הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון נ. שר הפנים

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5145/00 בג"ץ 5627/00 בג"ץ 7907/00 בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין כבוד השופט ת' אור כבוד השופט א' מצא כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופט י' אנגלרד כבוד השופטת א' פרוקצ'יה העותרת בבג"ץ 5145/00: הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5145/00: 1. שר הפנים 2. היוהמ"ש 3. קסטרו אהרון 4. בלהה מרדכי 5. מקס מרדכי 6. בנימין שטיינמץ 7. מרדכי כרמון העותרת בבג"ץ 5627/00: אבולפיה, רג'ואן, בראונר - יזמים ובונים נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5627/00: 1. שר הפנים 2. הועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים 3. מרכז השלטון המקומי בישראל (ע.ר.) 4. איגוד מהנדסי ערים בישראל העותרים בבג"ץ 7907/00: 1. אהוד רפפורט 2. גילת רפפורט-נוימן 3. אנדריי הרשקוביץ 4. יעל הרשקוביץ 5. גדליה בסר 6. שאול בסר 7. ליאורה ריבלין 8. אמנון קוטלר 9. נינה קוטלר 10. דניאל מגרפטה 11. גלית מגרפטה נ ג ד המשיבים בבג"ץ 7907/00: 1. שר הפנים או חליפו סגן שר הפנים (מר חיים רמון) 2. הועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון 3. עדנה בן-ארי פינצ'בסקי 4. אהוד בן-ארי פינצ'בסקי 5. שרה רפפורט 6. איל אלנצווייג 7. אילנה אורן 8. רבקה גורטלר 9. שמואל גורטלר 10. רן מנחמי 11. נילי מנחמי 12. ירון אלחנני, עו"ד 13. רוני דנקנר 14. גרי קורן 15. איליין ספרינגר 16. קבוץ שפיים 17. חלקה 339 בע"מ 18. גד נשיץ 19. חוה נשיץ 20. קסטרו אהרון 21. בלהה מרדכי 22. מקס מרדכי 23. בנימין שטיינמיץ 24. מרדכי כרמון עתירות למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: ח' בטבת התשס"ב (23.12.01) בשם העותרת בבג"ץ 5145/00 ובשם המשיבה 2 בבג"ץ 7907/00: עו"ד ישראל נשבן בשם העותרת בבג"ץ 5627/00: עו"ד גרשון דרנס בשם העותרים בבג"ץ 7907/00: עו"ד נעמי וייל בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ 5145/00 בשם המשיב 1 בבג"ץ 5627/01 ובשם המשיב 1 בבג"ץ 7907/00: עו"ד אורית קורן בשם המשיבים 7-3 בבג"ץ 5145/00 ובשם המשיבים 24-20 בבג"ץ 7907/00: עו"ד יוסי כהן בשם המשיבה 2 בבג"ץ 5627/01: עו"ד אירית אורון בשם המשיבים 3-4 בבג"ץ 5627/01: עו"ד נתן מאיר ועו"ד נועה בן-אריה בשם המשיבה 7 בבג"ץ 7907/00: עו"ד נדב אורן בשם המשיבים 11-8 בבג"ץ 7907/00: עו"ד גרשון רוטשילד בשם המשיב 12 בבג"ץ 7907/00: בעצמו בשם המשיבה 17 בבג"ץ 7907/00: עו"ד עזרא ראובני פסק-דין השופט מ' חשין: ביום כ"א באב תשנ"ה, 24 באוגוסט 1995, נתפרסם בספר החוקים חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), התשנ"ה-1995. מיקצת מהוראות חוק זה תחילתן נקבעה ליום 1 בספטמבר 1995; מיקצתן תחילתן נקבעה ליום 1 בינואר 1996; ומיקצתן (לענין עתירות לבית משפט בענייני תכנון ובניה) תחילתן נקבעה ליום ששר המשפטים יורה עליו בצו (והכל כהוראות סעיף 142 לחוק). תיקון זה שלחוק התכנון והבניה (להלן נכנה אותו - תיקון 43) עשה שינויים רבים בחוק העיקרי, ואולם השינוי העיקרי שבו - והוא השינוי שסביבו נסוב בהמשך דברינו להלן - היה בהרקת סמכויות תכנון מכלי אל כלי, קרא: בהעברת סמכויות שונות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות. העברת סמכויות זו לוותה בהוראות "בולמות זעזועים" למיניהן - הוראות שנועדו להקל על המעבר מקונספציה לקונספציה במשפט תכנון ערים - ובמסגרת זו הורה החוק, בין השאר, על כינונה של ועדת ערר (הגם שוועדת הערר לא נועדה אך ל"בלימת זעזועים"). 2. כשבע שנים עברו מאז תחילתו של התיקון, והערפל הסמיך ש"מהפכת 43" היתה שרויה בו בתחילתה טרם התפוגג. אכן, עד לימינו אלה שוררת אי-ודאות באשר להיקף הסמכויות שנגרעו מן הוועדות המחוזיות ואשר הוספו לוועדות המקומיות, והוויכוח בין גורמי התכנון בשלטון המרכזי - הטוענים לצימצומה של זרימת הסמכויות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות - לבין השלטון המקומי - הטוען להעצמתה של זרימת אותן סמכויות - נמשך והולך במלוא עוזו. שלוש העתירות המונחות לפנינו אינן אלא דוגמה לאותו ויכוח סוער שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי. 3. יתר-על-כן: הסוגיות המשפטיות הנדרשות מאותה הזרמת סמכויות מוועדות מחוזיות לוועדות מקומיות, לא זו בלבד שסבוכות וקשות הן לפיתרון, אלא שעוד נכונו לנו עלילות לעתיד-לבוא. טעם הדבר הוא, שתיקון 43 עושה שימוש לא-מעט בנוסחאות כלליות לעניינה של אותה העברת סמכויות - נוסחאות הניתנות להידרש לכמה וכמה פנים - וממילא מתבקשים אנו להזדמן לפירוש "תכליתו" של החוק. אלא שהתכלית אף היא אינה נהירה לחלוטין - שהרי התכלית מעוצבת, בין השאר, בניסוח החוק - וממילא נאלצים אנו להכריע בדין על פי מדיניות פרשנות כללית. והדבר אינו קל. זאת ועוד: מדברים אנו בהוראות-חוק שעניינן סמכויות תכנון, ובידוע הוא כי בהגדרת סמכות ראוי - כמעט הכרח הוא - שניסוח הדין יהא חד-כתער. די לנו בקשיי פירושו של הדין המהותי, ומה שנוסיף עליהם קשיי פירוש בנושא סמכות? שאם זו תהא דרכנו, סוף דבר יהא שנדשדש בפרוזדור ואל הטרקלין לא נגיע או שנגיע אליו באיחור. 4. שלוש עתירות הן לפנינו וכל השלוש עניינן ב"מהפכת 43" ככל שהמדובר הוא בסמכויותיהן של הוועדות המקומיות. הוועדות המקומיות שלענין, כל אחת מהן במקומה, אישרו תוכניות מיתאר מקומיות, אך משהובאו אותן תוכניות לפני שר הפנים החליט השר - כסמכותו - לדחותן, בסוברו ובקובעו כי באשרן אותן תוכניות חרגו הוועדות המקומיות מסמכותן. העתירות שלפנינו תוקפות החלטותיו אלו של שר הפנים, והשאלה שהוטל עלינו להכריע בה היא: אם ואם לאו חרגו הוועדות המקומיות מסמכותן בהחליטן לאשר תוכניות מיתאר שאישרו. 5. בראשית דברינו נציג את עיקרי העובדות שלעניין בכל עתירה ועתירה, ולאחר מכן נחל במסע פרשנות ובהחלתו של החוק על כל אחת ואחת משלוש העתירות שלפנינו. תוכנית ארסוף - בג"ץ 5145/00 ובג"ץ 7907/00 6. ארסוף הוא יישוב כפרי הממוקם על חוף-הים בשרון. הבניה בארסוף מוסדרת כיום בידי תוכנית מיתאר מקומית מאושרת המכונה חש/5/10/א (תוכנית 5/א), תוכנית שהופקדה בשנת 1986 ואושרה בשנת 1990. בתוכנית זו הקיימת יש תשעים חלקות לבניה: רובן - 66 חלקות - בנות 1,400 מ"ר (מיגרשים גדולים) ומיקצתן - 24 חלקות - נות 700 מ"ר (מיגרשים רגילים). בתוכנית נקבע כי על כל מגרש - רגיל או גדול - ניתן להקים מיבנה אחד ששיטחו ישתנה על-פי שטח המיגרש: מיבנה בשטח של עד 330 מ"ר במגרש גדול, ומיבנה בשטח של עד 165 מ"ר במגרש רגיל. 7. היישוב נמצא בתחום סמכותה של הוועדה המקומית חוף השרון, ובשנת 1993 החלה הוועדה פועלת - בשיתוף פעולה עם בעלי מגרשים בתחום התוכנית - לפתח את שטחי התוכנית והתשתיות שבה, במטרה להביא לאיכלוסו של ארסוף ולהופכו ליישוב חי הנושא את עצמו. אלא שהבניה בארסוף נתעכבה, בתי מגורים נבנו ואוכלסו בעצלתיים, והוועדה המקומית חששה כי השקעות שנעשו בפיתוח התשתיות תרדנה לטמיון. לטענת הוועדה נגרם העיכוב - למיצער בחלקו - בשל כך שחלק מן המגרשים הגדולים היו בבעלותם של כמה-וכמה בעלי זכויות, ומתוך שניתן היה לבנות עליהם אך בית אחד היקשה הדבר על ניצולם לבניה ועל איכלוסם. 8. ביני לביני פנו אל הוועדה המקומית כמה בעלי זכויות במגרשים הגדולים, בבקשה כי תאשר הוספה של יחידת דיור במגרשיהם, הואיל ושטחי הבניה כפי שהותרו בתוכנית עלו על צרכיו של תא משפחתי אחד. הוועדה אישרה, כסמכותה, כמה תוכניות נקודתיות להוספת יחידת דיור במגרשים גדולים, ולאחר מכן החליטה לערוך תוכנית כוללת המשנה את תוכנית 5/א ולפיה יינתן, לרצון הבעלים, היתר להקים בכל מגרש גדול - תחת מבנה אחד בן 330 מ"ר על-פי התוכנית המקורית - שני בתי מגורים נפרדים בשטח כולל של 330 מ"ר ועוד 6 אחוזים משטח החלקה (ולא יותר מ- 84 מ"ר). כן נכללו בתוכנית הוראות נוספות כגון בנושאי שינויים במיפלסים ובקווי הבנין. תוכנית זו - אשר כונתה תוכנית חש/מק/5/10/א/1 (תוכנית 5/א/1) - תוכננה ואושרה בידי הוועדה המקומית לאחר שהוועדה קיבלה התנגדויות אחדות ודחתה התנגדויות אחרות שהוגשו לה בידי בעלי עניין. 9. כנגד החלטתה של הוועדה המקומית לאשר את תוכנית 5/א/1 הוגשו מספר עררים לועדת הערר מחוז המרכז. מיקצת מן העוררים עררו נגד אישורה של התוכנית בטענה שהוועדה המקומית חרגה מסמכותה ומיקצתם העלו טענות פרטניות באשר לפגמים מסויימים, לטענתם, שהתוכנית ניגעה בהם. מיקצת מתושבי המקום הצטרפו לערר כמשיבים וטענו להגנתה של התוכנית. ועדת הערר קיימה ישיבות מספר, שמעה טיעונים מפי בעלי-הדין, ולסוף החליטה לדחות את העררים בכפיפות לתיקונים מספר. 10. התוכנית הועברה לעיונו של שר הפנים, ולאחר כמה הליכים שאינם לענייננו עתה החליט שר הפנים - כסמכותו בסעיף 109(ב) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (חוק התכנון או החוק) - שלא לאשרה. טעם הדבר: הוועדה המקומית חרגה מסמכותה באשרה את התוכנית. וכלשון המכתב שנשלח אל הוועדה המקומית: התכנית שבנדון [תוכנית 5/א/1] נבדקה לאישור כמתחייב ע"פ סעיף 109(ב) לחוק התכנון והבניה התשכ"ה - 1965 ונקבעה כלא מאושרת מהנימוק הבא: התוכנית מוסיפה מבנים דבר המהווה סטיה ניכרת ע"פ "תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשכ"ז- 1967" ולפיכך אינו (כך) בסמכות הועדה המקומית. 11. כנגד החלטתו זו של שר הפנים עותרים הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון (בג"ץ 5145/00) ואחד-עשר בעלי מגרשים בארסוף (בג"ץ 7907/00). לטענת העותרים, גם בעתירה האחת גם בעתירה האחרת, פעלה הוועדה המקומית בגידרי סמכותה על-פי-דין; החלטתו של שר הפנים בטעות יסודה, וממילא ראויה היא כי תבוטל. להשלמה נוסיף כי לאחר הזמן הצטרפו לעתירות, כמשיבים, כמה מתושבי המקום בטענה כי נמנעה מהם זכות טיעון לפני ועדת הערר. מטעם זה מבקשים הם כי החלטתו של שר הפנים על פסילת התוכנית תישאר על כנה. 12. השאלה שבמחלוקת בין העותרים לבין שר הפנים היא: האם באשרה את תוכנית 5/א/1 פעלה הוועדה המקומית חוף השרון בגדרי סמכותה, אם לאו? תוכנית גבעתיים - בג"ץ 5627/00 13. עתירה זו השלישית מכוונת נגד החלטת שר הפנים שלא לאשר תוכנית מיתאר מקומית המכונה גב/מק/389א (תוכנית 389א), תוכנית שיזמה העותרת: שותפות אבולפיה, רג'ואן, בראונר - יזמים ובונים (אבולפיה) ואישרה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים. עיקרה של התוכנית הוא בשינויי ייעוד, צורה וגובה של פרוייקט בניה גדול במרכזה של העיר גבעתיים, אך ללא תוספת שיטחי בניה. 14. הפרוייקט נושא התוכנית אושר בשנת 1995 - בתוכנית גב/389 - כמיבנה למסחר ולמגורים המתנשא לגובה 16 קומות (57 מטר). בשנת 2000 יזמה אבולפיה תוכנית מיתאר מקומית חדשה לפרוייקט, היא תוכנית 389א נושא העתירה. תוכנית 389א מבקשת לשנות את תכלית המיבנים כפרוייקט למגורים בלבד, תוך שינוי צורת הבניינים ושינוי מספר הקומות מעל לפני הקרקע כך שייבנה בנין בן 23 קומות וגובהו 71 מטרים. 15. שר הפנים הודיע לוועדה המקומית - כבר בעת ההפקדה - כי תוכנית 389א נבדקה ונמצאה חורגת מסמכותה של הוועדה המקומית, וכי טעם הדבר הוא שהתוכנית מוסיפה לבניין, שלא כדין, שבע קומות; וביתר דיוק: בכך שהתוכנית מוסיפה לגובה הבנין יותר משתי קומות. למרות התנגדותו זו של שר הפנים, ולאחר דחייתן של התנגדויות אחדות, אושרה התוכנית בוועדה המקומית גבעתיים. מיקצת מן המתנגדים עררו על האישור לפני ועדת הערר מחוז תל-אביב. בעקבות העררים שונתה התוכנית אך לסוף ההליך דחתה ועדת הערר את העררים בקובעה כי הוועדה המקומית גבעתיים פעלה בגדרי סמכותה על-פי-דין. 16. זמן קצר לאחר אישור התוכנית הודיע נציגו של שר הפנים ליו"ר הוועדה המקומית כי לאחר בדיקה - כמתחייב מהוראת סעיף 109(ב) לחוק התכנון והבניה - הוחלט לראות את התוכנית כתוכנית שלא אושרה בשל כמה-וכמה טעמים. בתצהיר התשובה מטעם שר הפנים הודיעתנו הפרקליטות כי שר הפנים אינו נדרש עתה אלא לטעם התנגדות אחד בלבד, והוא, שהוועדה המקומית לא קנתה סמכות להוסיף למבנה אלא שתי קומות בלבד. 17. העתירה שלפנינו עתירתם של אבולפיה היא, ולטענתם שגה שר הפנים בפירוש החוק לעת שקבע כי באשרה את התוכנית 389א פעלה הועדה המקומית אל-מחוץ לגדרי סמכותה. לאחר הגשת העתירה נעתרנו לבקשתם של מרכז השלטון המקומי ושל איגוד מהנדסי הערים והורינו על צירופם כמשיבים נוספים לעתירה. השאלות שבמחלוקת 18. שתי תוכניות מיתאר מקומיות מונחות לפנינו לדיון בהן: תוכנית 5/א/1 בפרשת ארסוף ותוכנית 389א בפרשת גבעתיים. השאלה המשפטית הנשאלת בעניינן של שתי תוכניות אלו אותה שאלה היא, דהיינו, האם באשרן תוכניות שאישרו עשו הוועדות המקומיות - פעם אחת הוועדה המקומית חוף השרון ופעם אחת הוועדה המקומית גבעתיים - בסמכות על-פי דין. בחינה מקרוב תלמדנו, כי השאלות הנשאלות, למיצער בתחילת הדיון, אותן שאלות הן בעניינן של שתי התוכניות, אלא שבהמשך המסע מתפצלות הדרכים וכל תוכנית מעלה שאלות לעצמה. נפתח אפוא במצע המשפטי המשותף לשתי התוכניות ולאחר מכן נדון בפרשת ארסוף לעצמה ובפרשת גבעתיים לעצמה. מיתווה החקיקה - דברי הקדמה 19. ענייננו נסוב על הוראות חוק התכנון לאחר תיקון 43 - ביתר דיוק: הוראת חוק התכנון בתיקון 43 - ודומה כי ניטיב להבין את תחום פרישׂתו של התיקון אם נהלך עקב בצד אגודל ונחל את מסענו לפירוש החוק לא בתיקון 43 אלא בחקיקה שקדמה לו. 20. מבין תוכניות התכנון השונות שחוק התכנון מורה עליהן, שתיים הן לענייננו עתה: תוכנית מיתאר מקומית (סעיף 61 ואילך לחוק) ותוכנית מפורטת (סעיף 69 ואילך לחוק). בהתאם לחוק התכנון לפני היות תיקון 43, לא היה בסמכותן של ועדות מקומיות לקבל ולאשר תוכניות אלו. הסמכות העיקרית היתה בידי הוועדה המחוזית, ומעמדן של הוועדות המקומיות לא היה אלא מעמד של גוף ממליץ בלבד. אכן, הוועדה המחוזית לא היתה בעלת הסמכות היחידה; גם שר הפנים וגם המועצה הארצית קנו סמכויות בעניינן של אותן תוכניות. ואולם הוועדות המקומיות לא קנו סמכות ליתן תוקף לא לתוכנית מיתאר מקומית ולא לתוכנית מפורטת. הפקדת סמכויות אלו בידי הוועדות המחוזיות, ובצידן סמכויות אחרות רבות ושונות, הטילה עומס בלתי-ראוי על הוועדות המחוזיות, והעומס גרם מצידו לשיהוי קשה בעבודתן של אותן ועדות. היטיבה לתאר את הדבר פרופ' רחל אלתרמן, אשר כבר בשנת 1989 הצביעה על הקשיים שחוק התכנון יוצר במציאות (פרופ' רחל אלתרמן, נקודות תורפה במערכת התכנון והבניה ודרכים לשפרן, הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון, חיפה, 1989, 5-4): הוועדה המחוזית שהיא בעיקר פורום של משרדי הממשלה נדרשת לתת אישורה למרבית ההחלטות המקומיות, ללא הבחנה בין גדולות לקטנות. הסדר זה אינו מקובל במדינות המערב. מאחר שהכנת התכניות המחוזיות התעכבה עד מאד ובפועל תפקידן במערכת התכנון לא עוצב באופן ההולם את התפקיד החשוב שהחוק ייעד להן… הרי שדווקא תפקיד התכנון המחוזי שעליו במיוחד מופקדות הוועדות המחוזיות זוכה לתשומת לב מועטת במרבית הוועדות. גם באישור תכניות כוללות לרשויות המקומיות – תפקיד הראוי לדרג המחוזי – עוסקות הוועדות המחוזיות רק לעתים נדירות… לעומת זאת, מרבית זמנן של הוועדות מוקדש לאישור החלטות שוטפות, חלקן נקודתיות, של הוועדות המקומיות. ראו עוד: בג"ץ 466/89 קמחי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מג(4) 323,322; המלצות הוועדה המייעצת להכנת הצעות לתיקונים לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ("ועדת לוי"), דצמבר 1993, 2. לפיתרון קשיים אלה נועד תיקון 43, ותכליתו: קיצורם וייעולם של הליכי התכנון. אחת הדרכים - שמא נאמר: הדרך העיקרית - שנראתה לו למחוקק היתה הקניית סמכויות אוטונומיות לוועדות מקומיות, לאשר תוכניות מיתאר מקומיות ותוכניות מפורטות בנושאים מסויימים בלא להידרש להסכמתן של הוועדות המחוזיות (הסכמה שנדרשה עד אותה עת). וכתיאורו של חבר הכנסת יהושע מצא, יו"ר ועדת הפנים ואיכות הסביבה, בהציגו את הצעת החוק לקריאה שניה ולקריאה שלישית ("דברי הכנסת" של ישיבת הכנסת מיום 1 באוגוסט 1995, 11628, 11632): הוחלט בוועדה להעביר סמכויות תכנון בתוכניות נקודתיות לסמכותן הבלעדית של הוועדות המקומיות. נטלנו זאת מהוועדות המחוזיות... שינוי זה... משיג מטרה משולשת. ראשית, העברת סמכויות לוועדה המקומית בנושאים אשר יכולתה לטפל בהם טובה ויעילה יותר. שנית, הוא מוריד נטל כבד מעל הוועדה המחוזית, שעובר לוועדה המקומית... שלישית, נקבע עיקרון כי יזם התוכנית יקיים דיון תכנוני, להבדיל מעררים, רק מול מוסד תכנון אחד, היינו ועדה מקומית או מחוזית, ולא רק כבעבר כאשר קוימו שני דיוני תכנון: אחד על מנת ליזום תוכנית בועדה המקומית, והשני על מנת להחליט בוועדה המחוזית. באותה רוח היו אף דברי ההסבר להצעת-החוק, באפיינם את הסמכויות שהוקנו לוועדות המקומיות כסמכויות לעניינן של תוכניות ש"הינן, ככלל, בעלות השלכה מקומית" (ה"ח לשנת תשנ"ה 16, 28): מוצע לקבוע סוג של תכניות: שינוי לתכנית מיתאר מקומית ושינוי לתכנית מפורטת, שאותן תהיה הועדה המקומית, בנוסף לועדה המחוזית, מוסמכת להפקיד ולאשר. המדובר בתכניות שהינן, ככלל, בעלות השלכה מקומית: איחוד וחלוקה ללא שינוי יעוד, הרחבת דרכים (למעט אלו המופיעים (כך) בתכנית מיתאר ארצית) ושטחי ציבור עד כדי תוספת של חמישים אחוזים, שינוי קווי בנין, שינוי בינוי או עיצוב אדריכלי ללא הגבהת הבניין, שינוי זכויות בניה במגרשים ללא שינוי סך הזכויות בכל יעוד בתחום התכנית, שינוי גודל מגרש מינימלי והגדלת מספר יחידות הדיור המותרות ללא הגדלת אחוזי הבניה. אותה רוח נשבה אף בדיוני הוועדות ששקדו על הצעת החוק: ועדת הפנים ואיכות הסביבה בראשותו של חבר הכנסת יהושע מצא, וועדת המישנה לייעול התכנון והבניה של ועדת הפנים ואיכות הסביבה בראשותו של חבר הכנסת אברהם פורז. אכן, בכל גילגוליה של הצעת החוק שומעים אנו דברים דומים: יש לעשות לפתיחת הצנרת הסתומה בוועדות המחוזיות; הדרך הראויה לייעול ההליכים תהא בהקצאת סמכויות אוטונומיות מסויימות לוועדות המקומיות - בענייניהן של תוכניות מיתאר מקומיות ותוכניות מפורטות - בלא להידרש לאישורן של הוועדות המחוזיות; יש נושאים שהוועדה המקומית תוכל לטפל בהם בהצלחה שאינה פחותה מן הוועדה המחוזית, ואפשר אף בהצלחה רבה יותר; יש לאתר אותם נושאים ולהגביל את מיספרם; ואותם נושאים ראוי להם שייסובו על סמכויות תכנון נקודתיות. חבר הכנסת פורז איפיין העברת סמכויות כמוצע כ"סנונית ראשונה", בהוסיפו כי אם יעלה הניסוי יפה ייפתח פתח להעברת סמכויות נרחבת יותר מן הוועדות המחוזיות אל הוועדות המקומיות. עם זאת הזהירו עצמם חברי הכנסת שלא להיחפז שמא ייכשלו בדרכם. ובלשונו של חבר הכנסת פורז (בדיוני ועדת המשנה מיום 11.1.95, עמ' 7): אנחנו מאמינים שאחרי שהחוק הזה יעבור הוועדה המחוזית תהיה גוף הרבה יותר מהיר ויעיל. במקביל אנחנו לא רוצים לרוקן אותה מכל הסמכויות. 21. לא נוכל לסיים דברי הקדמה קצרים אלה לפירוש החוק בלא שנזכיר את דבריה של פרופ' רחל אלתרמן אשר השתתפה כיועצת בדיוני ועדת המישנה. לדעתה של פרופ' אלתרמן, מאז תחילת הדיונים על ריפורמה בחוק התכנון חלה נסיגה במגמה להעביר סמכויות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות; והגם שאין למעט בערכן של הסמכויות האוטונומיות שקנו הוועדות המקומיות, נסבות סמכויות אלו אך על סוגי שינויים מינוריים בתוכניות מיתאר קיימות (לא עוד, אלא שסמכות זו אף כפופה לאישור של שר הפנים, כפי שנדרש אף לפני התיקון). ראו: Rachelle Alterman, “Evolving Voices in Land Use Law: A Festschrift in Honor of Daniel R. Mandelker: Land Use Law in the Face of a Rapid-Growth Crisis: The Case of Mass-Immigration to Israel in the 1990s”, 3 Wash. U. J. L & Pol’y (2000) 773, 836-838 . 22. על רקע סקירה כללית זו הבה ניפנה להיכרות עם הוראות החוק שלעניין. התשתית הנורמטיווית 23. תחילת הדברים היא בהוראת סעיף 61א' לחוק התכנון, ובה הגדרות לשני מושגים אלה: "תוכנית בסמכות ועדה מקומית" ו"תוכנית בסמכות ועדה מחוזית". ואלו הן הגדרות שני מושגים אלה: תכנית בסמכות ועדה מקומית או בסמכות ועדה מחוזית 61א. (א) בחוק זה - "תכנית בסמכות ועדה מקומית" - תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים בסעיף 62א(1) עד (10) בלבד; "תכנית בסמכות ועדה מחוזית" - תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת הכוללת נושאים שאינם מפורטים בסעיף 62א(1) עד (10) בין בנוסף לנושאים המפורטים באותן פסקאות ובין ללא הנושאים המפורטים בהן. ענייננו הוא ב"תוכנית בסמכות ועדה מקומית", וכהוראת סעיף 61א.(ג), סמכותה של ועדה מקומית לגבי תוכנית מסוג זה היא הסמכות להפקידה ולאשרה. ובלשון החוק: תכנית בסמכות ועדה מקומית או בסמכות ועדה מחוזית 61א. (א) ......................................... .............................................. (ג) תכנית בסמכות ועדה מקומית תדון בה הועדה המקומית, ורשאית היא להחליט על הפקדתה ועל אישורה של התכנית, עם או בלי שינויים; ובלבד שאם החליטה על הפקדת תכנית הכוללת הגדלת שטחים, כאמור בסעיף 62א(א)(3), תשלח הועדה, במידת האפשר, הודעה לכל בעל רשום. אשר לעניינים העשויים לשמש נושאים לתוכנית בסמכות ועדה מקומית, אלה מצויים אחד לאחד בהוראת סעיף 62א לחוק ולפיה: תכנית בסמכות ועדה מקומית 62א. (א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): (1) איחוד וחלוקה של מגרשים, כמשמעותם בפרק ג' סימן ז', ובלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע, למעט האמור בפסקאות (2) ו-(3); (2) הרחבת דרך בתוואי המאושר בתכנית בת תוקף, למעט דרך שאושרה בתכנית מיתאר ארצית; (3) הגדלת שטחים שנקבעו בתכנית בת תוקף לצורכי ציבור כמפורט להלן: דרכים, גנים, שטחי נופש וספורט, עתיקות, שטחי חניה, תחנות אוטובוס ורכבת שאינן תחנות קצה, שווקים, בתי קברות, מבנים לצורכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים, מחסני חירום, מתקנים לאספקת מים; (4) שינוי בקו בנין הקבוע בתכנית; (5) שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים; (6) שינוי חלוקת שטחי הבניה המותרים בתכנית אחת, מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבניה, בכל יעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ- 50%; (7) שינוי בהוראות בדבר גודל שטח מגרש שמותר להקים עליו בנין; (8) הגדלת מספר יחידות הדיור, ללא הגדלת סך כל השטחים למטרות עיקריות, ובלבד שמוסדות הציבור והתשתיות, הכלולים בתכנית, נותנים מענה לצרכים הנובעים מהגדלת מספר יחידות הדיור; (9) כל ענין שניתן לבקשו כהקלה לפי סעיף 147, בכפוף להוראות סעיף 151; אין בהוראות פסקה זו כדי לפגוע בסמכות הועדה המקומית לתת הקלה לפי סעיף 147, ואולם לא תאשר הועדה המקומית הקלה לפי סעיף 147, אלא בכפוף להפחתה של הזכויות שנקבעו בתכנית שאושרה לפי פסקה זו; שר הפנים יקבע את דרכי הפרסום של הפקדת תכנית לפי פסקה זו; (10) בכפוף להוראות סימן ח' שבפרק ג' - הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשיה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחניה. (ב) הוראות סעיף קטן (א) אינן גורעות מהוראות סעיפים 129 עד 131 וסעיף 147. בבקשנו לאפיין אותם עניינים העשויים לשמש נושאים ל"תוכנית בסמכות ועדה מקומית", יימצא לנו כי המדובר הוא, בעיקר, בשינויים שוועדה מקומית מבקשת לערוך - על דרך של תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מפורטת - בתוכניות מיתאר מקומיות או בתוכניות מפורטות. 24. הנה-כי-כן, תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מפורטת הכוללת נושא או נושאים מאלה המפורטים בסעיף 62א.(א)(1) עד (10), מצויות בתחומיהן של הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה, ומוסמכות הן ועדות אלו להפקיד ולאשר תוכניות אלו בלא להידרש להסכמתן או לאישורן של הוועדות המחוזיות. ייאמר עם זאת, כי מילתן של הוועדות המקומיות אינה בהכרח מילה אחרונה. ראשית לכל, החלטותיה של ועדה מקומית לאשר תוכניות נתונות לערר לפני ועדת ערר והוא כהוראת סעיפים 12ב.(א)(3) ו- 112 לחוק התכנון. אשר להחלטתה של ועדת ערר, גם זו נתונה לערר - כהוראת הסעיפים 12ב.(ד)(2) ו- 111 לחוק התכנון - לפני הוועדה המחוזית. שנית, כדברו של סעיף 109 לחוק, נתונה עשייתה של הוועדה המקומית לביקורתו של שר הפנים (ובכך נוסיף ונדון עוד להלן). פרשת ארסוף על רקע חוק התכנון 25. על רקע סקירה שסקרנו, הבה ניפנה לענייניהם של העותרים שלפנינו. וראשונים ראשונים - לעותרים בבג"ץ 5145/00 (הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חוף השרון) ובבג"ץ 7907/00 (אהוד רפפורט ועשרה אחרים). כפי שראינו, אישרה הוועדה המקומית חוף השרון תוכנית מיתאר מקומית - בשינוי לתוכנית מיתאר מקומית קיימת - שעיקרה היה היתר להקים על כל מיגרש גדול שני מיבנים בגודל כולל של 330 מ"ר ובנוסף להם 6 אחוזים משטח החלקה (ולא יותר מ- 84 מ"ר). על פי תוכנית המיתאר הקיימת, ניתן לבנות על כל מיגרש מיבנה אחד בלבד (בגודל משתנה, על-פי גודל המיגרש), ועתה אישרה הוועדה המקומית בתוכנית מיתאר מקומית מתקנת, כי לרצונם יוכלו בעלים להקים שני מיבנים תחת מיבנה אחד בלבד. לטענת העותרים, תוכנית זו "תוכנית בסמכות ועדה מקומית" היא, וכך כהוראות סעיפי-מישנה (5),(8) ו-(9) לסעיף 62א.(א) לחוק. מנגד טוען שר הפנים כי התוכנית תוכנית היא החורגת מסמכותה האוטונומית של הוועדה המקומית, אשר-על-כן תוכנית בטלה מעיקרה היא. ובחילוקי דעות אלו שומה עלינו להכריע. הבה נבחן אפוא, אחת לאחת, אותן סמכויות שהעותרים טוענים להן, ונבדוק אם עשויות הן להכיל את התוכנית נושא הדיון. ונפתח בהוראת סעיף 62א.(א)(5) לחוק התכנון. "הוראות לפי תוכנית בדבר בינוי ועיצוב אדריכליים" - לפירושו של סעיף 62א.(א)(5) לחוק התכנון 26. וכך מלמד אותנו סעיף 62א(א)(5) לחוק התכנון: תכנית בסמכות ועדה מקומית 62א. (א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): (1).......................................................................... (5) שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים; סמכותה האוטונומית של ועדה מקומית היא, אפוא, לאשר תוכנית "שינוי של הוראות בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים". החוק מניח כי יש בנמצא תוכנית מאושרת, והוועדה המקומית מוסמכת עתה לשנות הוראות "לפי [אותה] תוכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים". וזה פשר הדברים: תוכניות מיתאר ותוכניות מפורטות קובעות לתחומיהן שימושים מותרים ותנאים למתן היתרים לפי התוכנית. רבות מן ההוראות שבתוכניות נודעת להן השפעה על הבינוי ועל העיצוב האדריכליים; כך לגבי טיפוס הבנין, וכך לגבי חזותו, מימדיו, מיקומו וכו'. מיקצת מאותן הוראות מעסיקות עצמן בעיצוב מראהו החיצוני של הבנין או המיתחם; הוראות אחרות - הוראות שבמהותן נסבות הן על תיפקודי הבנין או המיתחם - גם להן נודע מימד גיאומטרי מפורש כגון בנושאי הגבלת שטח, גובה ומיקום; ויש הסדרים המשפיעים בעקיפין על עיצוב המיבנה למרות שמעיקרם לא נועדו להסדירו ואין הם בעלי מימד גיאומטרי. ראו והשוו: ד"ר נורית קורן ופרופ' רחל אלתרמן, בקרת העיצוב בישראל: בין חופש היצירה האדריכלי ליעדי התכנון הציבורי (1999), 12-10. ובהביננו כל זאת, עדיין ניצבת השאלה לפנינו: תחום התפרשותו של ס"ק (5) - מהו? 27. הוועדה המקומית, וכמותה ועדת הערר, בחרו בפירוש מרחיב לס"ק (5), ולפיו ניתן לכלול ב"תוכנית בסמכות ועדה מקומית" כל הוראה שיש לה פן הנוגע לעיצוב או לבינוי גם אם בעיקרה הוראה פונקציונלית-מהותית היא, הוראה שמקומה אמור להיות ב"תוכנית בסמכות ועדה מחוזית". על דרך זה הסיקה הוועדה המקומית (בטיעוניה בכתב לפנינו) כי סמכותה עומדת לה (בענייננו) להביא ל"חלוקת המסה המבונה בין שני מבנים המהווים כל אחד יחידת דיור אחת". זו אף טענת העותרים בבג"ץ 7907/00, ולפיה כולל הביטוי "בינוי או עיצוב אדריכליים" גם החלטה "האם יחידת דיור נוספת תיבנה כתוספת קומה על גבי יחידת הדיור הראשונה, או תיבנה בצמוד ליחידת הדיור הראשונה עם קיר משותף, או ללא כל קיר משותף אלא עם חיבור באמצעות קורה או שתבנה כמבנה נפרד". מן הצד האחר מחזיקה המדינה בפירוש מצמצם לס"ק (5), ולפיו מוסמכת ועדה מקומית לקבוע בתוכנית שבסמכותה אך ורק הוראות של בינוי ועיצוב גרידא, והכל באורח דווקני ומֵצֵר. עמדה זו של המדינה באה לידי ביטוי, בין השאר, בחוזר מנכ"ל משרד הפנים (מס' 1/2001 מיום 12.2.01) להנחיית רשויות התכנון במשרד הפנים: הועדה המקומית הוסמכה בתכנית לשנות הוראות לפי תכנית, אשר עניינן בינוי או עיצוב אדריכליים. ההסמכה אינה מתייחסת לשינוי הוראות הקבועות בתכנית, אלא לשינוי הוראות הכלולות ב"תכנית בינוי" שהוכנה שלא במסגרת תכנית כהגדרתה בחוק, אלא לפי סעיף הסמכה במסגרת תכנית. הוראות הבינוי והעיצוב הינם אותם פרטים נוספים שאין, בדרך כלל, חובה לכללם בתכנית מאושרת על פי חוק ואשר עוסקים בהוראות בינוי ועיצוב, הלכה למעשה. כדוגמא להוראות מעין אלו, ניתן לראות בהוראות בדבר חומרי גמר, פיתוח סביבתי וכו'. ... אין המדובר בעיקרו של דבר, בנושאים מהותיים אשר קיימת חובה, בדרך כלל, לכללם בתכנית מאושרת על פי חוק כדוגמת מספר קומות, מספר מבנים, וכו'. יודגש, כי אין בסמכות הוועדה המקומית לשנות הוראות שנקבעו בתכנית ובכלל זאת הוראות שנקבעו ב"תכנית בינוי" או "נספח בינוי" שצורפו לתכנית. 28. בשאלה זו מדייקת המדינה בקריאת ס"ק (5), בהדגישה כי מדובר בו על שינוי של הוראות "לפי תוכנית". לטענת המדינה, יש להבדיל ולהבחין בין "הוראות לפי תוכנית" - כלשון החוק - לבין הוראות בתוכנית (כלשון סעיפים אחרים בסעיף 62א.). סמכות הוועדה המקומית, כך טוענת המדינה, אינה פורשת עצמה אלא על הוראות הנחותות מתוכנית מיתאר, וכלשון החוק: הוראות שלפי תוכנית, להבדילן מהוראות שבתוכנית. צירוף תיבות זה של "הוראות לפי תוכנית", כך טוענת המדינה, אינו אלא גילגולו של ביטוי השגור זה מכבר בהליכי תכנון ובינוי והוא "תוכנית בינוי". "תוכנית בינוי", כפי שידענו מכבר, משמשת כלי-עזר לבר-חוקי לתכנון, ובידוע שמוסדות תכנון עושים בה שימוש תדיר. וכהגדרתו של הנשיא שמגר בבג"ץ 5631/92 יפו יפת ימים נ' שר הפנים (לא פורסם, אך צוטט בידי השופט זמיר בע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור בע"מ נ' מדינת ישראל פ"ד נה(2) 112, 128): "תוכנית בינוי" כשמה כן היא, היינו תוכנית המפרטת, על יסוד קביעותיה המפורשות של תוכנית בנין עיר המוכרת בדין, מה יהיו תהליכי ביצוע הבינוי, הלכה למעשה, הא ותו לאו. אני שב ומדגיש כי אין להסדיר בתוכנית בינוי בלבד נושא כלשהו החייב להיות מוסדר בתוכנית מיתאר או בתכנית מפורטת. תוכנית בינוי יכולה להיווסף על הסדר נאות של הנושא הכלול בתוכנית המוכרת בדין, כדי לפרט שלבי ביצוע או דרכי ביצוע, אך אינה באה במקום תוכנית כאמור ואינה מייתרת אותה. ראו עוד הדיון המפורט של השופט זמיר בעמ' 128 עד 130, והאסמכתאות שהוא מזכיר. "תוכנית בינוי" היא אפוא תוכנית לבר-חוק-התכנון ואין לה מעמד סטטוטורי של תוכנית תכנון; על-פי עצם טיבה נחותה היא מתוכנית התכנון שלביצועה היא נוצרה, וממילא חייבת היא לקיים את כל הוראות התוכנית שמכוחה נעשתה. "תוכנית בינוי" היא, אפוא, תוכנית הנעשית "לפי תוכנית", והוראת ס"ק (5) - כך טוענת המדינה - אינה אלא גילגולה הסטטוטורי של תוכנית הבינוי הוותיקה. ראו עוד: שמואל רויטל, "תיקון 43 לחוק התכנון והבניה - האם מהפך בדיני התכנון?", משפטים כז (תשנ"ז-1997) 383, 389-388. מסקנה (כך לטענת המדינה): ס"ק (5) לא יעמוד לה לוועדה המקומית לחולל שינויים בגופן של תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מפורטת אלא אך בנורמות נחותות מתוכניות אלו. יתר-על-כן, כך מוסיפה המדינה וטוענת: היקף הנושאים הניתנים להסדרה במיסגרתה של תוכנית בינוי מוגבל הוא על-פי טיבם של דברים. בהיות תוכנית בינוי כפופה לתוכניות בנות תוקף, נושאים להסדר בגדריה אינם אלא נושאי-מישנה, וממילא לא נדרש החוק בס"ק (5) להוציא מגדריו נושאי-מהות דוגמת תוספת מיבנים (או תוספת קומות כבפרשת גבעתיים, כפי שנראה להלן). נושאי-מהות מוסדרים בתוכניות עצמן וממילא מצויים הם מחוץ למיסגרתה של תוכנית בינוי, קרא: מחוץ למיסגרתו של ס"ק (5). 29. זאת ועוד: כידוע, יש הוראות שחובה לכוללן בתוכנית תכנון ויש הוראות שאין חובה לכוללן בתוכנית תכנון. במהלך השנים נשתרשה דעה ולפיה מוסמכות ועדות מקומיות - במסגרת "תוכנית בסמכות ועדה מקומית" - לערוך תוכניות המשנות הוראות בינוי ועיצוב אדריכליים שנכללו בתוכנית מאושרת ובלבד שהיו אלו הוראות אשר לא היתה חובה לכוללן בתוכנית תכנון. דעה זו, כך טוענת המדינה, בטעות יסודה. הפירוש הנכון שלחוק הוא זה, שבסמכותה של ועדה מקומית לקבוע אך הוראות בדבר בינוי ועיצוב אדריכליים שמקומן היה עד-כה בתוכניות הבינוי הלבר-חוקיות, לאמור, במיסמכים הנחותים מתוכניות שעל-פי חוק התכנון; כך ולא עוד. אך מובן הוא אפוא, שוועדה מקומית אינה מוסמכת לשנות על דרך של "תוכנית בסמכות ועדה מקומית" הוראות בינוי ועיצוב אדריכליים שנקבעו בתוכנית מכוח חוק התכנון, גם אם אין החוק קובע חובה לשלבן בתוכנית. 30. אלא שלא נמצא לנו בעבודות ההכנה לתיקון 43 כי תכליתו של ס"ק (5) היתה להקנות מעמד משפטי רשמי לתוכניות הבינוי. אכן, ככל העולה מדיוני ועדת המשנה בישיבתה מיום 4.1.1995, היו שסברו כי הביטוי "לפי תוכנית" נועד להרחיב את תחומי ס"ק (5) להיותו כולל הוראות בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים שנקבעו במיגוון נספחי הבינוי השונים, אך לא נמצא לנו שהכוונה היתה להגביל את תחולת ס"ק (5) לתוכניות הבינוי בלבד. מכל מקום, מובנו הלשוני של הדיבור "הוראות לפי תוכנית" יכול שיכלול בנקל גם הוראות המצויות בגופה של התוכנית ולא אך הוראות שנעשו מכוחה ("לפי") של התוכנית. גם בתיקון 43 עצמו לא נמצא לנו כי תוכניות בינוי - או תוכניות בינוי ועיצוב - זכו להגדרה נפרדת בנבדל מתוכנית מפורטת. כן נפקד מקומה של תוכנית בינוי בסולם העדיפויות של תוכניות סטטוטוריות המנויות בסעיפים 129 עד 131 לחוק. ולבסוף: בפרשת מרכז הספורט אזור (לעיל) נדרש השופט זמיר לנושא תוכניות הבינוי, ומוצאים אנו בדבריו קריאה למחוקק כי "יקבל על עצמו להסדיר את המהות והמעמד של תכנית בינוי, ובמיוחד את היחס בין תכנית בינוי לבין תכנית מפורטת." דברים אלה נכתבו ביום 7.1.2001, למעלה מחמש שנים מאז "תיקון 43". לו מצאו תוכניות הבינוי מישכן קבע לעצמן בס"ק (5) - כטענת המדינה לפנינו - האם לא היה הדבר נזכר בפסק-הדין? האם לא היתה המדינה טוענת באותה פרשה את שהיא טוענת עתה? אלא שטענת המדינה עתה אינה אלא מחשבה שלאחר-מעשה, וממילא אין לה משקל של-ממש. 31. לא נמצא לנו אפוא כי ראוי לצמצם את צירוף התיבות "בינוי או עיצוב אדריכליים" לאותן הוראות שעל-פי הנוהג היו בעבר נושא ל"תוכניות בינוי" לבר-החוק ולבר תוכניות התכנון הרשמיות. ראו עוד והשוו: עת"מ 6/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב (מפי השופט גרוניס; לא פורסם). 32. מהו אפוא תחום התפרשותו של צירוף התיבות "בינוי או עיצוב אדריכליים"? דומה שכולנו נסכים כי נוסחה זו אינה נותנת בידינו מכשיר מדוייק לבחינת סמכות. ובזוכרנו כי בקביעת סמכות ענייננו - לא עוד אלא בקביעתה של סמכות בלבדית לוועדה המקומית לאשר תוכנית במתכונתה זו - רבה אי-הנוחות שנחוש בבואנו לקבוע את גידרי התפרשותה של הנוסחה. אכן, סמכות ראוי לה כי תוגדר באורח חד ופורמלי ככל-הניתן; ראו והשוו: בג"ץ 1480/01 חג'ג נ' בית הדין הרבני הגדול בירושלים, פ"ד נה(5) 214, 225. ואילו בס"ק (5) איווה לו החוק לקבוע קריטריון שאינו-מדוייק לקביעתה של סמכות פורמלית. 33. אשר לפירושו המילולי של צירוף התיבות "בינוי או עיצוב אדריכליים" - אם תרצו: "בינוי אדריכלי" ו"עיצוב אדריכלי" - יש בה בהגדרה זו יסוד של צימצום ויסוד של הרחבה. יסוד הצימצום הוא ב"אדריכליים": שאין המדובר בבינוי או בעיצוב על דרך הכלל, אלא בצימצום הבינוי והעיצוב לבינוי ולעיצוב "אדריכליים" דווקא. במובן זה נתקיימה בס"ק (5) המימרה שכל המוסיף גורע. יסוד ההרחבה הוא בהצבת ה"בינוי" לצד ה"עיצוב"; שאין המדובר אך ב"עיצוב" אלא ב"בינוי" גם-כן; לא עוד אלא שמדברים אנו בבינוי שהוא מעבר לעיצוב, ב"בינוי" המוסיף ל"עיצוב". על פירושם של "בינוי" ושל "עיצוב" דומה שאין צורך להאריך. עד כאן - הפירוש המילולי. 34. אשר לפירוש המהותי: ככל שס"ק (5) לענין, נתקשה לקבוע גבולות ברורים לסמכותה של הוועדה המקומית ולמנין הנושאים הבאים בגדריה של "תוכנית בסמכות ועדה מקומית". לא נוכל להציג אלא אמות-מידה כלליות לקביעת גידרי הסמכות, ובעתיד ייקבעו הגבולות אט-אט ממקרה למקרה ומעניין לעניין. על דרך הכלל נוכל לומר, שבחלוקת הטריטוריה התכנונית בין ועדה מחוזית לבין ועדה מקומית, נפל בחלקה של הוועדה המקומית להחליט החלטות נקודתיות - להתאמת תוכניות קיימות לצורכי התושבים במקום - בעוד אשר ועדה מחוזית יועדה להחליט בנושאים כלליים יותר, כגון בתוכניות הקובעות את אופיו הכללי של המיתחם או של היישוב שמדובר בהם או בעניינים שעשויה להיות להם השפעה על איזור נרחב מ"נקודה". ועדה מחוזית ניחֲנָה - ולו בשל הרכבה - בראיה רחבה וכוללת, ועל-כן ראוי לה שתעסיק עצמה בנושאים כלליים. שלא כמותה, ועדה מקומית קרובה למקום ולאירוע, וראייתה ממילא חדה יותר בזיהוי צורכיהם של אנשים באתרים ספציפיים. בהקשר זה עשוייה להישאל שאלה, והיא, האם יש בו בשינוי שהוועדה המקומית בענייננו החליטה עליו כדי לשנות מאופיו של המקום ומאופייה של הסביבה? ובלשונה של וועדת הערר בפרשת ארסוף: ... שטחי הבנייה למטרות עיקריות, נשמרים בתכנית זו ועדיין מדובר כמובן ביחידות צמודות קרקע על מגרשים ששטחם גדול ומרווח. נראה לנו כי אכן תוספת של מס' יח"ד בתחום התכנית, לא ישנה באופן מהותי את אופי היישוב אלא רק יסייע בפיתוחו ואכלוסו, תוך שמירת האופי, המיוחד לישוב זה. אנו רואים בברכה את המאמץ שעשתה הוועדה המקומית, להכין תכנית כוללת לישוב, אשר העסיק את מוסדות התכנון ללא הרף בתכניות נקודתיות ודיונים אין ספור בסוגיות תכנוניות מקומיות כמעט בכל מגרש, אשר בעליו מנסה להוציא בו היתר בנייה. וכי יימצא לנו מקרה פלוני שמעורבים בו אלה-באלה יסודות פרטיקולריים ויסודות כלליים, יהא עלינו לקבוע את גבולות הסמכות על-פי היסוד הדומיננטי שבמערכת. על דרך זו תיקבע הטריטוריה השייכת לוועדות המקומיות, וימים יגידו אם הנוסחה שקבע החוק נוסחה ראויה היא להחלה בחיי היומיום. 35. אשר לענייננו שלנו: לו דיברנו בתוכנית מאושרת שלפיה ניתן לבנות מיבנה בן כך-וכך מ"ר על מגרש בן דונם; ואילו היתה הוועדה המקומית עתה מבקשת לשנות את התוכנית כך שניתן יהיה לבנות על אותו דונם מיבנה נוסף בן כך-וכך מ"ר; נוטים היינו, לכאורה, לדעה כי תוספת המיבנה לא היתה בגדר "בינוי או עיצוב אדריכליים". הדברים פשוטים ומה לנו שנאריך. ואולם לא זה ענייננו. אין אנו מדברים בתוספת מיבנים לשמה אלא בשינוי שניתן בנקל לכנותו שינוי אדריכלי: חלוקת מיבנה אחד לשניים ומיקום שני ה"חלקים" בשני מקומות בתוך אותו מגרש. הכל מסכימים שהוועדה המקומית רשאית להורות - ב"תוכנית בסמכות ועדה מקומית" וכהוראת ס"ק (8) שנדון בו להלן - כי בית-מגורים בן 330 מ"ר שניתן לבנותו על-פי התוכנית המאושרת, ייחלק בין שתי יחידות דיור נפרדות. ודומה כי הפרדת אותן שתי יחידות דיור לשני מבנים נפרדים - בלא להגדיל את השטח המבונה (אך בתוספת השטח שנוסף בהקלה) - יאה לה הכינוי "בינוי או עיצוב אדריכליים" בבחינת שמירת אופיו של היישוב והנוף הפתוח לים. אכן, השינוי בתוכנית המאושרת אינו אלא שינוי מצומצם בהיקפו ועשוי הוא להתרווח בנקל בחיק הנוסחה של "בינוי או עיצוב אדריכליים". יָאֶה הוא לנוסחה ויָאָה הנוסחה לו. אכן, המדובר אינו אלא בהוראת בינוי ועיצוב מוגבלת, בינוי ועיצוב שאין בהם כדי לשנות באורח מהותי את אופיו המיוחד של היישוב. בענייננו יש אף יתרון לקביעת התוכנית בידי הוועדה המקומית, בתיתנו דעתנו לעיסוקה הממושך בנושא ובקירבתה ליישוב, לאופיו ולצרכיו. וכדברי השופטת דורנר בע"א 2907/97 אחים עופר הנדסה ופיתוח נ' גליקמן (פ"ד נג(1) 369, 381): הוועדה המקומית היא "בעלת ההיכרות הטובה ביותר עם השטח נושא התוכנית ועם הגורמים השונים המעורבים בה". אכן, הוועדה המקומית היא הגוף המתאים ביותר לתכנן שינויים "נקודתיים" בתוכנית קיימת, והשינוי בענייננו שינוי נקודתי הוא. נחזור ונדגיש: אין אנו מדברים בהוספת מסה של בטון מבונה יש-מאין; מדברים אנו בחלוקת מיבנה קיים לשניים בשל תוספת יחידת דיור (אשר הוספה כדין).תחת אשר תגורנה שתי משפחות בבית דו-משפחתי, ניתן להן היתר - אם אך תבקשנה - להתגורר בנפרד משפחה מרעותה. וכי אין זה בינוי או עיצוב אדריכליים? בהמשך לדברים שאמרנו על אודות יתרונה היחסי של ועדה מקומית בנושאים "נקודתיים", וכדי שדברינו לא יפורשו שלא-כהלכה, נוסיף ונאמר כי בנושאים "נקודתיים" דיברנו; בנושאים כלליים לא דיברנו. בפרשת אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, שומרון (ע"א 8116/99, פ"ד נה(5) 196) עמד השופט אנגלרד על חלוקת הסמכויות בין גורמי התכנון המקומיים לבין גורמי התכנון הארציים, ועל הראשונים אמר דברים אלה (בנושא של שמירה על שטחים ירוקים; שם, 206): במקרים רבים המתכננים והנבחרים ברשויות המקומיות ובוועדות רואים בשימור שטחים פתוחים איסור שלילי שיש לנסות ולעוקפו תחת לראות בו יעד חיובי (ר' אלתרמן, "מדיניות התכנון הכולל: תהליך הביצוע ומדיניות קרקעית", ישראל 2020 - תכנית אב לישראל בשנות האלפיים (1997), בעמ' 209). שלא כמותם הם גורמי התכנון הארציים (שם, שם): לגורמי התכנון הארציים ראייה רחבה וכוללת של מכלול האינטרסים, השיקולים והמטרות. הם אינם מושפעים מבעלי עניין מקומיים, ובידיהם כלים המאפשרים להם לשקול טוב יותר את טובת המדינה וכלל תושביה. בגופים הארציים מכהנים על-פי דין נציגים של גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה. 36. אין אפוא יסוד לחשש שמעלה המדינה, ולפיו פירוש רחב לס"ק (5) עלול להביא לריקון הוועדה המחוזית מסמכויותיה. הפירוש המוצע לס"ק (5) אינו פירוש רחב, וסמכויותיה של הוועדה המחוזית שמורות לה. נהפוך הוא: פירוש בדרכה של המדינה עלול להביא לצימצום בלתי-ראוי של "מהפכת 43", ואנו נעמוד ונשאל בתמיהה ובעצב: אם זה הפירוש שלחוק, מה הועילו חכמים בתקנתם? 37. ועל כל אלה: גם אם נושא מסויים בא במיתחם סמכויותיה האוטונומיות של ועדה מקומית, החלטתה של הוועדה המקומית אינה בהכרח סוף פסוק: החלטותיה של ועדה מקומית בענייניהן של "תוכניות בסמכות ועדה מקומית" נתונות לביקורת ולפיקוח, וכך מורה אותנו החוק מפורשות. החלטותיה של ועדה מקומית בעניין תוכנית שבסמכותה ניתן לערור עליהן לפני ועדת ערר, ומסמכותה של הלזו "לאשר תוכנית כאמור, עם או בלי שינוייים, או בתנאים שתקבע או לדחותה" (סעיף 12ב.(א)(3) לחוק התכנון; ראו עוד הוראת סעיף 112 לחוק התכנון). החלטתה של ועדת הערר ניתן לערור עליה (לאחר בקשת רשות מאת יו"ר ועדת הערר) לפני הוועדה המחוזית (סעיף 111 לחוק). (בהקשר זה ניתן דעתנו לזכויות הערר המוענקות - הן על-פי סעיף 112 הן על-פי סעיף 111 לחוק - למיגוון רחב ביותר של בעלי-ענין). כן נתונה החלטתה של ועדה מקומית בנושאי תוכנית שבסמכותה לפיקוחו - ולפי העניין: אף לאישורו - של שר הפנים, הכל כהוראת סעיף 109 לחוק. נזכור עוד כי בענייננו הופעלו דרכי פיקוח אלו על החלטתה של הוועדה המקומית. בתיתנו דעתנו לאמצעי פיקוח אלה הסובבים את הוועדה המקומית סביב-סביב, דומה שראוי לפרש את הוראת ס"ק (5) אם לא על דרך ההרחבה - כבקשתה של הוועדה המקומית - למיצער לא על דרך הצימצום החונק, צימצום שאינו מותיר לוועדה המקומית מרחב שיקול דעת ראוי כתכליתו של תיקון 43. 38. נסכם דברינו וכך נאמר: הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון פעלה בגידרי סמכויותיה בהתירה הפרדה בין יחידות דיור במיגרשים גדולים, ובקביעתה כי תחת מיבנה אחד ניתן לבנות שני מיבנים נפרדים על אותו מיגרש. שר הפנים שגה, אפוא, בסוברו כי לעת שהתירה הפיכת מיבנה שעל מיגרש גדול לשני מיבנים נפרדים פעלה הוועדה המקומית אל-מחוץ לגידרי סמכותה שבס"ק (5). 39. דבר אחרון: בשים-לב לערפל הכבד הנח על פירושו ועל תחום פרישׂתו של ס"ק (5), דומה שראוי כי בעלי העניין העיקריים - שר הפנים, מרכז השלטון המקומי והעיריות הגדולות - יזמנו עצמם למקום אחד ויעשו כמיטבם להנחות עצמם להמשך הדרך. אם יוטל נטל הפרשנות והיישום אך על בתי המשפט חוששני שיתקיים בנו היפוכו של מעשה בלעם. "הגדלת מספר יחידות הדיור" - לפירושו של סעיף 62א.(א)(8) לחוק התכנון 40. וכך מורה אותנו ס"ק (8) לסעיף 62א.(א) שלחוק: תכנית בסמכות ועדה מקומית 62א.(א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): (1)...................................................................................... (8) הגדלת מספר יחידות הדיור, ללא הגדלת סך כל השטחים למטרות עיקריות, ובלבד שמוסדות הציבור והתשתיות, הכלולים בתכנית, נותנים מענה לצרכים הנובעים מהגדלת מספר יחידות הדיור. וזו השאלה שלענייננו: הדיבור "יחידות דיור" - פירושו מהו ומה גדר פרישׂתו? לטענת העותרים, סמכותה של הוועדה המקומית להחליט על "הגדלת מספר יחידות הדיור" (בכפיפות לתנאי הקבוע בסיפה לס"ק (8)) משמיעה אותנו סמכות לחלק מיבנה אחד לשני חלקים - כפי שנעשה בענייננו - ומכאן שהוועדה המקומית עשתה בגידרי סמכותה כהוראת ס"ק (8). ואילו המדינה טוענת: לא כי. לגירסתה, הביטוי "יחידת דיור" מושג נרדף הוא למושג "דירה בבנין דירות". מכאן, סמכותה של הוועדה המקומית להורות על "הגדלת מספר יחידות דיור" משמיעה אותנו אך סמכות להגדיל מספרן של דירות בבנין. ואולם נוסחה של "הגדלת מספר יחידות הדיור" אינה אוצרת כוח להסמיך ועדה מקומית להגדיל את מספר המיבנים במיגרש ולו בחלוקת מיבנה אחד לשניים. מסקנה: בהחליטה לחלק מיבנה הבנוי על מיגרש גדול לשני חלקים נפרדים, עשתה הוועדה המקומית שלא כסמכותה בס"ק (8), הגם ששיטחי הבניה המותרים לשני הבתים גם-יחד אינם עולים על סך כל השטחים המותרים לבניה על-פי התוכנית המקורית. 41. משהיכרענו כי סמכותה של הוועדה המקומית עומדת לה לפי ס"ק (5), המחלוקת סביב פירושו של ס"ק (8) הפכה להיותה מחלוקת אקדמית. אלא שפטור בלא כלום אי אפשר ועל כן נאמר מילים אחדות גם בנושא ס"ק (8). 42. כאמור, טענת הוועדה המקומית היא כי "יחידת מגורים" כ"בית מגורים" דמיא, ועל כן הסמכתה של ועדה מקומית לעשות ל"הגדלת מספר יחידות הדיור" משמיעה אותנו ממילא הסמכה להוסיף בתי מגורים. העותרים בבג"ץ 7907/00 אף מגדילים בטוענם כי ההסמכה בס"ק (8) אינה כוללת כל הגבלה שהיא באשר לדרך ולצורה להוספתה של יחידת דיור; כי הגדלת מספר יחידות הדיור יכולה שתבוא בין כתוספת יחידה, בין כתוספת קומה, בין באותו מיבנה, בין במיבנה נפרד. מנגד טוענת המדינה, כי צירוף התיבות "יחידת דיור" בלשון היומיום צירוף נרדף הוא ל"דירה בבנין דירות". כך הוא אף בלשונו של חוק התכנון עצמו, המבחין בין "דירה" או "יחידת דיור" - כהגדרתן בסעיפים 145(א)(2) ו- 32(ד) לחוק - לבין בנין או בניינים. השוני בין "יחידת דיור" לבין "בנין" עולה אף מהוראת סעיף 69(11) לחוק - המדבר באורח נפרד ב"דירה" וב"בנין" - ומהוראות תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתוכנית), תשכ"ז-1967, הקובעות סוגי הוראות נפרדים ושונים, לבניינים מזה ולדירות מזה: הסוג האחד יימצא בהוראת תקנה 1(3) שעניינה "בנין" ו"בניינים", והסוג האחר יימצא בהוראות תקנות 1(10א) ו- 1(11), הנסבות על "דירה", "דירות" ו"דירות מגורים". עוד מצביעה המדינה על החומרה היתירה שתקנות הסטיה הניכרת מייחסות להוספת בניינים - שלעניינם נקבע איסור גורף - להבדיל מדירות, שלעניינן ניתן ליתן הקלות בתנאים מסויימים. 43. בבחינתו הלשונית של החוק - לשון המוליכה לתכלית - נראית לי טענת המדינה מטענת העותרים. ראשית לכל, המושג "יחידת דיור" כהוראתו הרגילה מסב עצמו על יחידה פונקציונלית למגורים. כך, למשל, הגדרתה של "יחידת דיור" בסעיף 32(ד) לחוק התכנון (אמנם, לצורכי אותו סעיף), והיא "מערכת חדרים, על חדרי שירות שלה, הנועדת למגורים של משפחה אחת". וניתן דעתנו לדמיון בין הגדרה זו לבין הגדרת "דירה" בסעיף 145(א)(2) שלחוק, והיא: "חדר או תא, או מערכת חדרים או תאים, שנועדו לשמש יחידה שלמה ונפרדת למגורים, לעסק או לכל צורך אחר". ולא הרי "יחידת דיור" כהרי "בנין". אמת נכון הדבר: אף בית מגורים חד-משפחתי הוא "יחידת דיור", אלא שתכליתו של ס"ק (8) תלמדנו כי הסמכות הניתנת בו לוועדה מקומית - לעשות ל"הגדלת מספר יחידות הדיור" - אינה כוללת סמכות להגדלת מספר יחידות הדיור על דרך של בניית מיבנים נוספים. מתוכו ומתוכנו של ס"ק (8) עצמו למדים אנו כי מכַוון הוא לפירוש המקובל של "יחידת דיור". הנה-כי-כן: מותרת היא ועדה מקומית לאשר תוכנית שעניינה "הגדלת מספר יחידות הדיור", אלא שסמכות זו סייג הוצב לה: "ובלבד שמוסדות הציבור והתשתיות, הכלולים בתכנית, נותנים מענה לצרכים הנובעים מהגדלת מספר יחידות הדיור". הסייג והעיקר עשויים אותו חומר, והסייג מלמד מעצמו על העיקר. העיקר הוא ש"מוסדות הציבור והתשתיות" יוכלו לשאת את המשפחות הנוספות אשר תבאנה אל המקום. באנשים, באוכלוסיה, מדבר הכתוב - בהם ולא במיבנים. ואמנם, דירות למגורים ובניינים, מזה ומזה, כל אחד מאלה נדרש להסדר משלו, וההסדרים שונים ונפרדים הם. בעוד שקביעת יחידות הדיור המותרות בגדריה של תוכנית נועדה לאפשר חישוב שטחים למטרות ציבוריות והבטחת תשתיות הולמות, מספר הבניינים הינו נתון תכנון מסוג אחר, קרא, נתון הקובע את אופי הבניה ואת עיצוב הסביבה. ס"ק (8) עניינו הוא באוכלוסיה ומכאן שטענת המדינה נראית לנו, לכאורה, מטענת העותרים. אלא שאין צורך כי נכריע סופית בסוגיה. 44. בביקעת המחלוקת סביב פירושו של ס"ק (8) ציחצחו בעלי-הדין חרבות גם בנושא הוראת סעיף 62א.(א)(9) ובעניינה של הסטיה הניכרת, אך בנושא זה נדון לעצמו, בפיסקה 50 ואילך להלן. לפירושו של סעיף 62א(א)(9) לחוק התכנון 45. לנוסחה של הוראת סעיף 62א.(א)(9) שלחוק התכנון ראו להלן, בפיסקה 49. הוראת-חוק זו היא שייסדה את סמכותה של הוועדה המקומית חוף השרון להוסיף, כהחלטתה, 6 אחוזי בניה, ובנושא זה לא נתגלעו חילוקי דעות בין בעלי-הדין. ואולם משהיזכרנו את הוראת ס"ק (9) נוסיף הערה אחת שלעניין: תכלית ס"ק (9) היתה להסמיך את הוועדות המקומיות ליתן הקלות - כסמכותן בסעיף 147 ובכפיפות לסעיף 151 לחוק התכנון - לא אך באורח פרטני אלא באורח כולל גם-כן, על דרך אישורה של תוכנית-תכנון. וכדבריו של חבר הכנסת פורז בדיוני ועדת המשנה (בישיבתה מיום 4.1.1995): אני נוטה לחשוב שאין שום סיבה אם ועדה מקומית מוסמכת לתת 2 קומות בהקלה, שלא תהיה מוסמכת לתת 2 קומות על ידי שינוי תכניות. ההבדל הוא רק בכך שבמקום שתיתן אישור נפרד לכל בנין תיתן אישור לכל הרחוב בפעם אחת. פעם אחת יישמעו התנגדויות. זה אפילו יותר אלגנטי. צירוף סמכויות 46. נתעוררה שאלה אם רשאית היא ועדה מקומית לצרף בתוכנית אחת סמכויות המוקנות לה בסעיפי-מישנה אחדים שבסעיף 62א.(א). התשובה לשאלה היא כי אכן רשאית היא, וכלשונו של סעיף 62א.(א) ברישה שבו: תוכנית בסמכות ועדה מקומית היא תוכנית "הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן". אמרה ועדת הערר בפרשת ארסוף על טענה כי התכנית אינה מצויה בסמכותה של ועדה מקומית: ...העוררים טוענים כי הוראת סעיף 62א(א)(8) מתנה את האפשרות להגדיל את מספר יח"ד בכך שלא תהיה הגדלה של סך השטחים המיועדים למטרות עיקריות ועל כן לא ניתן לטענתם לאשר תכנית, אשר מגדילה מס' יח"ד כאמור ובו זמנית מגדילה ב- 6% את השטחים העיקרים. איננו יכולים לקבל טענה זו ... משקבע המחוקק [בסעיף 62א.(א) רישה] כי יכול ויעשה שימוש בסמכות ועדה מקומית ביותר מחלופה אחת מן החלופות שבסעיף 62א(א) בו זמנית, הרי יש לפרש את האפשרות לעשות שימוש בסמכות זו כך שניתן גם לאשר הגדלה של מספר יח"ד וגם "כל עניין שניתן לבקשו כהקלה" בו זמנית. גם אם נקבל את טענת העוררים, הרי ברור עדיין, שועדה מקומית רשאית לאשר בתכנית אחת הגדלת מס' יח"ד ללא הגדלת שטח עיקרי ובתכנית מקבילה שתאושר באותו יום או יום למחרת, תכנית הכוללת הגדלת השטח העיקרי המותר בהקלה, ובלבד שאלה אינם דרים בכפיפה אחת באותה תכנית. על כן נראה לנו כאבסורד, כי לא יתאפשר אישורן של שתי תכניות אלה בתכנית אחת דבר שהוא נכון יותר, יעיל, חסכוני והגיוני יותר. (ההדגשה במקור - מ' ח') 47. עד כאן - פרשת ארסוף, ונעבור לפרשת גבעתיים. פרשת גבעתיים - גובהם של מיבנים 48. בפיסקאות 13 עד 17 לעיל דיווחנו על עיקרי העובדות בפרשת גבעתיים, וכפי שראינו עיקר חילוקי-הדעות בין בעלי-הדין נסב על השאלה אם הוספת קומות לבנין תבוא - או לא תבוא - בגידרי הנוסח של "בינוי או עיצוב אדריכליים" כהוראת ס"ק (5) לסעיף 62א.(א) שלחוק התכנון. 49. בפירושו של ס"ק (5) לסעיף 62א.(א) שלחוק התכנון סברו הוועדה המקומית גבעתיים, וכמותה ועדת הערר תל-אביב, כי סמכותה של הוועדה המקומית עומדת לה - ב"תוכנית בסמכות ועדה מקומית" - להוסיף קומות לבנין או להגביה בנין שהותר להקימו לפי תוכנית תכנון קיימת. לדעתן של ועדות אלו, אפוא, סמכותה של ועדה מקומית לעשות שינוי "בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים" כוללת בחובה - על דרך העיקרון - סמכות להורות על הגבהת בנין או על הוספת קומות לבנין. אשר לעניינה של גבעתיים, דעתה של ועדת הערר היתה כי בנסיבות העניין מוסמכת היתה הוועדה לעשות את שעשתה. וכלשונה של ועדת הערר בהחלטתה: 4) עמדתנו היא כי מספר הקומות וגובה הבנין בתכנית זו מהוים הוראת בינוי שניתן לשנותה בתכנית בסמכות הועדה המקומית. מדובר במתחם יחודי, בעל בינוי מיוחד החורג מאופי הסביבה המקיפה אותו, כאשר מלכתחילה מצאה התכנית לנכון להגדיר את מספר הקומות שבו, כהוראת בינוי וכללה חתך בינוי של הבנין במסמכי התכנית. שינוי מספר הקומות כפי שמתבקש, ושינוי גובה הבנין, מהוים שינוי לחתך הבינוי ולהוראות הבינוי ואינם משנים את ייעוד החלקה (הייעוד משתנה אומנם, אך לא בגלל שינוי הגובה אלא עקב המרת שטחי המסחר והמשרדים בשטחי מגורים, כקבוע בסעיף 62א(א)(6)) 5) יצויין כי [...] אין בלשון החוק הוראה המגבילה את סמכותה של הועדה המקומית לשינוי בינוי שאינו כולל תוספת גובה. מסקנה זו נלמדת אף מלשון הצעת החוק בה הוצע לסייג את סמכות הוועדה המקומית לעריכת "שינוי של בינוי או עיצוב אדריכלים ובלבד שאין בהם הגדלת גובה הבנין". השמטתו של סייג זה מהנוסח הסופי של החוק מלמדת, לכאורה, כי המחוקק מחליט להקנות לועדה המקומית סמכות רחבה יותר בכל הקשור לשינויים המתייחסים לגובה הבניינים. איננו רואים הגיון מיוחד המצדיק להגדיל [צ"ל: "להגביל" - מ' ח'] את סמכות הועדה המקומית בכל הקשור לשינוי גובה בניינים, כאשר סמכותם בנושאים עקרוניים לא פחות - כגון בנין, מספר דירות, שימושי קרקע, הרחבות דרכים וכיו"ב אינה מוטלת בספק. פרמטרים אלה הם לעתים קרובות בעלי השפעה תכנונית וסביבתית גדולה יותר מאשר שינוי גובה הבנין. יתרה מזו, במקרים רבים שינוי בגובה הבנין הוא שינוי השלוב בשינוי קוי הבנין והגדלת מספר הדירות, ולעתים אף מתחייב כתוצאה משינויים אלה. המדינה תוקפת סברה זו, שלדעתה אין הצדק לפירוש רחב-פרישה זה לס"ק (5). לגירסת המדינה, הוראת ס"ק (5) בנושא של "בינוי או עיצוב אדריכליים" אינה אוצרת כוח להסמיך ועדה מקומית להתיר - בתוכנית בסמכות ועדה מקומית - להגביה בניינים או להוסיף קומות לבניינים. וכך, במקום שבו מבקשים להגביה בניינים או להוסיף קומות לבניינים שלא על-פי תוכנית תכנון שבתוקף, שומה עליה על הוועדה מקומית לעשות על-פי סמכותה בסעיף 62א.(א)(9) לחוק על דרך תוכנית תכנון להקלה כוללת. להקלה על הקריאה וההבנה, נביא שוב הוראת חוק זו: תכנית בסמכות ועדה מקומית 62א.(א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): (1) .................................... ......................................... (9) כל ענין שניתן לבקשו כהקלה לפי סעיף 147, בכפוף להוראות סעיף 151; אין בהוראות פסקה זו כדי לפגוע בסמכות הועדה המקומית לתת הקלה לפי סעיף 147, ואולם לא תאשר הועדה המקומית הקלה לפי סעיף 147, אלא בכפוף להפחתה של הזכויות שנקבעו בתכנית שאושרה לפי פסקה זו; שר הפנים יקבע את דרכי הפרסום של הפקדת תכנית לפי פסקה זו; וכך, משתעשה על-פי סמכותה בס"ק (9) תהא ועדה מקומית כפופה ממילא להוראת סעיף 151 לחוק ולתקנות הסטיה הניכרת; וכהוראת תקנה 1(9) לתקנות הסטיה הניכרת לא תוכל הוועדה להוסיף לבניין קיים אלא שתי קומות וקומה מפולשת אחת: סטיה ניכרת 1. סטיה ניכרת מתכנית לענין סעיף 151 לחוק היא אחת מאלה: (1) ................................................ ............................................... (9) הוספת יותר מקומה מפולשת אחת ועוד שתי קומות מעל למספר הקומות המותר לפי התכנית, למעט קומה הנבנית מתחת לקומת קרקע שאינה מכסה יותר משני שלישים משטח הבנין אם שיפוע המגרש בירידה מהרחוב אינו עולה על 25%; יתר-על-כן (כך עשוי להשתמע מטענות נציגי שר הפנים בהליכים שהיו): גם אם אמרנו כי הנוסחה "בינוי או עיצוב אדריכליים" - כהוראת ס"ק (5) - כוללת סמכות להתיר הגבהתם של בניינים והוספת קומות לבניינים, גם-אז מוגבלת סמכות זו בהוראת תקנה 1(9) לתקנות הסטיה הניכרת, ולפיה לא ניתן להתיר אלא הוספתן של שתי קומות בלבד. וזו היא אפוא השאלה שלענין: לעניין הוספת קומות וגובה לבניין - מהם גידרי סמכותה של ועדה מקומית בתחום הנוסחה של "בינוי או עיצוב אדריכליים", והאם מוגבלת סמכות זו בהוראת ס"ק (9)? 50. נפתח בשאלה השניה והיא בטענה שלפיה כופפת עצמה הסמכות בס"ק (5) לסמכות שבס"ק (9). וכך ניתן לפרש את הטענה: בסמכותה האמורה בס"ק (9) - לאישור תוכנית תכנון להקלות - מוגבלת ועדה מקומית בהוראות סעיף 151 לחוק התכנון ובתקנות הסטיה הניכרת אשר הותקנו מכוח הסמכות שבסעיף 151. על פי תקנות הסטיה הניכרת אין ועדה מקומית מוסמכת להוסיף לבנין יותר מאשר שתי קומות. הגבלה זו, המהווה חלק בלתי-נפרד מהוראת ס"ק (9), כמו זורמת היא מתחת לפני הקרקע אל הוראת ס"ק (5), ועל דרך זו חלות ההגבלות שבס"ק (9) על הוראת ס"ק (5) אף היא. מסקנה: בעשותה שימוש בהוראת ס"ק (5) - ועל יסוד הנחה שהוראה זו חלה על תוכנית להגבהת בניינים - כפופה הוועדה המקומית להגבלות שבתקנות הסטיה הניכרת. 51. חילוקי דעות אלו בפרשת גבעתיים ניתן להסב על פרשת ארסוף אף-היא. בפרשת ארסוף, כזכור, החליטה הוועדה המקומית - בתוכנית בסמכות ועדה מקומית - להפריד מיבנה אחד לשני מיבנים, ושר הפנים טען - ומוסיף הוא וטוען - כי החלטה זו חרגה מסמכותה של הוועדה המקומית. גם בפרשה זו של ארסוף עלתה, בשולי הדברים, טענה כבפרשת גבעתיים, וזו היתה מתכונת הדברים: על-פי הוראות תקנה 1(3) לתקנות הסטיה הניכרת, אסורה בניית בנין נוסף על המותר על-פי תוכנית שבתוקף. וכלשון התקנה: סטיה ניכרת 1. סטיה ניכרת מתכנית לענין סעיף 151 לחוק היא אחת מאלה: (1) ................................................ ................................................ (3) הוספת בנין במגרש על מספר הבנינים המותר לפי התכנית; לטענת העותרים, החיל שר הפנים הוראתה של תקנה 1(3) על החלטתה של הוועדה המקומית, ובכך נתפש לטעות. תקנות הסטיה הניכרת, לטענת העותרים, אינן כלל לענין, אין להשגיח בהן, וממילא שגגה יצאה מלפני שר הפנים בהסתמכו עליהן. ראשית לכל, כך טוענים הם, אין מפרשים חקיקה ראשית על-פי חקיקת מישנה, ואין חקיקת-מישנה יכולה, ברגיל, להגביל תחומיה של חקיקה ראשית. שנית, תקנות הסטיה הניכרת אינן חלות כלל על ענייננו הואיל והוועדה המקומית עושה על-פי סמכותה הספציפית כהוראת סעיף 62א. לחוק, סמכות שהוקנתה לה לאחר היות תקנות הסטיה הניכרת. יתר-על-כן: סטיה ניכרת עניינה בהקלה ובהיתר לשימוש חורג, ואילו אנו ענייננו הוא בתוכנית תכנון, ולא הרי אלה כהרי זו. 52. טענת העותרים נראית לי וטענת המדינה אינה נראית לי. ראשית לכל, הוראות ס"ק (5) ו-(9) הוראות שוות-כוח הן, ולא מצאתי הצדק להגביל את הוראת ס"ק (5) בהוראת ס"ק (9). על יסוד הנחה שצירוף התיבות "בינוי או עיצוב אדריכליים" עשוי לכלול בהקשר ספציפי הגבהת בניין ביותר מאשר שתי קומות, לא ידעתי מה היגיון הוא שיָצֵר ויגביל סמכות זו על-פי הוראת ס"ק (9). אכן, החלתה של הנוסחה "בינוי או עיצוב אדריכליים" חייבת שתיעשה בזהירות ובחוכמה, ואולם לא אקבל כי סמכותה של ועדה מקומית נשללת על הסף אך בשל הוראת ס"ק (9). שנית, סעיף 151(א) לחוק התכנון מורה אותנו כי לא תינתן הקלה אם יש בה בהקלה "סטיה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבנין". סעיף 151 לחוק הוא שיצר את מוסד הסטיה הניכרת, ואולם בגופו (בס"ק (ב), (ג), ו-(ד)) אין הוא מעסיק עצמו בסטיה ניכרת אלא במיקצת. עיקר יימצא בפיסקה (ב) לסעיף 151, ולפיה "שר הפנים, בהתייעצות עם המועצה הארצית, רשאי לקבוע בתקנות מה...ייחשב כסטיה ניכרת לעניין סעיף זה." אין בו בגוף החוק הנחיות לשר אלו מיבחנים ידריכו אותו לעת קביעתה של סטיה ניכרת, וההחלטה מה תהא ומה לא תהא סטיה ניכרת ניתנה אפוא לשיקול דעתו (הראוי). נצרף עתה אחד לאחד וידענו שפירוש טענת המדינה הוא - פירוש ולפיו שולט ס"ק (9) בהוראות סעיף 62א.(א) כולן - כי שר הפנים, לרצונו (הראוי), יוכל לצמצם או להרחיב מעת לעת סמכויותיהן של ועדות מקומיות על-פי סעיף 62א.(א) לחוק. הנקבל כי חקיקת משנה תוכל כך להגביל - מעת לעת - סמכויות שעל-פי חוק? התשובה, למותר לומר, היא בשלילה נחרצת. יתר-על-כן: בהיעדר הוראה מפורשת או הוראה מחייבת-מכללא - והוראות מעין-אלו לא יימצאו לנו - נתקשה להסכים כי בכוחן של תקנות להגביל סמכות שהוענקה בחוק. 53. נטען לפנינו, כי אכן מוסמכת היא ועדה מקומית להוסיף קומות לבניינים לרצונה, ולענין זה מסיבים תשומת ליבנו לנוסחו של ס"ק (5) בהצעת החוק (אותה עת - ס"ק (4): ה"ח תשנ"ה 16, 28). וכך, בעוד אשר ס"ק (5) כיום מדבר על: (5) שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים, דיברה הצעת החוק כך: (4) שינוי של בינוי או עיצוב אדריכליים ובלבד שאין בהם הגדלת גובה הבנין... הנה-כי-כן, כך טוענים הטוענים, צירוף התיבות "ובלבד שאין בהם הגדלת גובה הבנין" שבהצעת החוק נעלמו מן הנוסח הסופי, והמסקנה הנדרשת מכאן היא כי אין הוועדה המקומית מוגבלת בנושא גובה הבנין. 54. טענה זו אינה מקובלת עלינו, ועליה ייאמר: ונהפוך הוא. אינני בטוח מה עוצמה יש בה בטענה לעצמה, בהשוואתה של הצעת החוק לחוק. אלא שעיון בדיונים שהיו בוועדת המשנה של ועדת הפנים ילמדנו, כי השינוי בא והסיפה הושמטה, בין השאר, כדי שלא לאסור על שינויים אדריכליים-עיצוביים מובהקים הגורמים אך לשינוי מינורי בגובה הבנין, בהם הוספת שיפועים, גמלונים וכיו"ב. ראו: דיוני ועדת המשנה מיום 4.1.1995, 34-33. לא נלמד אפוא ראיה מן השינוי שנתחולל בהצעת החוק. 55. חזרה קושיה למקומה: האם רשאית היא ועדה מקומית כסמכותה בס"ק (5) להוסיף קומות וגובה לבנין? האם הנוסחה של "בינוי או עיצוב אדריכליים" פורשׂת עצמה גם על גובהו של בנין ועל מספר הקומות? נזכיר ונזכור - שמא יישכח מאיתנו - כי מדברים אנו אך בהוספת קומות ובהגבהת בנין ולא בהוספת אחוזי בניה. 56. תשובתנו לשאלה היא על דרך החיוב. אכן כן: גובהו של בנין - גובהו ומספר קומותיו - מהווים מרכיב ומאפיין עיקריים בבחינתו הארכיטקטונית של הבנין, אשר-על-כן נושא גובהו של בנין ומספר קומותיו של בנין עשויים למצוא מקומם במיסגרת הנוסחה של "בינוי או עיצוב אדריכליים" כהוראת פיסקה (5). נוכל ללמוד היקש לענייננו מהוראת תקנה 1(14) לתקנות הסטיה הניכרת, ולפיה "בניה שלא בהתאם לדרישות הארכיטקטוניות המפורטות בתוכנית" היא בניה בסטיה ניכרת. צמד התיבות "דרישות ארכיטקטוניות" פורש כמה וכמה פעמים בהלכה, ומתוך דברים שנאמרו ברור כי גובהו של בנין יבוא בגידרי "דרישות ארכיטקטוניות". כך, למשל, בבג"ץ 62/75 חברת רחוב חיבת ציון 9, רמת גן בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רמת גן, פ"ד כט(2) 595, נדרש בית המשפט לפירוש הביטוי "דרישות ארכיטקטוניות" בתקנה 1(14) לתקנות סטיה הניכרת, ומוצאים אנו את השופט יצחק כַּהַן אומר דברים אלה (בעמ' 599): לדעתנו, גבהם של בנינים יכול להיכלל בתחומי "דרישות ארכיטקטוניות" לצרכי פיסקת משנה (14) הנ"ל. אכן, בהמשך הדברים מוסיף השופט כהן באומרו "אולם במקרה דנא אין לסווג כך את ענין הוספת הקומה הרביעית", אלא שהסתייגות זו היתה בנסיבות אותו עניין ספציפי. על אותה הלכה חזר השופט כַּהַן בבג"ץ 557/75 בנייני קדמת לוד (1953) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לוד, פ"ד ל(2) 17, באומרו דברים אלה על ההלכה שנפסקה בפסק הדין הקודם שהיזכרנו (בג"ץ 62/75 חברת רחוב חיבת ציון) (שם, 19): באותו פסק-דין לא החלטנו שענין הוספת קומה הוא תמיד בבחינת סטיה ניכרת וכל מה שנאמר שם הוא, שגבהם של בנינים יכול להיכלל בתחומי "דרישות ארכיטקטוניות" לצרכי תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית) תשכ"ז- באותה רוח ראו עוד: בג"ץ 697/80 גלמונד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, אזור תל-אביב, פ"ד לו(1) 817, 825, מפי השופט דב לוין. על הלכה זו חזר בית המשפט בבג"ץ 235/76 בנייני קדמת לוד (1973) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, לוד, פ"ד לא(1) 579, 586, מפי השופט ברנזון. הגם שהמאטריות אינן זהות לחלוטין, דומה שאין צורך להאריך בדברים. אכן, המדינה אף לא ניסתה ברצינות להפריך פירוש הגיוני וסביר זה שלחוק, ולפיו גובהו ומספר קומותיו של בנין יבואו בגידרי הנוסחה של "בינוי או עיצוב אדריכליים". עיקר טענתה לא היה אלא זה, שס"ק (5) מסב עצמו אך על תוכניות בינוי, ומשדחינו טענה זו שוב לא נתקשה לקבוע כי שאלת גובהם של בנינים באה בגידרי המושג "בינוי או עיצוב אדריכליים". 57. אלא שיש להבחין ולהבדיל בין שאלת הסמכות לבין נושא שיקול דעתה של הוועדה המקומית בתחומי סמכותה. אכן, אין בו בס"ק (5) הגבלה על סמכותה של ועדה מקומית להוסיף לגובהם של בניינים - או להוסיף קומות לבניינים - ומכאן שמוסמכת היא הוועדה, מכוחו של ס"ק (5), להתיר להגביה בנין או להוסיף לו קומות (אך לא להוסיף לאחוזי הבניה). בה בעת, לא נוכל להסכים, כפי שנטען לפנינו, כי בגידרי שיקול דעתה להורות על הגבהתם של בנינים תוכל ועדה מקומית לעשות כרצונה. כך באשר להגבהת בניינים וכך באשר להוספת קומות. כפי שראינו, הסמכות שהופקדה בידי הוועדות המקומיות, סמכות היא לערוך שינויים בתוכניות תכנון, וסמכות זו - כפי שלמדנו - סמכות מישנית ומינורית היא בתחום התפרשותה. סמכות היא שמעיקרה לא נועדה להביא לשינוי אופייה הכללי של הסביבה כפי שנקבע בתוכנית שאישרה הוועדה המחוזית. פירוש ולפיו בכוחה של ועדה מקומית, למשל, להפוך שכונה שלווה ונמוכת-בתים למיתחם ובו בתים גבוהי-קומה, לא יתקבל על הדעת. שיקול דעת גורף מעין-זה לא נתכוון החוק להעניק לוועדות המקומיות, וסמכות-מישנה שהוענקה לוועדות המקומיות אל-לנו להופכה לסמכות ראשה. אכן, תקנה 1(9) לתקנות הסטיה הניכרת אינה מחייבת את הוועדות המקומיות העושות כסמכותן בס"ק (5) לסעיף 62 א.(א), אך מורה דרך יכול שיימצא בה. יתר-על-כן: לא נתקשה לצייר מקרה שבו אף הוספתן של שתי קומות - כהסמכתן של תקנות סטיה ניכרת - לא תותר בגידרי שיקול דעתה של ועדה מקומית על-פי ס"ק (5), אך בשל שינוי אופי הסביבה מעל לראוי. 58. אשר לענייננו-שלנו (בפרשת גבעתיים): על-פי התוכנית הקיימת (תוכנית 389), ניתן לבנות בנין בן 16 קומות וגובהו 57 מטרים. על-פי התוכנית המוצעת (תוכנית 389א) - היא התוכנית העומדת לדיון - תשתנה צורת המיבנה והבנין אמור להיות בן 23 קומות וגובהו 71 מטרים. חישוב קצר ילמדנו כי להצעת העותרים יוספו לבנין 7 קומות - המהוות תוספת של קרוב ל- 44 אחוזים (7:16) - או, לחלופין: יוספו לבניין 14 מטרים לגובה, והם תוספת המהווה למעלה מ- 24 אחוזים מגובה הבניין על-פי התוכנית הקיימת (14:57). אין ספק כי תוספת זו לגובה ולקומות תוספת משמעותית היא ביותר. ואולם גם אם משמעותית היא התוספת אין בכך בלבד כדי להוציאה אל מחוץ לסמכותה של הוועדה המקומית. כפי שאמרנו, הוראת ס"ק (5) אינה מוגבלת בהגבלות של ס"ק (9). מוגבלת היא אך בהגבלות הנדרשות מתוכה ומתוכנה שלה-עצמה ומתכליתו של תיקון 43, על רקע חוק התכנון בכללו. לא הרי מיגדל מגורים הנבנה בטבורה של עיר כהרי מיגדל מגורים הנבנה בכפר או במושב, והשאלה הנשאלת בכל ענין וענין שאלה היא של השפעה על הסביבה המיידית, על הסביבה הקרובה, על הסביבה הרחוקה ועל אופיו של היישוב בכללו. 59. בעניינה של גבעתיים פסל השר את התוכנית על הסף בסוברו כי חורגת היא מסמכותה של הוועדה המקומית, וממילא לא נתן דעתו על גופה של התוכנית ועל השתלבותה בסביבה. ועדת הערר תל-אביב, כפי שראינו, אישרה את התוכנית כתוכנית ראויה, ואולם החלטה זו, הגם שנודע לה מישקל, אין בה כדי להכריע. וכך, משהחלטנו כי שגגה יצאה מלפני השר בהחליטו כי הוועדה המקומית חרגה מסמכותה, ובנסיבות העניין בכללן, לא נותר לנו אלא להחזיר את הענין לשר הפנים, לשיקולו לגופה של התוכנית. מתוך שעניינו של פרוייקט גבעתיים מתעכב זמן לא מעט, יכריע השר בנושא - לאחר שיתן לבעלי הדין להשמיע דבריהם - תוך שישים ימים מהיום. 60. משהחלטנו להחזיר את הנושא לשיקולו של השר, ממילא אין אנו נדרשים להכריע - לעת הזו - בטענת אבולפיה כי בשל מעמדה המעין-שיפוטי ומפאת אופיה המקצועי והמשפטי המובהק של ועדת הערר, נשללת למעשה סמכותו של שר הפנים להתערב בהחלטתה של הוועדה המקומית. טענה זו יוכלו אבולפיה לטעון לפני השר ואין מקום שנכריע בשאלה קודם זמנה. שונות 61. בשולי עתירותיהם העיקריות של העותרים בשלוש העתירות שלפנינו, הועלו לפנינו חילוקי-דעות שונים. מתוך שחילוקי דעות אלה אינם אוצלים במישרין על ההכרעה בעתירות לא נדון בהם אלא בקצרה. 62. מיקצת מן המשיבים בעתירות ארסוף באים בטרוניה על ועדת הערר שלטענתם סירבה, שלא כדין, לשמוע להם אף שתוכנית 5/א/1 פוגעת בהם. בקשתם מעימנו היא זו, שאם נחליט כי תוכנית 5/א/1 נעשתה בסמכות, נעכב את אישור התוכנית ונורה את שר הפנים, את הוועדה המקומית ואת ועדת הערר כי ישמעו את אשר יש בפיהם להשמיע בכל הנוגע להחלטתה של ועדת הערר. לא מצאנו עילה ראויה להיעתר לבקשות אלו. משיבים אלה יכולים ורשאים היו - כעותרים - לתקוף את החלטתה של ועדת הערר לפני בית המשפט המוסמך, ולא נמצא לנו כי יכולים ורשאים אנו להיעתר לבקשותיהם בהתייצבם לפנינו כמשיבים. כך באשר לטרוניותיהם של משיבים אלה כנגד ועדת הערר וכנגד הוועדה המקומית. אשר לבקשתם כי שר הפנים ישמע להם, אין כל מניעה כי השר ישמע את טיעוניהם של אותם משיבים (כמובן, תוך שמירת זכויותיהם של בעלי העניין האחרים), ולשם כך נדחה את פועלה של הכרעתנו בפרשת ארסוף לשישים ימים מיום מתן פסקי הדין. 63. העותרים בשלוש העתירות העלו טענות נוספות עוד ועוד אך בנסיבות העניין אין אנו מוצאים צורך להידרש להן ולהכריע בהן. סוף דבר 64. אם תישמע דעתי כי אז נעשה מוחלטים את הצווים על-תנאי בשלוש העתירות שלפנינו, כלהלן: (1) נבטל את ההחלטה ולפיה סירב שר הפנים לאשר את התוכנית המכונה תוכנית חש/מק/5/10/א/1 (בג"ץ 5145/00 ובג"ץ 7907/00); (2) נצהיר כי תוכנית זו אושרה בסמכות בידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון; (3) נבטל את ההחלטה ולפיה סירב שר הפנים לאשר את התוכנית המכונה תוכנית גב/מק/389א (בג"ץ 5627/00) ונחזיר את התוכנית לשיקולו של השר כאמור בפיסקה 59 לעיל. (4) צווים מוחלטים אלה תחילתם תהא שישים ימים מיום מתן פסק-הדין, כאמור בפיסקאות 59 ו- 62 לעיל. שר הפנים ישלם לעותרים, בכל אחת משלוש העתירות לעצמה, שכר טירחת עורך-דין בסך 50,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט ת' אור: אני מסכים לפסק-דינו של חברי, השופט מ' חשין. ש ו פ ט השופט א' מצא: אני מסכים לפסק-דינו של חברי, השופט מ' חשין. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: אני מסכימה לפסק-דינו של חברי, השופט מ' חשין. ש ו פ ט ת השופט י' אנגלרד: אני מסכים לפסק-דינו של חברי, השופט מ' חשין. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: פתח-דבר 1. עיינתי בפסק דינו המקיף והמפורט של חברי, השופט חשין, אולם לצערי לא אוכל להצטרף לדעתו כי ראוי לקבל את העתירות וליתן צווים מוחלטים שמשמעותם היא ביטולן של החלטות שר הפנים שלא לאשר את תכניות ארסוף וגבעתיים, נשוא העתירות, מטעמים של חריגה מסמכות רשות התכנון שאישרה אותן. לפנינו סוגיה רבת משקל ומשמעות הנוגעת, בפרישת-רוחב, להליך התכנוני בישראל בכלל ולהיקף סמכותן של ועדות תכנון מקומיות לאשר תכניות מפורטות ותכניות מיתאר מקומיות בפרט. להכרעה בסוגיה זו השלכה מהותית על אופיים ותקינותם של הליכי התכנון במדינה ומכאן חשיבותה הגדולה. 2. גישתו של השופט חשין בקליפת אגוז היא כי תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, שהיקנה לראשונה סמכויות אוטונומיות לועדות התכנון המקומיות לאשר תכניות בענינים מסוימים, היווה מהפכה בהליכי התכנון במדינה שתחום התפרשותה רחב ומקיף. לטעמי, התיקון האמור אכן הביא לתמורה מסוימת בחלוקת התפקידים והסמכויות בין רשות התכנון המחוזית לרשות התכנון המקומית, אולם מדובר בשינוי בעל אופי ראשוני, מוגבל בהיקפו שאין בו רפורמה גורפת במערך התכנון. מגמת התיקון, מצד אחד, להקל את העומס הכבד שרבץ על שכמה של הועדה המחוזית על דרך העברת תפקידים לועדה המקומית; אולם בד בבד עם כך ביקש התיקון להימנע מהעברת סמכויות כוללת, ודיקדק כחוט השערה בסוג העניינים המועברים, לפחות לפי שעה, מתוך הכרה בשוני הבסיסי בהרכבן של רשויות התכנון המחוזיות לעומת המקומיות, וההשלכה שיש לשוני זה על מהות ההליכים התכנוניים. שוני זה מתמצה בעיקרו בכך כי הועדות המחוזיות הינן בעלות אופי ממלכתי ומורכבות בחלקן העיקרי מנציגי ממשלה וגורמים מקצועיים ששיקוליהם מרוחקים במידה ניכרת מאינטרסים מקומיים. רק מיעוט חבריהם בא משורות הרשויות המקומיות. לעומת זאת, רשויות התכנון המקומיות משקפות בעיקרן הרכב פוליטי של נבחרי הרשות המקומית, ומטבעם של דברים, בצד קרבתן והיכרותן הקרובה עם הנושאים התכנוניים העומדים על הפרק, הן עשויות להיחשף למערכות אינטרסים ולחצים מקומיים העלולים להקשות ולעיתים אף להשפיע על המהלכים התכנוניים. בשים לב לאלה, תיקון 43 הביא אמנם ל"מהפכה" כדברי חברי, אולם מדובר ב"מהפכה זוטא", המבקשת לאזן בין הצורך להקל על מעמסת הועדה המחוזית, לבין המגמה להימנע מהעברה גורפת של סמכויות הכרעה אוטונומיות בתכניות לועדה המקומית. בתוך כך, הבחין התיקון לחוק בין ענינים הקשורים בתכנון מקומי שהם נקודתיים על פי טיבם, לבין עניינים שהם בעלי השלכה איזורית רחבה יותר. את אלה האחרונים הותיר בסמכות הועדה המחוזית. אולם גם לגבי ענינים נקודתיים המעוגנים בתכניות מיתאר מקומיות או בתכניות מפורטות נעשתה אבחנה בין סוגי שינויים על פי מידת השפעתם על עיצוב הסביבה. אלה שהשפעתם מהותית נותרו בידי הועדה המחוזית. מאלה שהם מוגבלים יותר בהשלכתם התכנונית, הועברו ענינים מסוימים לסמכות הועדה המקומית, וזאת תוך ניסוח פרטני וזהיר של הסמכויות המועברות. ברוח שיקולים ומגמות אלה, יש לנתח ולפרש את היקף סמכויות הועדות המקומיות כעולה מתיקון 43, כדי לענות ללשון החוק, לרוחו, ולתכליות העומדות ברקעו. 3. לטעמי, סעיף 62א(א) לחוק התכנון והבנייה היקנה סמכויות מוגבלות בהיקפן לועדות המקומיות אשר אינן מתפרשות על פני העניינים נשוא תכניות המיתאר המקומיות העומדות בבסיס העתירות שבפנינו. לפיכך צדק שר הפנים בסרבו לאשר את התכניות הללו בנימוק כי הועדות המקומיות חרגו מסמכותן בקבלתן אותן. 4. התכנית נשוא בג"צ 5145/00 ובג"צ 7907/00 (להלן – "תכנית ארסוף") התייחסה במקורה לתשעים חלקות לבנייה ועל פיה ניתן היה להקים מבנה אחד בכל מגרש ששטחו משתנה בהתאם לגודל המגרש: במגרש גדול – מיבנה בשטח של עד 330 מ"ר, ובמגרש רגיל – מבנה עד 165 מ"ר. הועדה המקומית שינתה את התכנית לאחר שמיעת התנגדויות באופן שהותר להקים בכל מגרש גדול במקום מבנה אחד בן 330 מ"ר, שני בתי מגורים נפרדים בשטח כולל של עד 330 מ"ר ועוד 6 אחוזים משטח החלקה (ולא יותר מ-84 מ"ר). עררים על שינוי התכנית נדחו, אולם משהועברה התכנית לאישור שר הפנים, החליט הוא שלא לאשרה מן הטעם שהיא "מוסיפה מיבנים, דבר המהווה סטייה ניכרת על פי תקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית) התשכ"ז-1967, ולפיכך אינה בסמכות הועדה המקומית." 5. התכנית נשוא בג"צ 5627/00 (להלן – "תכנית גבעתיים") הינה תכנית מיתאר מקומית שיזמה שותפות יזמים. עיקרה בשינוי יעוד, צורה וגובה של פרויקט בנייה גדול במרכז העיר גבעתיים, שאינו כרוך בתוספת שטחי בנייה. הפרוייקט אושר בשנת 1995 בתכנית קודמת כמבנה למסחר ולמגורים. בשנת 2000 יזמה השותפות תכנית מיתאר חדשה והיא המהווה נושא העתירה. תכנית זו משנה את תכלית המיבנים למגורים בלבד תוך שינוי צורת הבניינים, מספר הקומות וגובה הבנין. במקום בנין בן 16 קומות המתנשא לגובה של 57 מטרים, תוכנן בנין בן 23 קומות בגובה של 71 מטרים. עררים על התכנית נדחו. שר הפנים, אליו הועברה תכנית לאישור, סירב לאשרה מן הטעם שהועדה לא היתה מוסמכת לאשר הגבהת הבנין ב-7 קומות אלא כל שהיה בסמכותה לעשות הוא להוסיף שתי קומות לקומות המבנה כפי שתוכנן על פי התכנית המקורית. חשוב לציין כי שתי התכניות נשוא העתירות אינן כורכות עימן שינויים באחוזי הבנייה מעבר למותר על פי התכנון המקורי. 6. השאלה העומדת למבחן היא – האם הוספת בנינים במגרש, וכן הגבהת קומות בנין (מעבר לשתי קומות) כפי שאושרו בשתי התכניות האמורות הם בגדר הענינים המצויים בסמכותה האוטונומית של הועדה המקומית, והאם טעה שר הפנים בקובעו כי ענינים אלה הם מחוץ לגדר סמכותה. 7. מסקנת השופט חשין הינה כי קנויות לועדות המקומיות סמכויות לאשר תכניות הכוללות ענינים מסוג אלה הנדונים בעתירה זו. מסקנה זו מושתתת בראש וראשונה על ראייה רחבה של תכליתו של תיקון 43 – ליצור מהפך שורשי בחלוקת התפקידים בין מוסדות התכנון המחוזיים למקומיים כדי לקצר ולייעל באופן משמעותי את הליכי התכנון הקיימים. מראייה זו של תכלית התיקון נגזרת פרשנות רחבה של תחומי הסמכויות המועברות מהועדה המחוזית לועדה המקומית. אשר לניתוח הפרטני הנוגע לתכניות ארסוף וגבעתיים, בוחן חברי חלופות שונות בסעיף 62א(א) לחוק כדי להגדיר את תחום התפרשותן האפשרי על הענינים נשוא המחלוקת. מסקנתו מניתוח פרטני זה היא כי פסקה (5) לסעיף 62(א)א המדברת "בשינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים" מסמיכה את הועדה המקומית לשנות תכניות מקוריות בשני הנושאים הנדונים כאן – הגבהת קומות בבנין והוספת מספר בנינים במגרש, וזאת בלא קשר של כפיפות מחייבת לדינים העוסקים בהקלות ובסטייה ניכרת מתכנית. השינויים מוגבלים, בכל מקרה, לאחוזי הבנייה המותרים על פי התכניות המקוריות, ואף שהם מצויים בגדרי סמכותה של הועדה המקומית, כפוף שיקול דעתה מבחינת סבירותו לביקורת עניינית של גופי הערר השונים הבוחנים את החלטותיה במסגרת הליכי האישור של התכניות בכל הדרגים. 8. גישתי שונה בשני מישורים השלובים אלה באלה: האחד – המישור המהותי הכללי הנוגע לתכליות תיקון מס' 43 ולהיקף התפרשותו. השני – המישור הפרטני, העוסק בהיקף סמכות הועדה המקומית בענין תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכלי על פי סעיף 62א(א) לחוק על הנושאים שבמחלוקת העומדים בבסיס תכניות ארסוף וגבעתיים. תכלית תיקון 43 והיקף התפרשותו 9. תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה נחקק על רקע עומס-יתר שרבץ על הועדות המחוזיות - עומס אשר פגע באופן בולט בתיפקודן וביעילות עבודתן. הוא נתכוון להקל על המעמסה בדרך של העברת ענינים שונים בגדר תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות לתחומי סמכותן של הועדות המקומיות, מקום שקודם לכן מעמדן היה כשל גורם ממליץ בלבד. מתן סמכויות אוטונומיות לועדות המקומיות אכן היווה רפורמה במערכת התפקידים שהיתה נהוגה עד אותה עת במוסדות התכנון, אולם רפורמה זו היתה חלקית ומוגבלת ולא התיימרה ולא נתכוונה להקנות בן-לילה למוסד התכנון המקומי סמכויות נרחבות בעניינים מסוג אלה בהם אנו דנים כאן. הועדות וחלוקת התפקידים ביניהם 10. עד לתיקון 43 שמשה הועדה המקומית גורם ממליץ בלבד לועדה המחוזית אשר בסמכותה היה לדון בכל התכניות המפורטות ותכניות המיתאר המקומיות ולאשרן. הועדה המקומית היתה מוסמכת להכין תכניות מיתאר מקומית ותכניות מפורטות ולהפקידן בועדה המחוזית שבפניה היה מתקיים ההליך התכנוני והיא היתה בעלת הסמכות לאשרן. (סעיפים 62, 66 ו-68 לחוק במתכונתו המקורית). כמו כן, הועדה המקומית היתה מוסמכת להתיר שימוש חורג והקלה ובלבד שקיבלה לכך את אישור הועדה המחוזית (סעיפים 146 ו-147 לחוק במתכונתו המקורית). התפיסה המקורית שעמדה ברקע חלוקת התפקידים בין מוסדות התכנון קודם לתיקון 43 לחוק התבססה על הרעיון כי תכנון עיר מתבצע על פי תכניות בנין עיר הנערכות בכל רשות מקומית על ידי ועדת התכנון המקומית. בתחומי הרשות המקומית, הועדה המקומית מורכבת ממועצת הרשות המקומית ואילו בתחומי המחוז פועלת הועדה המחוזית המורכבת בעיקרה מגורמים ממלכתיים ומקצועיים, בעוד ייצוג הגורמים המקומיים בה הוא יחסית שולי. הסמכות לאשר תכניות מקומיות ניתנה לועדה המחוזית, אשר נחזתה כגוף תכנון ממלכתי, בעוד הפיקוח המעשי על פעולות הבנייה ופעולות אחרות העשויות להביא לשינוי בקרקע ניתן לועדות המקומיות. במסגרת זו הוסמכו הועדות המקומיות ליתן היתרי בנייה ולפקח על הבנייה תוך הקפדה על קיום ההוראות בתכנית (הצעת חוק התכנון והבנייה, תשכ"ג-1962, הצ"ח 532, תשכ"ג, עמ' 14, בעמ' 54). תפיסה זו של חלוקת האחריות בין מוסד התכנון המחוזי - הממלכתי, המאשר את התכניות, לבין מוסד התכנון המקומי המפקח על הביצוע והיישום שלהן הוצבה כבריח-תיכון במיבנה רשויות התכנון במדינה וחלוקת הסמכויות ביניהן על פי החוק. היא נשענה על ההנחה כי התכניות מהוות את התשתית הנורמטיבית של ההליך התכנוני וקובעות ככאלה את פניו של איזור התכנון ממכלול היבטים – עיצוב הנוף, תנאי שימוש בקרקע, תשתיות תחבורה, מים, חשמל ועוד, חלוקה בין שטחי בינוי לשטחים פתוחים, שמירה על איכות הסביבה וכיוצא באלה עניינים. חשיבותן המכרעת של התוכניות בעיצוב פני הארץ והשלכתן על איכות חייו של הפרט והציבור הולידו את הגישה שעוגנה בחקיקה לפיה ראוי שאישור תכניות מקומיות ייעשה בידי גוף תכנוני בעל אופי ממלכתי - מקצועי ולא יושאר כסמכות אוטונומית בידי גורם התכנון המקומי המורכב מנבחרי הרשות המקומית, והעלול להיות נתון ללחצים והשפעות של גורמים פרטיים וציבוריים העלולים להכביד על אופן הפעלת שיקול הדעת הענייני בהליך התכנוני. השוני בהרכב הועדה המקומית לעומת הועדה המחוזית היה ונותר גם כיום שוני מהותי אף כי במהלך השנים נושא זה היה נתון לשינויים חקיקתיים מסוימים. הועדה המחוזית בנויה בעיקרה מנציגי ממשלה ואנשי מקצוע בעוד מספר נציגי הרשויות המקומיות בועדה הוא קטן ביחס (סעיף 7 לחוק). לעומת זאת, הועדה המקומית מורכבת כולה מחברי מועצת הרשות המקומית הנבחרים בעוד נציגים חיצוניים מוזמנים לועדה כבעלי דעה מייעצת בלבד (סעיף 18 לחוק). שוני זה בהרכב מוסדות התכנון המקומיים לעומת מוסדות התכנון המחוזיים מסביר במידה רבה את אופן חלוקת התפקידים ביניהם. מוסד התכנון המקומי קרוב ובעל ענין ישיר בתכנון הנקודתי של תחום הרשות המקומית. הוא רואה לנגד עיניו את צרכי המקום והציבור המתגורר בו. הקרבה היתירה למקום ולענין מביאה עימה מצד אחד בקיאות ומודעות לצרכים השונים של האוכלוסיה והאיזור. מצד שני, היא עלולה לגרור עמה קושי ובעייתיות הן בשל ראייה נקודתית מדי של צרכי התכנון במקום, הנעדרת התייחסות רחבה יותר של השלכות התכנון המקומי על איזורים נרחבים יותר, והן נוכח חשש אמיתי מחשיפת גוף התכנון המקומי למערכת השפעות ולחצים העשויים להיות מועלים עליו על ידי גורמים שונים. חשש זה גובר בהיות הועדה המקומית מורכבת רובה ככולה מנציגים הבאים מהמגזר הפוליטי, וכאשר מדובר בסמכויות תכנון בעלות השלכה מהותית על עיצוב הסביבה. היטיבה לתאר זאת השופטת דורנר בע"א 2902/97 אחים עופר הנדסה בע"מ נ' גליקמן, פד"י נג(1) 369, 381: "הועדה המקומית שבה חברים נציגי התושבים במקום הינה זו ה"חיה" את תכנית המיתאר המקומית מקרוב. היא בעלת ההיכרות הטובה ביותר עם השטח נשוא התכנית ועם הגורמים השונים המעורבים בה. יש לה בדרך כלל את הראייה המעמיקה והמעשית ביותר ביחס להתאמת התכנית לצרכי הסביבה והתושבים במקום. ואולם, דוקא קרבה זו של הועדה המקומית לשטח נושא התכנית ולגורמים המעורבים בה טומנת בחובה לעיתים בעייתיות מסוימת. זאת, הן בשל הראייה הצרה יחסית של הועדה המקומית את צרכי התכנון האזוריים והארציים – להבדילה מראייתה המעמיקה את צרכי התכנון המקומיים – והן בשל החשש כי חברי הועדה המקומית יתקשו לעמוד בלחצים המופעלים עליהם מצד גורמים מקומיים שונים". זכורים בהקשר זה דבריו הקשים של השופט ברנזון, בבחינת "נאמנים פצעי אוהב", בבג"צ 235/76 בנייני קדמת לוד בע"מ נ' הועדה המקומית, פד"י לא(1) 579, 584, שלא למותר להזכירם בהקשר זה: " במרחב תכנון מקומי, הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד – והרוב המכריע של מרחבי התכנון המקומיים החשובים והמאוכלסים בצפיפות הם מסוג זה – משמשת מועצת הרשות המקומית כוועדה המקומית. חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה בניגוד לדעת מומחי תכנון ואיכות החיים והסביבה. לעיתים, אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר – זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים, ואף פתח לשחיתות". אין להבין דברים אלה, חלילה, כמבקשים להכתים את פעילותן החשובה של ועדות התכנון המקומיות, שחלקן רב מאד בהליכי התכנון במדינה. עם זאת, יש בהם כדי להצביע על ההשלכה הישירה שיש להרכב מוסדות התכנון - המקומיים והמחוזיים – על חלוקת התפקידים ההיסטורית ביניהם אשר נבעה במידה רבה מאופיים והרכבם של גופים אלה. חלוקה זו של תפקידים במערך מוסדות התכנון, על רקע הרכבם של מוסדות אלה, היתה ונותרה מהותית להליך התכנוני ולאופן הפעלת שיקול הדעת התכנוני. יש לתת לכך משקל ראוי גם בהליך הפרשני שנועד להבהיר את היקף סמכויותיהן האוטונומיות של הועדת המקומיות, כפי שנחזה על פי תיקון 43. תיקון 43 – שינוי תפיסה במערך מוסדות התכנון או רפורמה לצורך איזון בעומסים 11. תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה נחקק על רקע מצב בלתי נסבל של עומס ואחריות שהוטלו על הועדות המחוזיות, אשר הביא לריכוזיות-יתר, איטיות וסרבול רב של הליכי התכנון. עומס הענינים שרבץ על הועדות המחוזיות היה כבד מנשוא. היטיב לתאר מצב זה חה"כ פורז ברשימתו שנכתבה קודם לתיקון 43 – חוק התכנון והבנייה – תיקוני חקיקה בכנסת לזירוז הליכי התכנון, המשפט א', 249-250. כך מתוארים פני הדברים: "הליכי האישור של מגמות תכנוניות היו ממושכים, משום שכל תכנית צריכה היתה לעבור הן את הועדה המקומית, הן הועדה המחוזית והן את שר הפנים... ניתן היה להגיש התנגדויות, והתנגדויות אלה נשמעו הן על ידי הועדה המקומית, הן על ידי הועדה המחוזית ובמקרים מסוימים גם על ידי ועדת מישנה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה. לסחבת גרמו גם הצורך לקבל את אישורו של שר הפנים לתכנית והעיכובים במערכת רשומות, הודעות של הפקדה ואישורי תכנית היו מתפרסמים ברשומות באיחור של מספר חודשים... צוואר הבקבוק העיקרי היתה הועדה המחוזית. ועדה זו מרכזת בידיה את הסמכות העיקרית בהליכי התכנון והיא הסמכות לאשר תכניות "בנין ערים", הן תכניות מיתאר מקומיות והן תכניות מפורטות. למעשה, אין כמעט כל הבדל בין הליכי התכנון של תכנית מיתאר מקומית לתכנית מפורטת. ועדה מחוזית מורכבת בעיקרה מנציגים של משרדי ממשלה, ומנציגי רשויות מקומיות ואלו אינם חברים בועדה מחוזית במשרה מלאה אלא מקדישים לדיוניה יום או יומיים בחודש. יושבי ראש ועדות מחוזיות קבעו רק יום אחד או שני ימי דיונים בכל חודש משום שהמערכת המקצועית של הועדה – לשכת התכנון המחוזית, לא היתה מסוגלת לבדוק ולתת המלצות ליותר מאשר כמה עשרות תיקים בחודש. כל הבקשות למתן תוספת כח אדם או להוצאת עבודות בדיקה ותכנון לגורמי חוץ לא נענו, והתוצאה היתה שפרט למקרים חריגים הרי מיום שהגיע נושא לועדה המחוזית ועד מועד הסיום בו עבר זמן רב מאד, לעיתים מספר שנים." חלק מהגורמים לסרבול ולאיטיות ההליכים תוקנו בתיקון מס' 4 לחוק (ס"ח 710, תשל"ג, 227) ותיקון מס' 26 לחוק (ס"ח תשמ"ח, 1259, עמ' 144). בעקבותיהם, סוייג הצורך בקבלת אישורי שר הפנים, הליכי ההתנגדות התייעלו, עניני הקלה ושימוש חורג הועברו ברובם לסמכות הועדה המקומית בלא צורך באישור ועדה מחוזית, אולם עומס היתר על הועדה המחוזית נותר בעינו. זמן קצר לאחר תיקון 26 נפתח פרק העליה ממדינות חבר העמים, אשר העלה צרכים מיוחדים בתחום התכנון והבנייה. אלה שמשו מנוף לחקיקת חוק הליכי תכנון ובנייה (הוראת שעה) התש"ן-1990, אשר נחקק לשם קביעת הסדרים מיוחדים לאישור תכניות בנייה לצורך היערכות דחופה לפתרון צרכי הדיור במדינה. מכח תיקון זה הוקמו ועדות לבנייה למגורים (הול"ל) שהוסמכו לדון בתכניות בנייה בהליך מזורז. תוקף חוק זה הוארך עד ערב כניסתו לתוקף של תיקון 43. תיקון זה נחקק על רקע הוראת השעה, ובהמשך למאמץ לקצר ולייעל את הליכי התכנון. מצד אחד, ניכרה מגמה לחזור לשיגרת נוהלי התכנון. מצד שני, בלט הצורך לייעל ולקצר הליכים אלה. נקודת המוצא שהנחתה את מחוקקי התיקון לחוק היתה, איפוא, כי ההליכים המזורזים שהופעלו בהוראת השעה אינם מתאימים להליכי תכנון בימים כתיקונם, אולם מנגד, ההליך התכנוני השגרתי שוב אינו עונה לצרכי התכנון ומחייב שינוי. על רקע זה ביקש תיקון 43 להסדיר, מצד אחד, הליכי תכנון סטטוטוריים קצרים ויעילים אך מצד שני ביקש הוא להימנע ככל האפשר מפגיעה בתקינותו של ההליך התכנוני (דברי שר המשפטים ד. ליבאי בדיון בכנסת בקריאה הראשונה של הצעת החוק (דברי הכנסת, השלוש עשרה, מושב רביעי, עמ' 322). המגמה שהועמדה ביסוד התיקון היתה, איפוא, מגמת שילוב ואיזון בין שני שיקולים: האחד – ייעול והקלת העומס משכמן של הועדות המחוזיות והעברת חלק מהנטל לסמכות עצמאית של הועדות המקומיות. השני – מיון זהיר של הסמכויות המועברות לועדות המקומיות, המצטמצמות בדרך כלל לנושאים נקודתיים מוגבלים בהיקפם ובהשפעתם. כך ביטא זאת יו"ר ועדת הפנים חה"כ י. מצא, בהציגו את החוק בקריאה שניה ושלישית (דברי הכנסת השלוש עשרה, מושב רביעי, עמ' 11632): "נסיון מצטבר ובדיקות שטח שנערכו הצביעו על כך שחלוקת העבודה בין מוסדות התכנון אינה נכונה. ועדות מחוזיות מקדישות זמן ניכר לדיונים על תכניות נקודתיות או הוצאת היתרים, והעומס המוטל עליהן, על הועדות המחוזיות, לא מאפשר למעשה טיפול נאות ויעיל. הוחלט בועדה להעביר את סמכויות התכנון בתכניות הנקודתיות לסמכותן הבלעדית של הועדות המקומיות... אלה נושאים כגון נושאי רישוי, היתרים להקלות ולשימושים חורגים,שלא יצטרכו לבוא לאישור נוסף לועדה המחוזית... כמו כן, מצאנו לנכון בועדת הפנים להרחיב את מסגרת הנושאים שניתן לכלול בתכניות שבסמכות הועדה המקומית, וזאת מעבר למה שהציעה הממשלה. לדוגמה, אפשר לכלול בתכניות הגדלת שטחים לצרכי ציבור למטרות גנים, חנייה, מבני חינוך וכל דבר שניתן לבקשו כהקלה." על ההשלכה המוגבלת של התיקון ראה גם מאמרה של רחל אלתרמן, שחברי הפנה אליו: Evolving Voices in Land Use Law: A Festshrift in Honor of D.R. Mandelker: Land Use Law in the Face of a Rapid–Growth Crisis: The Case of Mass Immigration to Israel in the 1990s", 3 wash. U.J.L. & POL`Y (2000) 773, 836 וכך היא אומרת: "The amendment, though the most extensive ever to be made to the 1965 Planning and Building Law, turned out to be only one more attempt, albeit more thorough and extensive, to streamline the plan-approval and building permitting process by changing various procedural elements. Of the two major principles in the draft bill, only a watered-down degree of decentralization remained. For the first time, local planning commissions would have the authority to approve amendment plans for certain minor types of variations in the previous zoning and development regulations without district-commission approval. Even this modest change should be entirely credited to the crisis; otherwise, it would probably not have arrived on the Knesset table for another decade. As modest as Amendment 43 was in the decentralization it granted, this is still the greatest step towards decentralization taken so far in Israeli planning law. Astute local authorities and developers have learned how to make the most of these new powers." (הדגשות לא במקור) הנה כי כן, ניכרת בחקיקת התיקון תפיסה המגבילה ומצרה את סוג העניינים המועברים לסמכותה האוטונומית של הועדה המקומית לנושאים מוגדרים אשר השפעתם הסביבתית מוגבלת. אין בשום פנים העברה גורפת של סמכויות. אין כונה לחרוג חריגה דרמטית ממבנה הסמכויות המקורי של מוסדות התכנון וחלוקת התפקידים ביניהם, וזאת על רקע השוני המהותי בהרכבם ובאמות המידה להפעלת שיקול הדעת התכנוני הנובע מכך. עם זאת, נדרש שינוי במערך התפקידים והסמכויות בין הגופים הללו משיקולי יעילות וחסכון במשאבים, אולם שינוי זה נעשה על דרך הצמצום והזהירות תוך ראייה שקולה של היתרונות והחסרונות הטמונים בשינוי ותוך הכרה בסיכונים הטמונים בכך. השינוי צופה גם את פני העתיד ומבקש ללמוד מהנסיון המצטבר לגבי אפשרות הרחבתו בטווח רחוק. מדובר, אפוא, ב"מהפכה זוטא" אשר מטרתה להביא לשינוי מסוים ומינורי במערך התפקידים בין גופי התכנון בהיררכיה, פרי שיקולים שונים שיסודם באיזון בין צורכי היעילות לבין שמירה על נוהלי תכנון תקינים אשר יבטיחו ככל הניתן את השיקול התכנוני הענייני, תוך הרחקת הגורם המוסמך במידת האפשר ממערכת לחצים סביבתית. המוטיב המאפיין את התיקון לחוק בנושא זה הוא, על כן, נקודתיות והדרגתיות. הנקודתיות מתאפיינת בהעברה סלקטיבית וזהירה של סמכויות תכנון בענינים נקודתיים שאינם מהותיים מגוף תכנוני אחד לגוף תכנוני אחר. מבחינה זו נעשתה אבחנה בין סוגי עניינים על פי מידת השפעתם על עיצוב המרחב התכנוני. ההדרגתיות מאפיינת את התיקון מבחינת היותו צעד ראשון בשינוי מערך הסמכויות בין הגופים התכנוניים שעל פיו תיבחן התוצאה, ויישקל בעתיד אם יש מקום להמשיך ולהעביר נושאים נוספים מהועדה המחוזית לסמכותה של הועדה המקומית. יפה ביטא זאת חה"כ פורז, בהיותו יו"ר ועדת המישנה בועדת הפנים ואיכות הסביבה, בישיבת הועדה מיום 14.3.95 באומרו: "לראשונה... נותנים לועדה המקומית אפשרות לאשר תכניות בתחומים מסוימים. זה צעד ראשון, לאורו תיבחן התוצאה ואם יעלה יפה, לדעתי בעוד תקופה מסוימת יבוא משרד הפנים ביוזמתו ויציע להעביר עוד נושאים לועדה המקומית. זו סנונית ראשונה." (הדגשות לא במקור). בצד ההסטוריה החקיקתית המלמדת על תכליות תיקון 43, גם אופן ניסוחו המילולי של התיקון מעיד על הכוונה: העברת סמכויות פרטנית לועדות המקומיות, שהיא מוגבלת, צרה, מנוסחת בקפידה, ועניינה להבטיח את צרכי השינוי האדמיניסטרטיבי במערכת התכנון בד בבד עם הפעלת זהירות יתירה שלא לבצע העברת סמכויות גורפת. וכך, אף שמדובר בתיכנון מקומי נקודתי, נעשתה אבחנה בין ענינים תכנוניים שהשפעתם על עיצוב הסביבה אינה מכרעת, לענינים שהשלכתם על פני הנוף ודרכי השימוש בקרקע היא משמעותית. החוק בחר בניסוח פרטני מדויק של עשרה עניינים המועברים כאמור. יש לפרש את משמעותם בהתאם לתפיסה הבסיסית של ההליך התכנוני שלא נשתנתה ביסודה, תוך יישום ראוי של מערך האיזונים שתיקון 43 ביקש להשיג. מן הכלל אל הפרט – תחולת חלופות הסמכות על פי סעיף 62א(א) לחוק על ענייננו 12. עומדת לדיון השאלה האם הענינים הבאים מצויים בסמכותה האוטונומית של הועדה המקומית: א) שינוי תכנית באופן שבמקום הקמת בנין אחד במגרש יוקמו בו שני בנינים נפרדים (באותו שטח כולל); ב) שינוי תכנית באופן שבמקום בנין בן 16 קומות יוקם בנין בן 23 קומות, תוך שינוי גובהו מ-57 מטרים ל-71 מטרים. בשני המקרים אין חריגה מאחוזי הבנייה המותרים על פי התכנית המקורית. נבחן חלופות סמכות שונות העשויות להיות רלבנטיות לענין. פסקה (5) לסעיף 62א(א) – תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים 13. סעיף 62א(א) פסקה (5) מקנה סמכות עצמאית לועדה המקומית לאשר תכנית מקומית שיש בה "שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים". על פי הפרשנות הרחבה הניתנת על ידי השופט חשין להוראה זו, חולשת סמכות הועדה המקומית מכוחה גם על הענינים הנדונים כאן, קרי: תוספת בנינים במגרש, וכן תוספת 7 קומות לבנין והגבהתו ב- 14 מטר ביחס לתכנון המקורי. 14. לא אוכל להצטרף לפרשנות רחבה זו של פסקה 5, הפותחת פתח נרחב ביותר להרחבת סמכויותיהן העצמאיות של הועדות המקומיות, הרבה מעבר לנצפה על פי הפרשנות מוצעת כאן. אלה הטעמים: (א) מינוח טכני-מקצועי "תכניות בינוי" "ותכניות עיצוב אדריכלי" הם מושגים שגורים בפי הגורמים המופקדים על הליכי התכנון. יש להן משמעות טכנית – מקצועית מוגדרת מזה שנים רבות. יש קשר של זיקה בין תכניות בינוי ועיצוב אדריכלי במשמעותם הטכנית כאמור, לבין השימוש במינוח זהה המכוון לתכניות כאלה בפסקה 5 האמורה. "תכנית בינוי" במשמעותה הטכנית היא תכנית-עזר לתכנית המאושרת הכוללת בתוכה פרטים ביצועיים שונים אשר נועדו ליישם את העקרונות עליהם מושתתת התכנית העיקרית. ככזו, היא מהווה תכנית ביצוע הכוללת פרטים טכניים שונים שאין חובה לכוללם בתכנית טעונה אישור, והיא מהווה ככזו "מכשיר-עזר תכנוני" בידי גופי התכנון המוסמכים. (בג"צ 511/80 גליא נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה מחוז חיפה, פד"י לה(4) 477, 486). לתכנית הבינוי במשמעות זו לא ניתן עד כה מעמד סטטוטורי ברור. המדובר בתכנית נילווית לתכנית העיקרית שעיקרה פרטי תכנון הנדסי של עקרונות תכנית שאושרה, המאפשרת פרישת תמונה מלאה ומעמיקה יותר של דרכי הביצוע המתוכננות (רויטל, תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה – האם מהפך בדיני התכנון? משפטים כז, 383, 388). תכנית בינוי נקראת לעיתים גם תכנית עיצוב, "והיא בחיי המעשה, מסמך מוכר" כדברי השופט זמיר בע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור בע"מ נ' מדינת ישראל, פד"י נה(2) 112, 128. היטיב לתאר את מהותה הנשיא שמגר בבג"צ 5631/92 יפו יפת ימים נ' שר הפנים, (לא פורסם) באומרו: "תכנית בינוי" כשמה כן היא, היינו, תכנית המפרטת, על יסוד קביעותיה המפורשות של תכנית בנין עיר המוכרת בדין, מה יהיו תהליכי ביצוע הבינוי הלכה למעשה, הא ותו לאו. אני שב ומדגיש כי אין להסדיר בתכנית בינוי בלבד נושא כלשהו החייב להיות מוסדר בתכנית מיתאר או בתכנית מפורטת. תכנית הבינוי יכולה להיווסף על הסדר נאות של הנושא הכלול בתכנית המוכרת בדין, כדי לפרט שלבי ביצוע או דרכי ביצוע, אך אינה באה במקום תכנית כאמור ואינה מייתרת אותה". מעמדן של תכניות בינוי ביחס לחוק התכנון והבנייה נדון בהרחבה בפרשת מרכז הספורט אזור נ' מדינת ישראל , שם, בקשר לשאלה האם חריגה קיצונית של היתר בנייה מתכנית בינוי די בה כדי להביא לבטלות ההיתר בהתחשב במעמד המיוחד של תכנית הבינוי שלא זכתה עד כה להכרה ברורה בחוק. העמדה שננקטה שם היא כי מקום שתכנית הבינוי מצורפת לתכנית המקומית או המפורטת ואושרה כחבילה אחת ביחד איתן, ניתן לה מעמד משפטי זהה לתכנית שבמסגרתה היא אושרה, והוא הדין בתכניות בינוי אשר אושרו על ידי מוסד התכנון בנפרד מהתכנית העיקרית ומכוחה. אולם תתכננה תכניות בינוי אחרות שאינן זוכות לאישור מוסד התכנון, ולפיכך אין להן מעמד משפטי בדומה לתכניות המיתאר והתכניות המפורטות, כאמור (עוד לאופייה של תכנית הבינוי ראה גם בג"צ 445/73 סער נ' הועדה המקומית, פד"י כט(1) 219; בג"צ 697/80 גלמונד נ' ועדה מחוזית, פד"י לו(1) 817; ע"א 2962/97 ועד אמנים-חוכרים ביפו העתיקה נ' הועדה המקומית, פד"י נב(2) 362. על הזיקה בין תכנית מפורטת לענין ייעור לבין תכנית בינוי – ראה בג"צ 288/00 אדם טבע ודין נ' שר הפנים, פד"י נה(5) 673). המושג "תכנית בינוי" הוא, על כן, מושג טכני-מקצועי הנושא עמו מטען של תוכן ומשמעות הניזונים מפרקטיקה רבת שנים בהליכי התכנון במדינה. שילובו של מושג זה בפסקה 5 לסעיף 62א(א) והכנסתו לתחומי סמכותה האוטונומית של הועדה המקומית הוא בעל מסר כפול: האחד – הוא מסמיך את הועדה המקומית לשנות תכנית סטטוטורית על דרך שילוב בתוכה של הוראות בדבר בינוי במשמעות הנודעת להם ב"תכנית בינוי" כמובנה הטכני. השני – בדרך זו עשוי להינתן לתכנית בינוי מעמד סטטוטורי מוכר, מקום שקודם לכן היתה נטולת מעמד ברור בחוק התכנון והבנייה. יוצא מכך, כי במושג "תכנית בינוי" בפסקה 5 התכוון החוק להסמיך את הועדה המקומית לאשר שינויים בתכנית הנוגעים לפרטי ביצוע טכניים של הבינוי, בהנחה שהעקרונות והמהות של הבינוי נקבעו בתכנית העיקרית, שאותם אין היא יכולה לשנות מכח פסקה זו. המושג "בינוי" כשהוא עומד לעצמו הוא מושג רחב ללא גבולות, אם מוציאים אותו מההקשר הטכני של "תכנית בינוי" במשמעותה המוגבלת כמתואר לעיל. אם אמנם, כדעת חברי, "תכנית בינוי" בפסקה 5 מתייחסת לכל ענין של בינוי המקיף גם ענייני בינוי שמקומם להיקבע בתכנית העיקרית, פירוש הדבר כי ניתנה לועדה המקומית סמכות כוללנית ביותר, בבחינת עולם ומלואו, לשנות הוראות בתכנית עיקרית בכל ענין של בינוי, בכפוף להגבלות בדבר אחוזי בנייה. אופן ניסוחו של סעיף 62א לחוק ומטרותיו על רקע ההסטוריה החקיקתית שקדמה לו אינם עולים בקנה אחד עם פירוש מרחיב כזה. מסקנתי היא כי היקף הסמכות שהוקנתה לועדה המקומית מכח פסקה 5 לשנות תכנית בדבר בינוי מצומצם לתחום הענינים אשר על פי טיבם ניתן להסדירם ב"תכנית בינוי" כמשמעותו הטכנית של מושג זה. (ראה תצהיר דינה רצ'בסקי, פסקה 18; חוזר מנכ"ל משרד הפנים; מאמרו של רויטל, שם, עמ' 388-389). בד בבד עם תכנית בדבר בינוי, מופיע בפסקה 5 גם המושג שינוי הוראות לפי תכנית בדבר "עיצוב אדריכלי". מושג זה, על פי נוסחו, הוא "אח תאום" לתכנית הבינוי במשמעותה הטכנית, והוא מתייחס למאפיינים אסתטיים, צורניים של המבנה אשר אינם כרוכים בשינוי מהותו הבסיסית. מבחינה זו, קשור ה"עיצוב האדריכלי" קשר ענייני הדוק ל"תכנית הבינוי", הדנה בביצוע ויישום של עקרונות התכנית העיקרית. גם תחום העיצוב, כענין הבינוי, שימש נושא לתכנון לבר-סטטוטורי, ועניינו יישום היבטי עיצוב שונים הנגזרים מהוראות התכנית העיקרית על דרך פירוטן בתכנית נפרדת הנספחת לתכנית העיקרית. בית המשפט בחן בעבר את תכניות העיצוב ביחסן לתכניות מפורטות, וראה אותן ככפופות וצמודות לתכניות אלה. מרחב התימרון שניתן למתכנן לצורך קביעת נתוני העיצוב הוגבל למסגרת הכללית שהותוותה בתכנית העיקרית. תפיסה זו משתקפת יפה בבג"צ 697/80 בפרשת גלמונד, שם, מפי השופט ד. לוין, המתווה את גבולותיה של תכנית בינוי ועיצוב אדריכלי בגבולות מתוחמים צרים. אלה דבריו: "התכנית המפורטת אמנם השאירה כר נרחב לפעולת עורך תכנית העיצוב, אולם לדבר אחד לפחות הוא חייב להיות צמוד – למסגרת התכנית ולרוח התשריט. העמדת הבניינים במבנה הסכימאטי היא מיסודות התכנית המפורטת ומעיקריה, ואותה אין לפרוץ. מרחב התימרון והעיצוב של המתכנן הוא במסגרת אותה סכימה. אין זה מסמכותו להעמיד את הבנינים בצורה שונה מזו שסומנה בתשריט הסכימאטי אך יש לו מרחב רב ליוזמות התכנון שלו בקביעת המידות והצורה של כל אחד מהבנינים כשם שביכולתו לקבוע את חזיתות הבנינים, צורתם, הגבהים, הפיתוח של הגינות, פרטי גמר וכיוצא באלה... ובלבד שתישמר רוח התשריט ויישמרו קווי הבנייה בהתאם לתשריט הסכימאטי... לא עולה על הדעת כי בתכנית המפורטת יעניקו לאדריכל סמכות כה רחבה עד שיוכל להעמיד את הבניינים בתחומי החלקה ככל העולה על רוחו. כך, יכול יהיה, לכאורה, להציב את כל הבנינים בקו אחד על גבול הרחוב או להציבם זה ליד זה בעומק החלקה או לצדיה, או להפריד את הבנינים ולהעמיד כל אחד ואחד מהם בפני עצמו ללא כל חיבור ביניהם. אמנם כן, תכנונו של האדריכל עומד בביקורת של הועדה המקומית והועדה המחוזית ובסמכותן שלא לאשר שימוש מרחיק לכת בחופש הפעולה של האדריכל בעיצוב התכנית הארכיטקטונית. אולם עדין ניצבת השאלה אם במקרים כפי שתוארו לעיל, כשתכנית העיצוב משנה שינוי עקרוני את דרך העמדת הבנינים כפי שנקבעה בתשריט הסכימאטי, שהוא ביסוד התכנית המפורטת, שינוי שאפשר שיפגע קשות בזכות הנאתם של אחרים בנכסים – תישלל מאת המעונינים בקרקע ... הזכות להגיש התנגדותם לשינוי כזה והזכות שעמדתם בנושא זה תישמע... (עמ' 825). על אופייה של תכנית עיצוב אדריכלי כנילווית וכנספחת לתכנית העיקרית ניתן ללמוד גם מהדברים הבאים ממחקרן של נורית קורן ורחל אלתרמן, בקרת העיצוב בישראל: בין חופש היצירה האדריכלי ליעדי התכנון הציבורי , הטכניון – המרכז לחקר העיר והאיזור, 1999, עמ' 131: "השימוש הרווח בתכנית העיצוב ככל הנראה מבטא צורך ממשי של מוסדות התכנון המקומי בהגדלת מימד הגמישות בתכנון הסטוטוטורי ובבקרת העיצוב בכלל זה, מעבר למתאפשר בתכניות ובנהלים הקבועים בחוק התכנון והבנייה. יחד עם זאת, אין להסכין להפעלתה המתמשכת של תכנית זו מחוץ לגדר החוק. ראוי למסד את מעמדה על ידי הגדרה בחוק מהן ההוראות שניתן לקבוע בה, ומהו הקשר ההיררכי בינה לבין התכניות האחרות. כן ראוי לסמן את גבולות שיקול הדעת הנתונים למוסדות התכנון המקומי בהפעלתה." יוצא, איפוא, כי מרחב התפרשותה של סמכות הועדה על פי פסקה (5) לסעיף 62א(א) לחוק מוגבל לענינים אשר על פי טיבם ניתן היה לכלול אותם בתכניות בינוי או עיצוב אדריכליים במשמעות הטכנית של מושגים אלה. ענינים אלה הם על פי טיבם הוראות ביצוע ויישום של הוראות כלליות בתכנית העיקרית. על פי פרשנות זו, לא היתה כוונה להכיר בגדרה של פסקה (5) בקיומה של סמכות הועדה המקומית לאשר בתכנית שינויים משמעותיים על דרך הוספת בנינים במגרש, או הוספת קומות בבנין מ-16 קומות ל-23 קומות והגבהתו ב-14 מטרים. שינויים כאלה הם מהותיים לתיכנון הנקודתי והשלכתם על עיצוב הנוף הסביבתי היא משמעותית ביותר. הם משפיעים באופן ממשי על החלוקה הפנימית בין שטחי הבינוי לשטחים הפתוחים על דרך תוספת בניינים במגרש ביחס לתכנית ארסוף. לריכוז הבנייה במגרש או פיזורה השלכה ישירה על מידת הניצול היעיל של משאב הקרקע והיקף השטחים הפתוחים שנועדו להשביח את איכות החיים והרווחה של הציבור (ראה תצהיר דינה רצ'בסקי, סעיף 22, עמ' 8). הוא הדין בתוספת 7 קומות לבנין מגורים בתכנית גבעתיים. הדבר משפיע באופן דרמטי על אופי התכנון הסביבתי וחלל הרום של מרכז העיר, ויש לו אף השלכה נרחבת על עיצוב פני האיזור כולו הרבה מעבר לנקודת התכנון הספציפית בה מדובר. נראה, כי לא לאלה כיוונה פסקה 5 בהקנותה סמכות לועדה המקומית לשנות הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים. אעיר מעבר לנדרש, כי ניתן לייחס משמעות פרשנית מסוימת לשוני בנוסח פסקה 5 בין הצעת החוק לבין הנוסח הסופי שנתקבל. הנוסח המוצע דיבר ב"שינוי של בינוי או עיצוב אדריכליים, ובלבד שאין בהם הגדלת גובה הבנין; אין בהוראות פסקה זו כדי לגרוע מסמכות הועדה המקומית לתת הקלה לפי סעיף 147". (הדגשה לא במקור). בנוסח הסופי הושמטו מילות הסיפא המודגשות. סביר להניח כי השמטה זו נובעת מן העובדה כי בנוסח ההצעה לא נכללה הוראה מפורשת כדוגמת פסקה 9 שמצאה מקומה בנוסח הסופי של סעיף 62א(א), ואשר הכללתה ייתרה למעשה את הצורך בסיפא לפסקה 5. רוצה לומר: הנחת המחוקק היתה ונותרה כי "בינוי ועיצוב אדריכלי" אינו כולל הגבהת בנין, אלא שתותרנה הקלות (ובכלל זה הגבהה) בכפוף לאיסורים על סטייה ניכרת. הנחה זו עוגנה בצורה שונה בשני הנוסחים המבקשים שניהם לומר, ביסודם של דברים, את אותו דבר עצמו. גם דברים אלה מתיישבים, לטעמי, עם מתן פרשנות מצמצמת למושג "בינוי או עיצוב אדריכלי" כמוצע כאן. ב) משמעות "תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים" על רקע הוראות אחרות בחוק. המשמעות המוגבלת והצרה של המושג "תכנית בדבר בינוי ועיצוב אדריכליים" ניזונה, בין היתר, גם מהשוואה בינו לבין עניינים אחרים שלגביהם מוקנית לועדה סמכות מכח סעיף 62א(א) לחוק. בין עניינים אלה נזכר "שינוי בקו בנין הקבוע בתכנית" (פסקה (4)), "שינוי חלוקת שטחי הבנייה המותרים בתכנית אחת בלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבנייה בתכנית, ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבנייה בכל ייעוד קרקע לא יגדל ביותר מ-50%" (פסקה (6)), "שינוי בהוראות בדבר גודל שטח המגרש שמותר להקים עליו בנין" (פסקה (7)) "והגדלת מספר יחידות דיור" (פסקה 8). לפנינו התייחסות מפורטת לשורה של עניינים ספציפיים שבסמכות הועדה לכלול בתכניות מתוקנות, והמתייחסות לענייני בינוי. הפירוט האמור, אף שאינו נוגע ישירות לענייננו, מלמד על שניים: אילו התכוון סעיף 62א(א) לכלול במושג "תכנית בינוי" עניני בינוי כלליים החורגים מגדר המושג הטכני, לא היה מקום וצורך בפירוט הענינים שבפסקאות 4, 6, 7 ו-8 לסעיף 62א(א), שהיו נכללים ממילא במושג הכללי "בינוי". שנית, סביר להניח כי משפורטו עניינים שונים הקשורים לבינוי במסגרת סמכויות הועדה על פי סעיף 62א(א), אילו היתה כונה לכלול גם עניינים כמו הגבהת קומות בנין והוספת בניינים במגרש בגדר סמכויות הועדה, היו הדברים נזכרים במפורש. העובדה כי עניינים אלה לא פורטו אומרת דרשני. חיזוק נוסף לפירוש המצמצם ניתן למצוא באלה: סעיף 63 לחוק קובע הוראות שונות שניתן לקבוע בתכנית מיתאר מקומית. בין העניינים המפורטים בו ניתן לקבוע "תנאים או הגבלות בדבר גודל השטח שמותר להקים עליו בנין, בדבר המירווח מסביב לכל בנין ובדבר גובהו, בטיחותו או טיבו של בנין בכל איזור או מקום מסוים" (סק' 4). כן ניתן לקבוע הוראות בדבר "צפיפות הבנייה המותרת" (סק(5)). באשר לתכנית מפורטת, קובע סעיף 69 לחוק כי ניתן לקבוע בה הוראות שונות, ובין היתר, בענין "מיקומם של בנינים, נפחם, גובהם, צורתם ומראם החיצוני" (סק' 9) וכן "מספר הבנינים שמותר להקים על מגרש, מספר הדירות בכל בנין, ומספר החדרים בבנין או בדירה" (סק' 11) (הדגשות לא במקור). הדעת נותנת, כי אילו ביקש תיקון 43 להקנות לועדה המקומית סמכויות אוטונומיות בעניינים כגון שינוי מספר בנינים במגרש או שינוי מספר קומות או גובה של בנינים, היה מפרטן במדויק בסעיף 62א(א) וזאת כדי לאבחן במפורש בין אותם עניינים המועברים לסמכותה הבלעדית של הועדה המקומית, לבין אלה שניתן לכלול בתכניות המקומיות והמפורטות ונותרו בסמכות הועדה המחוזית כמקודם. ואכן, מרבית הענינים הספציפיים בהם מדבר סעיף 62א(א) לחוק מפורטים אחד לאחד גם בהוראות הכלליות שבסעיפים 63 ו- 69 לחוק וזאת כדי להבהיר כי הסמכות לגביהם עוברת מעתה לועדה המקומית. כך, למשל, הרחבת דרך בתוואי (פסקה 2 לסעיף 62א(א) ) מקבילה בתוכנה לסעיף 63(2) בענין התוויה והרחבת דרכים; הגדלת שטחים לצרכי ציבור (פסקה (3) לסעיף 62א(א) ) מקבילה לסעיף 69(2) ו- (3) בענין ייעוד קרקעות לשטחי ציבור; שינוי בקו בנין (פסקה (4) לסעיף 62א(א)) מקביל לסעיף 63(3) לחוק בענין קווי בנין; שינוי חלוקת שטחי בנייה (פסקה (6) לסעיף 62א(א) ) מקביל לסעיף 69(1) העוסק בחלוקת קרקעות למגרשים או אתרי בנייה; שינוי בהוראות בדבר גודל שטח מגרש שמותר להקים עליו בנין (פסקה (7) לסעיף 62א(א)) מקביל לסעיף 63(4) העוסק בתנאים והגבלות בדבר שטח שמותר להקים עליו בנין; והגדלת מספר יחידות דיור (פסקה 8 לסעיף 62א(א) ) מקביל לסעיף 69(11) סיפא הדן, בין היתר, במספר הדירות והחדרים בכל בנין. בעוד סעיף 62א(א) העביר לועדה המקומית סמכויות בענין הגדלת מספר יחידות דיור, הוא לא עשה כן לגבי מספר הבנינים שמותר להקים על מגרש כמצויין בסעיף 69(11) רישא, וגם לא לענין גובהו של בנין כמצויין בסעיף 63(4) לחוק. מניתוח זה ניתן להסיק כי גם מאופן ניסוחם של סעיף 62א(א) ופסקה 5 שבו והשוואתם להוראות אחרות בחוק ניתן ללמוד כי לא היתה כונה להסמיך את הועדה המקומית לשנות תכניות על דרך הוספת בנינים במגרש והגבהתם של בנינים. (בכפוף לדיני ההקלה והסטייה הניכרת שבהם ידובר להלן). פירוש אחר פורץ את גדרות סמכותה המוגדרת של הועדה המקומית, והופך את פירוט הסמכויות על פי סעיף 62א(א) לחסר משמעות במידה רבה. הדבר אינו מתיישב עם תכלית הוראת החוק ועם הנוסח המילולי והתוכני שלה. פסקה 8 – הגדלת מספר יחידות הדיור 15. פסקה 8 לסעיף 62א(א) מקנה סמכות לועדה המקומית לאשר תכנית שיש בה הגדלה של מספר יחידות הדיור ללא הגדלת סך כל השטחים למטרות עיקריות. אני מצטרפת לדעת השופט חשין, כי לענין תכנית ארסוף, אין בכוחה של הוראה זו ליתן בידי הועדה המקומית סמכות לשנות תכנית קימת המאשרת בניית בנין אחד למשפחה אחת על מגרש, לתכנית המפצלת את הבנין לשני בניינים נפרדים (באותו שטח כולל) המיועדים לשתי משפחות על דרך הוספת יחידת דיור נוספת. ברי, כי בדברה על הגדלת מספר יחידות דיור כיוונה פסקה 8 להגדלת מספר היחידות באותו בנין, להבדיל מהגדלה כאמור על דרך בניית בנין נוסף. פסקה 9 לסעיף 62א(א) לחוק והשלכתה על פרשנות מרכיבי סמכותה של הועדה המקומית 16. פסקה 9 לסעיף 62א(א) מסמיכה את הועדה המקומית לאשר תכנית בענין שניתן לבקשו כהקלה על פי סעיף 147 לחוק, בכפוף למגבלות הנובעות מהאיסור על סטייה ניכרת בהתאם לסעיף 151 לחוק. סעיף 151 לחוק קובע בסק(א): "לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטייה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבנין". הסעיף בהמשכו קובע מה יהווה סטייה ניכרת ומסמיך את השר להגדיר בתקנות עניינים שונים נוספים אשר ייחשבו סטייה ניכרת. בתקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית), התשכ"ז-1967, הוגדרה שורה של עניינים שייחשבו "סטייה ניכרת" ואשר לגביהם לא ניתן ליתן הקלות, וממילא אין הם משמשים נושא לתכניות שבסמכות הועדה המקומית על פי פסקה (9) לסעיף 62א(א) לחוק. בין הוראות "הסטייה הניכרת" העשויות להיות רלבנטיות לענייננו מצויות, בראש וראשונה, הוראות בענין "הוספת בנין במגרש על מספר הבנינים המותר לפי התכנית" (תקנה 1(3)); וכן "הוספת יותר מקומה מפולשת אחת ועוד שתי קומות מעל למספר הקומות המותר לפי התכנית, למעט קומה הניבנית מתחת לקומת קרקע שאינה מכסה יותר משני שלישים משטח הבנין אם שיפוע המגרש בירידה מהרחוב אינו עולה על 25%" (תקנה 1(9)). משמעות פסקה 9 על רקע דיני ההקלות והסטייה הניכרת היא כי הועדה המקומית מוסמכת לדון בתכניות שכלולים בהן עניינים שניתן לבקשם "כהקלה" מקום שההקלה אינה נמנעת בשל היותה בבחינת "סטייה ניכרת" מתכנית. מגבלות הסטייה הניכרת הן מהותיות, איפוא, להגדרת היקף ההקלות שניתן להתיר, ובנגזר מכך אף להיקף סמכויות הועדה המקומית ביחס לשינוי תוכניות בעניינים העשויים להיחשב, על פי טיבם, בגדר הקלה מותרת. מפירוט דיני הסטייה הניכרת שהובא לעיל עולה כי נושאי הוספת בנינים במגרש והגבהת בנינים מעל לשתי קומות מהווים סטייה ניכרת ולכן לא ניתן לתת הקלות לגביהם. מכאן, שהועדה המקומית אינה מוסמכת במסגרת פסקה (9) לאשר תכניות הכוללות ענינים מסוג זה. עוד ראוי להוסיף כי תקנות הסטייה הניכרת היו לנגד עיני מחוקק תיקון 43, ויש להניח כי הוא היה ער למגבלות המפורשות שבהן שלא להתיר הקלות על דרך הוספת בנינים על מגרש והגדלת מספר קומות מעבר לשתי קומות. חרף מודעות זו, לא ראה לנכון להסמיך את הועדה המקומית במפורש לאשר תכניות בענינים אלה. האין בכך משום אמירה סבילה כי הועדה משוללת סמכות לכך? (השווה בענין זה רויטל, דיני התכנון והבנייה, מהד' 20, עמ' 85). ראוי לציין כי בשנת 2002, לאחר הגשת העתירות, נכנסו לתוקף תקנות חדשות בענין סטייה ניכרת מתכנית, הן תקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית), התשס"ב 2002. תקנות אלה אינן חלות על ענייננו, אך חשוב להעיר כי ניכרת בהן הגמשה מסוימת בהגדרת "סטייה ניכרת" הן ביחס להוספת בנינים במגרש והן ביחס להגבהת בניינים. המסגרת המגדירה את מגבלותיהן של ההקלות ותוחמת אותן באיסורי "הסטייה הניכרת" מבהירה אף היא כי נושא תוספת בניינים במגרש והגבהת בנין על דרך הוספת קומות הם עניינים שאינם נכנסים לגדרה של פסקה (5) לסעיף 62א(א), אלא שנושאים אלה נתונים, נכון לעת זו, לסמכותה של הועדה המחוזית כמקודם, בכפוף לסמכות הועדה המקומית לאשרם בתכנית על פי פסקה (9) אם וכאשר ניתן יהיה לתת לגביהם "הקלה" במגבלות דיני ה"סטייה הניכרת". ניתן להעיר בהקשר זה, כי על דרך התקנת תקנות בענין סטייה ניכרת מתכנית, ניתן לשר הפנים בעקיפין הכח להגדיל או להקטין את היקף סמכויות הועדה המקומית לאשר תכניות על פי פסקה 9; שהרי ככל שתקנות הסטייה הניכרת מצמצמות את ההגבלות על ההקלות כך גדלה סמכות הועדה המקומית מכח פסקה (9) ולהיפך. בדרך עשיית השימוש בסמכות התקנת תקנות הסטייה הניכרת עשוי השר להשפיע באופן ממשי על היקף סמכויות הועדה המקומית מכח הוראה זו. מעבר לנדרש אציין, כי מוסכמת עלי במלואה עמדתו של השופט חשין לפיה אין קשר של כפיפות בין מרכיבי הסמכות השונים הנתונים לועדה המקומית לגבי אישור תכניות על פי סעיף 62א(א) על פסקאותיו השונות, לבין הוראות פסקה (9) המסמיכות אותה לאשר תכנית בענינים שניתן לתת לגביהם הקלות בכפוף לדיני הסטייה הניכרת. כל מרכיב סמכות הנתון לועדה על פי הפסקאות (1) עד (10) הינו "אדון לעצמו", ופסקה 9 אינה באה לסייג או לכפוף סמכויות אלה לגדרי הוראות הסטייה הניכרת. עם זאת, הוראות הסטייה הניכרת עשויות לתת השראה פרשנית לפירוש גדרי הסמכות בכל אותם עניינים – בין על דרך הצמצום ובין על דרך ההרחבה, הכל בהתאם לתפיסות המשתנות מעת לעת של מושג זה, שאינו מקובע בהגדרות נוקשות. מעמד השר ביחס להחלטות ועדת הערר 17. העותרים העלו טענה נוספת לפיה סמכות השר על פי סעיף 109 לחוק אינה מקנה לו מעמד כ"ערכאת ערעור" על החלטות ועדת הערר ולפיכך אין הוא רשאי לסרב לאשר תכנית בנימוק של חריגה מסמכות המוסד התכנוני שאישר אותה, וזאת לאחר שועדת הערר מצאה כי הועדה פעלה בסמכות. על פי גישה זו, על השר להתייחס אך ורק לגופה של התכנית בהקשרים התכנוניים עצמם, ולא למסגרות משפטיות הנוגעות, בין היתר, לשאלות של סמכות. אין לקבל טענה זו. סעיף 109 לחוק המגדיר את היקף סמכותו של השר באישור תכניות, אינו מגביל את סמכות האישור כאמור לענינים תכנוניים בלבד. השר מוסמך להתייחס גם לענינים משפטיים שלדעתו מצדיקים סירוב לאשר תכנית, וטעמים של סמכות בכללם. (בג"צ 161/84 חב' וינדמיל הוטל בע"מ נ' שר הפנים, פד"י מב(1) 793. שר הפנים רשאי לשקול כל שיקול שהמוסד התכנוני רשאי לשוקלו. ענין זה מתחייב מלשון החוק ומשרת מגמה ראויה שעיקרה קיום מנגנון בחינה וביקורת רחבים על החלטות מוסדות התכנון (בג"צ 581/87 צוקר נ' שר הפנים, פד"י מב(4), עמ' 529. השווה גם ע"א 8366/99 עפרת נ' שר הפנים, פד"י נו(1) 155, 163; רע"א 129/88 גבריאלוב נ' הועדה המקומית, פד"י מב(1) 863, 871-2). לפיכך הייתי דוחה טענה זו של העותרים. סיכום הדברים: 18. תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה הביא עמו תמורה בהליכי התכנון ובחלוקת הסמכויות המקורית בין מוסדות התכנון בישראל. שוב אין הועדות המקומיות משוללות לחלוטין סמכות לדון ולאשר תכניות מקומיות ומפורטות, ומאז תיקון החקיקה הוקנו להן כוחות לא מבוטלים בתחום זה. עם זאת, מדובר ברפורמה חלקית, מוגבלת, והתחלתית, שמטרתה העיקרית לתעל בצורה שונה מבעבר את העומסים המוטלים על רשויות התכנון, ובמיוחד להקל מהנטל שהיה מוטל על הועדות המחוזיות שהיה עליהן לאשר את כל תכניות התכנון המקומיות – הן המפורטות והן תכניות המיתאר המקומיות. הקלת העומס מהועדות המחוזיות היא התכלית העיקרית של תיקון החוק, אולם אין היא תכלית בלעדית המאיינת שיקולים אחרים שיסודם בדאגה לקיום הליך תכנוני תקין תוך הבטחת אי תלות ומקצועיות בהפעלת שיקול הדעת התכנוני. אלה שמשו מאז ומתמיד ערך מרכזי בקביעת חלוקת הסמכויות בין גופי התכנון. התפיסה הבסיסית לפיה חשוב כי ענייני תכנון מהותיים יוכרעו בידי הועדה המחוזית המתאפיינת באופייה הממלכתי-מקצועי לא נהפכה על פיה, אף שחלה בה תמורה מסוימת, עקב אילוצים של עומס וצרכי מינהל. התוצאה מכך היא כי סמכויות הועדה המקומית מכח תיקון 43 הן מצומצמות ביחס, מוגדרות בקפידה, ומשאירות כר נרחב של עניינים מהותיים לסמכותה המקורית של הועדה המחוזית. בכך נעשה איזון עדין בין הצורך ברפורמה מינהלית בסמכויות גופי התכנון, לבין המודעות לקשיים בהעברה מיידית של סמכויות נרחבות לועדות המקומיות. ננקט תהליך הדרגתי של שינוי במערך סמכויות הגופים התכנוניים, הנמצא עתה בראשיתו, ואשר במהלכו ניתן יהיה לבחון את מידת הצלחתו על רקע נסיון מצטבר שיילמד הלכה למעשה. על יסוד האמור, דעתי היא כי יש לפרש את מערכת הסמכויות העצמאיות של הועדה המקומית באישור תכניות מכח סעיף 62א לחוק בצמצום ובדווקנות. גם כך, ישנו כר נרחב של עניינים אשר על פי התיקון נתונים לסמכות הועדה המקומית, ובהם – איחוד וחלוקה של מגרשים, הרחבת תוואי דרכים, הגדלת שטחים לצרכי ציבור, הקמת תחנות תידלוק, וכל ענין שניתן לבקש לגביו הקלה ובלבד שאינו מהווה סטייה ניכרת. אולם העניינים נשוא עתירות אלה – הוספת בניינים במגרש והוספת קומות והגבהת בניינים החורגים באופן בולט מהדין האוסר על סטייה ניכרת מתכנית – אינם בכלל הנושאים לגביהם הוקנתה לועדה סמכות כאמור. לפיכך צדק שר הפנים בסרבו לאשר תכניות שכללו ענינים אלה מהטעם שהועדות המקומיות שאישרו אותן חרגו מסמכותן. אילו נשמעה דעתי, היינו דוחים את העתירות. ש ו פ ט ת המשנה לנשיא ש' לוין: 1. אין ספק שסעיף 62א לחוק התכנון הביא לשינויים שאינם מבוטלים בחלוקת הסמכויות בין הועדות המקומיות לבין הועדות המחוזיות; עם זאת, מתקשה אני לאפיין את השינויים כ"מהפכה רבא", או כ"מהפכה זוטא". אין חולק על כך, שהסעיף האמור העביר חלק מסמכויות הועדות המחוזיות אל הועדות המקומיות, אך חלק מהן הושארו בסמכות הועדות המחוזיות; ומבקש אני להימנע מקביעת מכנה משותף לסמכויות שהועברו, כאמור, בהשוואה לסמכויות שלא הועברו. לפיכך סבור אני שיש לפרש את ההוראות הכלולות בסעיף 62א, מתוכן, מבלי שאבחן אותן מראש בפרשנות מרחיבה או מצמצמת. לפי אמת המידה הפרשנית האמורה, אותה אני מגדיר כ"מאוזנת", מתקשה אני להביא את מה שמוגדר כ"תכנית ארסוף" בגדר סעיף 62א פסקה (5) לחוק. תכליתן של הוראות בדבר הגבלת מספר המבנים על כל מגרש בתכנית היא למנוע צפיפות של בניה, וככל שניסיתי לגלגל את המילים "תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים", שוכנעתי יותר ויותר שאין מלים אלה סובלות את פרשנותו המרחיבה של חברי הנכבד, השופט חשין; לדעתי אין הן אוצרות בקרבן את הכוח הנורמטיבי לתקן בתכנית הוראות הנוגעות לצפיפות המגורים על ידי שינוי מספר המבנים בכל מגרש נתון. לענין זה מצטרף אני, לרוב הנמקותיה ולמסקנותיה של השופטת פרוקצ'יה; וגם אני כמותה סבור שאין מקרא יוצא מדי פשוטו, ויש לייחס למלים האמורות רק את משמעותן הטכנית. 2. לעומת זאת שוכנעתי על ידי חברי הנכבד, השופט חשין לענין פרשת גבעתיים, כי שינוי מספר הקומות בתכנית נכנס בגדר "בינוי או עיצוב אדריכליים". כפי שקבעה ועדת הערר, בענין זה, מדובר "במתחם יחודי, בעל בינוי מיוחד החורג מאופי הסביבה המקיפה אותו, כאשר מלכתחילה מצאה התכנית לנכון להגדיר את מספר הקומות שבו, כהוראת בינוי וכללה חתך בינוי של הבנין במסמכי התכנית". כמו שציין חברי הנכבד, הלכה פסוקה היא לענין תקנות הסטיה הניכרת, שגובהם של בנינים יכול לבוא בתחומי הדיבור "דרישות ארכיטקטוניות": בג"ץ 62/75 פ"ד כט(2) 595 ופסקי הדין האחרים המפורטים בחוות דעתו. איני סבור שיש לפרש את המילים "תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים" לפי המשמעות הנודעת ביטויים אלה בתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשכ"ז-1967, והוא משני טעמים: האחד – שאין זה מתקבל על דעתי שהמלים האמורות רק מגבשות בגדרן מה שממילא מתירה התכנית לעשות בגדר אישורה של סטיה ניכרת, והאחרת – משום שאין מקום, בנסיבות הענין, לפרש דבר חקיקה ראשי לפי האמור בדבר חקיקה משני; עם זאת, לדידו של מי שדוגל "בפרשנות המצמצמת" של סעיף 62א, הפרשנות האמורה היא לגיטימית. מאחר שאיני גורס לא את ה"פרשנות המצמצמת" ולא את ה"פרשנות המרחיבה" של הסעיף האמור אלא ב"פרשנות מאוזנת", סבור אני שהדין הוא שגם תוספת של קומות – לא הגבלה – באה בגדר פסקה (5). לדעתי, אם אמנם מדובר – כמו שקבעה ועדת הערר - ב"מתחם מיוחד", בעל תכונות ארכיטקטוניות מיוחדות, יכול שענין גובה הבנין הנדון יכלל במלים "תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים". בנסיבות אלה השאלה אם יש מקום לאשר את השינוי בתכנית, אינה שאלה של סמכות. מטעמים אלה אני מסכים לחוות דעתו של השופט חשין, ככל שהדבר נוגע לתכנית גבעתיים. הייתי דוחה את העתירות בבג"ץ 5145/00 ובבג"ץ 7907/00 ומבטל את הצווים על תנאי שניתנו, ובמקביל הייתי הופך את הצו על תנאי בבג"ץ 5627/00 מוחלט, כאמור בפסק דינו של השופט חשין. משנה לנשיא הוחלט: (1) לעשות מוחלטים את הצווים על-תנאי שניתנו בבג"ץ 5145/00 ובבג"ץ 7907/00, כאמור בפיסקה 64 לחוות-דעתו של השופט חשין. החלטה זו ניתנת ברוב דעות של השופטים אור, מצא, חשין, דורנר ואנגלרד נגד דעתם החולקת של השופטים לוין ופרוקצ'יה; (2) לעשות מוחלט את הצו על-תנאי שניתן בבג"ץ 5627/00, כאמור בפיסקה 64 לחוות-דעתו של השופט חשין. החלטה זו ניתנת ברוב דעות של השופטים לוין, אור, מצא, חשין, דורנר ואנגלרד נגד דעתה החולקת של השופטת פרוקצ'יה. היום, ד' באדר א' תשס"ג (6.2.2003). ז המשנה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _______________ העתק מתאים למקור נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח. בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444 בית המשפט פתוח להערות והצעות: [email protected] לבתי המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il