בג"ץ 5042-15
טרם נותח
מנו ספנות בע"מ נ. מדינת ישראל
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
11
1
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 5042/15
לפני:
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופט מ' מזוז
העותרת:
מנו ספנות בע"מ
נ ג ד
המשיבים:
1. מדינת ישראל
2. ממשלת ישראל
3. שר האוצר
4. שר התחבורה והבטיחות בדרכים
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרת:
עו"ד גיורא ארדינסט, עו"ד רן שפרינצק
ועו"ד יובל נעים
בשם המשיבים:
עו"ד יונתן ברמן
פסק-דין
השופט י' עמית:
עתירה למתן צו על תנאי המורה למשיבים (להלן: המדינה) לאבטח את האניות המנוהלות על ידי העותרת, ולחלופין לשאת בהוצאות הנדרשות לשם אבטחתן, ולחלופי חלופין להשתתף בהוצאות האמורות בשיעור זהה לשיעור ההשתתפות של המדינה בהוצאות האבטחה של חברות התעופה.
רקע עובדתי ותמצית טענות הצדדים
1. העותרת מנהלת שתי אניות נוסעים למטרות נופש ופנאי. שתי האניות רשומות במדינת פנמה ושטות תחת דגל פנמה. לטענת העותרת, נהלי הבטיחות החלים עליה מתוקף הנחיות משרד התחבורה, מעמיסים עליה עלות שנתית בסך של כ-3 מיליון ₪. הטענה המרכזית של העותרת, שעליה נסבה רובה ככולה של העתירה, היא כי דינהּ כדין חברות התעופה, ומשעה שהאחרונות זוכות להשתתפות של המדינה בשיעור של 97.5% מהוצאות האבטחה, גם היא זכאית לכך.
לטענת העותרת, הטעמים העומדים בבסיס החלטת המדינה להשתתף בהוצאות האבטחה של חברות התעופה, תקפים גם לגביה, וביניהם: אופי האיום לו חשופות חברות התעופה והעותרת, המתבטא בסיכון הנובע מה"ישראליוּת" שלהן; אופיין המחייב של הנחיות הביטחון, שאינו מותיר לעותרת ולחברות התעופה שיקול דעת אם למלא אחריהן; והשיקול התחרותי, המתבטא באינטרס של המדינה לאפשר לחברות התעופה להתחרות בחברות התעופה הזרות. בנוסף לכך, העותרת סבורה כי חובתה הבסיסית של המדינה להגן על אזרחיה, היא כשלעצמה מחייבת את המדינה לשאת בעלות הכרוכה במילוי חובה זו, ואל לה להשית עלות זו על גופים פרטיים. עוד נטען כי החלטת המדינה שלא לממן את הוצאות האבטחה של העותרת, פוגעת בחופש העיסוק ובזכות הקניין שלה.
2. מנגד, המדינה סבורה כי ההחלטה אם להשתתף בהוצאות האבטחה של העותרת נגזרת משיקולי תקציב וסדר עדיפויות, ובעניין זה מוקנה לה שיקול דעת רחב. עוד נטען, כי עצם העובדה שהדרישות הרגולטוריות מעמיסות על העותרת הוצאות, אין פירושה כי המדינה נדרשת לממן עלויות אלה או להשתתף בהן. באשר לחברות התעופה, המדינה סבורה כי יש להבחין בינן לבין העותרת, בין היתר משום שאופי השירות המסופק על ידי חברות התעופה הוא שונה; משום שיש למדינה אינטרס חשוב בשימור קו אווירי פתוח; וכי יש צורך לסייע לחברות התעופה הישראליות להתחרות בחברות תעופה זרות, זאת בשונה מהעותרת, שהיא החברה היחידה המספקת שירות של הפלגות נופש היוצאות וחוזרות לישראל. לבסוף, המדינה טוענת כי לנוכח היקף ההנחיות בתחום התעופה ומורכבותן, העלות הכרוכה ביישומן גבוהה בהרבה לעומת העלות בה נדרשת העותרת לשאת. מכל מקום, המדינה טוענת כי לא כל פגיעה ביכולת התחרות בשוק בינלאומי מצדיקה מימון ממשלתי.
השתלשלות ההליך
3. ביום 21.11.2016 התקיים דיון ראשון בעתירה (בפני המשנה לנשיאה השופט רובינשטיין, השופט סולברג ואנוכי). בתום הדיון ניתנה החלטה, בה נאמר כי הסוגיה של מימון הוצאות אבטחה היא אכן שאלה של מדיניות שלא קל להתערב בה. עם זאת, משעה שהתמונה שנפרשה לנגד עיני בית המשפט לא היתה שלמה, נתבקשו הצדדים להגיש הודעות משלימות. המדינה נתבקשה להידרש ליחס בין אבטחת אניות מסחר לאניות נופש, כמו גם לפער בין מימון כמעט מלא לחברות התעופה לעומת העדר כל מימון לעותרת. מנגד, העותרת נתבקשה להגיש תחשיב מסודר של עלויות האבטחה שהיא נושאת בהן.
4. הצדדים הגישו את הודעותיהם המשלימות. המדינה טענה כי על פי החלטת ממשלה, אכן יש כיום 15 ספינות מסחר הזוכות למימון מלא בעבור הוצאות אבטחה, בין היתר לנוכח האיום עליהן בשל "הזיקה הישראלית המובהקת" שלהן; הצורך לשפר את כושר התחרות שלהן; הצורך לשמר ידע מקצועי בתחום; והחשיבות בשמירה על תשתית ימית חיונית ומערכת הובלה ימית ישראלית, שתעמודנה לרשות המשק בעל עת. באשר לחברות התעופה, הוסבר כי החלטת הממשלה להעלות את שיעור השתתפותה של המדינה בהוצאות האבטחה ל-97.5%, נתקבלה בעקבות החלטת ממשלה שאישרה את הסכם "השמיים הפתוחים" בין מדינת ישראל למדינות האיחוד האירופי, מה שהוליד תחרות עזה בשוק הטיסות אל ישראל וממנה.
העותרת הגיבה להודעת המדינה, וטענה כי היחס השונה שמעניקה המדינה לעותרת אינו מבוסס על קריטריונים ברורים ולא נקבע על בסיס מידע מלא; כי השיקול התחרותי אינו מצדיק מימון בשיעור כה גבוה לחברות התעופה; וכי גם העותרת פועלת בתנאי תחרות, בין היתר מול חברות שיט בינלאומיות ומשווקים של חבילות נופש. באשר לאניות המסחר הזוכות למימון מלא, העותרת טוענת כי גם האינטרס של הגנה על חיי ישראלים היוצאים לשיט למטרות נופש, מצדיק מימון בשיעור כלשהו. לגישת העותרת, בשעה שהיא מיישמת את הוראות האבטחה החלות עליה לשם שמירה על ביטחונם של נוסעים ישראלים, הרי שהיא "פועלת למעשה כזרועה הארוכה של המדינה", וזאת בדומה למשלחות תלמידים לביקור במחנות ההשמדה לפולין המאובטחות על ידי משרד הביטחון.
5. בהמשך הגישה המדינה הודעת עדכון, בה נאמר כי לנוכח העובדה שהסוגיה הנדונה מוסדרת במספר החלטות ממשלה, חלקן ותיקות ביותר, הוצע להמליץ לממשלה לקבל החלטה חדשה בנושא של מימון הוצאות אבטחה בתחום הספנות, שתתבסס על עבודת מטה שתתבצע במשרדים הרלוונטיים (כל זאת, תוך שהמדינה דבקה בעמדתה כי אין עילה להתערב בהחלטתה לגבי העותרת).
הזמן חלף, וביום 1.1.2018 התקיים דיון נוסף בעתירה (השופט מזוז החליף את השופט רובינשטיין). בתום הדיון הוחלט כי על המדינה לעדכן בתוך 90 יום אם התקבלה החלטת ממשלה חדשה. בהמשך הוגשה הודעת המדינה, בה נאמר כי הוחלט על הקמת צוות בינמשרדי בראשות המועצה לביטחון לאומי שיבחן את הנושא של אבטחת חברות ספנות (הוסבר כי עבודת המטה לא תעסוק בהיבטי המימון, אולם עשויה להשליך על הסוגיה בכללותה). בנסיבות אלו, הוחלט להמתין עם קידום החלטת ממשלה חדשה בנושא. עם זאת, המדינה הוסיפה לדבוק בעמדתה כי דין העתירה להידחות.
6. חלפו עוד אי-אלו חודשים, ומשלא נסתיימה עבודת המטה וטרם נתקבלה החלטת ממשלה, הוסיפו הצדדים וביקשו להמשיך ולעדכן את בית המשפט מעת לעת. בין היתר, המדינה עדכנה כי המלצת הצוות במישור האבטחתי היא כי אין מקום בעת הזו לבצע שינוי בהנחיה הנוגעת לאבטחת אניות נוסעים זרות (עליהן נמנית העותרת). בהמשך, המדינה עדכנה כי בשים לב להקדמת הבחירות לכנסת, לא תקודם כל החלטת ממשלה בנושא, והנושא ייבחן מחדש לאחר הבחירות במסגרת ההיערכות לתקציב 2020. בנסיבות אלו, המדינה שבה על עמדתה כי יש לדחות את העתירה. העותרת, מנגד, שבה על טענותיה, ואף ביקשה לגייס לטובתה את חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי, בטענה כי הטלת הוצאות אבטחה על העותרת מנוגדת לחובתה של המדינה לדאוג בעצמה ועל חשבונה לביטחון אזרחיה. לטענתה, יש להמתין עד שתתקבל החלטת ממשלה חדשה, ולהורות למדינה להגיש הודעה מעדכנת נוספת בתוך מספר חודשים.
דיון והכרעה
7. לאחר עיון בכתבי הטענות של הצדדים ובהודעותיהם המשלימות, ולאחר שמיעת טיעוניהם בעל פה, אני סבור כי הגם שניתן להבין ללבה של העותרת, אין מנוס מדחיית העתירה. בהינתן שעיקר נימוקיה של המדינה מקובלים עלי, אסביר בקצרה.
במישור הנורמטיבי, ענייננו בהחלטת ועדת שרים לענייני ביטחון, העוסקת בסוגיה של אבטחת אניות נוסעים זרות המובילות נוסעים ישראליים בהפלגות בינלאומיות, המתחילים ומסיימים את הפלגתם בנמל ישראלי (להלן: אנ"ז). בהחלטה זו נקבע כי יוקם מטה בינמשרדי שבראשו יעמוד ראש המטה ללוחמה בטרור, שתפקידו להציג בפני שר התחבורה את עמדתו לגבי צעדי האבטחה הנדרשים לגבי אניות מסוג זה. עוד נקבע בהחלטה כי בהתאם לסמכותו של שר התחבורה לפי סעיף 2 לתוספת לחוק להארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (פיקוח על כלי שיט) [נוסח משולב], התשל"ג-1973, שר התחבורה יאסור על כניסתה של אוניה זרה למימי החופים של ישראל, אם לא מתקיימת רמת ביטחון סבירה ביחס לפעילותה. בהתאם לכך, מועברים למפעילי אנ"ז הוראות והסדרי ביטחון במסגרת נוהל המתעדכן מעת לעת (החומר הרלוונטי הועבר לעיוננו במעטפה סגורה).
בפתח הדברים, חשוב להבהיר כי העותרת אינה תוקפת את הנחיות האבטחה לגופן, ואף לא טוענת כי ההנחיות ניתנו בחוסר סמכות או שלא כדין. עתירתה של העותרת נחלקת לשתי טענות עיקריות. הטענה הראשונה מצויה במישור העקרוני, והיא כי עצם העובדה שהמדינה מכפיפה את העותרת לדרישות רגולטוריות בתחום האבטחה, מחייבת את המדינה לשאת בעלויות הכרוכות בכך; הטענה השניה והמרכזית של העותרת היא כי אף אם במישור העקרוני לא מוטלת על המדינה חובה לשאת בעלויות אלה, הרי שבמישור הפרטני, המדינה מפלה את העותרת לרעה אל מול חברות התעופה, הזוכות למימון כמעט מלא של הוצאות האבטחה. נדון בטענות אלה כסדרן.
העדר חובה של המדינה לשאת בעלויות האבטחה של העותרת
8. דרכו של עולם שהמדינה מחילה על גופים שונים, מסחריים ואחרים, דרישות רגולטוריות בשלל תחומים שנועדו לשרת תכליות שונות. לעתים מדובר בדרישות רגולטוריות העוסקות בהיבט הבטיחותי, לעתים בהיבט התברואתי, ולעתים – כמו במקרה דנן – בהיבט הביטחוני, ועוד כהנה וכהנה דרישות בשלל תחומים והיבטים. ברי כי עצם העובדה שמילוי אחר דרישה רגולטורית כרוך בעלות כספית לגוף המפוקח, אין פירושה כי על המדינה מוטלת חובה לשאת בעלויות אלו. אף העותרת אינה מהינה לטעון כן. אלא שלשיטתה, משעה שמדובר בהנחיות העוסקות בהיבט הביטחוני, שנועדו להתמודד עם איומים על רקע לאומי, אזי יש להטיל על המדינה את העלויות הכרוכות בכך, וזאת מתוקף חובתה לדאוג לביטחון אזרחיה. לביסוס טענתה, ניסתה העותרת להיתלות, בין היתר, בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי ואי-אלו אמירות בפסיקה, אולם אין בכל אלה כדי לסייע בעדה.
9. במהותה, העתירה שלפנינו עוסקת בסוגיה של מתן סובסידיות על ידי המדינה. כפי שהובהר לא אחת בפסיקה, "אין לו לאדם פתחון-פה לתבוע מענק-מדינה על-פי חוק התקציב", ונקודת המוצא לגבי מתן תמיכות וסובסידיות היא כי מדובר ב"החלטה מובהקת של מדיניות כלכלית ושל סדרי עדיפויות" המסורה לשיקול דעתה של הממשלה, ובית המשפט יימנע מלהתערב בה אלא במקרים בהם נפל פגם מובהק (דברי השופט (כתוארו אז) מ' חשין בבג"ץ 1703/92 ק.א.ל קוי אויר למטען בע"מ נ' ראש-הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 215 (1998) (להלן: עניין ק.א.ל); דברי השופטת (כתוארה אז) ביניש בבג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 497 (1999); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג 374 (2013) (להלן: ברק-ארז)). נקודת מוצא זו תקפה גם למקרה שלפנינו.
10. אכן, "כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו" (סעיף 4 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו). בהקשר זה אף נאמר בפסיקה כי "כנגד זכותו של האדם להגנה על חייו יכול שתעמוד חובתה הפוזיטיבית של הרשות לעשות מעשים שתכליתם לשמור על חיי האדם" (הערת השופט עדיאל בבג"ץ 3992/04 מימון-כהן נ' שר החוץ, פ"ד נט(1) 49, 69 (2004) (להלן: עניין מימון-כהן)). ברם, הניסיון להיבנות מהערת אגב זו לשם ביסוס חובה של המדינה לממן את כל העלויות הכרוכות במילוי אחר הנחיות האבטחה המופנות לכל גוף מסחרי באשר הוא, הוא ניסיון דחוק עד מאד (יצויין כי פסק הדין בעניין מימון-כהן הנ"ל, שאליו הפנתה העותרת, כלל לא עסק בנושא קרוב לנושא שלפנינו, אלא נסב על עתירה של אזרח ישראלי שנעצר בתאילנד, שביקש לחייב את מדינת ישראל לדרוש את הסגרתו לישראל, בין היתר עקב החשש כי אם יישפט בתאילנד הוא צפוי לעונש מוות. עתירתו נדחתה).
11. הלכה למעשה, קבלת טענתה של העותרת כי יש להחיל על המדינה 'חובת סבסוד עקרונית' בגין הוצאות אבטחה מן הסוג הנדון, פירושה התערבות בסדרי העדיפויות התקציביים של המדינה, נושא המצוי בליבת שיקול דעתה של הרשות המבצעת. לעניין זה, איני סבור כי העובדה שמדובר בעלויות אבטחה לספינות תיירים (להבדיל, למשל, מעלויות בתחום התברואה), משנה את נקודת האיזון. בפועל, קיימות דוגמאות נוספות להנחיות המוטלות על גופים פרטיים הנדרשים להתמודד עם איומים ביטחוניים, הנדרשים לשאת בעצמם בעלות הכרוכה בכך. כך, למשל, ישנה חובה סטטוטורית לבנות מרחבים מוגנים בכל בנייה חדשה, לרבות במבנים פרטיים ובתי דירות, ולא המדינה היא הנושאת בעלות הקמתם (ראו חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951; תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), התש"ן-1990). דוגמה נוספת, אליה הפנתה המדינה, נוגעת לחובתם של בעלי עסקים להציב מאבטח חמוש בפתח בית העסק בהתמלא תנאים מסוימים (פרט 4.2 למפרט האחיד לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, אליו הפנתה המדינה בתגובתה). אין לקבל אפוא את הטענה כי עצם העובדה שמדובר בנהלי אבטחה שנועדו להתמודד עם איומים ביטחוניים, היא כשלעצמה מחייבת את המדינה לממן את העלויות הכרוכות בעמידה בהם.
12. המקורות הנוספים בהם ניסתה העותרת להיתלות, גם הם אינם מובילים למסקנה מרחיקת הלכת שהיא מבקשת להסיק. כך, למשל, העותרת ביקשה להיבנות מסעיף 6 לחוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי, שכותרתו "הקשר עם העם היהודי". סעיף זה קובע בס"ק (א) כי "המדינה תשקוד על הבטחת שלומם של בני העם היהודי ושל אזרחיה הנתונים בצרה ובשביה בשל יהדותם או בשל אזרחותם". כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת חוק היסוד, בבסיס ההוראה ניצבת תפישה הרואה את המדינה כ"מחויבת להבטיח את שלומם של אזרחיה הנתונים בצרה בשל אזרחותם" (ה"ח הכנסת 768, עמ' 135). כשלעצמי, מסופקני עד כמה ניתן להשקיף על תיירים ישראליים המפליגים להנאתם בספינות תיירות, כמי ש"נתונים בצרה ובשביה". מכל מקום, הניסיון להסיק מסעיף זה קיומה של חובה אופרטיבית של המדינה לממן את הוצאות האבטחה של גוף מסחרי כדוגמת העותרת, הוא נטול אחיזה, ולוּ מינימאלית, בלשון חוק היסוד.
אף הפסיקה אינה תומכת בטענת המבקשת. כך, בבג"ץ 8397/06 אדוארדו נ' שר הביטחון (29.5.2007) שאליו הפנתה העותרת, בו נדונה סוגיית מיגון מוסדות חינוך ביישובי "עוטף עזה" מפני פגיעת טילים, הבהירה הנשיאה ביניש כי אין היא נדרשת כלל לשאלה אם אמנם מוטלת על המדינה חובה לדאוג למיגון המוסדות ולמימון עבודות המיגון. זאת, משום שהיתה זו המדינה שבחרה לטול על עצמה את האחריות לכך (דברי הנשיאה ביניש בפס' 9; וראו והשוו גם בג"ץ 7844/07 כהן נ' ממשלת ישראל (14.4.2008)). ברי כי אין בדברים אלו כדי לבסס 'חובת סיבסוד' של המדינה כטענת העותרת, וממילא, איני רואה להכביר מילים על השוני האינהרנטי בין הסוגיה של מיגון מוסדות חינוך מפני איום טילים (מוסדות שעליהם חל חוק חינוך חובה, התש"ט-1949), לבין הנושא של מימון הוצאות אבטחה של ספינות תיירוּת.
13. לסיכום נקודה זו, אין לקבל את טענתה העקרונית של העותרת כי המדינה – מתוקף חובתה לדאוג לביטחון אזרחיה – נדרשת לשאת בעלויות הכרוכות במילוי הנחיות האבטחה החלות על העותרת. לאמיתו של דבר, מבין השיטין של העתירה ניכר כי אף העותרת עצמה לא השליכה עיקר יהבה על טענה זו. נפנה אפוא לטענה הניצבת במוקד העתירה, שעניינה טענת העותרת להפליה פסולה אל מול חברות התעופה.
שוני רלוונטי או הפליה פסולה?
14. מובנים הדברים מאליהם, כי העדר חובה לממן את הוצאות האבטחה של גופים פרטיים-מסחריים כמפורט לעיל, אין פירושה כי המדינה אינה רשאית לממן הוצאות אלו. בד בבד, מקום בו המדינה מצאה לנכון לממן את הוצאות האבטחה של גוף פלוני, ברי כי החלטתה כפופה לכללי המשפט המינהלי, ואין היא רשאית להפלות לרעה גוף אלמוני. השאלה הצריכה לענייננו היא אם ההבחנה שביצעה המדינה בין הגופים הזכאים למימון הוצאות האבטחה לבין העותרת, היא הבחנה רלוונטית בין גופים שונים הפועלים בענפים שונים, או שמא מדובר בהפליה פסולה בין שווים. במילותיו של מ"מ הנשיא (כתוארו אז) שמגר בבג"ץ 366/81 לשכת מפעילי אוטובוסים לתיור נ' שר האוצר, פ"ד לז(2) 115, 118 (1983):
"השאלה שלפנינו היא שאלה מובהקת של מדיניות כלכלית, אשר במסגרתה מחליטים הגורמים שהופקדו על כך, אילו ענפים במשק יזכו בסיבסוד פלוני, ואילו לא ייהנו ממנו, או מה שיעורו של הסיבסוד במקרה זה או אחר. לו היה לפנינו מקרה, בו ראתה הרשות לאבחן ללא טעם סביר בין שווים, היינו בין העוסקים באותו תחום מקצועי, הרי היה בית המשפט נוטה להתערב כדי למנוע מעשה של איפה ואיפה; אך בית המשפט איננו נוטה להתערב, כאשר המדובר בענפים שונים, אשר צירופם או אי-צירופם להסדר הוא בגדר הבחנה בין שונים ולא בין שווים".
(יצויין כי דברים אלו צוטטו על ידי השופט חשין בפסק הדין בעניין ק.א.ל, שגם הוא נסב על טענה לאפליה במימון הוצאות אבטחה. באותו מקרה נטען על ידי העותרת, חברה שעסקה בייצוא תוצרת חקלאית דרך האוויר, כי היא מופלית לרעה לעומת חברת אל-על שהיתה בשעתו חברה ממשלתית. העתירה נדחתה ברוב דעות).
15. כפי שמציינת פרופ' ברק-ארז, טענות הפליה המתייחסות למתן תמיכות שהן בעלות תכלית כלכלית, הן באופן יחסי פחות מורכבות לבחינה שיפוטית לעומת עתירות התוקפות החלטה של רשות להעניק תמיכות על בסיס עמדות ערכיות (ברק-ארז, עמ' 376). העתירה שלפנינו נסבה על תמיכות מן הסוג הראשון, וכפי שיוסבר להלן, היא אכן פשוטה להכרעה באופן יחסי.
טענת העותרת להפליה ניתנת לחלוקה לשתי טענות משנה. טענת המשנה הראשונה והעיקרית היא להפליית העותרת לרעה אל מול חברות התעופה. טענת משנה נוספת המתעוררת בעקבות הודעותיה המשלימות של המדינה, היא להפליית העותרת אל מול אניות המסחר. ואכן, אין לכחד כי מנקודת מבטה הסובייקטיבית של העותרת, המדיניות של המדינה בסוגיית מימון הוצאות אבטחה מקפחת אותה כביכול פעמיים: פעם אחת בהחלטת המדינה להבחין בין ענף התעופה לענף הספנות; ופעם שניה בהחלטתה להבחין – בתוך ענף הספנות – בין ספנות לצרכי מסחר לספנות למטרות תיירות.
16. במילים אחרות, ניתן למסגר את טענת העותרת באופן הבא: אף שהמדינה מעניקה סובסידיות לגופים הפועלים בתחום התיירות הבינלאומית (קרי, חברות התעופה), ואף שהמדינה מעניקה סובסידיות לגופים הפועלים בתחום הספנות (קרי, אניות מסחר), העותרת – הפועלת בתחום של ספנות למטרות תיירות בינלאומית – מצאה עצמה מחוץ למעגל מקבלי הסובסידיות. באספקלריה זו, אין לכחד כי טענת ההפליה שובה את העין, וכפי שפתחתי ואמרתי, ניתן להבין ללבה של העותרת. ברם, למרות האמור, למקרא תשובותיה של המדינה עולה כי ההבחנה בין העותרת לבין חברות התעופה ואניות המסחר, אינה הפליה בין שווים, כי אם הבחנה בין שונים; ואין לומר כי מדיניות הסבסוד בה נוקטת המדינה חורגת ממתחם הסבירות או פוגעת בעקרון השוויון באופן המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. אפרט בקצרה.
17. ההבחנה שביצעה המדינה בין תחום התעופה לתחום בו פועלת העותרת, אינה נטולת היגיון. חברות התעופה מקיימות ומשמרות את ערוצי התחבורה והתובלה האוויריים למדינת ישראל וממנה. הצורך להבטיח כי ערוצים אלו יישמרו פתוחים – הן בעתות שגרה, ולא פחות חשוב מכך בעתות חירום – הוא מובן. יש אפוא טעם רב בגישת המדינה, המייחסת חשיבות מיוחדת לשמירה על איתנותן הכלכלית של חברות התעופה הישראליות ועל תקינות פעילותן. על רקע זה, מתחדדים ההבדלים בין שוק התעופה לשוק הפלגות הנופש בו פועלת העותרת. שהרי מטבע הדברים, החשיבות בהבטחת פעילות נופש מעין זו בעתות שגרה וחירום – אינה בעלת עוצמה זהה בהשוואה להבטחת פעילותו של תחום התעופה האווירית בכללותו.
צורך זה להבטיח את המשך פעילותן של חברות התעופה הישראליות, מתקשר להיבט רלוונטי נוסף בו נבדלות חברות התעופה מהעותרת – ההיבט התחרותי. חברות התעופה נדרשות להתמודד בתנאי שוק תחרותיים ביותר, שהתגברו עד מאד בשנים האחרונות, בין היתר בעקבות החלטת הממשלה לאשר את רפורמת "השמיים הפתוחים" (שהובילה בתורה להעלאת שיעור ההשתתפות של המדינה בהוצאות האבטחה של חברות התעופה, ולהעמידו על השיעור הגבוה בו הוא נמצא כיום). ודוק: הקושי התחרותי של חברות התעופה הישראליות אך מתגבר בעקבות הנחיות האבטחה המחמירות החלות עליהן, שכן חברות התעופה הזרות אינן נדרשות לעמוד בהנחיות אלו, מה שמקנה לחברות הזרות יתרון תחרותי. לעומת זאת, בשוק שבו פועלת העותרת – של הפלגות נופש בינלאומיות היוצאות מישראל ושבות אליה – אין זולת העותרת שחקנים נוספים. בהקשר זה, המדינה אף הבהירה כי בשונה מתחום התעופה, ככל שהיו בנמצא אניות זרות המספקות את אותו השירות שמספקת העותרת, גם הן היו נדרשות לעמוד בהנחיות האבטחה החלות על העותרת.
18. ההבחנה בין העותרת, הפועלת בתחום הפלגות הנופש, לבין אניות מסחר (הזוכות למימון מלא של הוצאות האבטחה), אף היא אינה שרירותית. כפי שהסבירה המדינה בתגובתה, 98% מהייבוא והייצוא של ישראל נעשה דרך הים, וקיימת חשיבות רבה להבטיח את המשך קיומה של מערכת הובלה ימית ישראלית שתעמוד לרשות המשק בעתות שגרה וחירום. בהקשר זה, ובדומה לטעמים שהוזכרו לגבי תחום התעופה, המדינה הצביעה על הצורך לשפר את כושר התחרות של ספינות מסחר ואנרגיה ישראליות (וראו לעניין זה החלטת ממשלה מס' 1107 מיום 30.12.2013, שעניינה "שיפור כושר התחרות של הספנות הישראלית"). בנסיבות אלו, בהינתן השוני היסודי במטרות הפעילות של העותרת ושל ספינות המסחר, ובהינתן החשיבות של האחרונות למשק הישראלי, בהווה ולעתיד, הטענה כי יש להשקיף על העותרת ועל ספינות המסחר והאנרגיה כעל שחקנים "שווים" שהמדינה אינה רשאית להבחין ביניהם, היא טענה שיש קושי לקבלה.
19. כזכור, נקודת המוצא לדיון שלפנינו היא כי "מדיניות מפלה שמעניקה הטבה כלכלית על בסיס שיקולים זרים – אסורה, ואילו הטבה שמבוססת על אבחנה עניינית – מותרת" (בג"ץ 6925/14 פורום החוסכים לפנסיה בישראל נ' שר האוצר, פס' 13 (24.12.2017)). מן המקובץ לעיל עולה כי בבסיס ההבחנה בין העותרת לבין חברות התעופה ואניות המסחר, עומדים טעמים ענייניים. כפי שפורט, הרציונאלים שעמדו בבסיס החלטת המדינה לממן את הוצאות האבטחה בהן נושאות חברות התעופה, אינם תקפים לגבי העותרת הפועלת בתחום הפלגות הנופש. כמו כן, קיימים הבדלים יסודיים בין העותרת לבין ספינות המסחר והאנרגיה, אם במטרות פעילותן ואם בחשיבות המשך קיומן למשק הישראלי. בהינתן הבדלים אלו, אין לקבל את הטענה כי ההבחנה שערכה המדינה בין העותרת לבין חברות התעופה ואניות המסחר נגועה בשיקולים זרים, ואף אין מדובר בהבחנה שרירותית. מדובר בהבחנה מותרת בין שונים, המבוססת על שיקולים ענייניים, ואין לומר כי מדובר במדיניות בלתי שוויונית או בלתי סבירה באופן קיצוני המצדיקה התערבותו של בית משפט זה.
סוף דבר
20. טענתה העקרונית של העותרת, ולפיה חלה על המדינה חובה לשאת בהוצאות האבטחה שלה, משום שהן נובעות מדרישות רגולטוריות שהעותרת נדרשת לעמוד בהן, נעדרת בסיס ואינה עולה בקנה אחד עם הדין וההלכה הפסוקה. טענתה הפרטנית של העותרת, כי היא מופלית לרעה אל מול חברות התעופה ואניות המסחר – אף היא דינה להידחות, משנמצא כי אין מדובר בהפליה פסולה בין שווים, כי אם בהבחנה מותרת בין שונים.
21. בשולי הדברים, יש להזכיר כי לפי האמור בהודעותיה של המדינה, בעתיד צפויה להתקבל החלטת ממשלה חדשה שעניינה הנחיית חברות ספנות בתחום האבטחה, והחלטה זו עשויה להשליך גם על היבטי המימון. עוד ציינה המדינה, כי סוגיית קידום החלטה חדשה בנושא המימון, תיבחן שוב לאחר הבחירות לכנסת, במסגרת ההיערכות לתקציב שנת 2020.
22. אשר על כן, העתירה נדחית.
העותרת תשא בשכר טרחת המשיבים בסך 20,000 ₪.
ש ו פ ט
השופט נ' סולברג:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט מ' מזוז:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.
ניתנה היום, כ"ז באדר ב התשע"ט (3.4.2019).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
15050420_E23.docx עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il
1