גולדן פוינט בע"מ נ. יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפ

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 506/18 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ג' קרא העותרת: גולדן פוינט בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה 2. ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה-מחוז חיפה 3. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"ט בטבת התשע"ט (27.12.2018) בשם העותרת: עו"ד יוסף פרוכטמן בשם המשיבות 2-1: עו"ד יונתן ברמן בשם המשיבה 3: עו"ד נעמה אקסלרד-דרוקמן פסק-דין השופט ג' קרא: 1. עניינה של העתירה בהחלטה לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק). בגדרה של ההחלטה, לא ניתן אישור שר האוצר לתכנית אשר יזמה העותרת להקמת תחנת תדלוק ודרשה את שינוי ייעודם של מקרקעין מסוימים. העתירה מעוררת את סוגיית חלוקת הסמכויות בין מוסדות התכנון והבניה ופרשנותו של סעיף 62א(א)(10) לחוק. לענייננו, סעיף זה מפרט סוגי תכניות שהסמכות לאשרן נמצאת בידי ועדה מקומית לתכנון ובניה: תכנית בסמכות ועדה מקומית 62א. (א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית: .... (10) שינוי ייעודה של קרקע מקרקע המיועדת לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחניה, לקרקע המיועדת לתחנת תדלוק, ובלבד שאין בתכנית הגדלה של השטח הכולל המותר לבנייה באותה קרקע; תכנית לפי פסקה זו לא תתיר אלא את הקמתם של המיתקנים והבניינים הדרושים במישרין לצורכי הפעלת תחנת התדלוק, ולשימושים מסחריים ומתן שירותי רכב המיועדים לשרת את משתמשי התחנה, ובלבד שהשטח הכולל המותר לבנייה לשימושים מסחריים ולשירותי רכב כאמור לא יעלה על 80 מ"ר; בפסקה זו, "תחנת תדלוק" – לרבות תחנה המיועדת לאספקת גז, חשמל וכל מקור אנרגיה אחר לצורך הנעת כלי רכב; (הדגשה הוספה – ג'.ק). רקע והליכים קודמים 2. העותרת, חברה העוסקת בייזום ובבניית תחנות תדלוק, יזמה את תכנית מפורטת מס' 302-0291757 שכותרתה "חד/1508 תחנת תדלוק מחלף חדרה דרום" (להלן: התכנית המוצעת). כעולה משמה, מטרת התכנית היא הקמת תחנת תדלוק מדרגה ב' בדרום העיר חדרה, והיא מהוה שינוי לתכנית המפורטת התקפה מס' חד/572 (להלן: תכנית חד/572 או התכנית התקפה). במסגרת התכנית המוצעת התבקש שינוי ייעודם של כ-4,924 מ"ר מהמקרקעין הידועים כחלקה 20 בגוש 10405 (להלן: המקרקעין) מייעוד חקלאי לקרקע המיועדת לתחנת תדלוק. מסמכי התכנית המוצעת הוגשו בשנת 2010 לוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (המשיבה 3, ולהלן: הוועדה המקומית) לצורך הפקדתה ואישורה, וזאת מכוח סעיף 62א(א)(10) לחוק. לאחר קיום דיון והמצאת מסמכים משלימים מטעם העותרת, החליטה הוועדה המקומית ביום 9.7.2013 לדחות את התכנית. בהחלטה צוין כי תחנת התדלוק המוצעת נמצאת בלב "שטח חקלאי פתוח/נוף כפרי", כשאין הצדקה להפרת הרצף הנופי הפתוח; כי אין הצדקה תכנונית להקים תחנת תדלוק נוספת בשטח הפתוח, לאור הימצאותן של תחנות תדלוק רבות בסביבת התחנה המוצעת; וכי תכנית המתאר לעיר חדרה מס' חד/2020 (להלן: תכנית חד/2020) קובעת כי תינתן עדיפות להקמת תחנות תדלוק בשטחים המיועדים לפיתוח. 3. על החלטת הוועדה המקומית הגישה העותרת ערר (להלן: הערר הראשון) שנדון בפני ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז חיפה (המשיבה 2, ולהלן: ועדת הערר או הוועדה). במסגרת הערר טענה הוועדה המקומית כי הואיל ותכנית חד/572 התקפה לא קובעת זכויות לבנייה במקרקעין, לא קיימות זכויות בנייה בשטח אותן ניתן להסב לייעוד של תחנת תדלוק, ועל כן התכנית המוצעת אינה בסמכות של הוועדה המקומית לפי סעיף 62א(א)(10) לחוק. טענה זו נדחתה בהחלטת ועדת הערר מיום 28.12.2014 (להלן: ההחלטה בערר הראשון). הוועדה קבעה כי תכנית חד/572 אכן לא מפרטת באופן הראוי והנדרש כיום בחוק את מלוא הזכויות המותרות על פיה. עם זאת, רשימת התכליות שבתכנית מאפשרת בנייה של מתקנים הדרושים לעיבוד שטחים בהתאם לתכניות אשר יוגשו ולתנאי ההיתר שיוצא על ידי הרשות המוסמכת, היא הוועדה המקומית. עוד צוין כי לא ניתן לומר כי כוונת מתכנן התכנית הייתה שלא לאפשר בנייה לצורך מתקנים חקלאיים, והדברים מקבלים משנה תוקף נוכח העובדה כי תכניות דומות בשטחים סמוכים פורשו במהלך השנים על ידי הוועדה המקומית כמאפשרות הוצאת היתרים כאמור. לפיכך, לא ניתן לקבוע באופן קטגורי כי המקרקעין אינם כוללים זכויות בנייה. הוועדה מצאה כי קיים צורך תכנוני בהוספת תחנת תדלוק באזור וכי הוכח צורך לכאורי בתחנה במיקום המבוקש. על כן, קיבלה הוועדה את הערר והורתה על הפקדת התכנית המוצעת, תוך תיקון שטח מבנה התחנה ל-80 מ"ר (חלף 130 מ"ר), על מנת שיעמוד במגבלת השטח המותר לבניה הקבוע בסעיף 62א(א)(10) לחוק. 4. הוועדה המקומית דנה בתכנית המתוקנת אך ביום 14.1.2016 החליטה כי התכנית אינה נמצאת בסמכותה. זאת, מכיוון שהתכנית כוללת, בנוסף למבנה התחנה בשטח של 80 מ"ר, גם גגון תחנה ששטחו 450 מ"ר, והוא נכלל במגבלת שטח הבניה הכולל. לאור ההחלטה בערר הראשון המליצה הוועדה המקומית לוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בכפוף למספר תנאים, ביניהם, אישור התכנית על ידי הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים. 5. גם על החלטה זו הגישה העותרת ערר שהתקבל ברוב דעות (להלן: הערר השני). דעת הרוב נימקה את החלטתה בכך שהחלטת הוועדה המקומית אינה עולה בקנה אחד עם ההחלטה בערר הראשון במסגרתה נקבע כי קיימות זכויות בנייה על המגרש והן מספיקות לבניית המבוקש בתכנית. ועדת הערר קבעה שיש להקטין את שטח מבנה התחנה, אך לא הורתה דבר ביחס לגגון שנכלל בשטח זהה כבר בנוסח הקודם של התכנית. ביחס לטענת הוועדה המקומית שהועלתה בדיון בפני הועדה, לפיה התכנית התקפה אינה מקנה זכויות בניה במקרקעין – קבעה דעת הרוב כי טענה זו הוכרעה במסגרת הערר הראשון, כשההחלטה הינה חלוטה ואין עילה לעיין בה מחדש. דעת המיעוט סברה כי ועדות מקומיות רשאיות לאשר תחנות תדלוק רק כשיש זכויות בניה בקרקע אותן ניתן להסב לזכויות בניה לתחנה. שינוי הייעוד של המקרקעין לתחנת תדלוק לפי סעיף 62א(א)(10) כפוף לכך "שאין בתכנית הגדלה של השטח הכולל המותר לבנייה באותה קרקע" ולכן מקום בו אין זכויות בניה, לא ניתן להוסיף זכויות בסמכות הוועדה המקומית. 6. מסמכי התכנית הועברו לוועדה המקומית לצורך הפקדתה להתנגדויות. סמוך לאחר הפקדת התכנית הועברו המסמכים גם לעיונה של יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (המשיבה 1, ולהלן: המשיבה), לה הואצלה סמכות שר האוצר (להלן: השר) לקבוע כי תכנית שהופקדה על ידי מוסד תכנון טעונה אישור של השר (סעיף 109(א) לחוק). במכתב הנושא את התאריך 13.12.2016 הודיעה המשיבה כי לא ניתן לאשר את התכנית בסמכות הוועדה המקומית שכן התכנית אינה מקיימת את הוראות חוק התכנון והבניה, ומשכך הוחלט כי התכנית טעונה אישור השר ואינה מאושרת. העותרת פנתה למשיבה בבקשה לערוך בדיקה חוזרת בעניין הצורך באישור התכנית על ידי השר ולחלופין לקבל את אישורו, אך נענתה כי המשיבה לא מצאה לנכון לשקול מחדש את החלטתה או לשנותה. צוין כי אין בהחלטה כדי להביע עמדה תכנונית לגבי התכנית, והומלץ כי היא תועבר להמשך קידומה כתכנית שבסמכות הוועדה המחוזית. 7. העותרת פנתה למשיבה בבקשה להכרעה סופית בעניין בהתאם לסעיף 109(ב) לחוק, הקובע כי החלטת השר בדבר אישורה או דחייתה של תכנית תינתן תוך 30 ימים מהיום שהוגשה לו, וכי בהעדר החלטה תוך תקופה זו יראו בתכנית כמאושרת. לבקשה צורפו מסמכי התכנית המוצעת והיא התקבלה במשרדי המשיבה ביום 28.5.2017. 8. ביום 5.7.2017 פנתה העותרת למשיבה בבקשה לאשר כי בהתאם לסיפא סעיף 109(ב) ובהעדר החלטה, יש לראות את התכנית המוצעת כמאושרת. בו ביום השיב היועץ המשפטי של המשיבה לוועדה המחוזית ולעותרת כי "ההחלטה פורסמה כדין וסטטוס התכנית במערכת (נראה שהכוונה לאתר של מינהל התכנון במרשתת – ג'.ק.) מעודכן מיום 20.6.2017 כ'לא מאושר'", וכי אין מדובר במצב של העדר הכרעה לפי סעיף 109(ב) לחוק. להתכתבות צורף מכתב המשיבה מיום 21.6.2017 הממוען ליו"ר הוועדה המקומית המודיע על כך שביום 20.6.2017 התכנית המוצעת לא אושרה (להלן: ההחלטה). עוד ציין היועץ המשפטי של המשיבה כי ההנמקה להחלטה לא הופצה יחד עם ההחלטה בשל טעות, אך היא צורפה להתכתבות. המכתב המפרט את נימוקי ההחלטה ממוען לב"כ העותרת ונושא את התאריך 12.6.2017 (להלן: נימוקי ההחלטה). בפתח המכתב ציינה המשיבה כי הוחלט שלא לאשר את התכנית מאחר שהוועדה המקומית לא מוסמכת לאשרה ומכיוון שלא תוקנו הפגמים והליקויים עליהם הצביעה במכתבה לעותרת מיום 13.12.2016. בהמשך, חזרה המשיבה על הטעמים שהיוו את הבסיס להחלטתה ואשר פורטו במכתביה הקודמים לעותרת, וכן שבה על הצעתה להמשיך ולקדם את התכנית בוועדה המחוזית. 9. על החלטת המשיבה שלא לאשר את התכנית המוצעת נסבה העתירה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים 10. את טענות העותרת ניתן לחלק לשני מישורים. במישור הראשון טענה העותרת כי יש לקבוע כי החלטת המשיבה בטלה מחמת שניתנה בחוסר סמכות ותוך חריגה מהוראות סעיף 109 לחוק. בהקשר זה טענה העותרת כי פרסום לקוני וחסר נימוק באתר של מינהל התכנון לפיו סטטוס התכנית הוא "לא מאושר" אינו עומד בדרישות הדין ואינו מבטא קבלת החלטה ומסירתה כדין. משלוח ההחלטה ונימוקיה בהתכתבות מיום 5.7.2017, 38 ימים לאחר הגשת התכנית, מהווה איחור במועד מתן ההחלטה כך שיש לראות את התכנית כמאושרת בהתאם להוראת סעיף 109(ב) לחוק. במישור השני תוקפת העותרת את ההחלטה לגופה, משהתקבלה בניגוד להחלטת ועדת הערר, ובהתבססה בעיקר על הקביעה לפיה התכנית התקפה חד/572 אינה מקנה זכויות בניה בקרקע כך שאישור התכנית המוצעת אינו בסמכותה של הוועדה המקומית לפי סעיף 62א(א)(10) לחוק. בפי העותרת טענות גם ביחס לטעמים נוספים בגינם נדחתה התכנית על ידי המשיבה שאיני מוצא לנכון לעמוד עליהם משאינם נדרשים להכרעה. לשיטת העותרת, וועדת הערר, בניגוד למשיבה, בחנה את התכנית לגופה ומצאה כי קיים צורך בהקמת תחנת תדלוק באזור המדובר וכי היא תשרת את האינטרס הציבורי ואת ציבור משתמשי הדרך. על כן ובמכלול הנסיבות, ההחלטה שלא לאשר את התכנית אינה סבירה ואינה מידתית. 11. המשיבות סבורות כי דין העתירה להידחות. הן המדינה (המייצגת בעתירה שלפנינו את המשיבות 2-1, יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה לה הואצלה סמכות השר ו-וועדת הערר) והן הוועדה המקומית, תומכות בגישה לפיה יש לפרש את סעיף 62א(א)(10) לחוק באופן מצומצם כך שבהעדר זכויות בניה מפורטות בתכנית התקפה, אין לוועדה המקומית סמכות לדון בתכנית המוצעת. עוד נטען, בין היתר, כי החלטת ועדת הערר בעניין זה אינה כובלת את שיקול דעתו של השר או מי מטעמו, משום שהשר אינו צד להליך שנדון בפני ועדת הערר ומכיוון שמקומו בהיררכיית מוסדות התכנון גבוה מזה של ועדת הערר. בהינתן ההלכה לפיה בית משפט זה לא ישים עצמו בנעלי מוסדות התכנון או בגופים העומדים מעליהן, ובהתחשב באמות המידה המצומצמות להתערבות בפעולותיהם, טוענות המשיבות כי יש להותיר את החלטת המשיבה על כנה. ביחס לטענה בדבר חריגה מסמכות טענה המדינה, כי לא הייתה חריגה ממניין הימים הקבוע בסעיף 109(ב) לחוק, שכן ההחלטה ניתנה כבר ביום 20.6.2017 (במסגרת 30 הימים הקבועים בס' 109(ב) לחוק) ופורסמה למחרת במרשתת והועברה ליו"ר הוועדה המקומית. אמנם נימוקי ההחלטה לא הופצו יחד עם ההחלטה, כנראה בשל טעות, אך ההנמקה נמסרה לעותרת עובר למתן ההחלטה במסגרת מכתבי המשיבה לעותרת, והאחרונה ידעה במשך מספר חודשים עובר לקבלת ההחלטה, כי התכנית אינה מאושרת, בין היתר בשל הקביעה העקרונית כי התכנית אינה נמצאת בסמכות הוועדה המקומית. בנסיבות אלה, גם אם נפל פגם (מינורי) באי צירוף הנימוקים להחלטה שהועלתה למרשתת, אין מקום שהדבר יוביל לאישורה של התכנית על דרך מחדל. 12. להשלמת התמונה יצוין, כי עובר להגשת העתירה הגישה העותרת עתירה דומה לבית המשפט לעניינים מנהליים, אך זו נמחקה מחמת העדר סמכות עניינית (עת"ם (מנהליים חי') 63107-09-17 גולדן פוינט בע"מ נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (15.1.2018)). מכאן העתירה שלפנינו. דיון והכרעה 13. לאחר בחינת טענות הצדדים והחומר שהונח לפנינו, לא מצאתי כי נפל פגם בהחלטת המשיבה, לא במישור הסמכות ולא במישור המהות. על כן, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את העתירה, וכך אציע לחבריי לעשות. האם החלטת המשיבה ניתנה תוך חריגה מהוראות סעיף 109(ב) לחוק? 14. סעיף 109(ב) לחוק התכנון והבניה קובע כי: החליט השר כי התכנית טעונה אישורו, לא יינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר; החלטת השר תינתן תוך 30 ימים מהיום שהתכנית הוגשה לאישורו; לא נתן החלטה תוך תקופה זו, יראו את התכנית כמאושרת על ידי השר. 15. העותרת טענה כי המשיבה, לה הואצלה סמכות השר, לא שלחה לה או לוועדה המקומית כל החלטה בתוך תקופת הזמן של 30 הימים; כי פרסום הודעה לקונית ולא מנומקת במרשתת ביום 20.6.2017 לפיה התכנית לא מאושרת, אינו מהווה קבלת החלטה ומסירתה כנדרש בדין; וכי ההחלטה ונימוקיה הועברו לעותרת במייל רק ביום 5.7.2017, 38 ימים לאחר שהתקבלו אצלה המסמכים, תוך חריגה מלוח הזמנים הסטטוטורי. לטענת העותרת, הצגת ההחלטה השלמה במועד מאוחר, מהווה כשלעצמה איחור במועד מתן ההחלטה, ונוכח אי התקיימות התנאים הקבועים בסעיף 109(ב) לחוק, יש לקבוע כי ההחלטה התקבלה בחוסר סמכות ובניגוד לכללי המשפט המנהלי. 16. לא מצאתי ממש בטענות. אין מחלוקת על כך שמסמכי התכנית התקבלו אצל המשיבה ביום 28.5.2017 כך שמניין 30 הימים לקבלת ההחלטה הסתיים ביום 27.6.2017. מתגובת המדינה עולה כי כבר ביום 20.6.2017, בטרם חלפו 30 הימים מאז הוגשה התכנית לאישור, החליטה המשיבה כי התכנית אינה מאושרת, והודעה על כך נמסרה ליו"ר הוועדה המקומית ביום 21.6.2017, בנוסף לפרסום במרשתת באותו היום (ההודעה ליו"ר הוועדה אף צורפה כחלק מנספח I לעתירה. יצוין כי הוועדה המקומית לא התייחסה בתגובתה במישרין לסוגיה זו, אך בתגובה מטעמה צוין כי ביום 20.6.2017 פורסמה החלטת המשיבה הקובעת כי התכנית לא אושרה, סעיף 9 לתגובה). על כן, אין לומר כי ההחלטה התקבלה תוך חריגה מפרק הזמן הקבוע בחוק. 17. המשיבה אמנם הודתה כי נימוקי ההחלטה לא הופצו יחד עם ההחלטה, ככל הנראה בשל טעות, ואלו הועברו לעותרת רק ביום 5.7.2017 לאחר פנייתה בנושא. המסמך המפרט את נימוקי ההחלטה נושא את התאריך ה-12.6.2017 ובו חזרה המשיבה על נימוקיה לדחיית התכנית, נימוקים שהובאו עוד קודם לידיעת העותרת במסגרת החלטותיה הקודמות. בע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 910 (2003) (להלן: עניין חברה לבנין הירדן), קבעה השופטת פרוקצ'יה כי אי-משלוח החלטה פורמאלית על דחיית תכנית לוועדה המקומית, בנסיבות בהן היה ידוע שהשר לא מאשר את התכנית, היה ליקוי טכני שלא ירד לשורשו של דבר ואין לראות בתכנית כמאושרת מכוח סעיף 109(ב) לחוק. הדברים יפים מקל וחומר בענייננו, מקום בו ההחלטה נשלחה לוועדה המקומית ופורסמה במרשתת, ורק נימוקי ההחלטה שהיו ידועים לעותרת, נשלחו במועד מאוחר בשל טעות. בנסיבות אלה, אי צירוף הנימוקים להחלטה שפורסמה אינו מהווה פגם המצדיק את בטלותה ואין לראות במצב כאילו לא ניתנה החלטה של השר, באופן המפעיל את סיפת סעיף 109(ב) לחוק (השוו גם, בשינויים המחוייבים: ע"א 6315/05 פקיד שומה תל אביב 4 נ' שרצקי, בפסקאות 71-54 (24.12.2012), בו נדון סעיף 152(ג) (בנוסחו אז) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן: הפקודה), שבדומה לענייננו קוצב לפקיד השומה פרק זמן מוגדר להשתמש בסמכויותיו במענה על הגשת השגה של נישום. נקבע כי צו שומה שנחתם ללא נימוקים הוא בבחינת החלטה, ואף שהיעדר הנמקה מהווה פגם, אין בו כשלעצמו כדי להביא לבטלות ההחלטה. יודגש כי קביעה זו התייחסה לתקופה בה שלטה בכיפה הלכת ביר (ע"א 568/78 פקיד השומה נ' יצחק ביר בע"מ, פ"ד לג(3) 735 (1979)), לפיה פקיד השומה נדרש לעשות שימוש בסמכויותיו וליתן החלטה בתוך המועד הקצוב בפקודה, כשמשלוח ההודעה בדבר ההחלטה יכול להיעשות גם לאחר מועד זה. הלכה זו שונתה בע"א 5954/04 פקיד שומה ירושלים 1 נ' סמי (22.4.2007), ונקבע כי על מנת שיראו בפקיד השומה כמי שהפעיל במועד את סמכותו עליו לשלוח את החלטתו הסופית טרם חלוף המועד הקובע. 18. הסנקציה הקבועה בסעיף 109(ב) נועדה לתמרץ את הרשות המוסמכת "לפעול במהירות לאישורן של תכניות שכבר תוקנו כנדרש בתום הליך תכנוני ממושך, לבל יעוכבו הליכי התכנון באופן שיפגע באינטרס הציבורי..." (בג"ץ 9420/11 אגבאריה נ' שר הפנים, בפסקה 33 (31.3.2015) (להלן: עניין אגבאריה)). עוד נאמר על הוראה זו כי היא "נועדה להקל את הליכי התכנון ולזרזם... היא לא נועדה לאפשר מתן תוקף לתכניות בדרך מלאכותית מקום שבפועל ניתנה החלטת השר שלא לאשר את התכנית, אלא שמטעמים טכניים לא נשלחה הודעה על כך, אף שדבר דחיית התכנית היה ידוע לגורמים הנוגעים בדבר" (עניין חברה לבנין הירדן, בעמ' 910). בעניין אגבאריה נקבע כי בנסיבות בהן החלטה מכוח סעיף 109(ב) לחוק ניתנה באיחור זניח (של יום עבודה), כשמסמכי התכנית הוגשו בשנית מבלי שנערכו מלוא השינויים שנתבקשו – אין להפעיל את הסנקציה הקבועה בסעיף ולראות את התכנית כמאושרת. נפסק כי בנסיבות המקרה, נוכח התנהלותה של החברה העותרת, אופיו של ההליך הקבוע בסעיף 109(ב) ותכליתו – לא ראוי כי התכנית תאושר על דרך של מחדל, בניגוד למדיניות התכנונית ולאינטרס הציבורי (פסקאות 33-32 לפסק דינו של השופט ח' מלצר). עוד צוין כי ייתכנו מקרים בהם ניתן לנקוט בגישה "מרוככת" ביחס לחריגה קלה ממסגרת הזמנים, ובתוך כך להעניק משקל מסוים לשאלה האם מלכתחילה היה סיכוי כי התכנית תאושר (פסקה 4 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז). הגיונם של הדברים יפה לענייננו. יש להדגיש כי סירוב המשיבה לאשר את התכנית מהטעם העקרוני של העדר סמכות הוועדה המקומית לדון בתכנית נמסר לעותרת כבר ביום 13.12.2016, ובקשתה לערוך בדיקה חוזרת בעניין זה נדחתה, כך שסיכויי בקשתה "לקבל הכרעה סופית" ולאשר את התכנית לפי סעיף 109(ב) לחוק היו נמוכים מלכתחילה. כל אלה מחזקים את המסקנה כי אין לאפשר בנסיבות המקרה "ניצחון טכני" בדמות אישור התכנית כבקשת העותרת. 19. די בכך כדי לדחות את טענות העותרות במישור המנהלי, ואיני נדרש לקבוע מסמרות בסוגיות שעשויות להתעורר בקשר לפרסום החלטה מכוח סעיף 109(ב), כגון מיהו הגורם לו יש למסור את ההחלטה על מנת שהשר ייצא ידי חובתו לפי החוק (מוסד התכנון הנוגע בדבר או מגיש התכנית, והשוו לסעיף 109(א)); מה דינו של פרסום במרשתת; והאם ההודעה על קבלת החלטה חייבת להתקבל או למצער להישלח בתוך פרק הזמן הנקוב בסעיף (ראו: שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה 658 (2015) (להלן: דנה וזינגר)) והשוו לנקבע בעניין חברה לבנין הירדן. משדחיתי את טענות העותרת במישור המנהלי אפנה אפוא לדון בסוגיה המרכזית– שאלת סמכותה של הוועדה המקומית לדון בתכנית המוצעת. רקע – על סמכויות הוועדות המקומיות לתכנון ובניה 20. חוק התכנון והבניה מפקיד בידי הוועדה המקומית סמכות להסדיר פעולות תכנון, רישוי, בניה ושימוש במבנים ובקרקעות המצויים במרחב המקומי עליו היא חולשת (עע"ם 1036/16 נציגות הבית המשותף נ' משרד התיירות, בפסקה 61 (‏27.5.2018) (להלן: עניין נציגות הבית המשותף)). סעיף 62א לחוק מפרט סוגים של תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית הנמצאות בסמכות ועדה מקומית. בעבר שימשה הוועדה המקומית גורם ממליץ בלבד בפני הוועדה המחוזית, ולזו האחרונה היתה נתונה הסמכות לאשר הן תכניות בעלות אופי וחשיבות כללית והן תכניות מקומיות המתייחסות לשטחים נקודתיים. חלוקת התפקידים המקורית בין הוועדות נבעה מהתפיסה שיש צורך בהרמוניה במרחב התכנוני, כמו גם מההרכב השונה של חברי מוסד התכנון המקומי לעומת זה המחוזי וההשלכות שיש לדבר (להרחבה ראו עע"ם 2528/02 ועדת ערר מחוזית מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, בפסקאות 28-23 (18.6.2008) (להלן: עניין פז); בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179, 224-222 (2003) (להלן: עניין חוף השרון); ע"א 2902/97 אחים עופר הנדסה ופיתוח בע"מ נ' גליקמן, פ"ד נג(1) 369, 381 (1999)). 21. סעיף 62א לחוק הוסף במסגרת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), התשנ"ה-1995, ס"ח 450 (להלן: תיקון 43), והביא לשינוי בחלוקת סמכויות התכנון בין הוועדות. רבות נכתב אודות תיקון מס' 43, שנועד לקצר ולייעל את הליכי התכנון, בין היתר באמצעות הקלת העומס על הוועדות המחוזיות והעברת סמכויות לוועדות המקומיות (עניין חוף השרון, בעמ' 192; עניין פז, בפסקאות 39-34; בג"ץ 1733/04 אבו מוך נ' וועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה, בפסקה 11 (16.3.2006); עע"ם 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, בפסקה 10 (21.9.2010) (להלן: עניין השתתפויות בנכסים); אהרן נמדר תכנון ובנייה 29 (2015) (להלן: נמדר)). עם זאת, נקבע כי הסמכות שהוענקה לוועדה המקומית היא משנית ומינורית בתחום התפרשותה, סמכות "שמעיקרה לא נועדה להביא לשינוי אופייה הכללי של הסביבה כפי שנקבע בתכנית שאישרה הוועדה המחוזית" (עניין חוף השרון, בעמ' 216, וראו גם עניין פז; עניין השתתפות בנכסים; דנה וזינגר, בעמ' 754-750). 22. במסגרת תיקון נוסף של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 76), התשס"ו-2006 ס"ח 325 (להלן: תיקון 76), נוספו לוועדה המקומית שתי סמכויות נקודתיות, ונוסף אף סעיף 62א(ג) לחוק (בנוסחו אז) שהסמיך את הוועדה המקומית לדון בתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, שהוראותיה "אינן סותרות את תכנית המתאר המקומית שאושרה" (עניין פז, בפסקה 49). על תיקון זה הובעה הדעה כי הוא משקף שינוי תפיסתי לפיו על הועדה המחוזית להתמקד ככלל בתכנון המתארי, ואילו התכנון המפורט התואם את התכנון המתארי יהיה מסור לוועדות המקומיות (דנה וזינגר, בעמ' 755). הסמכות בסעיף62א(ג) הייתה כפופה להתקיימות התנאים הנזכרים בסעיף, וביניהם, אישור של השר הממונה שהוועדה המקומית מקיימת באופן מקצועי ויעיל מערכת תכנון ומערכת אכיפה של הוראות החוק. בכך יצר התיקון שני סוגים של ועדות מקומיות – האחד, ועדה שהוסמכה על ידי השר והיתה עשויה לקבל – ככל שאושרה למרחב התכנון המקומי תכנית מתאר מקומית העומדת בתנאי הסעיף – סמכויות תכנון מפורט; והשני, ועדה שלא הוסמכה או שלא אושרה בתחומה תכנית מתאר כאמור, שהסמכויות שניתנו לה הן יותר מצומצמות ומוגבלות (דנה וזינגר, בעמ' 757). 23. מגמת הרחבת הסמכויות לוועדה המקומית נמשכה במסגרת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 101), התשע"ד-2014, ס"ח 474 (להלן: תיקון 101), וראו דברי ההסבר להצעת החוק, התשע"ג-2013, ה"ח 1194, 1194 ו-1213; עניין נציגות הבית המשותף, בפסקה 62. להשלמת התמונה יצוין כי לתיקון זה קדמה הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010 שביקשה לקדם רפורמה מקיפה בתחום התכנון ורישוי הבניה. בסופו של דבר ההצעה לא הבשילה לכדי חקיקה (ראו: זינגר ודנה, בעמ' 762-758). דברי ההסבר לתיקון 101 עמדו על הצורך בביזור סמכויות הדרגתי ובאופן המותנה בהתנהלותן ובכושרן המקצועי של הוועדות המקומיות. בהקשר זה, נמשך ההליך שהחל בתיקון מס' 76 (דנה וזינגר, בעמ' 759), ונקבע מדרג הסמכה שונה של וועדות: ועדה מקומית רגילה, ועדה מקומית עצמאית, ו-וועדה מקומית עצמאית מיוחדת, כאשר השתיים האחרונות הן וועדות שקיבלו הסמכה מאת השר כאמור בסעיף 31א לחוק (וראו דברי ההסבר לתיקון 101, בעמ' 1213; נמדר, בעמ' 342). על אף הסמכויות שהוענקו לוועדות המקומיות, אלו נתפסות כרשימת סמכויות זוטרה (נמדר, בעמ' 344), מוגבלת ומצומצמת, שאין בה כדי להשפיע השפעה של ממש על התכנון באזור (דנה וזינגר, בעמ' 763). בדברי ההסבר לתיקון 101 צוין ביחס לסעיף 62א(א), הקובע את סמכויותיה של ועדה מקומית רגילה, כי מוצע לפעול "להרחבת סמכויותיהן של כלל הוועדות המקומיות וזאת בהיקפים מתוחמים ומוגדרים (הדגשה הוספה – ג'.ק)". מכאן העמדה שתיקון 101 ממשיך את המגמה שהותוותה בתיקון 43 לחוק, ואינו משנה את התפיסה הבסיסית לפיה יש להשאיר את התכנון המתארי הכולל בידי מוסדות התכנון המחוזיים והארציים (דנה וזינגר, בעמ' 764). סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה 24. סעיף 62א(א)(10) הוסף לחוק כחלק מתיקון לחוק משק הדלק (קידום התחרות) (תיקון), התשנ"ח-1998, ס"ח 282. סעיף זה מקנה לוועדה המקומית את הסמכות לאשר תכנית להקמת תחנת תדלוק תוך שינוי ייעוד הקרקע, כמפורט בסעיף. 25. בנוסחו המקורי קבע הסעיף את סמכותה של הוועדה המקומית כך: "בכפוף להוראות סימן ח' שבפרק ג – הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים לתעשיה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, להחסנה או לחניה". בית משפט זה נדרש בעבר לסוגיות פרשניות שהתעוררו ביחס לסעיף, ובכלל זאת לתכליות העומדות בבסיסו, ולכך אדרש בהמשך הדברים. להשלמת התמונה החקיקתית אציין כי נוסחו הנוכחי של הסעיף נקבע במסגרת תיקון 101 לחוק, על רקע הפרשנות שניתנה לו בפסיקה (דברי ההסבר לתיקון 101, בעמ' 1214). נשוב ונשים לנגד עינינו את נוסח הסעיף: תכנית בסמכות ועדה מקומית 62א. (א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הוועדה המקומית: .... (10) שינוי ייעודה של קרקע מקרקע המיועדת לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחניה, לקרקע המיועדת לתחנת תדלוק, ובלבד שאין בתכנית 'הגדלה' של השטח הכולל המותר לבנייה באותה קרקע. תכנית לפי פסקה זו לא תתיר אלא את הקמתם של המיתקנים והבניינים הדרושים במישרין לצורכי הפעלת תחנת התדלוק, ולשימושים מסחריים ומתן שירותי רכב המיועדים לשרת את משתמשי התחנה, ובלבד שהשטח הכולל המותר לבנייה לשימושים מסחריים ולשירותי רכב כאמור לא יעלה על 80 מ"ר; בפסקה זו, "תחנת תדלוק" – לרבות תחנה המיועדת לאספקת גז, חשמל וכל מקור אנרגיה אחר לצורך הנעת כלי רכב; (הדגשה הוספה – ג'.ק). כעת נבחן האם סעיף 62א(א)(10) מסמיך את הוועדה המקומית לדון בתכנית שהוצעה על ידי העותרת. סמכות הוועדה המקומית לדון בתכנית שאינה כוללת זכויות בנייה מפורטות 26. התכנית התקפה ביחס למקרקעין, תכנית חד/572, מתירה בניה בקרקע חקלאית שבתחומה בכפוף לתנאים מסוימים. תחת הסעיף "רשימת התכליות" של התכנית נכתב: "לא תורשה כל בניה בשטח פרט למבנים או מתקנים הדרושים לצורך עיבוד השטחים, וכל זאת בהתאם לתכניות אשר יוגשו ובהתאם לתנאי הרישיון אשר יוצא על ידי הרשות המוסמכת". התכנית לא כוללת פירוט ביחס להיקף שטחי הבניה המותרים במסגרתה. האם במצב זה ניתן לקבוע שהתכנית המוצעת אינה מגדילה את "השטח הכולל המותר לבנייה באותה קרקע" כאמור בסעיף 62א(א)(10), באופן המקנה לוועדה המקומית את הסמכות לדון בה? 27. כזכור, המשיבה לא אישרה את התכנית שהוצעה על ידי העותרת, בין היתר על סמך הקביעה כי תכנית חד/572 אינה מקנה זכויות בניה בקרקע, ומכיוון שסעיף 62א(א)(10) מתנה את שינוי הייעוד לתחנת תדלוק בכפוף לכך "שאין בתכנית הגדלה של השטח הכולל המותר לבנייה באותה קרקע". לכן קבעה המשיבה כי לא ניתן להוסיף או לקבוע זכויות בסמכות הוועדה המקומית מקום בו אין זכויות בניה במקרקעין. 28. קביעה זו עומדת במוקד המחלוקת בין הצדדים. לטענת העותרת, החלטת המשיבה נעדרת התייחסות והתמודדות עם הנתונים התכנוניים והמשפטיים שהיו בפני ועדת הערר, כשהאחרונה בחנה היטב את הסוגיה ומצאה כי התכנית התקפה מאפשרת בנייה לצורך מתקנים חקלאיים בסמכות הוועדה המקומית. לשיטתה של העותרת, יש להסיק שהמצב התכנוני הקיים מקנה זכויות בניה בקרקע, בין היתר באמצעות היקש מתכניות ישנות שחלו על המקרקעין או על מקרקעין סמוכים, תכניות שנוסחן דומה לתכנית חד/572 והן אפשרו לוועדה המקומית ליתן היתרי בניה למתקנים למרות שלא הוגדר בהן היקף שטח הבניה והוא הושאר לשיקול דעתה של הוועדה המקומית; הוראות סעיפים 145(ז) ו-(ח) לחוק מהן עולה שהמחוקק הכיר בתוקפן של תכניות כאלו והסמיך את מוסד הרישוי ליתן היתר בנייה מכוחן הגם שאין בהן פירוט של "שטחי הבניה המותרים"; ותכניות מאוחרות לתכנית חד/572 בהן נשמרה לוועדה המקומית הסמכות להתיר בניה בקרקע חקלאית לפי שיקול דעתה. העותרת טענה כי גם תכנית המתאר החדשה של העיר חדרה, חד/2020, לא שינתה את תכנית חד/572 ולא הגבילה את סמכות הרישוי שבה, כך שניתן להוציא היתרי בניה מכוחה. עוד העותרת מבקשת להסיק על זכויות בניה מכך שהוועדה המקומית נתנה היתרים למתקנים חקלאיים בחלקה סמוכה, כשנטען שעל היתרי הבניה חלה חזקת חוקיות ויש לתת משקל לאופן בו פרשה הוועדה את הדין. 29. המדינה סבורה כי פרשנות תכליתית של סעיף 62א(א)(10) לחוק מובילה למסקנה כי הסמכות לדון בתכנית המוצעת אינה נמצאת בידי הוועדה המקומית, כשהטעמים העיקריים לכך הם התפתחות הדין ביחס לחלוקת הסמכויות בין הוועדה המקומית למחוזית; רצון שלא לעקר מתוכן את המגבלה הקבועה בסעיף 62א(א)(10) – למנוע הגדלה של השטח הכולל המותר לבניה; וההשלכות הסביבתיות רחבות ההיקף שעשויות להיות אם תתקבל גישת העותרת. מטעמים מצטברים אלו, יש לקבוע לשיטת המדינה כי מקום בו מתבקש אישור תכנית להקמת תחנת תדלוק הדורשת את שינוי ייעוד הקרקע, ופוטנציאל הבנייה בקרקע לפי התכנית התקפה, אינו מתוחם באמצעות זכויות מפורטות ומסוימות, אלא משאיר לוועדה המקומית להתיר הקמת מבנים חקלאיים לפי שיקול דעתה – אין מדובר בתכנית בסמכות הוועדה המקומית לפי סעיף 62א(א)(10) לחוק. 30. ענייננו בשאלת פרשנותו של סעיף 62א(א)(10) לחוק. פרשנות הנורמה החקיקתית בנויה על הליך רב-שלבי הנפתח בבחינתו של מרכיב הלשון. ככל שקיימות מספר משמעויות לשוניות אפשריות, נבחר בזו המגשימה באופן מיטבי את תכלית החוק. תכלית החוק מתגבשת מצירופן של התכלית הסובייקטיבית, היא כוונת המחוקק, והתכלית האובייקטיבית המשקפת את המטרות, המדיניות והערכים שדבר החקיקה שואף להגשים כחלק ממארג החקיקה הכולל (עניין פז, בפסקה 32; ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, בפסקה 34 (14.5.2012); בג"ץ 6301/18 פוזננסקי כץ נ' שרת המשפטים, בפסקאות 34 ו-36 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן; אהרון ברק פרשנות במשפט – כרך שני: פרשנות החקיקה 81-80 (1993)). 31. אשר לרכיב הלשון, בכל הנוגע לתנאי הנזכר בסעיף 62א(א)(10) – "ובלבד שאין בתכנית הגדלה של השטח הכולל המותר לבנייה באותה קרקע" – אני סבור כי הפרשנות הלשונית ה"טבעית" או האינטואיטיבית יותר של המילה "הגדלה" מניחה כנקודת מוצא שקיימות בתכנית התקפה זכויות בניה אותן ניתן להגדיל. עם זאת, דומה שבענייננו, בפירוש סעיף 62א(א)(10) לחוק יש לשים את הדגש על תכלית החקיקה, כפי שהיא פורשה בפסיקתו של בית משפט זה. 32. בעניין פז התעוררה השאלה (ביחס לנוסחו הקודם של סעיף 62א(א)(10) לחוק) האם סמכותה של הוועדה המקומית חלה גם על הענקת אחוזי בניה הנדרשים להקמת תחנת תדלוק, מקום בו בניה כזו אינה מותרת על פי התכנית הקיימת. בית המשפט דן בתיקון 43 לחוק התכנון והבניה ובהעברת הסמכויות לוועדות התכנון המקומיות. נקבע, כי התפיסה התכנונית של תיקון 43 היא תפיסה צרה, המגבילה את סוגי העניינים המועברים לסמכות הוועדה המקומית, כשתכלית העברת הסמכויות נועדה לתת מענה לשיקולי יעילות וחסכון במשאבים, באמצעות שינוי מדוד וזהיר, כך ששיקולי היעילות לא ייתרו את הצורך להבטיח שדמותו של המרחב התכנוני יוותר בידי רשות התכנון המחוזית (פסקה 47 לפסק הדין). ביחס לס"ק 10 נמצא כי התכלית שעמדה ביסוד התיקון היתה עידוד התחרות במשק הדלק והקלת הליכי הרישוי בהקמת תחנות תדלוק. חקיקתו של הסעיף היתה במסגרת חקיקה כלכלית ולא תכנונית, והיא לא נועדה לחולל מהפך בתפיסת התכנון המרחבי או להתערב בחלוקת הסמכויות בין רשויות התכנון (בפסקאות 43-40 לפסק הדין). דברים דומים נפסקו בעניין השתתפויות בנכסים, שם נדונה פרשנות של המונח "תחנת תדלוק". בשני המקרים ננקטה בסופו של דבר פרשנות מצמצמת לעניין סמכותה של הוועדה המקומית, בין היתר בהתבסס על ההיסטוריה החקיקתית וכוונת המחוקק ליתן בידי הוועדה המקומית סמכות זהירה וממוקדת, גם בהפעילה את סעיף 62א(א)(10) לחוק. זוהי, אם כן, התכלית הסובייקטיבית שעמדה לנגד עיני המחוקק בחקיקתו של סעיף 62א(א)(10), כפי שפורשה בפסיקתו של בית משפט זה. כפי שכבר הוזכר, בשנת 2014 תוקן הסעיף במסגרת תיקון 101 לחוק התכנון והבניה באופן שהרחיב את סמכויות הוועדות המקומיות. עם זאת, אין לומר כי התיקון משנה את תכלית סעיף 62א(א)(10) ואת האופן שיש לפרשו. זאת ניתן ללמוד מדברי ההסבר לתיקון 101, לפיהם, ביחס לסעיף 62א(א), "מוצע... לפעול להרחבת סמכויותיהן של כלל הוועדות המקומיות וזאת בהיקפים מתוחמים ומוגדרים" (עמ' 1213, הדגשה הוספה – ג'.ק. ראו גם עמדתם של דנה וזינגר, בעמ' 804, לפיה "תיקון מס' 101 לא שינה את אופיו של הסעיף ככזה המבקש להעביר סמכויות לוועדה המקומית באופן זהיר ומדוד ומשכך גם לא את כללי הפרשנות שיחולו עליו"). גם ביחס לסמכויות שהוקנו לוועדה מקומית עצמאית לפי סעיף 62א(א1) שכוללות סמכויות נרחבות יותר כגון הגדלת שטחים המותרים לבנייה והוספת שימושים כמפורט בסעיף, צוין בדברי ההסבר לתיקון 101 כי "אין בסמכויות האמורות כדי לבצע שינויים תכנוניים רחבי היקף שיש בהם להביא לשינויים תכנוניים משמעותיים, אשר אמורים להיות מוסדרים במסגרת תכנית כוללנית שאישרה ועדה מחוזית..." (עמ' 1216). בעניין פז נקבע כי סמכות הוועדה המקומית מכוח סעיף 62א(א)(10) אינה כוללת קביעת זכויות בנייה והיקפי בנייה, אם אין בתכנית התקפה על המקרקעין היתר לבנות, או שנדרש היתר לתוספת בנייה לצורך הקמת התחנה (בקשה לקיים דיון נוסף בפסק הדין נדחתה בדנ"מ 6101/08 ‏פז חברת נפט בע"מ נ' ועדת ערר מחוז מרכז (16.3.2009) (להלן: ההחלטה בדיון הנוסף). גם שם, כמו במקרה שלפנינו, היה מדובר בשטח חקלאי אותו ביקשו להסב לתחנת תדלוק (וכפי שצוין – "בהקשר הפרטני, עולה שאלת השטחים המיועדים כשטחים חקלאיים, שאין בהם זכויות בנייה המאפשרות בניית תחנות תדלוק על פי המצב התכנוני הקיים"). נמצא, כי סוגיות הבנייה והיקפי הבנייה נמנות על נושאי התכנון המהותיים ביותר, בהיותן מעצבות את פני השטח ומשפיעות באופן ישיר על האיזון התכנוני הראוי שבין אזורים מבונים לאזורים פתוחים. המחוקק נזהר שלא להעביר בצורה גורפת סמכויות בענייני בנייה והיקפי בנייה, אלא אם ציין זאת במפורש: "פרשנות זו מתיישבת עם התפיסה התכנונית הכוללת, אשר על-פיה, הקצאתם של שטחים לבנייה, וקביעת ייעודיהם של שטחים לפיתוח עירוני או כפרי, קביעת שטחים חקלאיים, אזורי תעשייה ומסחר, וכיוצא באלה, מסורים לסמכותה של ועדה מחוזית, כחלק מאחריותה הכוללת לקבוע את התשתית הנורמטיבית הבסיסית לתכנון המרחבי במחוז עליו היא מופקדת (סעיף 57 לחוק התכנון והבנייה). הכרה בסמכות ועדה מקומית לקבוע שטחי בנייה לתחנות דלק, בחריגה מהתכנית הקיימת שאושרה בידי הוועדה המחוזית, אינה מתבססת על הוראה מפורשת בחוק. הכרה כזו מהווה שינוי מהותי בתפיסת מערך התכנון המרחבי ששררה עד כה, שלפיה קביעת התשתית התכנונית הנורמטיבית, שנושא הבנייה הוא מרכיב מהותי בה, נתונה לסמכות הוועדה המחוזית. יש לה גם נפקות מבחינת השוני בהרכביהם של מוסדות התכנון, ומידת ההשפעה של אינטרסים מקומיים על פעולתם" (פסקה 45 לפסק הדין). יש להדגיש זאת: פסק הדין בעניין פז הבחין בין שטחים, ושטחים חקלאיים בפרט, שיש בהם היתר לבנות על פי תכנית קיימת (כגון מבנים חקלאיים), לבין שטחים שאין בהם היתר. לגבי שטחים שיש בהם היתר, הקמת תחנת תדלוק הדורשת שינוי ייעוד של המקרקעין תהא בסמכותה של הוועדה המקומית, אך כשאין היתר כאמור או שנדרש היתר לתוספת בנייה לצורך הקמת התחנה, תהא הסמכות מסורה לוועדה המחוזית (פסקה 44 לפסק הדין. ראו גם את עמדת ועדת הערר בהליך הנ"ל כפי שהובאה בסעיף 14 לפסק הדין, שם צוין כי יש להבחין בין שטחים חקלאיים שקיימות בהם זכויות בנייה על פי תכנית קיימת, שהצורך בשימורם אינו בעל עוצמה מיוחדת, ולגביהם הוועדה המקומית הוסמכה להתיר הקמת תחנת תדלוק; לבין שטחים חקלאיים בלתי מופרים, הנשמרים בתצורתם הראשונית, לגביהם הוועדה המקומית לא הוסמכה מאחר שהדבר כרוך בהקניית זכויות בנייה ובשינוי אופי השטח. ראו גם פסקה 14 בהחלטה בדיון הנוסף). על רקע זה יש לקרוא את עמדת העותרת שלפיה, אם קיימת בתכנית התקפה הוראה המתירה בנייה בקרקע לצורך עיבוד שטחים חקלאיים, והוועדה המקומית רשאית ליתן היתר בנייה לבינוי כאמור בהיקף הנתון לשיקול דעתה, אזי לפי שיטת העותרת קיימות זכויות בנייה במקרקעין אותן ניתן להסב לתחנת תדלוק. יוצא אפוא שלשיטתה של העותרת, במצב דברים זה השטח עליו חלה התכנית התקפה הוא כולו בגדר "השטח הכולל המותר לבנייה" והתכנית המוצעת אינה "מגדילה" את שטחי הבנייה, כך שהסמכות לדון בה מסורה לוועדה המקומית לפי סעיף 62א(א)(10) לחוק. סבורתני כי פרשנותה של העותרת חורגת מכוונתו המקורית של המחוקק ומהתכלית שביסוד סעיף 62א(א)(10) עליה עמדתי לעיל. קבלת גישתה של העותרת תקנה, הלכה למעשה, לוועדה המקומית סמכות לקבוע אחוזי בנייה ואת היקף הבנייה הנדרש להקמתה של תחנת תדלוק, בקרקע שייעודה המקורי הוא חקלאי. דבר זה עומד בניגוד לתפיסה התכנונית הכוללת לפיה הקצאת שטחים לבנייה וקביעת יעודם של שטחים מסורות לסמכותה של הוועדה המחוזית כחלק מאחריותה הכוללת לקבוע את התשתית הנורמטיבית הבסיסית לתכנון המרחבי (עניין פז, בפסקה 45). אכן, כוונת המחוקק היא לאפשר לוועדה המקומית לאשר תכנית להקמת תחנת תדלוק תוך האפשרות לשנות ייעודים מסויימים של המקרקעין, אולם המחוקק חידד את כוונתו והוסיף בתיקון 101 את המגבלה: "ובלבד שאין בתכנית הגדלה של השטח הכולל המותר לבנייה באותה הקרקע". כפי שטענה המדינה, אף אני סבור כי פרשנות המסמיכה את הוועדה המקומית לדון בתכנית המשנה את ייעודה של קרקע, כשהתכנית התקפה ביחס לקרקע אינה קובעת זכויות בנייה מפורטות, מרוקנת מתוכן הלכה למעשה את המגבלה של מניעת הגדלת השטח הכולל המותר לבנייה בקרקע. העותרת טענה כי הוועדה המקומית רשאית להתיר בנייה בשטח התכנית התקפה אף שהיקף שטח הבנייה לא הוגדר אלא הושאר לשיקול דעתה, וכי בפועל ניתנו היתרי בנייה בחלקות סמוכות. גם אם נניח כי לפי התכנית התקפה, היקף הבנייה ביחס למבנים חקלאיים מסור לשיקול דעתה של הוועדה המקומית, היקף הזכויות שהיא רשאית להתיר אמור להיקבע ביחס "למבנים או מתקנים הדרושים לצורך עיבוד השטחים". אין להסיק רשות לקבוע את היקף הבנייה לצורך הקמת תחנת תדלוק שעה שהיא ניתנה במקור ביחס לצרכים חקלאיים, לצורך עיבוד שטחים כאמור, ולא לצורך שיקולים לבר חקלאיים. לשיטתי, לא למצב זה התכוון המחוקק בקובעו את סמכות הוועדה המקומית לדון בתכנית לפי סעיף 62א(א)(10), ומקום בו היקף זכויות הבנייה אינו מוגדר אין התכנית נמצאת בסמכות הוועדה המקומית. לא ראוי ששיקול הדעת בכל הנוגע לשמירה על שטחים פתוחים וחקלאיים יהיה מסור למוסדות התכנון המקומיים (השוו לע"א 8116/99 אדם טבע ודין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שומרון, פ"ד נה(5) 196, 207-206 (2001)). על כן, דומה שגם בענייננו ראויה תפיסה מצרה של סמכות הוועדה המקומית לפי סעיף 62א(א)(10), כזו המשתלבת עם חלוקת הסמכויות בין מוסדות התכנון והאופן בו פורשו בפסיקה. מקום בו התכנית התקפה אינה מפורטת דיה ואינה מגדירה את היקף שטחי הבנייה הקיימים בקרקע, לא תוכל הוועדה המקומית לדון ולאשר את התכנית. נוכח התוצאה אליה הגעתי בשאלת סמכותה של הוועדה המקומית לדון בתכנית המוצעת, איני נדרש לטענות העותרת באשר לטעמים הנוספים בגינם המשיבה לא אישרה את התכנית. העותרת תהא רשאית להגיש את התכנית לוועדה המחוזית על מנת שזו תדון בה לגופה, וטענותיה לגופם של הדברים שמורות לה. סוף דבר, אציע לחברי לדחות את העתירה ולקבוע שלא נפל פגם בהחלטת המשיבה לפיה הוועדה המקומית אינה מוסמכת לדון בתכנית המוצעת. עוד אציע כי בנסיבות העניין, לא יעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ג' קרא. ניתן היום, ‏י' בסיון התשע"ט (‏13.6.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 18005060_Q05.docx סח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1