שוורץ הום קולקשיין בע"מ ו 60 אח' נ. שר הפנים

9 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5082/18 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרים: שוורץ הום קולקשיין בע"מ ו-60 אח' נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. שר האוצר 3. עיריית בני ברק עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י"ח באדר ב התשע"ט (25.3.2019) בשם העותרים: עו"ד מוטי גל, עו"ד עומר מרגלית בשם המשיבים 2-1: עו"ד ערין ספדי-עטילה בשם המשיבה 3: עו"ד דביר ליבוביץ, עו"ד יניב טוירמן, עו"ד יהודה ליבוביץ פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. האם נפל פגם בתעריפי הארנונה שאישרו שר האוצר ושר הפנים עבור הסיווג של "שטח ציבורי במרכז קניות" בצו הארנונה של רשות מקומית? באופן יותר ספציפי, השאלה היא האם תעריפים אלה, שכללו הפחתה בהשוואה לתעריף הכללי שחל לגבי שטחי מסחר, אך לא במידה שביקשה הרשות המקומית, הם בלתי סבירים באופן קיצוני, בשים לב בין השאר לתעריפים הקבועים בצווי ארנונה של רשויות סמוכות אחרות. עיקרי התשתית העובדתית 2. העותרים שבפנינו הם בעלי עסקים במתחם המסחרי הידוע כ"דיזיין סנטר" המצוי בתחומי עיריית בני ברק (להלן, בהתאמה: המתחם ו-העירייה). ככלל, על-פי צווי הארנונה של העירייה, המתחם מסווג לצרכי ארנונה תחת הסיווג של "עסקים" שתעריף הארנונה בגינו עומד על סך של כ-314 שקלים למ"ר באזור המוגדר כאזור א' וכ-294 שקלים למ"ר באזור המוגדר כאזור ב'. המתחם כולל גם שטחי מעבר ציבוריים של אלפי מ"ר, בין אולמות התצוגה והעסקים עצמם. המחלוקת בין הצדדים נוגעת לתעריף שיחול על שטחים אלה. 3. על-פי הנטען בעתירה, בעבר, שטחי המעבר לא חויבו בארנונה. עם זאת, בשנת 2010 ביקשה העירייה לחייב את בעלי העסקים במתחם בארנונה גם בגין שטחי המעבר. בסופו של דבר הגיעו בעלי העסקים והעירייה להסכם פשרה לפיו החל משנת 2011 יחויבו שטחי המעבר בתעריף של כ-35 שקלים למ"ר. אולם, בשנת 2016, בעקבות סקר נכסים שערכה העירייה היא החלה לחייב את שטחי המעבר לפי תעריפו העיקרי של הנכס – היינו, התעריף המלא עבור הסיווג "עסקים". 4. בהמשך, ובין היתר על רקע השגות ועררים שהגישו חלק מבעלי העסקים במתחם, החליטה העירייה בשנת 2017 על הוספת סיווג ייעודי חדש לשטחי המעבר בצו הארנונה לשנת 2018 – "שטח ציבורי במרכז קניות (קניון)". העירייה ביקשה לקבוע לשטחים אלה תעריף של 78.41 שקל למ"ר באזור א' ו-73.5 שקל למ"ר באזור ב'. העירייה שלחה לעותרים הודעה על השינוי הצפוי, ובה ציינה כי בכוונתה לפנות לשר הפנים ולשר האוצר, הם המשיבים 2-1 לעתירה (להלן יחד: המשיבים), על מנת לקבל מהם אישור חריג לתיקון צו הארנונה בדרך זו. אישור כאמור נדרש לפי "דיני ההקפאה" שכידוע מטילים מגבלות על שינויים בתעריפי הארנונה (כפי שמקובל לכנות את המשטר המשפטי שנקבע בסעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 ובתקנה 10(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007. ראו, באופן כללי: עע"ם 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים (20.11.2011); עע"ם 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ, פסקאות 8-7 (20.12.2011); עע"ם 7904/16 עיריית תל אביב יפו נ' חרחס, פסקאות 29-27 לחוות דעתו של השופט (בדימ') א' שהם (1.11.2018)). 5. בהתאם לכך, ביום 12.7.2017 הגישה העירייה למשיבים בקשה להוספת הסיווג החדש כאמור בצו הארנונה שלה. בבקשה ציינה העירייה כי השינוי המבוקש נועד לאפשר הפחתה בתעריף הארנונה ביחס לתעריף שבו מחויבים המחזיקים בנכסים בהווה. 6. ביום 13.12.2017 אישרו המשיבים את בקשת העירייה להוספת הסיווג החדש, אך החליטו לקבוע לו תעריפים גבוהים מן המבוקש – בסך של 222.04 שקל למ"ר באזור א' ו-207.8 שקל למ"ר באזור ב'. העתירה דנן מכוונת נגד החלטה זו. להשלמת התמונה יצוין כי במסמך המפרט את נימוקי ההחלטה שנשלח לעירייה לבקשתה בהמשך, נמסר כי "בהתאם לקווים המנחים נבחנה הבקשה בהשוואה לתעריפי רשויות סמוכות ו/או דומות בהתאם למודל להשוואת תעריפים". טענות הצדדים 7. בתמצית, עמדתם של העותרים היא כי התעריפים שנקבעו על ידי המשיבים הם בלתי סבירים באופן קיצוני ובלתי מידתיים. לטענת העותרים, תעריפים אלה גבוהים במידה משמעותית לא רק מן התעריפים שהתבקשו על ידי העירייה מלכתחילה, אלא גם מן התעריפים שנוהגים ברשויות סמוכות לבני ברק, שמהוות תחרות רלוונטית לשימושים מסחריים, וכן מאלה שנוהגים ברשויות מקומיות במדרג סוציו-אקונומי דומה לזה של בני ברק. כך למשל, טענו העותרים כי בדיקה שערכו מלמדת על כך שהתעריף בבני ברק לשטחי מעבר ציבוריים במרכזי קניות גבוה בכ-117% מהתעריף הממוצע לכך ב-20 רשויות מקומיות שלהן תעריף מסוג זה. בהקשר זה הפנו העותרים לפסק הדין שניתן בבג"ץ 7425/09 טוטנאור בע"מ נ' שר הפנים (3.1.2013) (להלן: עניין טוטנאור), שהדגיש את החשיבות הנודעת להשפעות של שיעורי הארנונה על רשויות מקומיות סמוכות והתחרות ביניהן. 8. יתר על כן, נטען כי ההחלטה היא שרירותית, וכי היא אינה מנומקת כיאות. בנוסף, העותרים סבורים שההחלטה התבססה על תשתית עובדתית שגויה וחסרה, שכן העירייה לא ציינה שמדובר למעשה בהעלאה של תעריפי הארנונה ביחס לתעריף שבו חיובו בעבר, וזאת בהתייחס לתעריף המבוסס על הסכם הפשרה משנת 2010. 9. העותרים טוענים עוד כי העירייה אמנם שלחה להם הודעה על כוונתה להגיש לשרים בקשה לאישור חריג להעלאת התעריפים, אולם ההודעה התייחסה לתעריפים המבוקשים על ידה, ולא לתעריפים (הגבוהים יותר) שאושרו לבסוף על ידי המשיבים. במובן זה, נטען כי החלטת המשיבים פגעה בזכות הטיעון ובאינטרס ההסתמכות של העותרים. בהיבט כללי יותר, נטען כי העירייה – ולא המשיבים – היא הגורם המתאים ביותר לקבוע את התעריפים הראויים לכל מקרה ומקרה, בהתאם למכלול הנתונים הרלוונטיים. 10. בתגובה המקדמית שהוגשה מטעם המשיבים נטען כי דין העתירה להידחות – על הסף ולגופה. 11. בפתח הדברים נטען כי העתירה הוגשה בשיהוי, שכן החלטת המשיבים ניתנה עוד ביום 13.12.2017 והעותרים היו מודעים לה, ואילו העתירה הוגשה רק ביום 2.7.2018. בהקשר זה נטען כי יש ליתן משקל במישור השיהוי האובייקטיבי להשפעתה של קבלת העתירה על תחשיבי ההכנסה של העירייה, אשר תלויים בין השאר בתעריפי הארנונה, וזאת בשלב מתקדם מאד של שנת הכספים. 12. לגוף העניין, המשיבים הדגישו כי במהותה בקשת העירייה הייתה להפחתה בשיעורי הארנונה הקבועים בצו, אגב שינוי סיווגם של השטחים האמורים, בניגוד לטענת העותרים שגרסו כי ההחלטה מהווה העלאה של תעריפי הארנונה ביחס לעבר. בהקשר זה הוסבר, כי נקודת המוצא לבחינת הבקשה על ידי המשיבים היא כי תעריף הארנונה המחייב הוא זה שקבוע בצו הארנונה של השנה הקודמת להגשת הבקשה, כלומר, התעריף העסקי המלא. על רקע זה, כך הוסבר, ההפחתה בשיעור המלא שביקשה העירייה אינה סבירה, והיא אושרה באופן חלקי. לטענת המשיבים, החלטה זו היא סבירה ומידתית, ומצויה במסגרת מרחב שיקול הדעת הנתון להם בעניינים אלה. המשיבים הוסיפו וטענו כי במסגרת קבלת ההחלטה שוקללו נתונים רלוונטיים שונים, ובכלל זה נתונים הנוגעים לתעריפי הגבייה ברשויות מקומיות אחרות. 13. בשולי הדברים, המשיבים ציינו כי דבר קיומו של הסכם הפשרה שנחתם בין העירייה לעותרים בשנת 2010 הובא לידיעתם רק לאחר קבלת ההחלטה על אישור התעריפים החדשים. אולם, כך הודגש, הסכמות בין רשות מקומית לבין נישום אינן יכולות לגבור על הוראות הדין, ומכל מקום הפחתה בארנונה שאינה מוסדרת בחוק או מכוחו היא אסורה, כך שאין מקום לקבל את טענות העותרים בדבר הסתמכותם על הסכם הפשרה ועל התעריפים שנגבו לפיו בשנים עברו. 14. יצוין כי בתחילה גם העירייה הגישה תגובה מקדמית מפורטת ובה שטחה את עמדתה לפיה דין העתירה להידחות. התגובה המקדמית גוללה את השתלשלות העניינים בין העותרים לעירייה עובר להגשת העתירה, והדגישה את העובדה שהחלטת המשיבים מובילה להפחתה של כ-30% בתעריף הארנונה של שטחי המעבר (וזאת ביחס לחיובי העותרים בארנונה בגין חלקם היחסי בשטחי המעבר במתחם מאז שנת 2016). כמו כן, העירייה העלתה טענות שונות כנגד ההשוואות שערכו העותרים ביחס לרשויות מקומיות אחרות. 15. אולם, בהמשך, הגישו העותרים הודעה ובה ביקשו להבהיר כי העתירה תוקפת אך ורק את החלטת המשיבים, ובעקבות זאת העירייה הגישה בקשה "לאפשר לה להתאים את תגובתה לעתירה וזאת לאור בקשת העותרים". ביום 6.2.2019 הגישה העירייה הודעה קצרה ובה ציינה כי היא "עומדת אחר מלוא הבקשה החריגה שהגישה לשרים לשנת 2018", וכי היא סבורה שנכון היה למשיבים לאשרה מהנימוקים המפורטים בבקשתה. הדיון בעתירה והתפתחויות נוספות 16. בדיון שהתקיים בפנינו ביום 25.3.2019 פירטה באת-כוח המשיבים את ההסברים שניתנו בכל הנוגע לפרמטרים שעל בסיסם נקבעים שיעורי הארנונה של הרשויות השונות על ידי המשיבים (בהתאם לנתוניה של כל רשות). עם זאת, בתום הדיון סברנו שנדרשות הבהרות נוספות בעניין זה, בפרט בכל הנוגע להשוואה לרשויות מקומיות סמוכות, ועל כן הורינו למשיבים להגיש הודעה משלימה בתוך 60 יום. 17. ביום 6.6.2019 הוגשה ההודעה המשלימה מטעם המשיבים. בהודעה צוין כי המודל להשוואת תעריפים, המנחה את ההתייחסות לבקשותיהן של הרשויות המקומיות לאישור חריג לגביית ארנונה, בוחן את התעריפים המבוקשים ביחס לרשויות סמוכות או דומות, לפי הסיווג הראשי שבו נכלל סוג הנכס אשר לגביו התבקש השינוי בתעריף. המודל קובע עבור כל רשות, כך הוסבר, תעריף בהתאם לנתונים של קבוצת ההשוואה הרלוונטית. כך, לכל רשות הוגדרה קבוצת השוואה בהתאם למידע הרלוונטי הידוע נכון למועד הכנת המודל – הן לפי מיקומה במדד החברתי-כלכלי והן על-פי מיקומה במדד הפריפריאליות (המתפרסם מטעם הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ואשר לפי האמור באתר האינטרנט שלה "מאפיין ומדרג רשויות מקומיות בישראל לפי מיקומן הגאוגרפי ביחס לריכוזי האוכלוסייה"). בענייננו, ציינו המשיבים, כי קבוצת ההשוואה של בני ברק על-פי המדד החברתי-כלכלי כללה כ-90 רשויות, וכי קבוצת ההשוואה על-פי המדד הפריפריאלי כללה כ-30 רשויות. עוד הובהר כי המודל אינו מאפשר השוואה בין נכסים דומים לחלוטין, מכיוון שקיים שוני בין צווי הארנונה ברשויות המקומיות השונות מהיבט ההגדרות הכלולות בהם. 18. באופן יותר ספציפי, מסרו המשיבים בהודעת העדכון כי היחס הממוצע בין התעריף לסיווג העסקי של "משרדים שירותים ומסחר" לבין התעריף של "מעברים" בקבוצת ההשוואה במדד הפריפריאליות עומד על 65%. לאור זאת, המשיבים סבורים כי קביעת התעריף למעברים במקרה זה בשיעור של 70% מהתעריף העסקי הוא סביר. כמו כן, המשיבים הדגישו כי כ-40% מהרשויות שנבדקו לא ייעדו תעריף ייחודי למעברים בקניונים, כך שבפועל הן לא מבחינות בין תעריף השטח העיקרי לבין תעריף שטחי המעברים. המשמעות המעשית של הדברים, כך הוסבר, הוא ששטחי המעבר מחויבים בתעריף מלא על-פי השימוש העיקרי בנכס. 19. במבט רחב יותר, הדגישו המשיבים כי החלטתם מתבססת על מכלול שיקולים – מצבה הכלכלי של הרשות (והצורך בהגדלת הכנסותיה); שיקולי תחרות בין רשויות (הפחתה גבוהה מדי עלולה לפגוע בכלל הרשויות ולהוביל ל"מירוץ לתחתית"); וכן העובדה שבחלק מהרשויות שביחס אליהן בוצעה ההשוואה (למשל, רמת גן – העיר הסמוכה) תעריף הארנונה עבור שטחי מעבר אמנם נמוך יותר מבענייננו, אך תעריף הארנונה עבור השטח העיקרי הוא גבוה יותר באופן ניכר, כך שמתקבל "תמהיל" דומה מאד לזה שבבני ברק. 20. יצוין כי עוד קודם לכן, ביום 23.5.2019, הוגשה הודעה משלימה מטעם העירייה, ובה נמסר בקצרה כי העירייה "עומדת מאחורי הבקשה שהגישה, אולם משקבעו המשיבים 2-1 תעריפים אחרים, אין לעירייה אלא לחייב לפי התעריפים שנקבעו". 21. ביום 23.7.2019 הגישו העותרים את התייחסותם להודעה המשלימה מטעם המשיבים. בתמצית, העותרים סבורים כי עמדת המשיבים אינה מניחה את הדעת, מאחר שהיא אינה מבהירה במידה מספקת כיצד נקבעו תעריפי הארנונה החציוניים שעליהם התבסס המודל. בין היתר, העותרים הלינו על כך שהמודל התבסס על רשימה לא מעודכנת של מדד הפריפריאליות משנת 2013, בה בשעה שקיים מדד עדכני משנת 2015, וכן טענו כי המודל היה צריך לכלול רק את הרשויות שבהן קיים תעריף ייחודי לשטחי מעבר ציבוריים (כך, צוין כי מתוך 26 רשויות המשתייכות למדד הפריפריאליות שאליו משתייכת בני ברק, ל-6 רשויות לא קבוע בצו הארנונה תעריף ייחודי לשטחי מעבר). העותרים ציינו עוד, כי גם בשנות המס 2020-2019 ביקשה העירייה אישור חריג לתעריף המהווה כשליש מהתעריף שאושר בפועל, וכי הדבר מלמד על כך שהעירייה עצמה לא סברה שהתעריף העסקי המלא הוא התעריף שעל-פיו יש לחייב את שטחי המעבר במתחם. כן נטען כי אישור התעריפים בסכומים שונים מאלה שביקשה העירייה פוגע בעיקרון העצמאות של השלטון המקומי, ואף בכך יש כדי להביא לביטולם. דיון והכרעה 22. לאחר שבחנו את טענות הצדדים אנו סבורים כי דין העתירה להידחות. אכן, מלכתחילה טענותיהם של העותרים היו ראויות להתברר. עם זאת, התרשמותנו היא כי תהליך קביעת התעריפים על ידי המשיבים נעשה על בסיס עבודת מטה שיש בה כדי להניח את הדעת. 23. כידוע, על-פי משטר "דיני ההקפאה" שחל בתחום הארנונה העירונית, פיקוחם של שר האוצר ושר הפנים על שינוי תעריפי הארנונה של הרשות המקומית נדרש, בין היתר, גם שעה שזו מבקשת להפחיתם (ראו: עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה (18.11.2008); עניין טוטנאור, בפסקה 38; עע"ם 7414/13 בר טן אחזקות והשקעות בע"מ נ' עיריית רמת גן, פסקה 3 (24.12.2014)). 24. חשוב להבהיר כי לא ראינו לקבל את טענת העותרים לפיה התעריפים שנקבעו על ידי המשיבים הובילו להעלאה בתעריפי הארנונה, בשים לב לתעריף שנגבה מהם בעבר הרחוק יותר בהתאם להסכמות שהגיעו אליהן עם העירייה. בהקשר הנוכחי, נסתפק בכך שנציין כי נקודת המוצא לבחינתה של בקשת העירייה לאישור חריג היא התעריף הרלוונטי הקבוע בצו הארנונה בשנה שבה הוגשה הבקשה לאישור חריג. בענייננו מדובר היה בתעריף העסקי המלא שבו חויבו העותרים בשנים 2017-2016 – תעריף גבוה מזה שאושר בסופו של דבר על ידי השרים. על רקע זה, אין יסוד לטענותיהם של העותרים באשר לכך שמדובר בשינוי קיצוני או דרמטי מן התעריף הנוהג, ומכל מקום מדובר בשינוי המיטיב עמם, גם אם לא במידה שקיוו. 25. התערבות בתעריפי ארנונה שנקבעו על ידי הגורם המוסמך לכך היא ברגיל עניין שבית משפט זה אינו עוסק בו, להוציא מקרים חריגים (ראו: בג"ץ 7712/04‏ וינברג נ' עיריית תל אביב יפו, פ''ד סא(2) 735, 768-767 (2006); עע"ם 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, פסקאות כ"ב-כ"ה (16.1.2008); עע"ם 9401/06 ‏ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, פסקאות 23-21 (6.7.2009)). הדברים יפים גם בכל הנוגע להתערבות בהחלטותיהם של המשיבים בבקשות של רשויות מקומיות לשינוי שיעור הארנונה הנוהג בה. כפי שציינתי בעניין טוטנאור, "נקודת המוצא לבירורה של שאלה זו נלמדת מבחירתו של המחוקק להפקיד את סמכות ההכרעה הסופית בשאלות אלה בידיהם של השרים. עובדה זו מעידה על כך, שלגישתו של המחוקק הפרספקטיבה הרלוונטית להכרעה בכל שאלה העוסקת בשינוי של תעריפי הארנונה היא אינה אך הפרספקטיבה המקומית, אלא גם הפרספקטיבה המרחבית – כזו שמביאה בחשבון לא רק את עניינה ונסיבותיה של הרשות המקומית אלא גם שיקולי מאקרו, החיצוניים לזו, ובכללם האינטרסים של רשויות סמוכות וקידומו של צדק חלוקתי ביניהן" (שם, בפסקה 31. כן ראו: בג"ץ 6474/10 עיריית ראשון לציון נ' שר הפנים, פסקאות 16-12 (3.2.2014)). 26. אכן, בראשיתה של ההתדיינות הטרידו אותנו הטענות שנגעו להשוואה לשטחי מעבר במרכזים מסחריים ברשויות מקומיות סמוכות. אולם, לאחר שעיינו בהודעה המעדכנת אנו סבורים שיש בתשובות שניתנו כדי להאיר עיניים באשר למורכבות ההשוואה, באופן שאינו מצביע על כך שנגרם לעותרים עוול במקרה דנן, ומכל מקום אינו מצדיק את התערבותנו. באופן יותר קונקרטי, התרשמנו כי אכן ה"תמהיל" שנוצר בין התעריף של השטחים המסחריים לבין התעריף שחל ביחס לשטחי המעבר אינו בלתי סביר, אף בהשוואה לרשויות מקומיות סמוכות. 27. לצד כל האמור, אנו מוצאים לנכון להעיר – במבט הצופה פני עתיד, וללא השלכה אופרטיבית מידית – כי לנוכח השונות שהתגלתה בכל הנוגע לתעריפים שבהם מחויבים בארנונה שטחי מעברים במרכזי קניות ברשויות השונות, ובכללן רשויות סמוכות, דומה כי טוב יעשו המשיבים אם ייתנו את הדעת לנושא זה כאשר יידרשו לכך במסגרת החלטות עתידיות. הכול, כמובן, בשים לב לכך שהמשיבים אינם קובעים את תעריפי הארנונה בעצמם, אלא נדרשים לבחון בקשות קונקרטיות לשינויים בצווי ארנונה מטעם הרשויות המקומיות. 28. סוף דבר: העתירה נדחית. בנסיבות העניין, לנוכח השאלות שהתעוררו בתחילת הדרך באשר לאמות המידה שעל-פיהם פעלו המשיבים – אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ‏א' באלול התשע"ט (‏1.9.2019). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 18050820_A16.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1