע על ההחלטה שתתקבל, ולוודא שמקדימים הליכי תכנון לקבלת החלטת הממשלה הסופית. 10. מכל מקום, ברי כי יש להקדים החלטה למעשה. אף לשיטת המשיבים, לפיה נדרשת עבודת מטה מקדימה להחלטה הראשונה, הרי שעליה להיות "בדיקה ראשונית בלבד, שמטרתה לספק תשתית עובדתית בסיסית לצורך בחינת היתכנות כללית של יוזמה להקמת יישוב באזור מסוים". המשיבים נמנעים בתגובתם מלחוות דעתם בשאלה האם 6 הפעולות שנעשו עד כה חורגות מאותה בחינה ראשונית הנדרשת לשם מתן החלטת הממשלה הראשונה. מבלי לנטוע מסמרות, לנוכח היקף הפעולות שבוצעו עד כה, כמו גם היקף המשאבים שהוקצו לשם הוצאתן אל הפועל, דומה שיש ממש בטענת העותרת שהפעולות הרבות שנעשו בענייננו, חורגות מגדר אותה בדיקה ראשונית בלבד. 11. חרף האמור, לא ראיתי מקום להקדים ביקורת שיפוטית להחלטה. טרם התקבלה החלטת ממשלה המורה על הקמת ישוב חדש, ומהתגובה המקדמית אף עולה כי הפעולות לבחינת הקמתו של הישוב הסתיימו בשלב זה. בהתאם להלכה, באין החלטה מינהלית סופית של הרשות המוסמכת, הבסיס הנדרש לקיום ביקורת שיפוטית על ההחלטה – אינו בנמצא (בג"ץ 24354 -10-24 קורעאן נ' שר הבטחון , פסקה 7 (21.10.2024); בג"ץ 9244/20 המועצה המקומית קדימה -צורן נ' שר הפנים , פסקה 8 והאסמכתאות שם (30.6.2021)). יתרה מכך, נקבע בעבר כי גם עתירה התוקפת החלטת ממשלה ראשונה היוזמת הליך הקמת יישוב ומורה על הכנת עבודת מטה, המוגשת בטרם התקבלה החלטה סופית אופרטיבית ע ל הקמת יישוב – הריהי עתירה מוקדמת (בג"ץ 6094/12 אבו אלקיעאן נ' ממשלת ישראל, פסקה ה (19.11.2012)), בנסיבות אלה, דין העתירה להידחות מטעם זה. מובן כי טענות העותרת שמורות לה, ולאחר שתתקבל החלטת ממשלה, ככל שאכן תתקבל, תוכל העותרת לשוב ולפנות לבית המשפט, אם עדיין תסבור שהדבר נחוץ. 12. סוף דבר: העתירה נדחית. בנסיבות הענין, אין צו להוצאות. ניתן היום, ד' אב תשפ"ה (29 יולי2025). יעל וילנר שופטת גילה כנפי-שטייניץ שופטת חאלד כבוב שופט