הקואלציה האזרחית נ. מועצת הכבלים והלווין

פסק-דין בתיק בג"ץ 5061/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5061/14 לפני: כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' עמית כבוד השופט א' שהם העותרת: הקואליציה האזרחית נ ג ד המשיבים: 1. מועצת הכבלים והלווין 2. הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 3. שר התקשורת 4. ראש הממשלה 5. די. בי. אס. שירותי לווין (1998) בע"מ 6. הוט מערכות תקשורת בע"מ 7. ערוץ i24 news עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד שחר ארוין בשם המשיבים 1, 3 ו-4: עו"ד יונתן ברמן בשם המשיבה 2: עו"ד יאיר עשהאל בשם המשיבה 5: עו"ד ליאור פורת; עו"ד אסף אבטובי בשם המשיבה 6: עו"ד אורית גדרון חריט; עו"ד יניר פלג בשם המשיב 7: עו"ד אוריאל בובלי פסק-דין השופט א' שהם: 1. עניינה של העתירה הוא בבקשת העותרת, כי המשיבים 1 ו-3, יאשרו לשדר את ערוץnews i24 (להלן: ערוץ "i24" או "הערוץ") במסגרת שידורי הכבלים והלווין (באמצעות המשיבות 6-5), וכי המשיבים 2 ו-3 יוסיפו את ערוץ i24 news לחבילת ערוצי השידור הדיגיטלי-קרקעי הפתוחים לציבור (להלן גם: "עידן+"). תמצית טענות הצדדים 2. בעתירה נטען, כי מניעת שידורו של ערוץ i24 news, שהוא "ערוץ ישראלי" כרוכה בחוסר סבירות, ואף באבסורד, בפרט נוכח שידורם של ערוצים רבים שמקורם במדינות זרות. לשיטת העותרת, הקמתו של ערוץ i24 נועדה למלא את הצורך בהעברת מסריה של מדינת ישראל ל"ציבורים בינלאומיים רחבים", אך דווקא הקהל הישראלי מנוע מלצפות בשידורי הערוץ, "בשל החלטות של המשיבות 2 ו-1". עוד נטען בעתירה, כי אי מתן היתר או רישיון לשידור הערוץ פוגעת פגיעה חריפה בחופש הביטוי ובחופש העיתונות. לבסוף נטען בעתירה, כי "כל הערוצים הישראליים" משודרים במסגרת עידן+, ואין היגיון שלא לשדר גם את ערוץ i24 במסגרת זו. 3. בתגובת המדינה (המשיבים 1, 3 ו-4) נטען, כי דין העתירה להידחות על הסף תוך חיוב העותרת בהוצאות. לטענת המדינה, לא ניתן להושיט לעותרת את הסעדים המבוקשים, שכן בקשה מתאימה לא הוגשה מטעם המשיבה 6 או מטעם הערוץ. נטען כי בנסיבות אלה, בהן הערוץ לא פנה לגורמים המינהליים המתאימים, ולא לבית המשפט, אין מקום לאפשר לעותרת, כ"עותרת ציבורית", להיכנס בנעליו של הערוץ ולבקש עבורו סעדים, שספק אם הוא מעוניין בהם. זאת, בפרט מאחר שהעותרת לא התייחסה בעתירתה למכלול העובדות הרלוונטיות, וטענותיה של העותרת אינן עולות בקנה אחד עם קו הטיעון של המשיבה 6, לעניין אופיו של הערוץ. אשר לשידור הערוץ במסגרת שידוריה של המשיבה 6, טענה המדינה, כי בנושא זה עומדת בעינה חוות דעתו המפורטת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי), מר אבי ליכט, לפיה נוכח הזיקה של הערוץ לישראל, לא מדובר בערוץ חדשות זר, ועל כן שידורי הערוץ טעונים רישיון כ"מפיק חדשות עצמאי", בתנאים שנקבעו לעניין זה בסעיף 6כ2 לחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 (להלן: חוק התקשורת). בקשה לפי סעיף זה לא הוגשה עד כה, ובנסיבות אלה ניתן לאשר את שידור הערוץ, במסגרת שידורי הכבלים והלווין. בנוסף צויין בתגובה, כי בעל השליטה בערוץ i24 הוא גם בעל השליטה במשיבה 6, ועל כן פנתה המשיבה 6 לממונה על ההגבלים העסקיים בבקשה לאשר את שידורי הערוץ, ונענתה כי הבקשה מותלית עד להגשת בקשה מתאימה לפי מסלול הרישוי שנקבע. אשר לסעד שעניינו שידור הערוץ במסגרת מערך השידורים הדיגיטלי של עידן+, נטען כי שידורים אלה מוסדרים בהתאם לחוק הפצת שידורים באמצעות תחנות שידור ספרתיות, התשע"ב-2012 (להלן: חוק הפצת שידורים). סעיף 13 לחוק הפצת שידורים מורה כי הוספת ערוץ כרוכה בפרסום מכרז, ומאחר שמכרז כזה טרם פורסם, הרי שבנקודת הזמן הנוכחית, הסעד המבוקש הוא תיאורטי גרידא. 4. בתגובת המשיבה 2 לעתירה, נטען כי העתירה היא עתירה מוקדמת ותיאורטית, ודינה להידחות על הסף, וזאת גם בהיעדר זכות עמידה לעותרת, נוכח קיומו של נפגע ישיר (ככל שישנה פגיעה כלשהי). לחלופין, טענה המשיבה 2, כי דין העתירה להידחות גם לגופה, כיוון ששידורי עידן+ מוסדרים בחוק הפצת שידורים, וערוץ i24 איננו נמנה על הגופים ששידורי הטלויזיה שלהם יופצו באמצעי זה, כמפורט בסעיף 6 לחוק. המשיבה 2 הדגישה בתגובתה, כי טענתה של העותרת כאילו המשיבה 2 החליטה שלא לאשר את שידורי הערוץ, היא טענה משוללת יסוד, שכן הערוץ מעולם לא פנה אליה בבקשה לקבלת רישיון לשידורי טלויזיה. 5. המשיבה 5 (המוכרת בסימן המסחרי "YES") טענה בתגובה לעתירה, כי ערוץ i24 מעולם לא פנה אליה בבקשה להעביר את שידוריו על גבי תשתיתה, וכמובן שהמשיבה 5 לא פנתה בבקשה מתאימה למשרד התקשורת או למועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין. המשיבה 5 הביעה תמיהה על האופן שבו מוצגים הדברים בעתירה, ועל כך שהעותרת מלינה על אישור שלא ניתן, בעוד שבקשה לאישור כזה כלל לא הוגשה. לפיכך, ביקשה המשיבה 5 לדחות את העתירה על הסף, תוך חיוב העותרת בהוצאות. 6. המשיבה 6 הצטרפה בתגובתה לעמדת עותרת. לטענתה, אין מניעה להעביר את שידורי ערוץ i24 במסגרת שידוריה של המשיבה 6, וקיימים טעמים כבדי משקל אשר תומכים בכך, כגון זכותו של הציבור הישראלי להיות נגיש לתכנים המשודרים בערוץ. המשיבה 6 חולקת בתגובתה על חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, ולשיטתה הדרך להסדרת שידוריו של ערוץ i24 איננה כרוכה בקבלת רישיון לפי סעיף 6כ2 לחוק התקשורת, וניתן לאשר את שידוריו של ערוץ i24 "כערוץ חדשות בינלאומי", במסלול מקל יותר, אשר קבוע בסעיף 28.6 סיפא לרישיון השידורים שבידי המשיבה 6. בנוסף, ציינה המשיבה 6 בתגובתה, כי החשש מפני ריכוזיות בשוק התקשורת, נוכח זהותו של בעל השליטה בערוץ i24 ובמשיבה 6, ניתן להפגה באמצעים מינוריים יחסית, אשר יוגדרו במסגרת רישיון לשידור הערוץ. 7. בשם המשיב 7, הגיבה החברה אשר מפעילה את הערוץ (NEWSLUX S.A.R.L; להלן גם "החברה"). החברה הצטרפה בתגובתה לעמדת העותרת, לעניין האפשרות להעביר את שידורי הערוץ באמצעות המשיבות 5 ו-6. נאמר בתגובה, כי החברה טרם הגישה עתירה בנושא, אך היא "בוחנת את האפשרות" לעשות זאת. עוד נטען, כי ערוץ i24 הוא "ערוץ חדשות בינלאומי לכל דבר" אשר משודר בשפות שאינן עברית, מכוון לקהל שאינו ישראלי, ועוסק בתכנים "שבינם לבין ישראל אין ולא כלום". נוכח מאפיינים אלה, חולקת החברה על המסקנה בחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, וטוענת כי ניתן להסתפק באישור "רגיל" לצורך שידורי הערוץ בכבלים ובלווין, ואין צורך באישור לפי סעיף 6כ2 לחוק התקשורת. לפיכך ביקשה החברה "ליתן סעדים שיאפשרו את העברת הערוץ בישראל בכלל ובשידורי המשיבים 5 ו-6 בפרט". 8. ביום 19.10.2014, התבקשה העותרת להודיע האם, לאור תגובותיהם של המשיבים, היא עומדת על עתירתה. בהודעה מיום 2.11.2014, הודיעה העותרת כי היא עומדת על עתירתה, ולדבריה מניעת שידוריו של ערוץ i24 בישראל פוגעת בציבור ובחופש הביטוי. דיון והכרעה 9. דין העתירה להידחות על הסף מחמת פגמים שנפלו בה, ובראשם היותה עתירה מוקדמת, וקיומם של נפגעים פוטנציאליים ישירים (המשיבים 5 ו-7), אשר נמנעו עד כה מלהגיש עתירה מטעמם. 10. העותרת מבקשת לתקוף, כביכול, את ההחלטה שלא לאשר את שידורי ערוץ i24, אלא שהחלטה כזו לא התקבלה. בכל הנוגע לערוצי השידור הדיגיטלי-קרקעי, הערוץ לא הגיש כל בקשה לקבלת רישיון לשידורי טלויזיה, והמכרז להוספת ערוצים לשידורי עידן+ טרם פורסם. גם הערוץ עצמו נמנע מלהתייחס לאפשרות זו במסגרת תגובתו לעתירה, וברי כי בשלב הנוכחי לא היה כל מקום לבקש סעד זה במסגרת העתירה. אשר לסעד שעניינו העברת שידורי הערוץ במסגרת שידורי הכבלים והלווין, הדבר מותנה בהגשת בקשה מתאימה מצידו של בעל רישיון לשידור, היינו המשיבות 5 ו-6. המשיבה 5 לא הגישה בקשה מעין זו מעולם, והערוץ כלל לא פנה אליה בבקשה לשדר את תכניו על גבי התשתית שלה. המשיבה 6 הגישה, אמנם, בקשה להעביר את שידורי הערוץ באמצעותה, אך נוכח המסקנה בחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, הבקשה המתאימה צריכה להיעשות בהתאם לתנאי סעיף 6כ2 לחוק התקשורת, דבר שלא נעשה. אשר על כן, משלא הוגשה בקשה מתאימה, ובהיעדר החלטה מינהלית שלא להתיר את שידור הערוץ, עסקינן בעתירה מוקדמת, שבית המשפט לא יידרש לה, ודינה להידחות על הסף (בג"ץ 5187/14 אלעלימי נ' שר הפנים (4.9.2014); בג"ץ 4321/14 ‏שאובי נ' השר לשירותי דת (17.7.2014); בג"ץ 8371/13 גבאי נ' שר הפנים (18.12.2013)). 11. נדגיש, כי במסגרת העתירה דנן, לא נתקפה חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, ולא נטענו טענות לעניין המסלול המתאים לאישור שידורי הערוץ במסגרת שידורי הכבלים והלווין. חוות הדעת כלל איננה מוזכרת בעתירה, ויתרה מכך, בהיבטים מסויימים טענותיה של העותרת מחזקות את עמדת המדינה, נוכח הדגשת אופיו ה"ישראלי" של הערוץ. בנסיבות אלה, איננו נדרשים לדון במחלוקת שנתגלעה בין המשיבים לעניין המסלול המתאים לקבלת היתר לשידורי הערוץ, וכמובן שאיננו מביעים עמדה בנושא. 12. טעם נוסף לדחיית העתירה על הסף, נעוץ בכך שהעתירה הוגשה על-ידי עותרת ציבורית ולא מטעם הערוץ. העותרת נחושה לקדם את שידוריו של ערוץ i24 והיא מלינה על כך שהקהל הישראלי לא נחשף לתכני הערוץ; ואולם, הערוץ עצמו, שכל עניינה של העתירה נסוב סביבו, נמנע מלעתור בבקשה לקבל סעד, וספק אם הוא נקט צעדים מתאימים להשגת הסעדים אשר מבוקשים בגדרי העתירה. הלכה היא, כי "משקיים נפגע ישיר מפעולה שלטונית, והוא עצמו אינו פונה בבקשת סעד לבית המשפט, לא ייענה, דרך כלל, עותר ציבורי הפונה בעתירה כללית בעניינו" (בג"ץ 962/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה, בפסקה 14 (1.4.2007) (להלן: עניין לירן); בג"ץ 6457/13 ‏דלאל נ' היועץ המשפטי לממשלה‏ (30.10.2013); בג"ץ 6492/08 עמותת ש.ע.ל. מפעלים חינוכיים נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית האלוף גדי שמני (14.1.2010); בג"ץ 6943/10 ‏‏פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (25.10.2010)). להלכה זו ייתכנו חריגים, אך העתירה דנן איננה נמנית עליהם, והיא ממחישה לפחות שניים מן הטעמים העומדים בבסיס ההלכה. ראשית, מתממש בענייננו החשש "כי העובדות המוצגות בפני בית-המשפט על-ידי אדם שאינו נוגע בדבר באופן אישי, אינן מציגות תמונה שלמה או אמינה" (בג"ץ 1759/94 סרוזנברג נ' שר הביטחון, פ"ד נה(1) 625, 630 (1994)). מן העתירה ניכר, כי העותרת איננה מתמצאת בתשתית העובדתית והמשפטית הרלוונטית, ולמצער, נמנעה מלתאר בפני בית המשפט את התמונה המלאה. בעתירה לא מוזכרים הצעדים שננקטו על-ידי הערוץ ועל-ידי המשיבה 5, וגם לא חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה; מסלולי הרישוי הרלוונטיים; וחוק הפצת שידורים. גם זהותו של בעל השליטה בערוץ i24 ובמשיבה 5, וכן פנייתה של האחרונה לממונה על ההגבלים העסקיים, לא הוזכרו על-ידי העותרת, והממונה על ההגבלים לא צורף כמשיב לעתירה. שנית, כאשר העתירה מוגשת על-ידי "עותר ציבורי", כשיש בנמצא נפגע קונקרטי, אשר נמנע מלהגיש עתירה, "עשויים עמדתו של העותר הציבורי והסעדים המבוקשים על ידיו לעמוד בסתירה ישירה לאינטרס של הפרט הנוגע בדבר, ואף לפגוע בו. בנסיבות כגון אלה, עלולה העתירה הציבורית להפוך חרב פיפיות, הפוגעת במי שמוחזק בעיניה כנפגע הטעון סעד" (עניין לירן, בפסקה 14). בענייננו, העותרת הדגישה את אופיו הישראלי של הערוץ, בעוד שהערוץ עצמו טרח להבהיר, בתגובה לעתירה, כי מדובר בערוץ "בינלאומי לכל דבר ועניין", והפער בין עמדות אלה עשוי להיות מהותי, לעניין מסלול הרישוי המתאים לשידורי הערוץ בכבלים ובלווין. גם הימנעותו של הערוץ עצמו מתמיכה בבקשת הסעד של הכללת הערוץ במסגרת שידורי עידן+, עשויה ללמד על פער בין עמדת הערוץ לבין עמדתה של העותרת. נמצא, כי העותרת מתערבת בריב לא לה, כאשר היא אינה מגלה בקיאות בעובדות, וטענותיה עשויות להוביל לתוצאה הפוכה מן המטרה אשר עומדת בבסיס העתירה. 13. על יסוד האמור, העתירה נדחית על הסף. העותרת תישא בהוצאותיהם של המשיבים 1, 3, ו-4 יחדיו; וכן בהוצאות המשיבה 2 והמשיבה 5, בסכום של 5,000 ש"ח לכל קבוצה, ובסך הכל 15,000 ש"ח. ניתן היום, ‏י"ג בחשון התשע"ה (‏6.11.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14050610_I10.doc יא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il