לבאד אבו עפאש ואח' נ. מפקד פיקוד העורף

פסק-דין בתיק בג"ץ 5019/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5019/14 לפני: כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט צ' זילברטל העותר: לבאד אבו עפאש ואח' נ ג ד המשיבים: 1. מפקד פיקוד העורף 2. שר הביטחון 3. המועצה האיזורית נווה מדבר 4. המועצה האיזורית אל- קסום עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ג' באדר ב התשע"ו (13.3.16) בשם העותרים: עו"ד נסרין עליאן; עו"ד עודד פלר בשם המשיבים 2-1: עו"ד אבינעם סגל אלעד; עו"ד אודי איתן בשם המשיבים 4-3: עו"ד חן אביטן פסק-דין המשנה לנשיאה א' רובינשטיין: א. עתירה זו, שהוגשה בימי "צוק איתן" ביולי 2014, כללה במקורה שני סעדים – אספקת פתרונות מיגון לפזורה הבדוית בנגב מפני טילים, לרבות מיגוניות ניידות, וכן פרסום הנחיות ברורות ושויוניות לרשויות המקומיות להקמת מרחבים מוגנים ואמצעי הגנה. בעקבות דיון ראשון ב-17.7.14 ניתן ביום 20.7.14 פסק דין חלקי (השופטים י' דנציגר, צ' זילברטל ונ' סולברג) בו לא נעתר בית המשפט לסעד הראשון, פתרונות המיגון, משנוכח כי אין עילה להתערבותו בהחלטת המשיבים לעניין הקצאת המיגוניות. בכלל זאת נאמר, מפי השופט דנציגר: "שמיכת אמצעי המיגון הקיימים קצרה מלכסות את כל האזורים המצויים בטווח הרקטות. משיכת השמיכה לאזור אחד תביא לחשיפתו של אזור אחר. החלטת המשיבים לפיה ראוי לכסות אזור כזה אך לא אחר מבוססת על שורה של נתונים והערכות, וביניהם מספר השיגורים המכוונים לכל אזור ומספרן של הנפילות בכל אזור, בהווה ובעבר, הערכות מודיעיניות בעניין רמות הסיכון באזורים שונים, מצב תשתיות המיגון המצויות בכל אזור ואזור, מידת יעילות המיגוניות בהתחשב בנתוניו הפיסיים של הישוב בו מדובר וכן מספרן הכולל של המיגוניות הזמינות להצבה. עיון בנתונים ובהערכות שהוצגו לפנינו מגלה כי החלטת המשיבים מבוססת כדבעי ולא נפל בה פגם המצדיק התערבותו של בית משפט זה. אף לא מצאנו ממש בטענות העותרים בעניין הפגיעה בשוויון, ונחה דעתנו כי שיקולים עניינים בלבד עומדים בבסיס החלטות המשיבים בעניין המיגוניות" (שם, פסקה 7). אשר לסעד השני נקבע, כי טענות העותרים בנוגע למצבן של תשתיות המיגון בפזורה הבדואית ראויות להמשיך ולהתברר, בנתון לקבלת התיחסות מפורטת מטעם המשיבים. ב. ביום 6.7.15 התקיים דיון שני בעתירה, בפני ההרכב הנוכחי. ביני לביני, עידכנו המשיבים 1–2 בדבר תכנית למיגון האוכלוסיה הבדוית אשר גובשה על-ידי פיקוד העורף, ונועדה להציג המלצות לפתרונות מיגון נוספים בפזורה. במסגרת זו נבחנו היכולות הפרטניות של הרשויות השונות במגזר, ובהתאם לכך גובשו הצעות להכשרות מקצועיות של הגורמים הרלבנטיים בהן, ונערכו שיפורים במערכות ההתראה והמיפוי הקיימות. ברמה הכללית הוכנה תכנית אימונים מותאמת בעבור גדוד המילואים הבדוי, שמתוכו יוקמו ויוכשרו גם יחידות סיוע עצמי ראשוני, והוצע לשפר את מערך המיגון הפיזי באמצעות הקמת מחסני חרום מרחביים, על בסיס שקי חול ובשילוב עם גלילי בטון. כן עידכנו המשיבים, כי במידת הצורך תישקל אפשרות הצבתה של מערכת "כיפת ברזל" באופן שיגן גם על ישובי הפזורה. בתגובה מטעם העותרים נאמר, כי אף שיש לברך על השיפורים המוצעים במסגרת התכנית בהיבטי ההכשרה וההסברה, אין היא כוללת אמצעים פיסיים מספקים לשם הגנה על חיי אדם בעת נפילת טילים בקרב האוכלוסיה האזרחית בפזורה. במהלך הדיון ובהחלטה הצענו למשיבים לשקול – בהמשך למדיניותם העקרונית, כפי שבאה לידי ביטוי בתכנית – להציב אמצעי מיגון קבועים ליד מקומות ציבוריים בפזורה הבדוית, כגון בתי ספר ומרפאות, והוחלט ליתן שהות לצורך תשובתם בסוגיה. ג. ביום 17.12.15 הוגשה הודעה מעדכנת מטעם המשיבים 1–2. נאמר, כי לאחר שקילת הדברים נמצא שאין כיום מקום להצבת אמצעי מיגון ליד מקומות ציבוריים בפזורה הבדוית, ויש להותיר בידי גורמי המקצוע בפיקוד העורף את הגמישות הנדרשת לעדכן בעתיד את פתרונות המיגון, ככל שתשתנה הערכת האיום. בתגובת העותרים מיום 31.12.15 נטען, כי עמדת המדינה אינה מספקת מענה לאיום הרקטות השוטף לאזור הדרום, אשר לא פסק מאז "צוק איתן", לו חשופים למעלה מ-20,000 אזרחים בדוים החיים בכפרים לא מוכרים בטווח קטן מ-40 ק"מ מרצועת עזה. כן הוטעם, כי הקצאת המיגון באופן זה עולה כדי פגיעה בשויון. ד. ביום 13.3.16 נערך הדיון האחרון בעתירה, שהתמקד בניסיון להגיע לפתרונות מיגון במרכזי השירותים אשר מחוץ לתחום המועצות האזוריות (קרי, בפזורה), במבנים יבילים של בתי ספר ומרפאות. אשר לנושא ההפליה, באי כוח המשיבים טענו כי ישנם ישובים נוספים בארץ אשר אינם שונים בהקשר זה מן הפזורה הבדוית. לכך השיבו באי כוח העותרים כי מדובר בכל זאת במדיניות מפלה, שכן מרבית ישובים אלה הם ערביים. בתום הדיון נתבקשה מהמשיבים הודעה משלימה, ובה פירוט המצב הכללי של הישובים חסרי המיגון בטווחים הרלבנטיים (עד 40 ק"מ מגבול רצועת עזה), וכן התיחסות לאפשרויות מיגון במרכזי השירות שבהם מבני ציבור יבילים כאמור. ה. ביום 15.1.17 הגישו המשיבים 1–2 הודעת עדכון. נאמר, כי מבדיקה שנערכה בפיקוד העורף עולה, שאף בישובים יהודיים המצויים בטווח של 15–40 ק"מ מגבול רצועת עזה קיימים פערי מיגון משמעותיים. בישובים אלה, כך נמסר, מתגוררים עד עשרות אלפי אנשים מחוסרי מיגון, וחלק מן המרפאות ובתי הספר אינם ממוגנים אף בהם. אשר לפערי המיגון בפזורה הבדוית עידכנו המשיבים בדבר ממצאי בדיקת פיקוד העורף, לפיהם מרבית התושבים המתגוררים בישובים המוסדרים בטווח 15–40 ק"מ מרצועת עזה – ממוגנים. כן נמסר, כי מתוך 33 מרפאות הקיימות בישובים אלה, 24 ממוגנות ברמה כלשהי, ול-15 מתוכן אף המיגון ברמה הגבוהה ביותר. בצד זאת הוטעם, כי עמדתו המקצועית של פיקוד העורף מתנגדת להצבת מיגוניות בסמוך למוסדות חינוך מעיקרא, שכן הנזק הטמון בהצטופפות ילדים חלף התנהלות בהתאם להוראות פיקוד העורף, עלול לעלות על התועלת – המצומצמת ממילא – שבאמצעי מיגון ארעי כגון דא. נוכח האמור, הדגישו המשיבים את החשיבות בציות מלא להנחיות ההתגוננות של פיקוד העורף, דבר אשר "טומן בחובו משמעות העולה עשרות מונים על-פני הצבת אמצעי מיגון בודדים" (פסקה 15 להודעה); בכלל זאת, הפנו לפנקס ההתגוננות לחייל, שם מפורטות הנחיות בטיחות ספציפיות. בהחלטה מיום 15.1.17 נקבע, כי על המשיבים לעדכן בדבר הפצת הנחיות פיקוד העורף באמצעות "פנקסי כיס" גם לאוכלוסיה האזרחית הרלבנטית, בעברית ובערבית. ו. ביום 21.2.17 הוגשה הודעה נוספת מטעם המשיבים 1–2. ראשית עודכן, כי פיקוד העורף הפיק עלוני התגוננות ייעודיים בשפה הערבית, אשר יחולקו בקרב המגזר הבדוי בכלל, ולתושבי הפזורה בפרט. שנית נמסר, כי ביום 8.2.17 אושרה תכנית הסברה ייעודית, המפרטת שורה של אמצעים שיינקטו בשנת 2017 – וביניהם הקמת עמדות הסברה במקומות שונים בישובים, הדרכות חינוך לחרום בבתי הספר, ותליית כרזות המכילות מידע והנחיות במוסדות ציבוריים; כל אלה מיועדים לשיפור מוכנות האוכלוסיה הבדוית לחרום. ז. עיינו בתכנית ההסברה למגזר הבדוי (מיום 2.2.17), שצורפה כמש/1 להודעה. היא כוללת עמדות הסברה נפתחות במסגרת שבוע חרום מרחבי או בריכוזי אוכלוסיה כמו מרפאות ומרכזי קניות, ובהן עלונים, מגנטים ומדבקות כלהלן: כמו כן מדובר בהדרכות חינוך לחרום לשכבות לימוד שונות בבתי הספר ולרבות עירוב המשפחות בתהליך הלמידה: ועוד, יוכנו כרזות הנחיות לאוכלוסיה, כלהלן: וכן מובטחת חלוקת עלוני כיס בערבית – זאת, בהסעות, במרפאות, במבני ציבור, במסגדים ובמרכזי אוכלוסיה ארעיים: ח. בהחלטה מיום 22.2.17 נתבקשו העותרים להודיע אם הם נכונים למחיקת העתירה, נוכח האמור בהודעות האחרונות מטעם המשיבים 1–2. ביום 16.3.17 הגישו העותרים את תשובתם. נטען, כי האמצעים המתמקדים בהגברת מודעות התושבים לדרכי ההתנהלות בשעת חרום ראויים לכשעצמם, אולם אין בהם כדי למלא אחר חובתה של המדינה לנקוט באמצעים פוזיטיביים לשם ההגנה על הזכות לחיים. אשר לדברי המשיבים בנוגע למיגון הישובים היהודיים נאמר, כי אין מקום להשואה, הואיל ובישובים אלה הוקמו בסופו של יום מרחבי מיגון – צעד אשר לא ננקט בכפרי הפזורה המצויים בטווח ירי דומה. ט. לאחר שהפכנו בדברים, הגענו לכלל מסקנה כי עתירה זו מיצתה את עצמה, נוכח השתלשלות העניינים מאז הגיעה לפתחנו, בהם הוגשו בעקבות העתירה הישגים שונים שנמנו מעלה ולפי האמור להלן. אם נאחז את השור בקרניו, טענתם המרכזית של העותרים נוגעת לשאלת השויון. לשיטתם, מיגון הישובים הבלתי מוכרים בפזורה הבדוית לוקה בחסר, וזאת כחלק ממדיניות כוללת המקפחת ישובים ערביים לעניין זה. בדקה המדינה בעקבות החלטותינו ומצאה, כי לא כצעקתה. הנה, בטווח של כ-15–40 ק"מ מגבול רצועת עזה נתגלו פערי מיגון משמעותיים, הן באיזורי המגורים והן במקומות ציבוריים, ובכללם בתי ספר ומרפאות – אך זאת, לא רק בישובי הפזורה הבדוית, אלא אף בישובים אשר בהם רוב יהודי. י. אכן, אין חולק בדבר חשיבותם של פתרונות מיגון קבועים, שיש בכוחם להציל חיים. דבר זה הוא פשיטא, ולא נעלמה מעינינו חוסר הנחת של המשיבים עצמם מן העובדה שישנם ישובים לא מעטים – ערביים ויהודיים כאחד – המצויים בטווח הירי מרצועת עזה וסובלים ממחסור במיגון (וראו פסקה 8 להודעה המעדכנת מיום 15.1.17). הדברים נכונים גם אם נביא בחשבון שהפזורה, כשמה, מפוזרת. חוששני, איפוא, בכל הכבוד, כי לא עלה בידי העותרים להוכיח שנפגעה זכותם לשויון. יא. אשר לשאלת ההגנה האקטיבית, חוששני כי אין להלום את טענות העותרים. לעניין זה נזכיר את אשר נפסק בגלגולה הראשון של העתירה: "חובת המדינה להגן על חיי תושביה ואזרחיה בעיתות חירום ניתנת להגשמה באמצעות מכלול רחב של אמצעים. ... טבע הדברים הוא כי כמות אמצעי המיגון העומדת לרשות המדינה ברגע מסוים אינה בלתי מוגבלת. ההחלטה כיצד להקצות אמצעים אלו בעיתות חירום מבוססת על שיקולים רבים, ומצויה בליבת שיקול דעתן של הרשויות המוסמכות. כידוע, התערבותו של בית משפט זה בהחלטות מבצעיות שכאלה, ובכלל זה בהחלטות בנושאי מיגון אזרחי, תתבצע במשורה ובמקרים חריגים שבחריגים [ראו, למשל: בג"צ 8013/10 המועצה האזורית אשכול נ' ראש הממשלה, פסקאות 13-12 (8.8.2011); בג"צ 1040/10 עיריית אשקלון נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה כ"ב (19.10.2010); בג"צ 8397/06 ווסר נ' שר הביטחון, פסקה 10 (29.5.2007)]" (פסקה 6 לפסק הדין החלקי). דברים אלה כוחם יפה עתה אף ביתר שאת, נוכח התמורות שחלו במיגון הפזורה הבדוית בשלוש השנים שבהן מונחת העתירה הנוכחית בפנינו, בעיקר בתחום שיפור ההתראה והמוכנות לחרום, לרבות הצעדים הצפויים להינקט במסגרת תכנית ההסברה אשר עליה עידכנו המשיבים בהודעתם מיום 21.2.17, עליה יש לברך. כן נזכור, כי אנו מצויים – תודה לאל – בתקופה של רגיעה ביטחונית יחסית, וחזקה על הגורמים המקצועיים בפיקוד העורף שיעדכנו בעתיד את פתרונות המיגון בפזורה, איזור מוחלש, ככל שתשתנה הערכת האיום; ולנגד עיניהם יהא השויון. יב. בנתון לאמור, אין בידינו להיעתר למבוקש; אויבו של הטוב הוא הטוב ביותר, ולעת הזאת איננו רואים להתערב מעבר לאשר הושג, וזאת תוך שמירת זכויות באשר להתפתחויות עתידיות. בנסיבות, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ח באדר התשע"ז (‏26.3.2017). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14050190_T42.doc נז מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il