איגוד שמאי ביטוח בישראל נ. מדינת ישראל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5062/97 בג"ץ 7046/97 בפני: כבוד השופט ת' אור כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופט מ' אילן העותרים בבג"ץ 5062/97: 1. איגוד שמאי ביטוח בישראל 2. עמיקם, כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ 3. גבעת נילי, כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ 4. ארבסמן יוסף 5. סלע אריה 6. נוי יואב 7. דקל דני 8. בלאט אהרון 9. יצחק גורן 10. עמית צבי 11. גל שמואלי 12. אלקיים אמנון 13. עוזרי אמנון העותרים בבג"ץ 7146/97: 1. יערי יהודה 2. שלום בוינג'ו 3. יוסף גרוס 4. שמעוני יעקב (עמוס) 5. ניסן דוידי 6. יצחק אישח 7. מוגל כהנא 8. אליהו לולו 9. שמשון סלמנפור 10. שוסטרמן יצחק 11. הוועדה החקלאית של המועצה האזורית מטה אשר 12. המועצה האזורית מטה אשר נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל 2. שר האוצר 3. שר החקלאות עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרים בבג"ץ 5062/97: עו"ד אילן אנצויג ועו"ד אמנון מ' יצחקניא בשם העותרים בבג"ץ 7046/97: עו"ד איתן מימוני ועו"ד שרון ניר בשם המשיבים: עו"ד אורית קורן פסק דין השופט ת' אור: העתירות 1. קיץ 1996 התארך עד מחצית ינואר 1997. בעקבות התקופה החמה הנ"ל חל מפל טרמלי תלול, שהתאפיין בקרה עזה וחריגה שנמשכה עד ליום 14.2.97. בתקופה שבין 20.2.97 ועד 22.2.97 התרחשו אירועי גשם חריגים, שגרמו לשטפונות ולנזקים בתשתיות הגליל המערבי. על פי נתוני השירות המטאורולוגי, המעבר מחורף חם בינואר 1997 לקרה עזה ומתמשכת בפברואר 1997 הינה תופעה חריגה (להלן: האירוע או אירוע הטבע). חורף 1997-1996 התאפיין בתופעות טבע חריגות, אשר גרמו נזק לענף החקלאות כולל למטעי בננות, אבוקדו, מנגו וליצ'י בגליל המערבי. עניינן של עתירות אלו, אשר הדיון בהן אוחד, הוא בהחלטת הממשלה מיום 3.8.97, למתן תמיכה בסכום של 40 מליון ש"ח למגדלי הפירות בגין נזקי טבע אשר התרחשו בחורף 1997-1996. החלטה זו היתה שלא במסגרת חוק פיצוי נפגעי אסון טבע, תשמ"ט1989- (להלן: חוק אסון טבע או החוק). לגישתם של העותרים כולם, אין הממשלה מוסמכת ליתן תמיכה לחקלאים בגין נזקי טבע אלא על פי חוק פיצוי לנפגעי אסון טבע ותקנותיו. טענתם היא, שבנסיבות המקרה היה על הממשלה להחליט כי יש להפעיל את הוראות חוק אסון טבע. אך אפילו סברה הממשלה שאין להפעילן, היא לא היתה רשאית, לטענתם, להחליט על מתן תמיכה שלא על פי החוק, כפי שעשתה. 2. על פי האמור, בעתירותיהם מבקשים העותרים, אם כן, מבית משפט זה לקבוע כי על המשיבים לדון בהכרזת אירועי הטבע בשנת 1997-1996 כעל אסון טבע, להכריז על אסון טבע, לשלם פיצויים לניזוקים עקב אירועי הטבע על פי האמור בחוק פיצוי נפגעי אסון טבע ובתקנותיו, וכן להמנע מלפעול בדרך אחרת מלבד זו הקבועה בחוק. דא עקא, שבמהלך הדיון הודיעו העותרים כי עתירתם איננה מכוונת עוד להשבת הכספים אשר הוחלט על חלוקתם על ידי המשיבים. חלק מהם אף קיבלו כספים במסגרת זו. ברור גם, שאין כוונתם לכך שבנוסף לתשלום כספים אלה יוחלט על מתן פיצויים לפי החוק. אכן, העותרים אינם מבקשים עוד סעד כלשהו הנוגע לנזקי הטבע שנגרמו בחורף 1997-1996. כפי שהודגש בעיקרי טיעון מטעמם ובטיעון בעל פה בפנינו, עניינם עתה הוא בשאלה העקרונית המועלית בעתירות אלה. עתירתם מופנית כלפי העתיד. הם מבקשים שייקבע, כי בנסיבות דומות בעתיד יהיה מקום להחליט על מתן פיצויים על פי החוק; ומכל מקום, אין להעניק פיצויים בגין נזקי טבע בחקלאות אלא על פי הוראות החוק. לטענתם, החלטת הממשלה להעניק פיצויים במקרי נזקי טבע שלא לפי החוק, יש עמה עקיפה שלא כחוק של הוראות החוק, וריקונן של האחרונות מתוכן. 3. רואים אנו, שעתירותיהן של העותרים אינן עוד לסעד אופרטיבי כלשהו הנוגע לנזקי טבע. עתירותיהם הינם, למעשה, עתירות תיאורטיות להבהרת הדין שראוי לחול בנסיבות דומות לאלה שבענייננו. ככלל, אין בית משפט זה נזקק לעתירות תיאורטית (ראה, לדוגמה, בג"ץ 73/85 סיעת כך נ' שלמה הלל, יושב ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141, 145-6). יתכנו מקרים חריגים בהם מועלות שאלות בעלות חשיבות חוקתית או עקרונית שבית המשפט יאמר דברו בהן, גם כשאין מונחת בפניו שאלה הדורשת פיתרון אקטואלי (ראה בג"ץ 1074/93 היועץ המשפטי לממשלה נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד יט(2) 485, 495; וכן בג"ץ 2320/98 עבד אל פתאח מחמאד אלמעמלה נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון, תק-על 98(2) 571, פיסקה 4). המקרה שבפנינו אינו נמנה על המקרים החריגים. נזכיר בהקשר זה, שאם או כאשר, בעתיד, תבחר הממשלה לפצות חקלאים בגין אירועי טבע שלא על פי החוק, אלא במסגרת סמכותה השיורית, הדרך תהיה פתוחה לנפגעים עקב כך לפנות בעתירה לבית משפט זה, אשר יידרש אז להחליט בנושאים המועלים בעתירה זו. התוצאה היא, על כן, שדין העתירות להידחות, בהיותן עתירות תיאורטיות. 4. נוכח התוצאה, לא נרחיב בטענות שהועלו על ידי העותרים ובתשובה להן. עם זאת, מתבקשות מספר הערות. ההערות תבאנה בהמשך, לאחר שתונח התשתית הנורמטיבית למחלוקת בין הצדדים ויתוארו ההליכים הנוגעים לאירועי הטבע בשנת 1997-1996. ההערות תתייחסנה לשתי שאלות אשר במוקד המחלוקת בין בעלי הדין: א. דרך הפעלת הממשלה את שיקול דעתה בבואה לבחון אם יש מקום להכריז על אסון טבע לפי חוק אסון טבע; ב. האם יש לממשלה סמכות לפצות את החקלאים בעקבות אירועי טבע, שלא במסגרת החוק, כפי שנהגה הממשלה בענייננו. הוראות החוק הצריכות לענייננו 5. חוק אסון טבע עוסק במתן פיצוי לחקלאים עבור נזקים אשר נגרמו להם בעטיו של אסון טבע. סעיף 1 לחוק מגדיר מהו "נזק עקב אסון טבע": "'נזק עקב אסון טבע' - נזק לנכס, שכתוצאה ממנו נגרם אבדן הכנסה, ובגידול רב-שנתי - אבדן הכנסה בתקופה ארוכה מעונת גידול אחת, והכל עקב תופעת טבע בעלת היקף חריג או עצמה חריגה או משך חריג, או עקב הצטברות חריגה של תופעות טבע, אשר האמצעים המקובלים בחקלאות למניעתה ולטיפול בה נתגלו כבלתי יעילים, ואשר הממשלה הכריזה כאמור בסעיף 1א שהוא אסון טבע". מהגדרה זו ניתן ללמוד, כי אסון טבע הוא "תופעת טבע בעלת היקף חריג או עצמה חריגה או משך חריג" או - "הצטברות חריגה של תופעות טבע". כל זאת, בכפוף לתנאי שהממשלה הכריזה על אירוע שכזה כעל אסון טבע. על פי סעיף 2 לחוק: "מי שנגרם לו נזק עקב אסון טבע זכאי לפיצויים מאוצר המדינה לפי חוק זה". על פי סעיף 1 א' לחוק: "הממשלה תכריז על אסון טבע לפי המלצת שר החקלאות ופיתוח הכפר, שניתנה לאחר התייעצות עם השר הממונה על השירות המטאורולוגי או על המכון הגיאולוגי". ההליכים אשר קדמו להגשת העתירות ביום 10.3.97 פנה שר החקלאות דאז, מר רפאל איתן (להלן: שר החקלאות), לשר התחבורה דאז, יצחק לוי (להלן: שר התחבורה), הממונה על השירות המטאורולוגי, בבקשה שהלה יחווה דעתו אם יש מקום להמליץ לממשלה להכריז על אסון טבע בגין תופעות הטבע שהתרחשו בשנת 1997-1996, על בסיס הנתונים וחוות דעת של מומחים בשירות המטאורולוגי. שר התחבורה שלח ביום 18.5.97 מכתב לשר החקלאות, ובו הוא קובע כי אירועי הטבע היו חריגים. שר החקלאות קיבל את המלצת שר התחבורה, ובין השאר, על יסוד המלצה זו, הניח על שולחן הממשלה המלצתו להכריז על אירועי טבע אלה כאסון טבע לפי חוק אסון טבע. עלות הפיצוי הוערכה על ידו בסכום של 80 עד 100 מליוני ש"ח. בהתאם לנוהלי העבודה בממשלה, הועבר העתק ההצעה להתייחסותם של ראש הממשלה ושל שר האוצר דאז, יעקב נאמן (להלן: שר האוצר). לצורך מתן חוות דעתו, נועץ שר האוצר עם אגף התקציבים במשרדו. הנחת המוצא בהקשר זה היתה, כי מקום בו מכריזה הממשלה על אסון טבע, אין אפשרות להגביל את סך הפיצויים המשולמים בגין ההכרזה, לפי מידת היקפה. הנחת מוצא זו נגזרת מהוראות החוק והתקנות, הקובעות שיעור פיצוי מוגדר ותחום לחקלאי מקום בו הכריזה הממשלה על אסון טבע. להלן עיקרי מסקנותיו של אגף התקציבים, כפי שהובאו בתגובת המדינה: א. ארועי שנת 1997 אינם "אסון טבע" כמשמעותו בחוק. חלק מהותי מהנזקים (באזור חוף הכרמל) אינם עומדים ברף המינימום להכרזה. חלק אחר הוא תוצאה של שילוב בין תופעות אקלימיות. שילוב כזה מתרחש כמעט כל שנה, ולא זאת היתה כוונת המחוקק. ב. הנזקים מפוזרים על ענפים רבים, וברובם, שיעור הנזק מהפעילות הענפית הוא זניח. די בכך כדי לא להכריז על "אסון טבע", שכן, אין הנזקים עומדים במבחן כלכלי סביר של נזק רחב לענף ולא במבחן הנורמטיבי של תופעה רחבה המקיפה חלקים גדולים בחקלאות. ג. עלות הפיצוי איננה מתוקצבת בתקציב המדינה. סכום זה יטיל מעמסה קשה על מסגרת התקציב. על יסוד המלצה זו הודיע שר האוצר למזכיר הממשלה על התנגדותו להמלצת שר החקלאות. וכך נימק שר האוצר את התנגדותו (במכתבו אל מזכיר הממשלה - נספח מש3/ בבג"צ 5062/97): "א. מאז הותקנו תקנות החוק לפיצוי נפגעי אסון טבע, התשמ"ט1989-, משלמת המדינה בתדירות שנתית פיצוי למגדלים בגין תופעות טבע. מחוק שמטרתו מתן פיצוי למגדל אשר נפגע מפגעי טבע חריגים והשבתו המהירה למעגל הייצור, הפך השמוש בחוק למכשיר למתן תשלומי העברה לחקלאים. ב. מרגע הכרזת 'אסון טבע' מחוייבת המדינה לשלם כל סכום פיצוי הנובע המחוק ותקנותיו ללא יכולת להגביל מראש את היקף הפיצוי המשולם. הכרזת 'אסון טבע' תגרום להוצאה כספית ניכרת, אשר איננה מתוקצבת בתקציב המדינה. סכום הפיצוי נאמד בכ100- מלש"ח, יחייב מציאת מקור תקציבי שאיננו בנמצא. ג. על פי חוות דעת משפטית של היועצת המשפטית של משרד האוצר, החוק נותן בידי הממשלה שיקול דעת רחב להחליט אם להכריז על 'אסון טבע', אם לאו. וזאת אף אם התקיימו כל התנאים הדרושים לפי החוק להכרזה כזאת. הממשלה רשאית ואף מחוייבת לשקול שיקולים ציבוריים כללים, ובהם - שאלת הנטל הכספי שהכרזה כזו מטילה על קופת המדינה. היות והנזקים שקרו בשנת 1997 אינם משקפים לדעתנו מצב של 'אסון טבע', גוברים במקרה זה שיקולי התקציב, ויש לדחות את הבקשה לפצות את המגדלים מתקציב המדינה". ביום 20.7.97 היה אמור להתקיים דיון בממשלה בנושא הכרזה על אסון טבע לפי המלצת שר החקלאות, ואולם דיון זה נדחה לתאריך לא ידוע, ועד ליום זה לא התקיים. ביום 21.7.97 התקיים דיון בכנסת, במסגרת הצעת החלטה שהגיש חבר הכנסת שלום, יושב ראש ועדת המשנה לחקלאות דאז, בדבר הכרזת אירועי הטבע בחורף 1997-1996 כאסון טבע ופיצוי החקלאים הניזוקים בהקדם. שר האוצר השיב להצעה ואמר, כי לדעתו, הנזקים שקרו בשנת 1997 לא שיקפו מצב של אסון טבע, וכי שיקולי התקציב גוברים ועל כן יש לדחות את הבקשה להכריז על אסון טבע. בסופה של הישיבה הוחלט להעביר את המשך הדיון לוועדת הכספים של הכנסת. לאחר דיון זה בכנסת לא התקיים, כאמור, כל דיון בממשלה. בעקבות התייחסותו של שר האוצר כפי שהובאה ממכתבו המסומן מש3/, התקיימו דיונים בין משרדי האוצר והחקלאות, אשר בסיומם חזר בו שר החקלאות מן ההמלצה לממשלה כי תכריז על תופעות הטבע של שנת 1997 כעל "אסון טבע". בנסיבות אלו הוסכם בין השרים כי תינתן לחקלאים תמיכה בשיעור של 40 מיליון ש"ח, כאשר כללי חלוקת התמיכה יסוכמו בין שני המשרדים. ביום 3.8.97 אישרה ממשלת ישראל (החלטה 2415 - להלן: ההחלטה) מתן תמיכה בסך 40 מיליון ש"ח למגדלי הפירות בגין נזקי טבע בחורף 1997-1996. כן הוחלט, כי סכום זה יחולק למגדלים על פי קריטריונים שוויוניים שייקבעו בהסכמה בין שר האוצר לשר החקלאות. 7. מהחלטת הממשלה עולה, שהיא לא דנה ישירות בשאלה אם ראוי להכריז על אסון טבע בגין אירועי הטבע בחורף 1997-1996. יתכן ומהחלטתה ניתן להסיק, שדעתה היתה שאין מקום להכרזה כזו. נוכח חזרתו של שר החקלאות מהמלצתו כי יש להכריז על אסון טבע, יתכן ולא היה עוד מקום להכרזה על אסון טבע, או לדיון הממשלה במתן הכרזה כזו. אך ראוי לציין, שנוצר הרושם, כי הממשלה לא נתנה דעתה לנושא, נוכח ה"פשרה" שהושגה במגעים בין שר החקלאות למשרד האוצר, אשר הביאו להחלטה. נוכח קיומו של חוק הדן מפורשות בנושא פיצויים בגין אסון טבע, ראוי היה שהממשלה תדון ותכריע בשאלה אם עסקינן באסון טבע לפי החוק אם לאו, ותתקבל החלטה ברורה בעניין זה (על הדרך המותווית בחוק אסון טבע עד להכרזת הממשלה על אסון טבע, ראו בפסק דינו של השופט מצא בבג"ץ 3627/92 ארגון מגדלי הפירות בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(3) 387). כך בפרט כששר החקלאות, לאחר התייעצות עם שר התחבורה, המליץ - עד שלב מסויים - על הכרזה על אסון טבע לפי החוק. ההחלטה בעניין זה נתונה לממשלה, ואין זה ראוי שמבלי דיון כאמור, וכנגד פשרה עם משרד האוצר בה מובטחים כ50%- מהפיצוי לפי החוק, יחזור בו שר החקלאות מהמלצתו ועל ידי כך יימנע דיון של הממשלה בנושא. אכן, נכונותו של שר החקלאות לחזור בו מהמלצתו, רק לאחר שהובטח מתן פיצוי לחקלאים שלא באמצעות החוק, משאירה ערפל סמיך על עמדת השר בשאלת קיומו של אסון טבע אילולא הבטחה זו. ברי, שעניין הפיצוי לחקלאים על פי החוק צריך להיקבע במסגרת הליך לפי החוק בו מתמודדים השר הנוגע בדבר, והממשלה, בעקבות המלצתו, לגופם של דברים, עם השאלה אם יש מקום להכריז על אסון טבע אם לאו, ולא על ידי פשרה אשר ספק אם להוראות החוק היה המשקל המתבקש במסגרת ההחלטה עליה. הפעלת הממשלה את סמכותה השיורית 8. המחלוקת העיקרית בין בעלי הדין היא, בשאלה אם יש לממשלה סמכות - כפי שהחליטה על כך בהחלטה - לפצות חקלאים על נזקי טבע שנגרמו להם שלא במסגרת חוק אסון טבע. האם החוק כולל הסדר בלעדי יחיד להענקת פיצויים על ידי הממשלה במקרה של נזק טבע, או שמא עומדת לממשלה סמכות להענקת פיצויים כאלה כשאין תחולה לחוק אסון טבע. החוק מעניק לשר החקלאות ולממשלה שיקול דעת בנוגע להפעלתו. השאלה היא, באיזו מידה, משהחליט השר שלא להמליץ בפני הממשלה להכריז על אסון טבע, או משהחליטה הממשלה שלא להכריז על אסון טבע, ניתן ליתן פיצויים על פי החלטה שלא במסגרת חוק אסון טבע, כשזו שומרת על עקרונות השוויון, המידתיות והסבירות. האם קיים מקור סמכות להחלטה כזו של הממשלה? למספר הערות בשאלה זו אעבור עתה. 9. מקור הסמכות להחלטה כזו של הממשלה אינו יכול להיות מעוגן אלא בסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה. הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. הממשלה היא האמונה על ניהול ענייני המדינה (ראה: ע"פ 131/67 קמיאר נ' מדינת ישראל, פ"ד כב(2) 85, 97). הממשלה ושריה שואבים סמכויותיהם מחיקוקים שונים. עם זאת, אין אפשרות לפרט בחוק את כלל התחומים וכלל הסמכויות הנדרשות לממשלה כרשות המבצעת על מנת לעמוד בתפקידה כמנהלת המדינה. חובותיה וסמכויותיה של הממשלה חובקות הרבה תחומי פעולה בהם נדרשת פעולתה. חלק מסמכויותיה וחובותיה אלה אינן מוענקות לה בדבר חקיקה (ראה: בג"צ 5128/94 נועם פדרמן נ' שר המשטרה ואח', תק-על, 95(1), סעיף 6 לפסק הדין). "לשון אחרת, הרשות המופקדת על ביצוע תפקידיה של המדינה במישורים אין ספור, מפעילה לצורך קיום תפקידיה ומטלותיה סמכויות שלא פורטו בחוק" (שם). סמכות הממשלה לפעול שלא על פי הסמכה מפורשת בחוק, כאשר פעולתה נדרש בתחום זה או אחר, מעוגנת בסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה הקובע: "סמכויות הממשלה הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת". סמכותה זו של הממשלה הינה סמכות שיורית. על סמכות רחבה זו של הממשלה מוטלות שתי מגבלות; ראשית, הסמכות לפעול היא "בכפוף לכל דין". שנית, הסמכות מוגבלת לפעולות אשר עשייתן "אינה מוטלת בדין על רשות אחרת" (ראה בג"צ 2918/93 עירית קרית גת נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד מז(5) 832, 842). 10. השאלה הראשונה הנשאלת היא, אם ההסדר הקיים בחוק אסון טבע מחייב את שר החקלאות, או את הממשלה, לבחון האם יש מקום להכריז על אסון טבע, במקרה בו נגרמו לחקלאים נזקים אשר יכולים היו להתגבש לכדי הכרזה על אסון טבע, בשל היותם תופעות טבע בעלות היקף חריג או עצמה חריגה או משך חריג, או הצטברות חריגה של תופעות טבע? לגישתי, והדברים כבר נרמזו לעיל, התשובה על שאלה זו היא בחיוב. במקרה שכזה חל הסייג של "בכפוף לכל דין". הסמכות להעניק פיצויים לנפגעי אסון טבע הוקנתה לממשלה בחוק אסון טבע. החוק ותקנותיו מכתיבים לממשלה את דרך פעולתה כאשר עליה לפצות את מי שנפגע מאסון טבע, כמובנו בחוק. הממשלה מחוייבת לבחון את המסלול אשר נקבע בחוק, ואין היא רשאית ליצור לעצמה בחירה ב"מסלול מקביל", וכדברי השופט א' גולדברג בבג"צ 2918 הנ"ל: "הדואליות האמורה של חוק והחלטת ממשלה, אינה יכולה להתיישב עם לשונו ומטרתו התחיקתית של סעיף 29 (כיום סעיף 40 - הערה שלי - ת"א). הרחבת סמכותה של הממשלה שתאפשר מצב כזה, מטשטשת את הגבולות בין הרשות המבצעת והרשות המחוקקת, ופוגעת בעצם מהותו של המשטר החוקתי במדינה, המבוסס על חלוקת הסמכויות בין הרשויות. הסייג שבסעיף 29 כי הממשלה מוסמכת לפעול 'בכפוף לכל דין', אינו מורה כי אסור למעשי הממשלה כי יסתרו או יפרו כל דין, אלא גם זאת כי משקיים דין אשר יוצר הסדר, נסוגה מפניו סמכות הממשלה, ואין בידה ליצור הסדר אלטרנטיבי. אם היה חלל ריק משפטי הרי שהוא היה קיים עד לחקיקת החוק שיצר את ההסדר. מכאן ואילך התמלא החלל בחוק ולא נותרה עוד סמכות שיורית לממשלה באותו עניין עצמו" (בג"צ 2918/93 הנ"ל, סעיף 14 לפסק הדין). משמעות האמור לעיל היא, כי בכל מקרה בו מדובר בנסיבות שיש בהן כדי להתגבש לכדי הכרזה על אסון טבע, מחוייב שר החקלאות לבחון את האפשרות להפעיל את סמכותו על פי סעיף 1 א' לחוק אסון טבע, להמליץ בפני הממשלה להכריז על אסון טבע. משהפעיל השר את סמכותו, והחליט להמליץ בפני הממשלה להכריז על אסון טבע, על הממשלה לדון בהצעה. הממשלה אינה רשאית לעבור למסלול מקביל לפי סמכותה השיורית, לפני שבחנה את האפשרות להכריז על אסון טבע. ברי שאין לעשות את חוק אסון טבע אות מתה. על כן, יש חובה לבחון האם בנסיבותיו של המקרה יש להחילו. אכן, אם יתברר כי הממשלה נמנעת, דרך קבע, מלעשות שימוש בחוק, על אף נזקי טבע כבדים הנגרמים בחקלאות, עלול הדבר לחזק את המסקנה כי שאלת הפעלת החוק לא נבחנה או לא נשקלה כראוי. 11. שאלה אחרת היא, מהו הדין כאשר מתרחשים אירועי טבע, והממשלה, לאחר דיון ענייני וראוי, מחליטה, משיקולים ענייניים וסבירים, שלא להכריז על אירועים אלו כ"אסון טבע"? האם בכך נסתם הגולל על סמכותה של הממשלה להעניק פיצויים? כלומר, האם עולה מחוק פיצוי נפגעי אסון טבע הסדר שלילי לפיו לממשלה סמכות לפצות את החקלאים רק כאשר מדובר באסון טבע, וכל אימת שנזק מאירועי טבע אינו מתגבש לכדי הכרזה על אסון טבע, אין לממשלה סמכות לפצות את החקלאים מכוח סמכותה השיורית, שכן חל הסייג של "בכפוף לכל דין"? על מנת לענות על שאלה זו, יש להקדים ולבחון את תכליתו ומטרתו של חוק פיצוי נפגעי אסונות טבע. האם מטרתו היתה כי רק במקרה של הכרזה על אסון טבע על פיו יקבלו החקלאים פיצוי, או שמא כוונתו היתה כי במצב דברים בו התרחש אסון טבע על פיו, תהיה הממשלה מחוייבת לפעול על פי כללים מסוימים, הקבועים בחוק ובתקנות שהותקנו על פיו, אך מבלי לפגוע באפשרות מתן פיצוי על נזקי חקלאות במקרים מתאימים אחרים. מקרים אחרים כאלה הם מקרים בהם נגרמו לחקלאים נזקים כתוצאה מאירועי טבע אך הממשלה החליטה, לאחר דיון ענייני החליטה, מנימוקים אשר אין להתערב בהם, שלא להכריז על אסון טבע. הנני סבור, כי במקרה כזה תוכל הממשלה להפעיל שיקול דעת האם לפצות את הניזוקים מכוח סמכותה השיורית, פיצוי אשר מטבע הדברים יהיה בשיעור נמוך יותר, שכן מדובר בנזקים עקב אירועים אשר לא הגיעו לכדי אסון טבע. מההיסטוריה החקיקתית, לא עולה כי מטרת המחוקק היתה שכאשר אין המדובר באירועים המתגבשים לכדי הכרזה על אסון טבע, לא תהיה לממשלה כל סמכות לשקול ולהעניק תמיכה כלכלית לחקלאים. מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי מטרת המחוקק היתה ליצור מסלול מיוחד, אשר נועד לטפל במקרים חריגים בהם התרחשו אירועי טבע נדירים, במסגרתו יתאפשר לממשלה לנקוט בצעדים מיידיים לעזרת הנפגעים, כך שלא יווצר מצב בו תהיה צפויה סכנה להמשך קיומו של ענף חקלאי זה או אחר. אך מהעובדה כי החוק נועד לטפל במקרים חריגים, אין ללמוד כוונה ליצירת הסדר שלילי. קביעה לפיה לממשלה אין כל סמכות שיורית, במקרה בו לא החליטה על הכרזה על אסון טבע, הינה קביעה קיצונית, אשר אינה עולה מתכלית החוק. 12. לסיכום נקודה זו: מטרת חוק אסון טבע היא לסייע לענף חקלאי להתאושש מאסון הטבע שפקד אותו. חוק אסון טבע קובע הסדר נורמטיבי, וקובע את המנגנון ליישומו. האפשרות שהממשלה תהיה רשאית לבחור במסלול מקביל לחוק פיצוי נפגעי אסון טבע לפני שבחנה את אפשרות הפעלתו, איננה מתיישבת עם קיומו של חוק אסון טבע והתכלית שביסודו, ואינה מתיישבת עם המדיניות הרצויה, לצמצם ככל האפשר את היקפו של סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה כמקור סמכות עצמאי (בג"צ 2918/93 הנ"ל, בעמוד 844). רק לאחר שנבחנה שאלת יישומו של החוק, נבחנו ונשקלו כל השיקולים והנימוקים הרלוונטיים בצורה עניינית וסבירה, ולאחר הליך זה נמצא כי אין להכריז על אסון טבע - אז, ורק אז, לא יהווה הסייג של "בכפוף לכל דין", בסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה, מכשול לממשלה לפנות, מכוח סמכותה השיורית, למסלול אחר, על מנת לבחון אם לפצות את הנפגעים עקב פגעי טבע במסלול זה. 13. לסיום נזכיר, כי בתגובתם מיום 14.6.98, הביאו המשיבים לידיעת בית משפט זה כי כלפי העתיד פועלת המדינה יחד עם הקרן לביטוח נזקי טבע בחקלאות בע"מ להכנסת מכלול הנזקים לחקלאות בגין תופעות טבע תחת מטריית הביטוח (בין היתר בדרך של הגדלת השתתפותה של המדינה בפרמיות הביטוח של החקלאים), כך שלא יווצר עוד צורך בפיצוי הנזקים על ידי מתן תמיכות מקופת המדינה. בהודעתם המשלימה של המשיבים צוין כי הסדר בין הממשלה לקרן ייחתם בקרוב. על פי הסדר זה, יחדל חוק אסון טבע מלחול על ענפי הפירות וההדרים, ותמיכת המדינה בענפים אלו, בהקשר של נזקי טבע, תיעשה מכוח השתתפותה בתשלום פרמית הביטוח כמפורט בצו. ייתכן ובכך יימצא פיתרון לקושי לאזן בין השיקולים התקציביים לבין האינטרס של החקלאים, שהוא לב ליבה של המחלוקת נשוא עתירה זו. 14. התוצאה היא, שהעתירות נדחות. בנסיבות המקרה, אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט מ' אילן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור. ניתן היום, יד' בטבת התש"ס (23.12.99). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 97050620.E15 /עכב