חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ נ. עיריית חולון

פסק-דין בתיק עע"מ 5158/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 5158/14 לפני: כבוד המשנה לנשיאה (בדימ') ס' ג'ובראן כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט מ' מזוז המערערת: חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. עיריית חולון 2. הועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת ר' רונן) מתאריך 17.06.2014 ב-עת"מ 13061-11-13 בשם המערערת: עו"ד דוד בסון; עו"ד אברהם בבג'נוב בשם המשיבות: עו"ד יגאל יוסף; עו"ד איל מאמו פסק-דין השופט ח' מלצר: 1. מונח לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת ר' רונן) ב-עת"מ 13061-11-13 (להלן: פסק הדין), בגדרו נדחתה בקשתה של המערערת לבטל את הפקעת המקרקעין הידועים כחלקה 1 בגוש 7176 (להלן: המקרקעין), אשר נרשמו בעקבות ההפקעה על שמה של עיריית חולון (המשיבה 1). אביא להלן, בתמצית, את העובדות הנדרשות להכרעה במכלול. רקע עובדתי והשתלשלות ההליך 2. המקרקעין העומדים במרכז הערעור מצויים בתחום המוניציפאלי של המשיבה 1 (להלן: עיריית חולון) ובתחום סמכותה התכנונית של המשיבה 2 (להלן: הוועדה המקומית). עובר להפקעתם היו המקרקעין בבעלותה של מדינת ישראל, באמצעות רשות מקרקעי ישראל (ראו: מש/2). שטחם של המקרקעין משתרע על כ-22 דונם, ונכללים בהם שני מתחמים: מתחם אחד מתפרס על שטח של כ-15 דונם, וכולל: מגרש כדורגל; אצטדיון כדורסל, ומבנים נוספים (להלן: מתחם האצטדיון), ומתחם שני המתפרס על שטח של כ-6 דונם, וכולל: בריכה, ומספר מבנים ומתקנים נוספים (להלן: מתחם הבריכה). 3. בתאריך 31.03.1947 המקרקעין הוחכרו לתקופה של 99 שנים לקרן הקיימת לישראל. באותו מועד – נחתם גם חוזה בין הקרן הקיימת לישראל לבין המערערת, לפיו המקרקעין יוחכרו בחכירת משנה למערערת לתקופה של 49 שנים, וזאת החל מתאריך 01.01.1947 ועד לתאריך 31.12.1996. כן נקבע כי למערערת תהיה אופציה להארכת החוזה ל-49 שנים נוספות, כלומר עד לשנת 2045 (ראו: מע/3). בין הצדדים נותרה מחלוקת אם האופציה הופעלה, ואם כן מתי וכיצד, ואולם ויכוח זה דינו שיתברר במקום אחר, במסגרת ההליך הנזכר בפיסקה 11 שלהלן. 4. בתאריך 05.10.1954 נחתם הסכם נוסף, בין המערערת לבין עיריית חולון, לפיו המערערת תחכיר בחכירת משנה נוספת את מתחם הבריכה – לעיריית חולון לתקופה של 49 שנים, וזאת החל מתאריך 01.01.1947 וגמור בתאריך 01.01.1996 (ראו: מש/4). באותו מועד נחתם בין המערערת לבין עיריית חולון גם הסכם לגבי מתחם האצטדיון (כל ההסכמים יקראו ביחד להלן: הסכמי חכירת המשנה). בגדר הסכם זה מועצת פועלי חולון הצטרפה כחוכרת משנה, לצד עיריית חולון, ומתחם האצטדיון הוחכר לשתי המשיבות יחד לתקופה של 49 שנים, החל מתאריך 01.01.1953 (ראו: מש/5). 5. בתאריך 23.04.1958 פורסמה למתן תוקף "תכנית המתאר לעיר חולון" מס' ח-1 (להלן: תכנית ח-1), לאחר שקיבלה את האישורים הנדרשים מהוועדה המקומית, מהוועדה המחוזית לתכנון ולבניה של מחוז תל אביב (להלן: הוועדה המחוזית) ומשר הפנים. בתכנית זו נקבע, בין היתר, כי ייעוד המקרקעין יהיה: "אזור לבנייני ציבור". סעיף 72 לתכנית ח-1 קובע כי מקרקעין שהתכנית קבעה להם ייעוד ציבורי – מיועדים להפקעה (להלן: הוראת ההפקעה; ראו: מש/6). 6. בחלוף כ-44 שנים, ממועד אישורה של תכנית ח-1 – הוועדה המקומית יזמה את: "תכנית מפורטת מס' ח-מק/54" (להלן: תכנית 54), שמטרתה להכניס שינוי בתכנית ח-1, כך שרחוב ההסתדרות, הגובל במקרקעין מדרום – יורחב (ראו: מש/7, סעיף 9). לשם כך נקבע בתכנית 54 המאושרת כי ייעודו של כדונם מתוך שטחי המקרקעין יהיה: "דרך" (ראו: ילקוט הפרסומים 5131, התשס"ג, עמ' 588). 7. בתאריך 24.06.2003 הוועדה המקומית פרסמה הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות, או: הפקודה), בדבר הכוונה להפקיע, בין היתר, את החלק במקרקעין שיועד להרחבת דרך על פי תכנית 54 (ראו: מש/8). בהמשך לכך, בתאריך 02.07.2003, נרשמה הערה בדבר ההפקעה האמורה בנסח הרישום של המקרקעין שבלשכת רישום המקרקעין (להלן: נסח הטאבו; ראו: מש/2). 8. כעבור כשנתיים נוספות – הוועדה המקומית יזמה את "תכנית מפורטת מס' ח-מק/72" (להלן: תכנית 72), שמטרתה להסדיר את חלוקת השטחים המיועדים על פי תכנית ח-1 לבנייני ציבור (ראו: מש/9, סעיף 10). התכנית אושרה למתן תוקף ופורסמה בתאריך 19.09.2005 והיא חלה על שטח של כ-21 דונם מתוך המקרקעין (ראו: מש/9, סעיפים 2 ו-6), המהווים למעשה את יתרת שטחי המקרקעין שלא נכללו בתכנית 54 (להלן: יתרת שטחי המקרקעין). 9. בתאריך 29.01.2009 הוועדה המקומית פרסמה הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה, בדבר הכוונה להפקיע את יתרת שטחי המקרקעין (ראו: מש/10), ובתאריך 17.03.2009 נרשמה הערה בדבר הפקעה זו בנסח הטאבו (ראו: מש/2). 10. בתאריך 14.05.2009 הוועדה המקומית פרסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודה, לפיה המקרקעין יהיו לקניינה של עיריית חולון החל ממועד פרסום ההודעה (ראו: מש/12). בהמשך לכך, בתאריך 28.07.2009 שונה נסח הטאבו כך שעיריית חולון נרשמה בו כבעלת המקרקעין (ראו: מש/2). 11. בעקבות האמור בפיסקה 10 שלעיל, נוהל מו"מ בין המערערת לבין המשיבות כדי לנסות ולהגיע להסדר ביניהן. מו"מ זה לא צלח ולכן המערערת פתחה בהליך משפטי כנגד המשיבות בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו במסגרת ה"פ 51317-10-12 (להלן: ההליך הראשון). בגדרו של ההליך הראשון בית המשפט התבקש להורות על ביטול ההפקעה ולחילופין לשלם פיצויי הפקעה למערערת. בקדם המשפט שהתקיים בהליך הראשון בתאריך 04.11.2013 בפני כב' השופט ח' טובי הובהר למערערת, כי אין היא יכולה לבקש ביטול הפקעה במסגרת המרצת הפתיחה הנ"ל, ולפיכך היא ביקשה למחוק סעד זה מההליך האמור ולהותיר בגדרו רק את הדרישה לפיצויי הפקעה. כב' השופט ח' טובי נענה לבקשה זו, אך עשה שימוש בסמכותו לפי תקנה 153 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 ודחה את הדיון בדרישת הפיצוי עד להכרעה בעתירה המנהלית לביטול ההפקעה שהמערערת הודיעה שבדעתה להגיש (ראו החלטה מתאריך 04.11.2013 בהליך הראשון). 12. בתאריך 07.11.2013 המערערת הגישה עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד בבקשה שיורה על ביטול הפקעת המקרקעין (להלן: ההפקעה), ולחילופין כי יצווה על ביטול הפקעת זכות ההחזקה והשימוש במקרקעין. המערערת טענה בעתירתה כי ההפקעה איננה מידתית, בין היתר, מכיוון שלשיטת המערערת היא עצמה דאגה לאורך השנים לקיום של ייעודים ציבוריים במקרקעין. לפיכך, המערערת טענה כי ההפקעה לא רק שלא תביא עמה תועלת לציבור, אלא תגרום לבזבוז משאבים, כתוצאה מהפיצויים שהמשיבות תצטרכנה לשלם למערערת בעבור ההפקעה. המערערת טענה עוד כי ההפקעה נעשתה בחוסר סמכות מכיוון שלא התקבל בעבורה אישור מטעם הוועדה המחוזית. כן טענה המערערת גם לשיהוי בלתי סביר במימוש ההפקעה על ידי המשיבות. 13. בתאריך 17.06.2014 בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד דחה את העתירה, תוך קביעה כי המשיבות הוכיחו שההפקעה היתה נחוצה לצורך מימוש ייעודים ציבוריים במקרקעין שהמשיבות נדרשות להם (ראו: פיסקה 37 לפסק הדין). בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד נימק את מסקנתו האמורה, בין היתר, בכך שההפקעה לא נועדה להמשיך את השימושים הציבוריים שהתקיימו במקרקעין עובר להפקעה, אלא כוונה לקידום ומימוש צרכי ציבור אחרים ונוספים הכלולים בתכניות בניין עיר המאושרות והרלבנטיות (ראו: פיסקה 33 לפסק הדין). 14. בגדר פסק-הדין נקבע עוד כי על אף שתכנית 54 ותכנית 72 (להלן: התכניות המפורטות) לא כוללות בתוכן הוראות הפקעה – הוועדה המקומית לא זקוקה לאישור הוועדה המחוזית לשם ביצוע ההפקעה, וזאת מכיוון שהוראת ההפקעה הקבועה בתכנית ח-1 – חלה על ההפקעה, מושא העתירה. לפיכך בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע כי די באישור שניתן על ידי הועדה המחוזית לתכנית ח-1, לרבות הוראת ההפקעה שבה – כדי לפטור את ההפקעה מן הצורך בקבלת אישור נוסף של הוועדה המחוזית (ראו: פיסקה 59 לפסק הדין). 15. בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד דחה בנוסף גם את טענת המערערת לשיהוי בלתי סביר בנקיטת הליכי ההפקעה, תוך קביעה כי בנסיבות המקרה דנן, בהן במקרקעין התקיימה ממילא במהלך השנים פעילות ציבורית – אין לראות בחלוף הזמן כוויתור של הרשות המפקיעה על המטרה הציבורית (האחרת) לשמה נועדה ההפקעה מלכתחילה (ראו: פיסקה 50 לפסק הדין). 16. פסק דין זה של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד הוא נושא הערעור שבפנינו. אפנה עתה לפירוט טענות הצדדים בגדר הערעור. טענות המערערת 17. המערערת טוענת כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בכך שדחה את דרישתה לביטול ההפקעה, וזאת משורה של טעמים, שעיקריהם יובאו, בתמצית, להלן. 18. לטענת המערערת הפקעת המקרקעין נעשתה בחוסר סמכות מכיוון שלא ניתן לה אישור כדין מטעם הוועדה המחוזית. המערערת טוענת בהקשר זה כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בקבעו כי הסמכות להפקעה מקורה בהוראת ההפקעה המקורית שבתכנית ח-1, וכי לפיכך אין צורך באישור נפרד נוסף של הוועדה המחוזית. לטענתה, הוראת ההפקעה שבתכנית ח-1 איננה רלבנטית להפקעה, שכן ההפקעה לא בוצעה, לשיטת המערערת, על פי תכנית ח-1, אלא על פי התכניות המפורטות המאוחרות יותר, שאינן כוללות כל הוראת הפקעה. לפיכך, לגישת המערערת, לא ניתן לפטור את המשיבות מן הצורך באישור הוועדה המחוזית. 19. לחלופין, המערערת טוענת כי אם אכן ההוראה המסמיכה את המשיבות לביצוע ההפקעה היא הוראת ההפקעה שבתכנית ח-1, אזי ההפקעה בוצעה בשיהוי של למעלה מ-50 שנה מיום מתן ההוראה המסמיכה את ביצועה. לטענת המערערת מדובר בשיהוי בלתי סביר, שמלמד על זניחת מטרת ההפקעה המקורית, ולגישת המערערת די בכך כדי להצדיק את ביטול ההפקעה. בהקשר זה המערערת מצביעה גם על הפער הקיים, לטענתה, בין ארשת הדחיפות, העולה, לגרסתה, מהודעות ההפקעה שהמשיבות פירסמו לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה – לבין השיהוי בנקיטת הליכי ההפקעה, שהתמשך, לשיטת המערערת, על פני תקופה של למעלה מארבעה עשורים, שבמהלכם לא נעשה דבר ממשי, לטענת המערערת, כדי לקדם את הליכי ההפקעה. 20. המערערת טוענת עוד כי על פי חוק יסוד: מקרקעי ישראל כלל לא ניתן להפקיע מקרקעין המצויים בבעלות המדינה, ולטענתה אף מן הטעם הזה יש לבטל את ההפקעה. 21. המערערת מוסיפה וטוענת, כי בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד שגה גם בקובעו כי ההפקעה מקיימת את התנאים המצטברים – הנדרשים להפקעה על פי דין. לטענת המערערת אין הצדקה להפקעת המקרקעין הספציפיים, שכן הצורך הציבורי הנטען לגביהם – איננו מצדיק את הפסקת הפעילות הציבורית שהמערערת עצמה קיימה, לשיטתה, במקרקעין לאורך השנים, הכוללת, לטענתה, בין היתר: הפעלת סניף של קופת חולים, והפעלה – בין במישרין בין בעקיפין – של: אולם כדורסל; בריכה עירונית ומתקני ספורט נוספים (ראו: עמ' 4 לערעור). לפיכך המערערת מבקשת כי יאושר לה להמשיך את הפעילות האמורה, וטוענת כי הצעתה זו מהווה "אמצעי שפגיעתו פחותה", שימנע את בזבוז כספי הציבור, הכרוך, לטענתה, בפיצויים שהמשיבות תצטרכנה לשלם לה בגין ההפקעה. נוכח האמור, המערערת גם טוענת שההפקעה איננה מידתית, וכי אף מטעם זה דינה להתבטל במלואה, או למצער, בחלקה, כך שתבוטל הפקעת החכירה בלבד, אגב קיום הפקעת הבעלות. טענות המשיבות 22. המשיבות סומכות את ידיהן, מנגד, על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד. לטענתן יש להן סמכות לבצע את ההפקעה אף מבלי להידרש לאישור הוועדה המחוזית, וזאת למרות שהתכניות המפורטות אכן אינן כוללות הוראות הפקעה פרטניות. הטעם לדבר נעוץ, לגירסתן, בעובדה שכל אחת מהתכניות המפורטות כוללת סעיף שמחיל על אותה תכנית את הוראות תכנית ח-1 ובתוך כך כלולה גם הוראת ההפקעה הקבועה בה. 23. המשיבות טוענות עוד כי בנסיבות לא חל שיהוי במימוש ההפקעה, ולחלופין – כי מדובר בשיהוי סביר, אשר איננו מלמד על זניחת מטרת ההפקעה. לטענת המשיבות, תכנית ח-1 הינה תכנית מתאר רחבת היקף, שמייעדת שטחים ברחבי העיר חולון כולה לצרכי ציבור, ומכאן שעיתוי תפיסת החזקה בשטחים נמשך על פני תקופה ארוכה בשל אילוצי קדימויות ומגבלות תקציביות. לטענת המשיבות הן נמנעו מלהפקיע בפועל את המקרקעין כל זמן שהשימושים שהתקיימו בהם תאמו את צרכיהם של תושבי העיר, והן מימשו את ההפקעה רק לאחר שניתוח צרכי הציבור בסביבתם של המקרקעין העלה, לשיטתן, הכרח להשיג חטיבת קרקע גדולה לשם הקמת מוסדות חינוך, לרבות גני ילדים החסרים באזור, הכל כאמור בפיסקה 25 שלהלן. 24. המשיבות מוסיפות וטוענות כי מאחר שהמערערת איננה הבעלים של המקרקעין היא מנועה מלטעון לגבי הפקעת הבעלות, ומכל מקום, לטענתן, כבר נקבע במצבים דומים כי ניתן להפקיע את בעלות המדינה במקרקעין. בדיון שנערך בפנינו ביקשו המשיבות להוסיף ולהעיר בהקשר זה כי, להבנתן, מינהל מקרקעי ישראל כלל איננו מתנגד להפקעה, ולכן לגרסתן (ובנקודה זו גם המערערת הצטרפה לגישתן) – מינהל מקרקעי ישראל לא צורף כמשיב בהליך (ראו: עמ' 4 לפרוטוקול הדיון). זה המקום להעיר את מה שציינו גם בעת הדיון – כי לגישתנו אי-צירוף מינהל מקרקעי ישראל להליך, היה בו משום פגם מהותי. 25. המשיבות טוענות עוד כי ההפקעה מקיימת את התנאים המצטברים הנדרשים בדין להפקעת מקרקעין. לטענת המשיבות, הצורך הציבורי העדכני לו נדרשים המקרקעין, הוא בנייה של מוסדות חינוך, ולשיטתן קיימת זיקה בין צורך זה לבין המקרקעין, שכן בשכונות הצמודות למקרקעין נוצר מחסור חמור במוסדות חינוך. בהקשר זה הן מציינות כי מצאי הקרקע בחלק זה של העיר בנוי ברובו, בזמן שבמקרקעין קיימת בריכה המיועדת בין כה וכה – להריסה. המשיבות גורסות עוד כי בנסיבות אלו – המקרקעין מהווים למעשה את תא השטח האחרון בסביבה שיכול לתת מענה לצרכים הציבוריים העדכניים, ואלה אושרו מלכתחילה, תכנונית וקניינית, בגדר יעודים מותרים להפקעה. המשיבות מוסיפות וטוענות כי עיריית חולון היא זו המוסמכת ובעלת הכלים הנדרשים לספק את הצורך הנ"ל, ולפיכך אין מקום לאפשר למערערת להמשיך ולהחזיק במקרקעין, ולקיים עליהם פעילות ציבורית שונה מזו הנדרשת עתה. בהקשר זה המשיבות מבקשות להבחין בין המערערת, שדאגתה, לשיטתן, נתונה בעיקר לציבור העובדים, לבין עיריית חולון, אשר אמונה על רווחתם של כלל תושבי העיר חולון. 26. המשיבות גם טוענות כי בניגוד לטענות המערערת לפיהן יש להימנע מההפקעה בשל: "בזבוז כספי תושבי העיר חולון", הכרוך בה לשיטת המערערת (ראו: עמ' 6 לכתב הערעור) – למעשה ההיפך הוא הנכון. לגישתן צפוי להיגרם הפסד לקופת העיר דווקא מאי-הפקעת המקרקעין. המשיבות סומכות את טענתן זו על הסכמי חכירת המשנה שנחתמו בין המערערת לבין המשיבות, שבהם נקבע, לטענתן, כי בתום התקופה של חכירת המשנה – המשיבות לא תקבלנה תמורה כלשהי עבור המבנים שהוקמו על ידה במקרקעין. המשיבות טוענות לפיכך כי השקעת כספי-ציבור במתקנים, שעם פקיעת חוזה החכירה יהיו לרכושה של המערערת, וזאת בנוסף לתשלום דמי חכירה למערערת, העומדים, לשיטתן, על סך של כ-2 מיליון ש"ח לשנה – עלולה להביא לפגיעה חסרת תקנה בקופת העיר חולון, ורק ההפקעה, תמנע, לתפיסתן, מצב אבסורדי זה. המשיבות טוענות כי נוכח האמור, ובהתחשב בעובדה שהמערערת תהיה ממילא זכאית לפיצוי כספי בגין זכויותיה במקרקעין, ככל שיימצא שיש לה כאלו, וככל שיוכח שההפקעה אכן פוגעת בה – ההפקעה היא מידתית, בנסיבות. 27. לאחר סקירת טענות הצדדים אפנה איפוא לליבון הדברים, ואולם טרם שאעשה כן אציין מספר התפתחויות רלבנטיות נוספות. התפתחויות נוספות 28. בתום הדיון שקיימנו בערעור – הצענו למערערת כי תשקול לחזור בה בערעורה כאן, ולהסתפק בדרישה לפיצוי שהגישה בגדר ההליך הראשון, והכל תוך שמירת זכויות וטענות הצדדים בהליך האמור. לאחר ששקלה את הדברים – המערערת הודיעה כי היא עומדת על ערעורה. 29. במקביל לכך – עמותת נוער חולון לקידום הספורט, שלה, לדבריה, זכויות מסויימות במתחם האיצטדיון, פנתה בתאריך 02.01.2017 לבית משפט זה וביקשה לאפשר לה לעיין בתיק לצורך שמירת זכויותיה וטענותיה כנגד ההפקעה ולצורך השתלבות אפשרית בתביעת הפיצויים של המערערת (הנזכרת בפיסקה 11 שלעיל). לא מצאנו לנכון לדון בשלב הערעור בבקשה זו, שכן ראוי כי לאחר פרסום פסק דיננו בערעור, בקשת העיון תועבר לטיפול כב' הרשמים וזאת בצד שמירת זכותה של העמותה להגיש בקשה להשתלב בהליך הראשון, תוך שמירת זכויות וטענות של כל הצדדים המעורבים ומבלי להביע דעה כלשהי בנושא זה. עתה אעבור מהפרוזדור לטרקלין. דיון והכרעה 30. לאחר עיון בחומר הרב המצוי בתיק ושמיעת הטיעונים של באי-כוח הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות, וכך אציע לחברי שנעשה. להלן אפרט את נימוקי למסקנתי האמורה. 31. מהלך הדיון וההנמקה יתנתב איפוא כדלקמן: אפתח בבחינת טענותיה של המערערת לגבי היעדר סמכות לביצוע ההפקעה. בשלב השני אבדוק את הצורך הציבורי העומד בבסיס ההפקעה. בשלב השלישי אפנה לבחון את הטענה לגבי השיהוי שחל, לכאורה, בנקיטת הליכי ההפקעה. לבסוף אדון באיזון שבין הנזק שנגרם למערערת (אם בכלל) כתוצאה מהשיהוי הנטען, אל מול הנזק שצפוי להיגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה, אם כך יוחלט. אפרט עתה איפוא ראשון-ראשון ואחרון-אחרון. סמכות הוועדה המקומית לביצוע ההפקעה 32. הפקעה הינה רכישה כפויה של זכויות במקרקעין, המתבצעת למען מטרה ציבורית – לרוב כנגד תשלום פיצויים (ראו: עע"מ 1369/06 הלביץ' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, פיסקה 39 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (09.07.2008) (להלן: עניין הלביץ); אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין, 29-27 (מהדורה שמינית, 2013) (להלן: קמר)). אין חולק כי הפקעת מקרקעין כרוכה בפגיעה בזכות הקניין, אלא שבמקרים רבים היא הכרחית כדי לתת מענה יעיל ומהיר לצרכים ציבוריים (ראו: עניין הלביץ, פיסקה 40; בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פיסקה 12 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) מ' חשין (13.02.2001) (להלן: עניין קרסיק); עע"מ 4927/08 משרד הפנים נ' אפרמיאן, פיסקה 30 (16.06.2011); קמר, עמ' 23; אהרן נמדר הפקעת מקרקעין 31 (מהדורה שניה, 2011) (להלן: נמדר); עיינו גם: ת"מ (מינהליים נצ') 19734-05-11 עמותת בית הכנסת אוהל יוסף נ' עיריית עפולה, פיסקאות 97-86 (11.01.2012), שם השופט א' קולה סוקר מגוון מקורות מהמשפט העברי בסוגיה. עיינו עוד: פרופ' אביעד הכהן "וכי הרבים גזלנים הם?" – על הפקעת מקרקעין ופגיעה בזכות הקנין במשפט העברי, דינו חוקה ומינהל ציבורי במשפט העברי – קובץ מקורות 456-448(1997//8); ד"ר אברהם וינרוט, הפקעה לצרכי ציבור כשפג הצורך הציבורי, פרסומי פרשת השבוע של המחלקה למשפט עברי במשרד המשפטים (פרשת בא, תשע"ז), גליון מס' 468) . 33. במשפטנו מצויים מספר דברי חקיקה, המסמיכים גופים שונים לבצע רכישה כפויה של זכויות במקרקעין, וזאת כאשר הדבר נחוץ לצורך הגשמתה של מטרה ציבורית על המקרקעין המופקעים (לסקירת דברי החקיקה המסמיכים את הרשות לבצע הפקעות – עיינו: נמדר, פרק 3; קמר, פרקים א-ב). החקיקה הרלבנטית בענייננו מצויה בפרק ח' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה, או: החוק), המסמיך את הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה להפקיע מקרקעין, באופן ובמגבלות שיפורטו, בעיקרן, להלן. 34. הליך ההפקעה לפי הוראות פרק ח' לחוק ייושם, ברגיל, על מקרקעין שייעודם התכנוני המקורי מגוון, ולפיכך ככל שיעודם הקיים איננו לצורכי ציבור – ראוי לפתוח, בשלב ראשון במסגרת הליך ההפקעה המבוקשת, במהלך תכנוני לשינוי ייעודם, כך שיהיו מיועדים לצרכי ציבור (ראו: סעיפים 188(א) ו-189 לחוק; עיינו ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא (3) 380 (1987)). ככלל, שינוי תכנוני שכזה יעשה לרוב מכוחה של תכנית מתאר מקומית, או תכנית מפורטת – ברות תוקף (ראו: ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ, פיסקה 25 לפסק-דינו של השופט ע' פוגלמן (14.05.2012); ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה, פיסקה נ"ו (28.04.2013); עיינו גם: קמר, עמ' 123). סעיף 190 לחוק עוסק בדרך ביצוע ההפקעה, וקובע, בין היתר, כי במידה שלא נקבעו בחוק הוראות מיוחדות – ההפקעה תבוצע על פי פקודת הקרקעות, וזאת: "כאילו הורשתה הוועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויותיה של הממשלה לעניין זה" (ראו: סעיף 190(א) לחוק). 35. סעיפים 189-188 לחוק התכנון והבניה מסמיכים את הוועדות המקומיות להפקיע מקרקעין, והם מורים כדלקמן: "188. (א) מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור. (ב) "צרכי ציבור", בסעיף זה – כל אחד מאלה: דרכים... מבנים לצרכי חינוך... וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר האוצר לענין סעיף זה. 189. הועדה המקומית רשאית, בכל עת לאחר תחילת תקפה של תכנית מיתאר מקומית או של תכנית מפורטת, להפקיע מקרקעין בתחום התכנית, כשהפקעתם דרושה, לדעת הועדה המחוזית, למטרה ציבורית שלה נועדו בתכנית האמורה, והיא חייבת לעשות כן אם הועדה המחוזית, לאחר התייעצות אתה, דרשה זאת ממנה; אם בתכנית כאמור נועדו המקרקעין להפקעה, אין ההפקעה טעונה הסכמת הועדה המחוזית" (ההדגשות שלי – ח"מ). בהתאם לסעיפים הנ"ל, סמכותה של הוועדה המקומית להפקיע מקרקעין מותנית, בין היתר, בכך שהוועדה המחוזית נתנה את אישורה להפקעה. עם זאת, אופיו של האישור הנצרך משתנה בהתאם למה שנאמר בתכנית. בהקשר זה יש להבחין בין שני מצבים: המצב הראשון חל במידה שתכנית המתאר המקומית, או התוכנית המפורטת, הקובעות את שינוי ייעוד הקרקע ל"צרכי ציבור", כוללות הוראה המייעדת את המקרקעין להפקעה. בנסיבות אלו, מתוקפו של האישור שהעניקה הוועדה המחוזית לתכנית עצמה – מאושרת גם ההפקעה, ואין צורך באישור ספציפי של הוועדה המחוזית להפקעה (ראו: סעיף 189 סיפא לחוק). המצב השני חל במקום בו התכנית משנה את ייעודם של המקרקעין ל"צרכי ציבור" מבלי לקבוע שהם נועדו להפקעה. במקרה זה האישור שנתנה הוועדה המחוזית לעצם התכנית איננו כולל בחובו היתר להפקעה, ויהיה על הוועדה המקומית לקבל מאת הוועדה המחוזית אישור ספציפי להפקעה כדי לנקוט בהליכי הפקעה (ראו: סעיף 189 לחוק; עיינו: ע"א 48/76 בצלאל נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פיסקה 3 (03.05.1976); ע"א 308/84 כהן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת-גן, פיסקה 4 (05.08.1987); קמר, עמ' 124-122). 36. בענייננו, המצב התכנוני כולל, כאמור, את שלוש התכניות הבאות: א) תכנית ח-1, שהיא, כאמור: "תכנית המתאר לעיר חולון מס' ח-1", שפורסמה למתן תוקף בתאריך 23.04.1958, ובמסגרתה נקבע ייעודם של המקרקעין, בין השאר, כ"אזור לבנייני ציבור". ב) תכנית 54, שהיא, כאמור: "תכנית מפורטת מס' ח-מק/54 שפורסמה למתן תוקף בתאריך 21.11.2002, ובגדרה נקבע כי חלק משטחי המקרקעין ישמשו כ-"דרך". ג) תכנית 72, שהיא, כאמור, "תכנית מפורטת מס' ח-מק/72", שפורסמה למתן תוקף בתאריך 19.09.2005 והיא חלה על יתרת שטחי המקרקעין שלא נכללו בתכנית 54, ומטרתה להסדיר את השטחים שיועדו בתכנית ח-1 לטובת בנייני ציבור. הנה כי כן – שלושת התוכניות הנ"ל מייעדות את המקרקעין ל"צרכי ציבור", כהגדרתם בסעיף 188(ב) לחוק. עם זאת, רק תכנית ח-1 כוללת סעיף המייעד את המקרקעין להפקעה, ולשונו כדלקמן: "השטחים המסומנים כדרכים והרחבתם, שטחים ציבוריים ומגרשים לבניינים ציבוריים מיועדים להפקעה ויירשמו ע"ש עיריית חולון" (ראו: מש/6, סעיף 72; ההדגשות שלי – ח"מ). 37. מהשתלשלות הדברים הנ"ל עולה כי לאחר פרסום התוכניות המפורטות למתן תוקף – הוועדה המקומית החלה בהליכי ההפקעה: בתאריך 24.06.2003 ובתאריך 29.01.2009 – הוועדה המקומית פרסמה הודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה, בדבר כוונתה להפקיע את שני חלקיהם המצטברים של המקרקעין. בתאריך 28.07.2009, כחודשיים לאחר שהוועדה המקומית פרסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודה בדבר כוונתה להקנות את הקרקע לעירית חולון (ראו: מש/12) – עיריית חולון נרשמה כבעלת המקרקעין בנסח הטאבו (ראו: מש/2). 38. מעיון בתוכניות המפורטות עולה כי תכניות אלו שלובות בתכנית ח-1, שכן שתיהן מחילות על עצמן את הוראותיה של תכנית ח-1, אם כי בסייגים מסוימים. כך, למשל, סעיף 10 לתכנית 54 קובע כדלקמן: "תכנית זו כפופה לתכנית המתאר ח-1 ולתכניות מפורטות ח-207 ח-270א' פרט לשינויים המוצעים בתוכנית זו והמהווים שינוי לתכניות הקיימות הנ"ל. במקרה של סתירה בין הוראות תכנית זו והוראות תכניות קיימות, יכריעו הוראות תכנית זו" (ראו: מש/7; ההדגשה שלי –ח"מ). בדומה, סעיף 13 לתכנית 72 מורה כך: "תכנית זו כפופה "לתכנית הראשית" (שתכנית ח-1 נכללת בה – ח"מ). במקרה של סתירה בין הוראות תכנית זו להוראות "התכנית הראשית" יכריעו הוראות תכנית זו" (ראו: מש/9; ההדגשה שלי – ח"מ). זאת ועוד – גם משמן של התכניות המפורטות ניתן ללמוד על הקשר ביניהן לבין תכנית ח-1, כמובהר להלן: בסעיף 1 לתכנית 54, שענייננו "שם התכנית", נקבע כי: "תכנית זו תקרא תכנית מפורטת מס' ח-מק/54 שינוי לתכנית מתאר ח-1 ולתכניות מפורטות ח-207 ח-270א'", ושם תואם לכך מופיע אף בכותרת התוכנית (ראו: מש/7; ההדגשה שלי – ח"מ). בסעיף 1 לתכנית 72 מופיעה הוראה דומה, וכותרתה של תכנית 72 היא: "תכנית מפורטת מס' ח-מק/72 "הבריכה הלימודית" שינוי לתכנית המתאר ח-1 ולתכניות מפורטות ח-207 ח-270א'" (ראו: מש/9; ההדגשה שלי – ח"מ). מן האמור לעיל עולה כי בנסיבות העניין קיימת זיקה ישירה בין התוכניות המפורטות לתכנית ח-1, וכי התוכניות השונות מהוות, למעשה, חלקים שונים במכלול אחד. בתוך מכלול זה מצוי, כאמור, סעיף 72 לתכנית ח-1, הקובע שמקרקעין המסומנים כדרכים וכמגרשים לבניינים ציבוריים – מיועדים להפקעה. בנסיבות אלו נראה כי בעת שהוועדה המחוזית נתנה את אישורה לתכניות המפורטות, אשר מחילות עליהן את הוראות תכנית ח-1, לרבות הוראת ההפקעה שבה – הוועדה המחוזית אישרה, מניה וביה, את הפקעת המקרקעין, וזאת בהתאם למסלול הקבוע בסיפא של סעיף 189 לחוק (ראו: פיסקה 36 שלעיל). משאושרה ההפקעה באופן זה – הרי שאין צורך להידרש גם למסלול הקבוע ברישא של סעיף 189 לחוק. בנסיבות אלה סבורני כי בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד פסק כדין, בקובעו כי לוועדה המקומית עומדת סמכות להפקעת המקרקעין, גם מבלי שנתקבל אישור נוסף של הוועדה המחוזית בעניין. בשולי הדברים של עניין זה, אעיר כאן כי לא נעלם מעיני הפער המסוים הקיים בין העובדה שההודעה שהוועדה המקומית פרסמה לפי סעיף 19 לפקודה מורה כי: "גוש 7176 חלקה 1 בשלמות" (ההדגשה שלי – ח"מ) תהייה לקניינה של עיריית חולון – לבין העובדה שההודעה מאזכרת את תכנית 72 בלבד, שתחולתה מתפרסת, כאמור, על חלקו הארי של המקרקעין, אך לא על החלקה כולה. נראה, לכאורה, כי מדובר בטעות סופר ולפיכך אין בדבר כדי לגרוע מזכותם של המשיבים לתפוס חזקה במקרקעין (ראו והשוו: בג"ץ 22/51 אחוזת ד"ר זימן בע"מ נ' שר האוצר, פיסקה 4 לפסק דינו של השופט מ' זילברג (04.07.1951); ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פיסקאות 18-16 לפסק-דינה של השופטת (כתוארה אז) מ' נאור (22.01.2003); ועיינו: נמדר, עמ' 279-278), עם זאת מוטב היה לו הועדה המקומית היתה כותבת בהודעה הנ"ל, שמפקיעה את המקרקעין בשלמות – כי זו נשענת גם על תכנית 54, ולא נעשית בהתאם לתכנית 72 בלבד, אך הערה זו תקפה לעתיד בלבד, ואין בה כדי לגרוע מחוקיות ההפקעה פה. הסמכות להפקיע מקרקעין שבבעלות המדינה 39. סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל (להלן: חוק היסוד) קובע כדלקמן: "מקרקעי ישראל, והם מקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת" בצד זאת, סעיף 2 לחוק היסוד קובע כך: "סעיף 1 לא יחול על סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו לענין זה בחוק" סעיף 2 לחוק היסוד פותח למעשה פתח להכרה במצבים שבהם לא יחול איסור העברת הבעלות הקבוע בסעיף 1 לחוק היסוד (ראו הרחבה בעניין זה: חיים זנברג, חוק יסוד: מקרקעי ישראל, עמ' 236-235 (2016)). מבעד לפתח האמור פסעו שופטי בית משפט זה ב-עע"מ 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' הקרן הקיימת לישראל (10.08.2008), בקובעם כי לוועדות המקומיות קיימת סמכות עקרונית להפקיע גם "מקרקעי ישראל" (ראו: שם, פיסקה 8). המשנה לנשיאה א' ריבלין, פסק באותה פרשה כך: ..."בחינת מטרות האיסור הקבוע בחוק היסוד מביאות אותנו למסקנה הברורה כי קיימת סמכות עקרונית להפקיע מקרקעי ישראל על ידי הועדות המקומיות. [...] כאשר ועדה מקומית מבצעת הפקעה, היא פועלת מכוח אישור של הועדה המחוזית (לעניין החלופות השונות לאישור ההפקעה ראו סעיף 189 לחוק התכנון והבניה). [...] הועדה המחוזית היא חלק מהשלטון המרכזי... בין חבריה נמנים, בין היתר, תשעה נציגים ממשרדי ממשלה שונים, חמישה נציגים מרשויות מקומיות במחוז וכן נציג מטעם מינהל מקרקעי ישראל... מקום בו ועדה מקומית מבצעת הפקעה – אשר אושרה כאמור על ידי ועדה מחוזית – היא פועלת למימוש קביעתו של הגוף השלטוני המוסמך בתחום התכנוני. לגורמים המופקדים על המדיניות הקרקעית בישראל יש יכולת של ממש להשפיע על החלטות התכנון, אם בדרך של השפעה 'מבפנים' – על ידי נציגו של המינהל בועדה המחוזית – ואם בדרך של העלאת התנגדויות לתוכנית ולהפקעה בערוצים המעוגנים בדיני התכנון והבניה. אלה הם האיזונים ואלה הם המנגנונים אשר קבע המחוקק עצמו לעניין זה. אכן, אפשר שתתקבלנה החלטות תכנוניות אשר הגורמים המופקדים על המדיניות הקרקעית לא יהיו שבעי רצון מהן. אולם, אין בכך כדי להקים עילה כנגד חוקיותן של החלטות תכנוניות שהתקבלו כדין ואין בכך משום הצדקה לשינוי האיזונים שבין גופי השלטון המרכזי לבין עצמם ולשינוי המנגנונים שקבע המחוקק במסגרת דיני התכנון והבניה" (ראו: שם, פיסקאות 13-12; ההדגשות שלי – ח"מ; ראו גם: שם, חוות דעתה של השופטת ע' ארבל, שהצטרפה בהסכמה לפסק הדין הנ"ל; ועיינו עוד: ע"א 6421/07 נגל נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גני אפק, פיסקה 39 (04.09.2015); נמדר, עמ' 160). הדברים הנ"ל יפים אף לענייננו. מן האמור עולה כי אין בעובדה שעסקינן במקרקעי מדינה כדי להטיל דופי בסמכותה של הוועדה המקומית להפקעת המקרקעין (בהקשר זה יוער כי המשיבות טוענות, ואף המערערת איננה חולקת על כך, שמינהל מקרקעי ישראל – כלל איננו מתנגד להפקעה; ראו: עמ' 4 לפרוטוקול הדיון שנערך בפנינו בתאריך 10.02.2016). משמצאתי, כאמור, כי לוועדה המקומית קיימת הסמכות להפקעת המקרקעין, אפנה כעת לבחינת הצורך הציבורי העומד בבסיס ההפקעה. הפקעה לצורכי ציבור 40. ההפקעה על פי פרק ח' לחוק התכנון והבניה מותנית, כאמור, בכך שהמקרקעין דרושים לצורכי ציבור (ראו: סעיפים 189-188 לחוק). בגדר כך נפסק כי על הוועדה המקומית לבחון את התקיימותם של שלושת התנאים המצטברים הבאים: קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר; קיומה של זיקה בין הצורך הציבורי המסוים לבין המקרקעין המיועדים להפקעה; הפקעת המקרקעין נדרשת לשם מימוש הצורך הציבורי שהוגדר (ראו: בג"ץ 307/82 לובליאנקר נ' שר האוצר, פיסקה 4א (06.04.1983); עניין קרסיק, פיסקה 14; עניין הלביץ, פיסקה 54; עע"מ 4231/11 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון נ' מזובר, פיסקה 10 (09.12.2012) (להלן: עניין מזובר); בג"ץ 959/13 דג'אני נ' שר האוצר, פיסקה 46 (31.07.2013); קמר, עמ' 50). 41. במקרה דנן הצורך הציבורי במקרקעין הוגדר בתכנית ח-1, המייעדת את המקרקעין ל"אזור לבנייני ציבור" (הכולל מבנים לצורכי חינוך), ובשתי התכניות המפורטות המייעדות את המקרקעין לצרכים הציבוריים: "דרכים" ו-"מבנים לצרכי חינוך". צרכים אלו נכללים גם ברשימת השימושים במקרקעין המהווים "צרכי ציבור" על פי סעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה. 42. חיוניות המקרקעין לצורכי ציבור קיבלה אשרור נוסף בשנת 2008, עם גיבושה של: "פרוגרמה עירונית לשטחים ציבוריים בעיר חולון", שבחנה את צרכיה העירוניים של העיר – עד לשנת 2020 (להלן: הפרוגרמה). הפרוגרמה האמורה הצביעה על חוסר במבני ציבור בעיר, וביניהם: מעונות יום, גני ילדים וכיתות לימוד. כך גם עולה, מתצהירה של אדריכלית העיר, שנחתם בתאריך 20.03.2014 וצורף לתשובת המשיבות לעתירה (להלן: התצהיר). זאת ועוד – מסתבר כי בזמן שחלף מאז גיבושה של הפרגורמה – הצורך הציבורי במקרקעין אף גבר, וזאת לנוכח קביעות דו"ח ועדת טרכטנברג, לפיהן בעיר חולון נדרשת תוספת של 89 גני ילדים חדשים. יתר על כן, מהתצהיר אנו למדים גם כי המקרקעין מהווים את השטח היחיד שיכול לענות על הצרכים שנקבעו, זאת מכיוון שהמקרקעין מצויים באזור הישן של העיר, סמוך לשכונות בהן, לפי האמור בתצהיר, קיים מחסור של כ-35 דונם למוסדות ציבוריים ולשטחים ציבוריים פתוחים, ומכיוון שרוב מצאי הקרקע באותו אזור – בנוי (ראו: מש/11). 43. זאת ועוד – אחרת. המערערת עצמה איננה חולקת על כך שהמקרקעין אכן הופקעו למטרה ציבורית (ראו: פיסקה 15 לכתב הערעור), אלא היא מלינה רק על כך שהמשיבות בחרו לאותן מטרות ציבוריות נדרשות דווקא במקרקעין, אשר, לשיטתן, שימשו כבר (בעבר) למטרה ציבורית (אחרת) טרם שהופקעו. לטענת המערערת יש לתת לה להמשיך ולקיים במקרקעין את הפעילות הציבורית שהיא קיימה בו (בין במישרין בין באמצעות אחרים) במשך השנים (כמפורט בפיסקה 21 שלעיל). המערערת מבקשת לבסס את טענתה זו, בין היתר, גם על האמור בבג"ץ 3028/94 מהדרין נ' שר האוצר (28.09.1995) (להלן: עניין מהדרין), שם נקבע, לגישתה, כי כל אימת שניתן להשיג את הצורך הציבורי שנקבע למקרקעין שלא בדרך של הפקעה – על המפקיע לחזור בו מן ההפקעה (ראו: שם, פיסקה 27). 44. סבורני כי טענתה הנ"ל של המערערת נדחתה בדין בידי בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד. בית המשפט איננו יושב כ-"טריבונל על לתכנון", ועל כן, בדרך כלל, הוא לא יטה להתערב בתעדופים של גופי התכנון, שבידיהם הכלים המקצועיים והנתונים הרלבנטיים הנדרשים לעניין (ראו: בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פיסקה 3 (28.07.1996); עע"מ 6291/10 בר זיו נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז, פיסקה 9 (02.07.2012)). ההחלטה לבחור במקרקעין לטובת הייעוד הציבורי שנקבע להם, על אף שמתקיימת בהם, לשיטת המערערת, מטרה ציבורית אחרת – היא החלטה תכנונית ומינהלית, כך שהכלל הנ"ל חל גם על כך. מכל מקום, מפסיקת בית משפט זה עולה כי אין מניעה להפקיע מקרקעין, אשר כבר מיועדים, או משמשים, למטרה ציבורית אחת – לשם מטרה ציבורית חדשה. הלכה זו איננה חדשה עימנו, וכבר בשנת 1959 בית משפט זה אישרר הפקעה שביצע שר התחבורה דאז ביחס לשטח אשר כבר נועד להפקעה על ידי ועדה מקומית מסוימת לצורך ציבורי אחר (ראו: ע"א 336/59 בידרמן נ' שר התחבורה (21.07.1961); עיינו גם: נמדר, עמ' 161). יתרה מכך, הפסיקה אף הכירה באפשרות שמקרקעין אשר הופקעו לצורך מטרה אחת, בין אם שימשו קודם לכן לצורך ציבורי כמו בענייננו ובין אם לאו – יוכלו להיות מיועדים בסופו של דבר, ומבלי לנקוט בהליכים נוספים, למטרה אחרת, זאת מתוך הכרה כי מציאות החיים היא עניין דינאמי ומשתנה. ב-בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ (1), 309 (1996) נפסק בהקשר זה מפי השופט א' גולדברג, בדעת רוב, כי קיבוע מדיניות ניצול המקרקעין למטרה המקורית שלשמה הופקעו, שעה שצרכי הזמן והמקום השתנו, "חוטאת לאינטרס הציבורי", וכי מציאות זו מחייבת כי רשויות התכנון "לא תעצומנה עיניהן למראה צורכי החברה המשתנים" (ראו: שם, בעמ' 323; ההדגשות שלי – ח"מ). 45. מעניין לעניין – באותו הקשר מזווית אחרת. בגדר עניין מהדרין הנ"ל, המקרקעין שבמחלוקת הופקעו על אף טענתה של המחזיקה במקרקעין שם כי יש ליתן לה את האפשרות לממש את הייעוד הציבורי בקרקע, וזאת, בין היתר, מטעמים של מדיניות ויעילות כלכלית, וכך קבע השופט א' גולדברג באותה פרשה לעניין שיקולי המדיניות: "ממהותו של הפרויקט וממרכיביו מתחייב כי הזכויות בכל שטחו יהיו כולן בידי רש"ת, באופן שיהיה בידיה חופש פעולה בכל מקום שבו, על-פי הצרכים המשתנים וההתפתחויות העתידיות, בלי שתהיה תלויה ברצונו ובהסכמתו של גורם אחר. רק ריכוז הזכויות בידי רש"ת יאפשר לה למלא את תפקידה על-פי הסמכויות שניתנו לה." (ראו: עניין מהדרין, פיסקה 28; ההדגשה שלי – ח"מ). בדומה, במקרה דנן מצאתי טעם טוב בטענת המשיבות לפיה יש ליתן להן לדאוג למילוי צרכי הציבור, מבלי שהן תהיינה כפופות למגבלות של המערערת, אשר מעייניה נתונים בעיקרם, מעצם טיבה וטבעה, לטובת "ציבור העובדים" (ראו: פרק א' לחוקת ההסתדרות, מע/9; ההדגשה שלי – ח"מ) ולא בהכרח לטובת כלל ציבור תושבי העיר חולון, שעל הדאגה לרווחתם אמונות המשיבות. 46. זה המקום להוסיף כי לעניין השיקול הכלכלי – העובדה ששני הסכמי חכירת המשנה שנחתמו בין המערערת לבין עיריית חולון כוללים סעיפים המחייבים את עיריית חולון לפנות את המקרקעין בתום התקופה של חכירת המשנה: "ללא כל תשלום, פיצויים או תמורה כל שהיא עבור המבנים, הנטיעות והמתקנים שהוקמו על ידה" (ראו: מש/5-4, סעיף 2(ב)), מעידה אף היא שגם השיקולים הכלכליים שהביאו את המשיבות להעדיף הפקעה של המקרקעין (תוך תשלום אפשרי של פיצויים למערערת) – סבירים הם, שכן על ידי ההפקעה וביטול חכירת המשנה האמורה ימנע מצב בו כספי הציבור הרבים שיושקעו במבנים שעל המקרקעין ישללו מהמשיבות ופריים יהיה לקנין המערערת. 47. נוכח כל הנימוקים שהובאו עד הנה – לא מצאתי איפוא מקום להתערב בהחלטה המהותית של המשיבות להפקיע את המקרקעין, ואולם עדיין יש לברר את טענת המערערת לעניין השיהוי. בכך אדון מיד בסמוך. שיהוי בביצוע ההפקעה 48. לאחר שאושרה תכנית המייעדת קרקע ל"צרכי ציבור" – על הרשות הרלבנטית לפעול תוך פרק זמן סביר ובשקידה ראויה להשלמת ההפקעה (ראו: בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז, פיסקה 6 (10.11.1988) (להלן: עניין אמיתי); עע"מ 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין, פיסקה 11 (24.05.2010); עניין מזובר, פיסקה 11; קמר, עמ' 434). חובה זו של הרשות קיימת הן לגבי נקיטת הליכי ההפקעה והן לגבי מימוש מטרת ההפקעה לאחר שהמקרקעין הועברו לידי הרשות (ראו: קמר, עמ' 435; והשוו: עניין אמיתי; עע"מ 7859/11 קרקובסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו, פיסקה 6 (22.07.2013) (להלן: עניין קרקובסקי)). 49. לשיהוי בביצוע ההפקעה שני היבטים: ראייתי ומהותי. אציג להלן בקצרה את שני ההיבטים האמורים, ולאחר מכן איישם אותם על ענייננו. עתה אפרט. א) ההיבט הראייתי – בנסיבות מסוימות, ניתן יהיה לראות בשיהוי כראייה לזניחת מטרת ההפקעה. רשות שקבעה בתכנית כי קרקע מסוימת תופקע למטרה ציבורית מוגדרת, אולם שנים ארוכות לאחר מכן לא הפקיעה את הקרקע, וממילא לא עשתה בה כל שימוש – יוצרת במעשיה ובמחדליה ספק באשר לטעמים שהצדיקו את ההפקעה מלכתחילה, וכן מעוררת תהיות בנוגע לשאלה האם אותם טעמים עדיין מצדיקים את ההפקעה בעת שמתכוונים לממשה (ראו: בג"ץ 7579/07 דהאמשה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פיסקה 18 (11.11.2009); עניין הלביץ, פיסקה 63; עניין מזובר, פיסקה 12; קמר, עמ' 437). ב) ההיבט המהותי – בנסיבות מסוימות, ניתן יהיה ללמוד מהשיהוי על פגיעה של הרשות בחובת הנאמנות וההגינות שהיא חבה כלפי הציבור, וכבר נאמר בהקשר זה כך: "אם אמנם קיים צורך ציבורי ביסוד ההפקעה, מורה האינטרס הציבורי כי צורך זה יבוא על סיפוקו בזמן המינימאלי האפשרי ולא ייגרר עד בלי די" (ראו: בג"ץ 3421/05 ‏מח'ול נ' שר האוצר, פיסקה 17 (18.06.2009) (להלן: עניין מח'ול); ראו גם: עניין מזובר, פיסקה 12; קמר, עמ' 438). 50. שיהוי בלתי סביר בביצוע ההפקעה יכול להביא, במקרים מסוימים, לביטולה של ההפקעה. מטרת הביטול היא כפולה: ראשית, היא מהווה תמריץ לרשות לפעול בשקידה ובמהירות ראויה למימוש הצורך הציבורי שהצדיק את ההפקעה, ושנית, היא אמורה להביא את הרשות לשקול לעומק את הצורך התחילי בהפקעה (ראו: עניין מזובר, פיסקה 12). יחד עם זאת, נפסק בהקשר זה כי: "סעד זה של ביטול ההפקעה הינו סעד חריג שמקומו יכירנו אך מקום בו השתהותה של הרשות הציבורית במימוש תכלית ההפקעה מגיעה כדי השתהות קיצונית" (ראו: עע"מ 3202/05 רמת השרון נ' גנין, פיסקה 11 (24.05.2010); ההדגשות שלי – ח"מ; ראו גם: עניין הלביץ, פיסקה 66). ההכרעה האם שיהוי מסוים הוא בלתי סביר במידה כזו המצדיקה את ביטולה של ההפקעה תיעשה, איפוא, בהתאם לנסיבות הקונקרטיות של כל עניין ועניין (ראו: בג"ץ 1135/93 טריידט נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פיסקה 15 (24.3.1994); עניין מזובר, פיסקה 13). בתוך כך, על בית המשפט ליתן את הדעת, בין היתר, לשיקולים הבאים: משך הזמן שחלף; אופן התנהלותה של הרשות המפקיעה; הסיבות שבעטיין התעכב ביצוע ההפקעה; היקף השטח המופקע; מידת המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון (ראו: עניין מח'ול, פיסקה 20; עניין קרקובסקי, פיסקה 7; עניין מזובר, פיסקה 13, ועיינו גם בחוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התשע"א -2010 (להלן: החוק המתקן). בהקשר זה עולה השאלה, מאימתי יש למנות את פרק הזמן של השיהוי בביצוע הפקעה? בעניין הלביץ נפסק כי: "המבחן לאורכה של התקופה הינו הזמן בו היתה הקרקע מוקפאת" (ראו: עניין הלביץ, פיסקה 69; עיינו גם: בג"ץ 5091/91 נוסיבה נ' שר האוצר, פיסקה 9 (09.08.1994)). בענייננו "חרב ההפקעה" הונפה מעל למקרקעין עם פרסום הוראת ההפקעה שבתכנית ח-1 (השוו: עניין נוסיבה, שם; עניין הלביץ, פיסקה 70). לפיכך נראה כי, עיונית, המועד שממנו והלאה יש לחשב את תקופת השיהוי הוא הזמן שחלף מפרסום תכנית ח-1, כלומר מתאריך 23.04.1958, ועד לתאריך 28.07.2009, בו ההפקעה הושלמה ועיריית חולון נרשמה בנסח הטאבו כבעלת המקרקעין (ראו: מש/2) – תקופה שנמשכה על פני למעלה מ-50 שנה. תקופה זו יש לבחון, עם זאת, בראי שני היבטיו של השיהוי הנזכרים לעיל וכך אעשה מיד בסמוך. 51. לגבי ההיבט הראייתי – אמנם תכנית ח-1 היא תכנית בנין עיר רחבת היקף, אך אני סבור כי אין די בעובדה זו כדי להצדיק השתהות של למעלה מיובל שנים במימוש ההפקעה, כאשר במהלך כ-44 שנים מתוכן (ממועד פרסום תכנית ח-1 ועד למועד פרסום התכנית המפורטת הראשונה) – לא נעשה, לכאורה, דבר לקידום המטרה הציבורית שנקבעה מלכתחילה למקרקעין. לגבי ההיבט המהותי – הצדדים מסכימים על כך שבמהלך תקופת ההשתהות האמורה, המקרקעין שימשו בפועל למטרה ציבורית (אחרת מזו שיועדה לה מלכתחילה), אך לטעמי לא די בעובדה מוסכמת זו כדי לקבוע שהרשות אכן עמדה כראוי בחובת הנאמנות שהיא חבה כלפי הציבור. מהפרוגרמה ומהתצהיר, שאליהם מפנות המשיבות עולה כי המקרקעין נועדו להפקעה לשם מימוש צרכים ציבוריים (אחרים מאלה להם שימשו המקרקעין בפועל), וכי הנחיצות במימושם הלכה וגברה עם השנים. גם מן ההודעות שפרסמה הוועדה המקומית לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה עלתה לכאורה דחיפות ביישום הייעוד הציבורי שנקבע למקרקעין. צורך מיידי זה איננו עולה בקנה אחד עם השיהוי האמור בנקיטה בהליכי ההפקעה, והעובדה שבמהלך תקופת ההשתהות המקרקעין שימשו למטרה ציבורית אחרת לא די בה כדי להניח את הדעת. הנה כי כן, התנהלות המשיבות במשך השנים שעברו ממועד פרסום הוראת ההפקעה שבתכנית ח-1 – לא היתה לכאורה משביעת רצון. אף על פי כן לא מצאתי בהתנהלות זו, בנסיבות, טעם מספיק כדי להורות על ביטול ההפקעה. אביא את נימוקי לכך בפרק הבא. מאזן הנזקים 52. בפסיקתנו נקבע כי השתהות של רשות בביצוע הפקעה, אף במשך עשרות שנים, לא תגרור בהכרח את ביטול ההפקעה (ראו: בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל, פיסקה 2 (30.10.2003) (להלן: עניין לוינהרט); עע"מ 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב, פיסקה 15 (01.02.2007); עניין מזובר, פסקאות 19-24; עניין הלביץ, פיסקה 72). בעת ההחלטה האם לבטל הפקעה עקב שיהוי בפעולות הרשות – על בית המשפט לשקול את מידת הנזק שצפוי להיגרם לציבור במידה וההפקעה תבוטל, ולאזן בינו ובין הנזק שצפוי להיגרם כתוצאה מההפקעה ומההשתהות בהוצאתה לפועל (ראו: עניין מזובר, פיסקה 24). 53. בנידון דידן, הפקעת המקרקעין בפועל נעשתה בעיקר לשם בניית מבני חינוך, שעל פי הפרוגרמה והתצהיר – הצורך בהם עתה, באזור זה של העיר הוא רב. כמו כן, כפי שנזכר לעיל, מהתצהיר עולה שהדחיפות שבמימוש הייעוד שנקבע למקרקעין גברה בעקבות דו"ח ועדת טרכטנברג. אמנם יתכן כי ניתן להגשים את הייעוד האמור מבלי להפקיע את זכות החכירה של המערערת, וזאת בהסדר על דרך של חכירת משנה, אך נראה, לעת הזו, כי הדבר יהיה כרוך בהוצאה כספית גבוהה בהרבה מן ההשקעה שתיעשה אם המקרקעין יופקעו (והמערערת תקבל פיצוי כספי בגין ההפקעה, ככל שהיא זכאית לפיצוי כאמור). טעם הדבר נעוץ בכך שלשם הגשמת הייעוד הציבורי שנקבע למקרקעין נדרשת, למשל, הריסה של מבנה הבריכה הישן שנמצא בהם ובניה של מבנים חדשים תחתיו, ובהסכמי חכירת המשנה הקיימים שבין המערערת לבין המשיבות נקבע, כאמור, כי בתום תקופת החכירה – עיריית חולון תפנה את המקרקעין "ללא כל תשלום, פיצויים או תמורה כל שהיא עבור המבנים, הנטיעות והמתקנים שהוקמו על ידה" (ראו: מש/5-4, סעיף 2(ב)). משמעות של צעידה בנתיב זה היא שההשקעה הכלכלית שהמשיבות תעשנה במקרקעין על חשבון קופת הציבור, תעבור, ככל הנראה, בסופו של יום לידי המערערת. מכאן, שבין אם ביטול ההפקעה יוביל לזניחת המטרה הציבורית, ובין אם ביטול ההפקעה יוביל "רק" להוצאת המטרה הציבורית לפועל תוך שהמערערת ממשיכה להחזיק בזכות החכירה והמשיבות כחוכרות משנה תדרשנה להשקיע עלויות מוגברות – בשני המקרים ביטול ההפקעה צפוי לגרום לציבור נזק משמעותי. 54. לאחר ששקלתי את הנזק הצפוי להיגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה, אעבור לבחינת הנזק הצפוי להיגרם למערערת כתוצאה מהשיהוי בנקיטת הליכי ההפקעה. חובתה של הרשות לפעול בשקידה סבירה להשלמת ההפקעה קיימת כאמור הן בשלב בו היא נדרשת לנקוט בהליכי ההפקעה, והן בשלב של מימוש מטרת ההפקעה לאחר שהמקרקעין הועברו לידי הרשות (ראו: פיסקה 48 שלעיל). לעניין הנזק שנגרם כתוצאה מהשתהות של הרשות בהשלמת ההפקעה, ההבדל בין השלבים הנ"ל משמעותי: כאשר ההשתהות היא בשלב השני של מימוש מטרת ההפקעה – המקרקעין כבר עברו לבעלות הרשות המפקיעה וההפקעה עצמה הפכה כבר לעובדה מוגמרת. עם זאת, כאשר ההשתהות היא בשלב הראשון של נקיטת הליכי ההפקעה – בעל המקרקעין נתון במצב של חוסר ודאות, בגדרו המקרקעין עדיין ברשותו, אך "חרב ההפקעה" תלויה מעל ראשו ומונעת ממנו לנצל את המקרקעין באופן היעיל ביותר בעבורו (ראו: קמר, עמ' 436; והשוו: עניין אמיתי; עניין קרקובסקי). בענייננו, מדובר בהשתהות בנקיטת עצם הליכי ההפקעה, שלב בו על פי רוב, כאמור, הנזק שנגרם למחזיק במקרקעין – חמור יחסית. עם זאת, במקרה דנן, המערערת החכירה את המקרקעין במשך השנים בחכירת משנה לעיריית חולון, שהיא זו שהמקרקעין עתידים לעבור לבעלותה לאחר ההפקעה. לפיכך, ההחזקה הרעיונית של המערערת במקרקעין – לא הופרעה כאן בפועל, על אף ההפקעה הצפויה. יתרה מכך, המערערת עצמה אף לא טענה כי השיהוי של הרשות בנקיטת הליכי ההפקעה גרמה לה לנזק כלשהו. נוכח האמור נראה כי המערערת לא הושפעה באופן משמעותי מ-"חרב ההפקעה" שהונפה מעל למקרקעין. 55. ממאזן הנזקים הנ"ל עולה כי ככל שנגרם נזק למערערת – הוא איננו שקול לנזק, אשר צפוי להיגרם לאינטרס הציבורי, לעת הזו, כתוצאה מביטולה של ההפקעה. לכך יש להוסיף את ההיתכנות הגבוהה של מימוש המטרה הציבורית בפרק זמן נראה לעין (ראו למשל: בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א, פיסקה 10 (17.03.2004); עניין קרקובסקי, פיסקה 7). בעניין מזובר נקבע בהקשר זה, כי: "כאשר נראה... כי הרשות נכונה באמת ובתמים לפעול להגשמת מטרת ההפקעה, האינטרס הציבורי מצדיק, במצבים רבים, לאפשר לה להתקדם הלאה" (ראו: שם, פיסקה 23). במקרה דנן, קיימות עכשיו תכניות מפורטות בנות הפעלה לגבי המקרקעין ואין מדובר במצב בו ההפקעה נעשית עובר להשלמת הליכי תכנון. כמו כן, מהתצהיר עולה כי יש צורך דחוף ונכונות מרובה להוציא את התכניות לפועל. עובדות אלה מטות עוד יותר את כפות המאזנים, בנסיבות, לכיוון אי-ביטולה של ההפקעה. זה המקום להביא מדברי השופטת ע' ארבל, בעניין מח'ול: "ביטול ההפקעה לא נועד 'להעניש' את הרשות על מחדלה, אלא להבטיח שייעשה שימוש במקרקעין לטובת האינטרס הציבורי, להגן על זכות הקניין של הפרט ולתמרץ את הרשות להפעיל את חובתה לפעול" (ראו: שם, פיסקה 22; ראו גם: עניין מזובר, פיסקה 23). 56. בהערת אגב אוסיף כי מגמה דומה עולה גם מהחוק המתקן והוראותיו, שלא נטענו בפנינו ולכן לא ארחיב בכך כאן. אם כי הנני מוצא לנכון לציין פה שלאחר קריאת דברי חברי, השופט מ' מזוז, בנושא – הארותיו מקובלות עלי. 57. אף הטענה החילופית של המערערת כי ניתן להסתפק בהפקעת הבעלות ולהשאיר בידיה את החכירה – דינה להידחות משלושה טעמים עיקריים: א. במקרה שלפנינו – המשיבה 1 היא חוכרת המשנה. לפיכך בעת שהיא הופכת לבעלים, ממילא אין עוד טעם בהמשך קיום החכירה הרעיונית של המערערת ובחכירת המשנה של המשיבה 1. ב. הטענה החילופית שהעלתה המערערת מדגימה את הפגם המהותי והמאיין שנפל מאי צירוף מינהל מקרקעי ישראל להליך. ג. טענת המערערת הנ"ל מבליטה את חוסר ההגיון הכלכלי ש"בנשף המסכות" בו מבקשת המערערת להשתתף (שהוזכר לעיל), זאת בצד שלילת הנכונות המשפטית של הפרופוזיציה המוצעת על ידה. סיכום 58. אופן ההתנהלות של המשיבות לאורך השנים אכן לא היה משביע רצון. עם זאת, נוכח מכלול הנסיבות מצאתי כי האינטרס הציבורי מצדיק את הותרת ההפקעה על כנה, כפי שקבע, בדין, בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד. סוף דבר 59. נוכח כל האמור לעיל הנני מציע לחברי כי נדחה את הערעור, והמערערת תישא בהוצאות מופחתות (בשים לב לאמור בפיסקה 58 שלעיל) בסך של 25,000 ש"ח, שישולמו על ידי המערערת למשיבות. ש ו פ ט המשנה לנשיאה (בדימ') ס' ג'ובראן: אני מסכים. המשנה לנשיאה (בדימ') השופט מ' מזוז: 1. אני מסכים למסקנתו של חברי השופט ח' מלצר לפיה יש לדחות את הערעור, אך אני מוצא לנכון להוסיף מילים אחדות בשתי סוגיות שנדונו על ידי חברי. לענין הפקעת "מקרקעי ישראל" - 2. בצדק קבע בית משפט קמא כי למערערת אין כלל מעמד בשאלה זו באשר זו לא הועלתה על ידי המדינה, אשר אף לא צורפה כמשיבה בעתירת המערערת. יתרה מזו, אין למעשה מחלוקת כי המדינה גם אינה מתנגדת להפקעה. משכך, היה מקום לטעמי לדחות טענה זו של המערערת על הסף. 3. מכל מקום, כפי שקבע חברי השופט מלצר, הטענה לפיה סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל מונע הפקעת "מקרקעי ישראל" על ידי הוועדה המקומית נדחתה על ידי בית משפט זה בענין ועדה מקומית השומרון (עע"מ 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' הקרן הקיימת לישראל (10.8.2008)). אציין, כי בעבר אכן נהגה הגישה לפיה קיימת מניעה כזו, ועמדה זו קיבלה ביטוי בהנחיה של היועץ המשפטי לממשלה מיום 28.11.1999. ואולם עמדה זו שונתה בהנחיה מיום 6.9.2004, שניתנה על ידי בתוקף תפקידי דאז כיועץ המשפטי לממשלה, ובה נקבע בין היתר - "בהיבט של הסמכות הפורמלית, יש לוועדה המקומית סמכות להפקיע קרקעות מינהל מקרקעי ישראל לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), לרבות זכות בעלות... גישה זו מבוססת, בתמצית, על כך שסעיף 2 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן: חוק יסוד: מקרקעי ישראל) מאפשר לקבוע בחוק סוגי מקרקעין ועסקאות עליהם לא יחול איסור העברת הבעלות הקבוע בסעיף 1 לחוק היסוד. חוק התכנון והבניה מסמיך וועדה מקומית להפקיע 'מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור' (סעיף 188), וחוק זה אף כולל הוראה מפורשת לפיה הוא חל גם על המדינה, לרבות התייחסות למקרקעין המנוהלים לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל (סעיף 259)... לאור האמור אין מניעה חוקית, במישור הסמכות, להפקעת מקרקעי ישראל, לרבות זכות הבעלות בהם, מכוח תכניות לפי חוק התכנון והבניה. כמו כן אין מניעה אף להכללת הוראה כאמור בתכנית." עמדה ברוח זו הוגשה לבית משפט זה בענין ועדה מקומית השומרון ואושרה על ידו כאמור (ראו בעיקר בפסקאות 6 ו- 12 לפסק הדין). בענייננו, כפי שכבר צוין לעיל, המדינה אכן לא התנגדה להפקעה, ומכל מקום, הוועדה המקומית הייתה מוסמכת כאמור להפקיע את השטח לצרכי ציבור.. לטענת השיהוי ביישום מטרות ההפקעה - 4. סוגיה זו של שיהוי בביצוע מטרות ההפקעה העסיקה רבות את בית משפט זה, לאורך השנים, עוד לפני למעלה מיובל שנים, בעיקר בהקשר של עתירות שביקשו את ביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעליה המקוריים בנימוק של אי-מימוש מטרת ההפקעה (ראו למשל מבין רבים: בג"ץ 75/57 קלמס נגד הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל-אביב-יפו, פ"ד יא 1601 (1957); ע"א 540/77 סניטובסקי נגד חברת החשמל, פ"ד לב(2) 561 (1978); בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281 (1979); בג"צ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז, פ"ד מב(4) 89 (1988); דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68 (1995); בג"ץ 360/97 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001), להלן: ענין קרסיק; עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (25.5.2005); עע"ם 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין (24.5.2010); עע"ם 7859/11 קרקובסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו (‏22.7.2013), להלן: ענין קרקובסקי; ועע"מ 839/14 חברה לשיכון עממי בע"מ נ' עיריית ת"א-יפו (‏9.11.2015), להלן: ענין חברה לשיכון עממי). 5. בעיקרם של דברים, ההלכה שגובשה בפסיקתו של בית משפט זה הינה כי שיהוי בלתי סביר במימוש יעדי ההפקעה עשוי להקים עילה לביטול ההפקעה אך זאת רק במקרים חריגים וכאשר מדובר בשיהוי קיצוני, וכי בכל מקרה חלוף הזמן הוא רק מרכיב אחד במכלול השיקולים לענין זה. וכך סוכמה ההלכה בענין קרקובסקי - "משהופקעו המקרקעין, מחויבת הרשות לפעול למימוש המטרה הציבורית שעמדה בבסיס ההפקעה תוך זמן סביר... שיהוי בלתי סביר במימוש יעדי ההפקעה עשוי להקים עילה לביטול ההפקעה ולהשבת המקרקעין לבעליהם הקודמים, אולם כפי שחזר והבהיר בית משפט זה, מדובר בסעד חריג שיינתן רק כאשר השתהתה הרשות באופן קיצוני במימוש תכלית ההפקעה... חלוף הזמן כשלעצמו אינו הנתון היחיד, ואף לא הנתון המכריע המתווה את גבולות מתחם הסבירות לפעולת הרשות. לשאלה זו לא נקבעה בפסיקה אמת-מידה קשיחה, וככלל, יש לבחון כל מקרה על רקע נסיבותיו הפרטניות. ייתכנו מקרים שבהם אף שיהוי של עשרות שנים לא יגיע כדי סטייה ממתחם הסבירות המצדיקה את ביטול ההפקעה" (שם בפסקה 6). 6. ואכן, את מושג ה"שיהוי" (שספק בעיני אם הוא המונח המתאים למצב של עיכוב ביישום מטרות ההפקעה) יש להתאים למאטריה בה עסקינן. כאשר מדובר בהליכי תכנון פיזי טווחי הזמן הרלבנטיים הם לעתים קרובות של עשרות שנים קדימה. ייעוד מתחמי קרקע במסגרת תכנון עירוני ובן-עירוני, בעיקר למטרות ציבוריות, צריך לקחת בחשבון צרכים לשנים רבות קדימה, ולא רק צרכים מיידיים וקרובים, אחרת שטחים אלה ינוצלו לצרכים אחרים ובבוא העת הרשויות תעמודנה מול שוקת שבורה. כן יש לקחת בחשבון עיכובים הכרוכים בהליכי תכנון ובהקצאת תקציבים מתאימים להגשמת המטרות הציבוריים לשמן הופקעה הקרקע. לשון אחר, בהליכי תכנון "שיהוי" אינו נבחן במושגים של חודשים או שנים בודדות, ובמיוחד כאשר אין מדובר בהפקעה של שטח קטן למטרה נקודתית מוגדרת. 7. אזכיר עוד כי בעקבות פסק הדין בענין קרסיק, תוקן החוק לענין הנדון ובין היתר נקבע הסדר סטטוטורי של התיישנות: חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 (ס"ח 2228 מיום 15.2.2010, להלן: תיקון מס' 3). תיקון זה אמנם אינו חל על הפקעות מכוח חוק התכנון והבניה (ראו סעיף 190(6) לחוק התכנון והבניה), ולענין זה הוכן תזכיר חוק נפרד הכולל בין היתר החלפת ההסדרים שבסעיפים 196-195 לחוק התכנון, והחלת הסדר התיישנות דומה לזה שבפקודת הקרקעות על זכות הבעלים להשבת קרקע שנרכשה בביצוע תכנית. הצעה זו טרם עברה את הליכי החקיקה (תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' ...), התשע"ד- 2014). אציין עם זאת כי בענין חברה לשיכון עממי הערתי כי - "... המצב הקיים בנוגע לזכות הרכישה מחדש - לפיו קיימת הוראת התיישנות בנוגע להפקעה לצרכי ציבור לפי פקודת הקרקעות אך לא קיימת הוראת התיישנות לגבי הפקעה דומה מכוח חוק התכנון והבניה - יוצר חוסר איזון שקשה ליישבו ולהשלים עמו. עמדתי על כך כי לדעתי במצב דברים זה יש מקום לתת ביטוי לרציונלים שבבסיס דיני ההתיישנות במסגרת פרשנות ויישום הוראת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. ואולם ככל שהענין לא ייפתר במסגרת תיקון החקיקה שיזמה הממשלה, יהיה לדעתי מקום לשקול החלת הוראת ההתיישנות שבפקודת הקרקעות גם על הוראת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, בדרך של היקש (סעיף 1 לחוק יסודות המשפט, התש"ם-1980), לשם השגת הרמוניה חקיקתית (ענין Lilley, פסקה 9; אהרן ברק פרשנות במשפט כרך א- תורת הפרשנות הכללית, פרק שלישי שם ובעיקר בעמ' 524-514 (1992))" (שם בפסקה 27). המקרה בענייננו אינו מעורר לדעתי קושי בהיבט של שיהוי ביישום תכליות ההפקעה, למרות פרק הזמן הממושך שחלף מאז אישור תכנית ח/1 בו נכללה הוראת ההפקעה, שכן התכנית ח/1 היא תכנית מתאר כללית לעיר חולון, ומטבע הדברים שתכנית מעין זו "חושבת" במושגים של צרכי העיר עשרות שנים קדימה. בנוסף, בניגוד למקרים אחרים שנדונו בפסיקה, במקרה דנן השטח שימש בפועל כל השנים למטרות ציבוריות, כך שלא ניתן לטעון לזניחת המטרה הציבורית שביסוד הוראת ההפקעה. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ח' מלצר. ניתנה היום, ‏ט' בחשון התשע"ח (‏29.10.2017). המשנה לנשיאה (בדימ') ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14051580_K05.doc לפ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il