ח"כ יעל גרמן נ' ועדת הפנים והגנת הסביבה ואח'

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4226/17 בג"ץ 5138/17 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ע' גרוסקופף העותר בבג"ץ 4226/17: יוסף שלום סולומון העותרת בבג"ץ 5138/17: ח"כ יעל גרמן נ ג ד המשיבים בבג"ץ 4226/17: 1. ועדת הפנים והגנת הסביבה 2. הכנסת 3. שר הפנים 4. משרד האוצר – הממונה על השכר 5. היועץ המשפטי לממשלה 6. מרכז השלטון המקומי 7. עו"ד עוזי אהרון המשיבים בבג"ץ 5138/17: 1. ועדת הפנים והגנת הסביבה 2. כנסת ישראל 3. משרד הפנים 4. משרד האוצר – הממונה על השכר 5. מנהל תחום נבחרים ברשויות המקומיות במשרד הפנים 6. מרכז השלטון המקומי 7. ז'קי לוי 8. אכרם חסון 9. צבי כהן 10. אמנון כהן 11. עיריית בית שאן 12. המועצה המקומית דלית אל-כרמל 13. עיריית טבריה 14. עיריית רמלה 15. עו"ד עוזי אהרון 16. המועצה המקומית ג'וליס 17. עאדל עמאר 18. עיריית אור יהודה התנגדות למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ב באדר א התשפ"ב (23.2.2022) בשם העותר בבג"ץ 4226/17: עו"ד שגית בידרמן בשם העותרת בבג"ץ 5138/17: בשם המשיבות 2-1 בבג"ץ 4226/17 ובבג"ץ 5138/17: עו"ד יונתן ברמן עו"ד אביטל סומפולינסקי בשם המשיבים 5-3 בבג"ץ 4226/17 ובבג"ץ 5138/17: עו"ד ליאורה וייס-בנסקי בשם המשיב 6 בבג"ץ 4226/17 ובבג"ץ 5138/17: עו"ד מנחם לפידור בשם המשיב 7 בבג"ץ 4226/17 והמשיב 15 בבג"ץ 5138/17: עו"ד יצחק בוקובזה, בעצמו בשם המשיב 8 בבג"ץ 5138/17: בעצמו בשם המשיב 10 בבג"ץ 5138/17: עו"ד מרדכי ברקוביץ בשם המשיבה 13 בבג"ץ 5138/17: עו"ד שמעון בלסן בשם המשיבה 14 בבג"ץ 5138/17: עו"ד דורון דבורי בשם המשיב 17 בבג"ץ 5138/17: עו"ד יוסף פארס בשם המשיבה 18 בבג"ץ 5138/17: עו"ד ענבל בשן פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. העתירות שבפנינו מכוונות כלפי תשלומי פנסיה תקציבית לששה ראשי רשויות מקומיות לשעבר, הנמנים עם המשיבים לעתירות. שורשיהן של הפעולות הנוגעות לתשלומים אלה נעוצים בהחלטה שקיבלה המשיבה 1, ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת (להלן: ועדת הפנים או הוועדה), עוד בשנת 1999. עם זאת, כמפורט בהמשך, העתירות הוגשו בעקבות החלטה עדכנית (יחסית) שקיבלה הוועדה בשנת 2017. 2. עובר לאירועים שעליהם נסבות העתירות, המצב המשפטי הנוהג היה תשלום של פנסיה תקציבית רק למי שפרש מכהונתו כראש רשות או סגנו לאחר הגיעו לגיל 45. מי שפרש קודם לכן היה זכאי למענק חד-פעמי במועד פרישתו. ביום 20.1.1999 קיבלה הוועדה החלטה לפיה פנסיה תקציבית כאמור תשולם גם למי שפרש מכהונה לפני הגיעו לגיל 45, אך זאת בכפוף לכך שביצוע התשלומים יחל רק עם הגיעו לגיל 45 (ראו: החלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) (תיקון מס' 2), התשנ"ט-1999, שתכונה להלן: ההחלטה משנת 1999). במאמר מוסגר יצוין כי בהתאם למצב המשפטי החל כיום, ראש רשות מקומית שהחל לכהן בתפקידו מיום 9.11.1998 ואילך – יהיה זכאי לגמלת פנסיה צוברת ולא לפנסיה תקציבית (ראו סעיף 2א לחוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), התשל"ז-1977). 3. בהחלטה משנת 1999 לא נקבע מועד מיוחד לכניסתה לתוקף, ועל כן בהתאם לסעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש], מועד תחולתה אמור היה להיות ביום פרסומה ברשומות (ביום 25.6.1999). ואולם, הלכה למעשה, משרד הפנים יישם החלטה זו גם בעניינם של ששה ראשי רשויות מקומיות, בעיריות בית שאן, טבריה, רמלה, אור יהודה ובמועצות המקומיות דלית אל-כרמל וג'וליס (להלן: נבחרי הציבור), שבעקבות בחירות לרשויות המקומיות חדלו לכהן בתפקידם בחודש נובמבר 1998 – כחודש וחצי עובר לקבלת ההחלטה משנת 1999 – זאת, מתוך הנחה מוטעית כי ההחלטה חלה אף לגביהם. בהתאם לכך, עם פרישתם מהכהונה, נקבעה לאותם נבחרי ציבור זכאות לפנסיה תקציבית. 4. רק בשנת 2005 התברר אגב אורחא כי ההחלטה משנת 1999 לא חלה למעשה על אותם נבחרי ציבור, וכי משרד הפנים טעה בהבנת תוכנה. מבלי להידרש לכל גלגוליה של הפרשה יצוין, כאמור בעתירה ובתגובות לה, כי ביום 22.4.2012 פנה שר הפנים דאז, אלי ישי, לוועדת הפנים, וביקש לתקן את הטעות שנפלה לשיטתו בהחלטה משנת 1999, כך שמועד תחולתה יהא 1.11.1998. זאת, בשים לב להסתמכות שנוצרה מצד נבחרי הציבור, מבחינת הסדרי פנסיה אחרים והחלטות כלכליות שקיבלו. פניה זו וכן פניה נוספת מיום 18.9.2016 של שר הפנים דאז, אריה דרעי, נדונו במספר ישיבות של ועדת הפנים, אך לא התקבלה בהן החלטה. 5. בסופו של דבר, ביום 30.1.2017 קיבלה ועדת הפנים החלטה נוספת (ראו: החלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) (תיקון מס' 2) (תיקון), התשע"ז-2017, שתכונה להלן: ההחלטה משנת 2017). בהחלטה זו נקבע כי מועד התחולה של ההחלטה משנת 1999 יהיה ביום 1.11.1998, ולא ביום פרסומה ברשומות. 6. כנגד החלטה זו הוגשו ארבע עתירות. שתיים מהן, העתירות דנן, ביקשו לבטלה, ואילו שתי עתירות נוספות – שהוגשו על-ידי ראשי רשויות לשעבר שחדלו לכהן בתפקידם לפני חודש נובמבר 1998 ועל כן במועד פרישתם לא היו זכאים לפנסיה תקציבית – ביקשו להרחיב את תחולתה (בג"ץ 6895/17 ובג"ץ 7705/17). 7. בעיקרו של דבר, בעתירות דנן נטען כי ההחלטה משנת 2017 מעניקה זכויות פנסיה נוספות באופן רטרואקטיבי למספר מסוים של אנשים, ובכך היא מהווה הטבה פסולה על בסיס פרסונלי. העתירה התבססה אפוא, בכלליות, על טענות של שוויון, כמו גם על עקרונות של הגינות וצדק במישור הציבורי. הסעד העיקרי שהתבקש בעתירות הוא ביטולה של ההחלטה משנת 2017, ולצדו התבקשה גם הפסקת תשלום הגמלה לששת נבחרי הציבור וכן השבת כספי הגמלה שקיבלו עד אותה עת. בתגובות המקדמיות מטעם הכנסת ומשיבי הממשלה (משרד הפנים, הממונה על השכר במשרד האוצר והיועץ המשפטי לממשלה), שהוגשו ביום 19.3.2018 וביום 25.3.2018 (בהתאמה), נטען כי ההחלטה משנת 2017 מעוררת אמנם קשיים בהיבטים הנוגעים לתחולתה הרטרואקטיבית והפרסונלית, אך היא אינה מגלה עילה להתערבות שיפוטית, בשים לב לשיקול הדעת הרחב הנתון לוועדה כמחוקק משנה ולמכלול הנסיבות החריגות. 8. ביום 26.3.2018 התקיים דיון בארבע העתירות בצוותא חדא (במותב המשנה לנשיאה ח' מלצר והשופטים א' שהם ו-מ' מזוז). בסיומו נדחו שתי העתירות שביקשו להרחיב את תחולת ההחלטה משנת 2017, ואילו ביחס לעתירות דנן הוצא צו על-תנאי. 9. בכתב התשובה מטעם היועץ המשפטי לממשלה מיום 17.12.2018 נטען בשלב זה כי יש מקום להחזיר את הדיון בסוגיה לוועדה, בשים לב לקשיים שמעוררת ההחלטה משנת 2017. 10. ביום 10.6.2019 התקיים דיון בהתנגדות לצו על-תנאי (במותב המשנה לנשיאה מלצר, והשופטים מזוז ו-ע' ברון), ובסופו נקבע, כי הסוגיה תידון מחדש על-ידי הוועדה, בשים לב גם לעמדתו העדכנית של היועץ המשפטי לממשלה. 11. לאחר עיכובים שונים שחלו בשל התפזרות הכנסת, קיימה הוועדה שתי ישיבות שבהן נדונה הסוגיה מחדש, ביום 4.8.2020 וביום 22.9.2020. בדיונים נכחו חברי הוועדה ומספר חברי כנסת נוספים, וכן נציגי משרד הפנים, משרד האוצר ומשרד המשפטים, כמו גם נציגים מהרשויות המקומיות הרלוונטיות. עוד נכחו חלק מנבחרי הציבור ובאי-כוחם. בתום הדיונים חזרה הוועדה ואישרה את ההחלטה משנת 2017. 12. ביום 8.1.2021 הוגשה הודעת עדכון מטעם היועץ המשפטי לממשלה, שבה נטען כי ההחלטה משנת 2017 אינה סבירה, ויש על כן מקום להתערבות שיפוטית בה. יחד עם זאת, צוין כי פיזור הכנסת ה-23 מהווה שינוי נסיבות מהותי המצדיק להביא את הסוגיה פעם נוספת לדיון בפני הוועדה. בעקבות זאת, בהחלטה מיום 17.1.2021 נקבע כי תינתן שהות נוספת להבאת הסוגיה בפני הוועדה סמוך לאחר כינונה של הכנסת ה-24 (השופט נ' סולברג, יחד עמי ועם השופט מזוז). 13. לאחר דחיות אלו ואחרות, ביום 17.11.2021 התקיימה ישיבה נוספת של הוועדה, שבה השתתפו מלבד חברי הוועדה ויועצה המשפטי גם חברי כנסת נוספים, וכן נציגי משרד האוצר ומשרד המשפטים, וחלק מנבחרי הציבור ובאי-כוחם. בתום הדיון קבעה הוועדה גם הפעם כי ההחלטה משנת 2017 תיוותר על כנה. 14. ביום 23.2.2022 התקיים דיון בפנינו בעתירות (בהרכב הנוכחי). התמונה שהצטיירה במהלך הדיון הייתה מורכבת. באת-כוחה של הכנסת טענה שדין העתירה להידחות, תוך הצבעה על הנסיבות המיוחדות שעמדו ביסוד קבלתה של ההחלטה משנת 2017, אשר על-פי הטעמים שהוצגו נועדה לתקן טעות שנפלה בניסוחה של ההחלטה המקורית, כמו גם על מרחב ההתערבות המצומצם בהחלטותיהן של ועדות פרלמנטריות, אשר להן מסור שיקול דעת נרחב. 15. לעומת זאת, עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה הייתה בעת הזו, כי יש לבטל את ההחלטה משנת 2017, בהיותה בלתי סבירה. עם זאת, אף הוא ציין כי הפסקת תשלום הגמלה תצטרך לחול מעתה ואילך בלבד, אם על דרך של הפסקת התשלומים באופן מיידי ואם בדרך של הפסקתם באופן הדרגתי (מבלי שטיבה של חלופה זו התחדד כול צרכו). 16. נבחרי הציבור התייצבו אף הם לדיון והצביעו על ההשלכות הקשות שעלולות להיות לביטול ההחלטה משנת 2017 על מצבם הפיננסי. כפי שהתברר במהלך הדיון, חלק מאותם נבחרי ציבור מצויים בשלב זה של חייהם לקראת פרישה ממעגל העבודה, וממילא החלטה כזו עלולה לפגוע בהם באופן אנוש, גם אם שינויה יוגבל כלפי העתיד בלבד. 17. העותרים מצדם חזרו והדגישו כי יש פסול בהמשך תשלום הגמלה לששת נבחרי הציבור. העותר בבג"ץ 4226/17, יוסף שלום סולומון, אף ציין כי כעובד ציבור בעצמו הוא קיבל בעבר הטבות חריגות אשר בוטלו לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 ולפיכך הוא חויב בהשבתן. לשיטתו, גישה זו אמורה להנחות אף אותנו במקרה דנן. לצד זאת, לעותרים לא הייתה תשובה של ממש באשר לקשיים הנוגעים להסתמכות נבחרי הציבור, אשר נמצאים כולם בגיל הפרישה או בקרבתו. 18. עיקרי השיקולים הנוגעים להכרעה בעניין זה התחדדו בדיון. לא יכולה להיות מחלוקת על כך שההחלטה הנתקפת בעתירות, דהיינו, ההחלטה משנת 2017, היא אכן החלטה בעלת תוקף רטרואקטיבי וחלה, הלכה למעשה, על מי שזהותם הייתה ידועה במועד קבלתה. ככזו, היא מעוררת תחושת אי-נוחות. יחד עם זאת, קשה גם לחלוק על כך שהמוקד של קשיים אלו הוא בהחלטה אחרת, שהתקבלה כבר בשנת 1999, ומקורו בפער שנוצר בין משמעותה המשפטית של אותה החלטה לבין האופן בו הובנה בזמן אמת על-ידי הרשות המבצעת. במצב דברים זה, בעוד שמבחינה משפטית פורמאלית, מדובר בטעות של הגורם המקצועי שהיה מופקד על ביצוע ההחלטה המקורית, הרי שמבחינה מהותית, כפי שטענה באת-כוח הכנסת מדובר בתיקון טעות שנפלה בהחלטה משנת 1999. בין כך ובין כך, ההחלטה משנת 2017 אינה עומדת בפני עצמה, אלא היא בגדר תיקון של טעות בתום לב שנעשתה בשנת 1999. זאת ועוד, לפי סד הזמנים שתואר, חלפו 6 שנים עד שהתגלתה הטעות, 12 שנים נוספות חלפו עד לקבלת ההחלטה המאוחרת (בשנת 2017), ונכון להיום חלפו 23 שנים מאז ההחלטה המקורית. בשלב הנוכחי אפוא, ובנסיבות המתוארות, אין ספק שחל שיהוי אובייקטיבי חמור, גם אם לא יכולה להיות טרוניה כלפי העותרים בהיבט של השיהוי הסובייקטיבי. למעשה, זהו אחד מאותם מקרים המדגימים את ההכרח לבחון את יסוד השיהוי האובייקטיבי, בשל השלכותיו הברורות על התשתית העובדתית ועל ההכרעה, אף אם לא מתקיים יסוד השיהוי הסובייקטיבי (ראו והשוו: בג"ץ 5579/18 מרכז רקמן לקידום מעמד האישה נ' הרבנים הראשיים לישראל, פסקאות 9-8 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) נ' הנדל (14.8.2018); בג"ץ 9831/16 ‏התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 55 (‏16.10.2018)). השתלשלות העניינים המתוארת הביאה עמה, מטבע הדברים, הסתמכות משמעותית מצד ששת נבחרי הציבור באשר לתכנון עתידם הכלכלי, ערב פרישתם ממעגל העבודה. הסעד המבוקש בעתירות – הפסקת תשלום הגמלה – יגרור פגיעה קשה ביותר בהכנסתם, לאחר שהסתמכו עליה במשך 23 שנים (מתוכם 18 שנים עד להגשת העתירות), שעמה אין להשלים. על כך יש להוסיף, ואף זהו שיקול בעל ערך בהקשר הנוכחי, כי ההחלטה שכנגדה כוונו העתירות היא החלטה פרטיקולרית של תיקון טעות ולא צפויות להיות לה השלכות נוספות החורגות מעניינם של ששת נבחרי הציבור הספציפיים. 19. במכלול הנסיבות הייחודיות הללו, כפי שעולה מן האמור עד כה, אנו סבורים על כן כי דין העתירות להידחות. מקרה זה מחדד את ההבדל הברור בין "מלכתחילה" לבין "בדיעבד". לא כל פגם ניתן לתיקון בשלב שבו כבר נוצרה הסתמכות ממשית. אכן, ניתן להבין את השיקולים הציבוריים הראויים שעמדו ביסוד הגשת העתירות מלכתחילה. עם זאת, משהתגלו כלל העובדות הנוגעות לששת אנשי הציבור שהעניין נוגע להם, ללא השלכות רוחב נוספות, אין זהו המקרה שבו צודק או נכון, אף מההיבט של שיקולי שוויון והגינות, לאמץ אמת מידה של "ייקוב הדין את ההר". 20. יש לקוות כי הגורמים האמונים על תשלומי פנסיות מן הקופה הציבורית הפיקו את הלקחים המתאימים בכל הנוגע לביצוע תשלומים מבלי לוודא במידת הקפדנות הנדרשת את הבסיס הנורמטיבי לחלוקתם מלכתחילה. חזקה על גורמי הייעוץ המשפטי שהציגו עמדה התומכת בקבלת העתירה, כי למצער יוודאו שלקחים אלה יופקו מעתה ואילך. 21. סוף דבר: אנו דוחים את העתירות. במכלול הנסיבות – אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"א באדר ב התשפ"ב (‏14.3.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 17042260_A66.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1