בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 500/00
בפני: כבוד השופט א' מצא
כבוד
השופטת ד' ביניש
כבוד
השופטת א' פרוקצ'יה
המערערת: לשכת עורכי הדין בישראל
נגד
המשיב: שר
המשפטים
ערעור
על פסק-דינו של בית המשפט
המחוזי
בתל-אביב-יפו מיום 5.12.99
בת"א
2060/99 שניתן על-ידי כבוד
השופט
ע' מודריק
תאריך הישיבה: י"ד בטבת תשס"א
(9.1.01)
בשם
המערערת: עו"ד פ' מרינסקי, עו"ד ט' אבידן
בשם המשיב: עו"ד א' מנדל
פ ס ק - ד י ן
השופט א' מצא:
המערערת (לשכת עורכי הדין) ביקשה מבית המשפט
המחוזי להורות למשיב (שר המשפטים) לחשוף לעיונה את פרוטוקול הדיונים שקיימה הוועדה
המייעצת לעניין סדר הדין האזרחי, בראשות נשיא בית המשפט המחוזי בדימוס, השופט
אליהו וינוגרד (להלן, בקיצור, הוועדה המייעצת או הוועדה), בנושא
התקנתה על-ידי המשיב של תקנה 475א' לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד1984-. בית
המשפט המחוזי (השופט ע' מודריק) פסק לקבל את העתירה בעיקרה והורה למשיב לגלות
למערערת את תוכן הפרוטוקולים. עם זאת קבע, כי המשיב רשאי שלא לחשוף את שמות
הדוברים בדיונים (לרבות ציון תוארו או תפקידו של דובר, אם הזכרתו עלולה להסגיר את
זהותו). בערעור שלפנינו משיגה המערערת על צדקת ההחלטה להתיר למשיב שלא לחשוף את
זהות הדוברים.
בפתח הדיון בערעור הבאתי לידיעת פרקליטי
הצדדים את העובדה כי מכוח מינוי על-ידי שר המשפטים הנני מכהן, זה קרוב לעשר שנים,
כיושב-ראש הוועדה המייעצת לעניין סדר הדין הפלילי. שאלתי את הצדדים, אם בנסיבות
אלו יש למי מהם התנגדות או הסתייגות לישיבתי בדין בערעור זה, ולכך השיבו הפרקליטים
כי לאיש מהצדדים אין התנגדות או הסתייגות.
2. תקנה 475א', שהוספה לתקנות סדר הדין האזרחי
בשנת תשנ"ז, מטילה חובה על בעל-דין המיוצג על-ידי עורך-דין להמציא כתבי
בי-דין בעניינו באמצעות עורך-דינו - על-פי הוראת בית המשפט בהמצאה אישית, ובהיעדר
הוראה לכך, בדואר-רשום עם אישור מסירה - לשמור את אישורי המסירה ברשותו ולהגיש את
העתקיהם לבית המשפט בעת הגשת בקשתו לסעד נגד בעל הדין האחר. לפני שהתקנה החדשה תיכנס
לתוקף פנתה המערערת למשיב בדרישה לבטלה, בטענה שהפעלתה תטיל על עורכי הדין מעמסה
כספית וניהולית בלתי-סבירה. המשיב היפנה את המערערת אל הוועדה המייעצת, שהתקנת
תקנה 475א' התבססה על הצעתה. בעקבות זאת זומנו נציגי המערערת להופיע לפני הוועדה
המייעצת, וביום 6/4/1997 קיימה הוועדה ישיבה בהשתתפותם ושמעה את השגותיהם. במגעים
בין נציגי המערערת לבין חברי הוועדה, וכן בדיונים שקיימו חברי הוועדה בינם לבין
עצמם, הועלו ונבחנו הצעות לתיקון התקנה, אך בנתון לתיקון אחד - היתר לעורך-דין
למנות פקיד או שליח לביצוע המצאה במסירה אישית - נותרה התקנה, בסופו של דבר, על
כנה.
ביום 9/6/1997 הגישה המערערת עתירה לבית המשפט
הגבוה לצדק, נגד המשיב והנהלת בתי המשפט. בעתירה (בג"ץ 3541/97) נתבקש בית
המשפט להכריז על התקנה כבטלה, או להורות על ביטולה או על תיקונה, ברוח הצעות
שהועלו על-ידי נציגי המערערת לפני הוועדה המייעצת. בעתירה נטען, בין היתר, כי דין
התקנה החדשה להיבטל בהיותה בלתי-סבירה בעליל, לנוכח העול הכבד שהיא מטילה על עורכי
הדין ובאשר התקנתה התבססה רק על שיקולי חיסכון בתקציבי הנהלת בתי המשפט, שהמשיב
כלל לא היה רשאי להתחשב בהם בגיבוש החלטתו להתקין את התקנה. ביום 25/6/1997 החליט
בית המשפט לאחד את הדיון בעתירת המערערת ובעתירה קודמת שהגישו שני עורכי-דין באותו
הנושא (בג"ץ 1558/97). במסגרת הדיון בעתירות ביקשה המערערת לחשוף לעיונה את
הפרוטוקולים מדיוני הוועדה המייעצת, בטענה שהללו דרושים לביסוס טענותיה ביחס לאופי
השיקולים שהנחו את הוועדה להמליץ לפני המשיב להתקין את תקנה 475א'. המדינה התנגדה
לבקשה מן הטעם, כי המדובר בדיון פנימי של גוף מייעץ וולונטארי, שהבטחת יכולת חבריו
להתבטא בדיוניו באורח חופשי מותנית בסילוק החשש שדבריהם יפורסמו. יצוין, כי את בקשתם
לחשוף לעיונם את הפרוטוקולים העלו נציגי המערערת גם לפני הוועדה המייעצת, בישיבתה
מיום 7/12/1997, אשר כונסה לאחר תחילת הדיון בעתירות לפני בית המשפט הגבוה לצדק.
בסכמו דיון זה העיר יושב-ראש הוועדה, השופט וינוגרד, כי אינו חושב "שיש
חשיבות לדעת מה דעת כל אחד מחברי הוועדה" (לעניין בחינת סבירות התקנה);
ולעניין הבקשה לחשיפת הפרוטוקולים, הוסיף: "אנחנו מחליפים דעות באופן חופשי,
ואולי יש חברים שאינם מעוניינים שדעותיהם יפורסמו".
בהתחדש הדיון בעתירות לפני בית המשפט הגבוה
לצדק, ביום 23/5/1999, הודיעה המערערת לבית המשפט, כי בדעתה לפנות לבית המשפט
המחוזי בעתירה לגילוי הפרוטוקולים, בהתאם לחוק חופש המידע, התשנ"ח1998- (שתוך
ימים ספורים עמד להיכנס לתוקף). לנוכח הודעה זו החליט בית המשפט לדחות את המשך
הדיון בעתירות עד לקבלת הודעה משלימה מטעם העותרים. בעקבות זאת הגישה המערערת,
לבית המשפט המחוזי, את עתירתה לגילוי הפרוטוקולים.
3. לאחר דיון מפורט בטענות המערערת והמשיב הגיע
בית המשפט המחוזי למסקנה, כי בנסיבות העניין אכן מוטל על המשיב לחשוף לעיון
המערערת את פרוטוקול הדיונים שהתקיימו לפני הוועדה המייעצת. בדרכו למסקנה זו בחן
השופט המלומד את היקף הפטור מן החובה למסור מידע בדבר דיונים פנימיים, הקבוע בסעיף
9(ב)(4) לחוק חופש המידע. מהנמקתו עלה, שאילו בתום דיוניה הייתה הוועדה מגישה
למשיב פירוט הנימוקים שעל יסודם המליצה לפניו להתקין את תקנה 475א', אפשר שהיה
מגיע למסקנה אחרת ביחס לגילוי הפרוטוקולים. אך משהוברר, כי הוועדה לא הניחה לפני
המשיב דבר מלבד נוסח התקנה המוצעת, לא ראה מנוס מחשיפת תוכן דיוניה. מתצהיר שהוגש
לבית המשפט עלה, כי חלק מחברי הוועדה מתנגדים לחשיפת זהותם. טעמי התנגדותם אמנם לא
נתחוורו לבית המשפט, אך לגוף העניין לא מצא השופט המלומד עילה שתצדיק את חשיפת
זהות הדוברים. טעמו לכך היה, כי "ברור כשמש שהדיון בסבירות התקנה ייסוב בגוף
השיקולים שהדריכו את התקנתה ולא בגופם של האישים המציעים או המתנגדים".
4. המדינה, כדברי באת-כוחה לפנינו, החליטה לקבל
עליה את דין החלטתו של בית המשפט המחוזי, ולא לשוב ולהעמיד במבחן את צדקת טענתה,
כי דיוני הוועדה המייעצת הם בגדר "דיונים פנימיים", שעל-פי הוראת סעיף
9(ב)(4) לחוק חופש המידע, אין על הרשות חובה למסור מידע עליהם. לא זו אף זו: לאחר
שקיימה את מצוות פסק-דינו של בית המשפט המחוזי, ומסרה למערערת את העתקי הפרוטוקולים
מישיבות הוועדה המייעצת תוך הסתרת שמות הדוברים, נמלכה בדעתה ומסרה למערערת את
הפרוטוקולים משתי ישיבות הוועדה בהן השתתפו נציגי המערערת (הישיבות מיום 6/4/1997
ומיום 7/12/1997) כששמות כל הדוברים בישיבות אלו גלויים.
המחלוקת בערעור שלפנינו הצטמצמה אפוא לשאלה,
אם קמה עילה לחייב את המדינה לחשוף לעיונה של המערערת גם את זהות הדוברים בדיוני
הוועדה המייעצת בישיבותיה שהוקדשו לעניינה של תקנה 475א', שבהן לא נכחו נציגי
המערערת. ודוק: שמות המשתתפים בכל אחת מן הישיבות צוינו בפרוטוקולים, ורק שמות
הדוברים במהלך הדיונים הוסתרו, באופן שלא ניתן לייחס איזה מן הדברים שנאמרו למי מן
המשתתפים בדיון. בא-כוח המערערת, שעמד על חשיפת זהות הדוברים, טען, כי המדינה לא
הוכיחה כי החשיפה תפגע בעבודת הוועדה או ביכולת חבריה להתבטא באורח חופשי בדיוניה.
כל שלטענתו עלה בידי המדינה להראות הוא, כי החשיפה תסב אי-נוחות לאלה מחברי הוועדה
אשר ביקשו שזהותם לא תיחשף, אך בכך בלבד אין כדי להצדיק את הסתרת שמות הדוברים.
בא-כוח המערערת חתר לשכנענו, כי גילוי שמות הדוברים דרוש למערערת להוכחת טענתה,
במסגרת עתירתה לפני בית המשפט הגבוה לצדק, כי המלצת הוועדה להתקנת התקנה התבססה
רק, או בעיקר, על שיקולים זרים של חיסכון בתקציבה של הנהלת בתי המשפט. שכן רק
חשיפת זהות הדוברים השונים תאפשר למערערת להתחקות אחר התפלגות הדעות בדיוני הוועדה
ולהראות כי שיקולים בלתי ענייניים הם שהכריעו בסופו של דבר את הכף והובילו את
הוועדה לגיבוש המלצתה להתקנת התקנה.
באת-כוח המדינה חלקה על עמדת המערערת. לחשיפת
זהות הדוברים בדיוני הוועדה המייעצת, ולבחינת סבירותה של תקנה 475א', אין, לטענתה,
ולא כלום. התקנה, ככל דבר חקיקה, עומדת לבחינה כמות שהיא. ככל שהשיקולים שהובילו
אליה נחוצים לבחינתה, הרי אלה נלמדים מתוכן דבריהם של המשתתפים בדיוני הוועדה.
חשיפת זהות הדוברים אינה דרושה; שכן, על מנת להיווכח בקיומו של שיקול זר, די
להצביע על השיקול ואין כל צורך בחשיפת זהותו של מי שהציגו. ענייננו, הטעימה
באת-כוח המדינה, איננו בגוף סטאטוטורי, שככלל חייב לפי החוק למסור מידע לציבור או
לנוגע בדבר, אלא בגוף מייעץ וולונטארי - המונה שופטים, עורכי-דין, נציגי מחלקת
החקיקה של משרד המשפטים ואנשי אקדמיה - שכונן על-ידי המשיב על מנת שייעץ לו בכל
הנוגע לבחינתן ולגיבושן של הצעות לשינויים ולתיקונים בתחום סדרי הדין האזרחיים. יכולתם
של המשתתפים בדיוני פורום כזה להתבטא באורח חופשי מותנית בשמירה על רמה מסוימת של
סגירות. בכך מותנית גם נכונותם של אנשים ראויים להתמנות כחברים בגופים כאלה, או
להשתתף בדיוניהם. לגישה זו, טענה, מצוי עיגון ברור בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע.
על כל פנים, בענייננו לא ניתן להתעלם מן העובדה, שדיוני הוועדה המייעצת קוימו לפני
חקיקת החוק. הפרקטיקה שנהגה הייתה, כי דיוני הוועדה אינם מתפרסמים, ובהסתמך על
פרקטיקה זו רשאים חברי הוועדה להתנגד לחשיפת שמותיהם.
5. עיינתי בפרוטוקולים של הוועדה המייעצת ולא
שוכנעתי, כי יכולתה של המערערת להעמיד לביקורתו השיפוטית של בית המשפט הגבוה לצדק
את שאלת סבירותה של תקנה 475א' מותנית בחשיפת שמות הדוברים בדיוני הוועדה המייעצת.
ודוק: בשאלה אם התקנה סבירה אם לאו, החורגת ממסגרת הערעור, אינני נוקט כל עמדה.
לעניין ההכרעה בערעור שלפנינו די בקביעה, כי לחשיפת זהות הדוברים בוועדה המייעצת,
ולסיכויי הצלחתה של המערערת לבסס את השגותיה על סבירותה של התקנה, אין ולא כלום.
בהקשר זה אבקש להוסיף שתי הערות. האחת, כי
במהלך שמיעת הטענות לפנינו הצענו לצדדים להניח, שככל שבדיוני הוועדה היו מי שייחסו
משקל לשיקולי החיסכון בתקציבים, הרי שגם מבלי לזהות את הדובר או הדוברים, ניתן
לייחס את היוזמה להצגת השיקולים הללו להנהלת בתי המשפט, שנציגיה השתתפו בדיוני
הוועדה בנושא התקנתה של תקנה 475א'. המדינה, שהייתה מצופה למסור הצהרה ברוח זאת,
לא עשתה כן, אך נראה לי כי גם ללא הצהרה מפורשת מטעם המדינה, ניתן לאמץ הנחה זו.
הערתי השניה נוגעת להצעה מעשית, שהעמידה באת-כוח המדינה לבא-כוח המערערת, לאמור,
כי אם יצביע לפניה על אמירות ספציפיות בפרוטוקול דיוני הוועדה, שלגביהן מתעורר,
לדעתו, צורך לחשוף את זהות בעלי הדברים, תשוב ותבדוק, באורח פרטני, אם ניתן להשיג
את הסכמת הדוברים הספציפיים לחשיפת זהותם בקשר לאותן אמירות. בא-כוח המערערת מיהר
לדחות הצעה זו, ועל כך יש להצטער; אך דומה כי אם ירצה לפעול בדרך שהוצעה לו, תהא
באת-כוח המדינה נכונה לסייע לו בעריכת הבירורים הנדרשים.
6. לנוכח אופייה הצר של המחלוקת בין המערערת לבין
המשיב, ובהיעדר ערעור מצד המדינה על חיובו של המשיב לחשוף לעיונה של המערערת את
פרוטוקול הדיונים שהתקיימו בוועדה המייעצת, אינני רואה מקום להיכנס לבירור השאלות
העקרוניות הכרוכות בהגדרת התנאים לתחולת הפטור מן החובה למסור מידע, הקבוע בסעיף 9(ב)(4)
לחוק חופש המידע, ובתחימת גבולו של הפטור. שאלות אלו נוכל להניח לעת מצוא. לצורך
ההכרעה בערעור שלפנינו די לקבוע, כי גם בהנחה שבנסיבות העניין חלה על המשיב חובה
למסור למערערת את הפרוטוקול מדיוני הוועדה, אין עילה להתערב בהחלטת בית המשפט
המחוזי, שלא לחייב את המשיב לחשוף את זהות הדוברים בדיונים. השיקולים שהנחו את בית
המשפט המחוזי לקבוע סייג זה משקפים איזון שקול וראוי, בין האינטרס בחשיפת המידע,
שהמערערת טענה לקיומו, לבין האינטרס של הציבור במניעת חשיפתו האישית של מי מחברי
הוועדה המייעצת, בקשר לדברים שאמר בדיוני הוועדה, שלפחות בזמן קיומם רשאי היה
להניח כי אלה דיונים פנימיים שאינם מיועדים לפרסום.
7. מטעמים אלה הייתי דוחה את הערעור.
ש
ו פ ט
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
השופטת א' פרוקצ'יה:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' מצא.
ניתן היום, י' בניסן תשס"א (3.4.01).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש
ו פ ט ת
העתק מתאים למקור
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו בקובץ
פסקי
הדין של בית המשפט העליון בישראל.
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
00005000.F07