תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ. מועצה מקומית קרית טבעון

פסק-דין בתיק עע"ם 5166/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 5166/09 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת ע' ארבל המערערת: תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ ג ד המשיבה: מועצה מקומית קרית טבעון ערעור על פסק-דין של בית-המשפט לעניינים מינהליים בחיפה מיום 25.5.09 בעת"מ 1232/05 שניתן על-ידי כבוד השופט ש' ברלינר תאריך הישיבה: כ"ז בחשון התשע"א (4.11.10) בשם המערערת: עו"ד מרדכי גירון בשם המשיבה: עו"ד עודד רומנו פסק-דין המשנה לנשיאה א' ריבלין: 1. עניינו של ערעור זה בחיובי הארנונה לשנים 2005-2004, שהשיתה המשיבה (היא מועצה מקומית קריית טבעון) על המערערת (היא תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ), בגין חוות מיכלי דלק המוחזקת על-ידה בשטח המשיבה. המערערת מבקשת להשיג על דחיית טענתה בדבר סבירות תעריפי הארנונה שהנהיגה המשיבה לקרקע תפוסה; ועל חיובה בארנונה בגין קווי תשתית העוברים בתוך מתחם חוות מיכלי הדלק (להלן: המתחם). שתי שאלות נוספות שהיו במחלוקת בין הצדדים אינן רלוונטיות עוד להליך הערעור, שכן האחת הוכרעה לטובת המערערת והאחרת לא הועלתה על-ידיה המערערת במסגרת הערעור, לאור ההכרעות שניתנו בפסק-דינו של בית משפט זה בעע"ם 1860/06 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (לא פורסם, 16.9.2008). 2. בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ש' ברלינר) קבע כי מבחינת סוג הנכס, חוות מיכלי הדלק לא עונה להגדרת "קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח" ומשכך היא בגדר "קרקע תפוסה". תעריף הארנונה שקבעה המשיבה עבור "קרקע תפוסה", כך נקבע, לא חורג מן הסכום המרבי המותר לפי תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000. במצב דברים זה, בית המשפט המחוזי קבע כי חזקה שהתעריפים החוקיים, שנקבעו בהתבסס על נתונים וקריטריונים ארציים, הם סבירים, וכי "נדרש מצב קיצוני ממש, להראות כי ישנה אי סבירות בדרישת ארנונה המוצאת על ידי הרשות המקומית התואמת את הגדרות מחוקק המשנה, ואת ההסדרים שהוא קבע, לכל תחומי המדינה". במקרה זה, בית המשפט המחוזי הגיע למסקנה כי לא מתקיימת אי סבירות קיצונית כאמור, ותעריף הארנונה שנקבע, אף שהוא קרוב לסכום המקסימאלי, מצוי בגדרי שיקול הדעת הנתון לרשות המקומית. בהקשר זה מצא בית המשפט המחוזי כי אין להעדיף את עמדתו של המומחה מטעם המערערת על פני זו של המומחה מטעם המשיבה. בית המשפט המחוזי קבע עוד כי אין מקום ליתן פטור מארנונה בגין קווי התשתית העוברים בתוך המתחם, חרף הוראת סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש]. בית המשפט המחוזי קבע כי תכלית הוראה זו אינה להעניק פטור מארנונה גם לגבי קווי תשתית שנמצאים בתוך מתחם סגור, המשמש לאחסון הדלק ולא רק להולכתו, כאשר הקרקע שמתחתיה עוברים קווי התשתית היא גם "קרקע תפוסה". בית המשפט המחוזי נדרש לטענת המערערת כי סוגיה זו הוכרעה לטובתה בפסיקה קודמת בין הצדדים וכי חל בשל כך מעשה-בית-דין. בית המשפט קבע כי באותה פסיקה לא עמדה שאלה זו במחלוקת, וההבחנה בין קווי תשתית העוברים בתוך המתחם לבין אלה העוברים מחוצה לו לא נדונה. משכך, חויבה המערערת בארנונה בגין שטחים אלה. 3. המערערת טוענת כי תעריף הארנונה שקבעה המשיבה עבור "קרקע תפוסה" גבוה באופן קיצוני ביחס לתעריף הארנונה בגין אותו סוג קרקע במועצות מקומיות קרובות. המערערת מפרטת בהרחבה אף את עיקרי חוות דעתו של המומחה מטעמה, ובין השאר עומדת היא על כך שהארנונה בגין המתחם מהווה כ-40% מסך כל הכנסות הארנונה של המשיבה בעוד ששטחה עומד על 4% משטח המשיבה; הכנסות הארנונה ממנה גבוהות יותר מאלה המתקבלות בגין כל נכסי המגורים שבשטח המשיבה; צרכיה התקציביים של המשיבה מסופקים על-ידי הכנסותיה; המשיבה לא מעניקה למעשה שירותים למערערת; ורווחיה של המערערת נמוכים ביחס לגובה חיובי הארנונה. המערערת מתייחסת גם לחוות דעתו של המומחה מטעם המשיבה, והיא משיגה על נכונותן של קביעות שונות בחוות דעתו. המערערת מוסיפה כי היא מחזיקה ב-91.5% משטחי הקרקע התפוסה שמתחום המשיבה, ועל-כן קביעת שיעור הארנונה נעשתה ביחס אליה באופן פרטני. המערערת גם משיגה על כך שבית המשפט המחוזי לא נימק באופן מפורט את החלטתו שלא להעדיף את חוות דעתו של המומחה מטעמה. לעניין החיוב בגין קווי התשתית, טוענת המערערת כי קביעתו של בית המשפט המחוזי עומדת בסתירה להכרעתו של בית המשפט העליון בעע"ם 1860/06 הנ"ל, וכי היה על בית המשפט המחוזי לקבוע כי קיים בסוגיה זו מעשה-בית-דין. 4. המשיבה מצידה סבורה כי לא היה הכרח להכריע איזו מבין חוות הדעת גוברת, ולצורך הקביעה כי לא מתקיימת אי סבירות קיצונית, ניתן היה להסתפק, כפי שנעשה, בכך שאין די בחוות דעתו של המומחה מטעם המערערת כדי להרים את הנטל המוגבר להוכחת היעדר הסבירות. לגוף הדברים, המשיבה מפנה אף היא לחוות דעתו של המומחה מטעמה, החולק על נכונותם של נתונים שונים המופיעים בחוות הדעת מטעם המערערת. כך למשל, המומחה מטעם המשיבה עמד על כך שראוי לחשב את שטחה היחסי של המערערת בתחום המשיבה כחלק מתוך סך השטחים המחויבים בארנונה, ולא מתוך שטח השיפוט הכולל שלה. חישוב זה, לפי עמדתו, מביא למסקנה ששטחה היחסי של המערערת עומד על כ-30%. המשיבה טוענת עוד כי המערערת היא "גורם מכביד" מבחינה סביבתית. ביחס לחיובי הארנונה בגין קווי תשתית, סומכת המשיבה ידיה על נימוקיו של בית המשפט המחוזי. כן היא טוענת כי בענייני מיסים ניתן לסטות מעיקרון מעשה בית דין, וכי הכרעה שיפוטית שניתנה לגבי שנת מס מסוימת אינה מונעת התדיינות נוספת בין הצדדים לגבי שנת מס אחרת. 5. דין הערעור להידחות. אכן, ההנחה הרגילה היא כי תעריף ארנונה הנמצא בגדרי הטווח המותר על-פי דין הינו סביר. מקום שבו קיים פער של ממש בין הסכום המינימאלי המותר לבין הסכום המקסימאלי המותר, כבמקרה שלפנינו, צפוי גם למצוא הבדלים משמעותיים בין רשויות שונות. הבדלים אלה הם פועל יוצא, בין היתר, של מאפייני הרשות ושל המדיניות שזו קובעת לעצמה ביחס לסוגיות שונות. בהתחשב בכל אלה, לא מצאנו כי שיעור הארנונה שהוטל על המערערת הוא בלתי סביר באופן כה ברור וקיצוני, עד שניתן לומר כי נסתרה ההנחה הרגילה בדבר סבירותו של שיעור ארנונה חוקי. גם עיון בחוות דעתם של המומחים מטעם שני הצדדים אינו מוביל למסקנה שונה. בחווֹת הדעת אכן מוצגים נתונים שונים זה מזה, וכקביעת בית המשפט המחוזי, לא ניתן לומר כי חוות דעתו של המומחה מטעם המערערת – שעליה מוטל הנטל (המוגבר) להוכיח את אי סבירותו של תעריף הארנונה – עדיפה על חוות דעתו של המומחה מטעם המשיבה. המערערת לא ביקשה לחקור את המומחה מטעם המשיבה, ומשכך אין מקום כי תלין על שהנתונים המוצגים בחוות דעתו לא הופרכו. 6. אין לקבל את טענות המערערת גם ביחס לחיובה בגין שטחי קווי התשתית שבתוך המתחם. בחינת פסקי-הדין שניתנו בהליכים קודמים שהתנהלו בין הצדדים מעלה כי לא מתקיים בשאלה זו מעשה-בית-דין, משהיא לא הייתה נתונה במחלוקת בין הצדדים וממילא לא הוכרעה במפורש. המחלוקת בין הצדדים באותם פסקי-דין נסבה על שאלת החיוב בארנונה בגין רצועה נוספת העוברת משני צדי הקרקע שמתחתיה מונחים קווי התשתית. כך, בע"ש 127/95 (מחוזי חי') תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (לא פורסם, 17.9.1995) נדון ערעור, שהוגש מטעם המערערת כאן, על החלטת ועדת הערר לארנונה כללית. קביעת ועדת הערר שהייתה במחלוקת, בהקשר לסוגיה שלפנינו, תוארה כך: "הועדה קבעה שהמקום בו עובר הצינור פטור מארנונה, אולם משני צדי הצינור ברוחב 15 מ' מכל צד... רואה הועדה שימוש לכל דבר". משמע – ועדת הערר קיבלה את הטענה כי השטח שמעל קווי התשתית (הצינורות) פטור מארנונה, וממילא טענה זו לא חזרה בערעור. יתרה מכך, באותו עניין דובר, כך נראה, בקרקע שאינה בתוך המתחם, שכן המערערת טענה שם כי "אין המערערת מחזיקה גם בשטח. השטח אינו מגודר, הוא פתוח לציבור וכל אחד יכול לעבור בו". גם בהליך אחר שהוזכר על-ידי המשיבה, הוא ע"א 2306/04 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (לא פורסם, 7.11.2007), לא התעוררה כל שאלה של הבחנה בין קווי תשתית הנמצאים בתוך המתחם לבין כאלה הנמצאים מחוצה לו. הליך זה התייחס לאותו שטח שבו דובר בע"ש 127/95 הנ"ל, וגם בו נקבע כי יש להחיל את הפטור מארנונה על השטח שמתחתיו עוברים קווי התשתית, אך לא על רצועת השטח העוברת משני צידיו (וזאת ביחס לשנות המס שלפני התיקון לסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, שקבע פטור לרצועה נוספת של 6 מטרים מכל צד). בהליך האחרון שהוזכר על-ידי המערערת בהקשר זה, עע"ם 1860/06 הנ"ל, הוגדרה המחלוקת בעניין זה כך: "לא הייתה כל מחלוקת על כך שאין להטיל ארנונה בגין צינורות הדלק... צינורות הדלק עצמם – נהנים מפטור. השאלה שבמחלוקת היתה האם זכאית תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ לפטור רחב יותר בגין 8 מטרים נוספים?". מכאן שבית המשפט לא קבע כל ממצא פוזיטיבי באשר לשאלה הספציפית של חיוב ארנונה בגין קווי התשתית שעוברים בתוך המתחם. 7. סעיף 274ב(ג) קובע כי "המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומתקני חיבור". "קווי תשתית" כוללים גם "קווים תת-קרקעיים להולכה או להעברה של... מוצרי נפט... והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים". עם זאת, נראית לי נכונה קביעתו של בית המשפט המחוזי כי אין להחיל הוראה זו על צינורות פנימיים, העוברים בתוך מתחם סגור המאכלס מתקן של המערערת. על תכלית הפטור לפי סעיף 274ב(ג) כבר נכתב כי: תכליתו של סעיף 274ב(ג), כפי שבאה לידי ביטוי בדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה והיטל לקליטת העליה), תשנ"א-1990 (בעמ' 103) היא לפטור מארנונה קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים ומשמעותיים ובאופן כזה למנוע העלאת המחירים לצרכן. הרציונל שמאחרי הפטור הוא להטיל ארנונה רק על קווים התופסים שטחי קרקע משמעותיים על-מנת שלא להעמיס על גבם של תושבי אזור מסוים את נטל הארנונה שלא נגבתה מגורם המספק שירות לכלל הציבור ולפטור מארנונה את מספק השירות לגבי קווי תשתית שאינם תופסים שטח קרקע משמעותי. הימנעות מחיוב בארנונה בגין נכסים שאינם תופסים שטחי קרקע משמעותיים נובעת מהרציונל שבבסיס רעיון הארנונה, שהוא – גביית תשלום ממי שמשתמש בפועל בקרקע שבתחום שיפוט הרשות המקומית ובשימושו זה מונע הוא מאחרים לעשות כן ונהנה משירותי המועצה, הממומנים חלקית על-ידי הארנונה... קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים מתחת לאדמה מקיימים רציונל זה, באשר אין הם מהווים "שימוש" בפועל בקרקע ואין הם מונעים מאחרים לעשות שימוש בה (ע"א 975/97 המועצה מקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 448 (2000)) (ההדגשה הוספה – א' ר'). גם מדברי ההסבר שנוספו לסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות עולה המסקנה כי מטרת המחוקק הייתה לפטור מארנונה רק קווי תשתית שאינם חלק מן המתקנים של חברות התשתית, ואינם תופסים שטח משמעותי: חברות התשתית (חשמל, בזק, מים ונפט) משלמות ארנונה על תחנות כוח, משרדים, מיתקני שאיבה ומיתקנים שונים התופסים שטחי קרקע ניכרים. נראה כי אין הצדקה לחייב אותן, ובעקיפין את ציבור הצרכנים, בתשלום ארנונה על קווים עיליים או תת-קרקעיים ועל עמודים ומיתקנים שעליהם מחוברים קווים אלה ואשר אינם תופסים שטח קרקע משמעותי. המסקנה היא כי מטרת הענקת הפטור היא לחסוך את עלויות הארנונה, שיגולגלו לבסוף לפתחו של הצרכן, מקום שבו מדובר בקווי תשתית ששטחם קטן יחסית, ושבהיותם עיליים או תת-קרקעיים אינם מונעים שימוש, למצער חלקי, של הציבור בשטחי הקרקע. במקרה זה המדובר בצינורות הנמצאים בתוך מתחם סגור. אף שהם תת-קרקעיים, לא מתאפשר לציבור לעשות שימוש כלשהו בשטח, שכן המדובר במתחם סגור ומגודר. הפרדת השטח שמעל הצינורות, במקרה זה, משטחו של המתחם כולו – היא מלאכותית. השטח שמעל לצינורות, כמו גם יתרת השטח שבתוך המתחם, הוא בשימושה הבלעדי של המערערת. הענקת הפטור לפיכך, תהא מנוגדת לתכליתו המקורית של החוק. 8. יתירה מכך, לפי הגדרת "קווי תשתית" בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, על הקווים לשמש "להולכה" או "להעברה" של הדלק. תנאי זה אינו מתקיים בענייננו. בפסק-דינו של בית המשפט המחוזי נקבע כי "כל קווי הדלק הללו מוליכים את הדלק בתוך המתחם, מן המיכלים אל נקודת הריכוז שבסככה". הולכה שהיא פנימית למתקן סגור, אינה בגדר אותה "הולכה" שאליה מכוון החוק. על אותה "הולכה" המקימה זכות לפטור מארנונה להיות מן הסוג המאפיין באופן טיפוסי פעילות של חברת תשתית, המובילה הספקה של מים, חשמל, בזק, נפט (ומוצריו) או גז ברחבי הארץ. הולכה מסוג זה מתבצעת באמצעות קווי תשתית שאינם תופסים שטח נרחב, ואשר אינם משמשים, למצער באופן בלעדי, את חברת התשתית, שכן הם עיליים או תת-קרקעיים. קווי הדלק המובילים דלק ממתקן אחסון אחד לאחר, בתוך מתחם סגור המשמש את המערערת, אינם עונים על ההגדרה של קווי תשתית לצורך מתן פטור מארנונה. אשר-על-כן, הערעור נדחה. המערערת תשא בשכר-טרחת עו"ד המשיבה בסכום של 40,000 ש"ח. המשנה-לנשיאה השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין. ניתן היום, ט"ו בתמוז התשע"א (17.7.2011). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09051660_P03.doc גח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il