מחמוד חדיג'ה נ. משרד הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 496/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 496/13 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית העותר: מחמוד חדיג'ה נ ג ד המשיב: משרד הפנים עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד רנאטו יאראק בשם המשיב: עו"ד אורי קידר פסק-דין השופט ע' פוגלמן: עניינה של העתירה בבקשתו של העותר – ראש עיריית קלנסווה – להורות כי תבוטל הודעת משרד הפנים לפיה "נבצר" ממנו לשוב ולכהן בתפקידו זה, בשל תנאים מגבילים שהוטלו עליו במסגרת הליך פלילי המתנהל בעניינו. 1. בחודש יולי 2011 הוגש נגד העותר, שכיהן כראש עיריית קלנסווה מאז שנת 2008, כתב אישום המייחס לו עבירות של קשירת קשר לביצוע פשע, סחיטה באיומים, איומים, לקיחת שוחד ועבירה של מרמה והפרת אמונים. כתב האישום מתייחס לשלושה אישומים: על-פי הנטען באישום הראשון, העותר צילם באמצעות שותפיו מפגש בין אחד מחברי מועצת העיר קלנסווה לבין אישה עת שהשניים התחבקו. לאחר מכן, כך נטען, סחט העותר את חבר המועצה ודרש ממנו לתמוך בעמדת העותר בהצבעה שהתקיימה במועצת העיר, תוך שהוא מאיים עליו כי תיעוד המפגש האמור יוצג בפני זוגתו. לפי האישום השני, העותר דרש וקיבל שוחד מקבלן, אשר ביצע עבור עיריית קלנסווה עבודות בנייה, בתמורה להסכמת העותר לאשר את ביצוע התשלום על ידי העירייה בגין עבודות הבנייה האמורות. באישום השלישי מיוחס לעותר ביצוע הליך כוזב במטרה לממן מכספי עיריית קלנסווה את מערכת המיגון המותקנת בביתו. 2. לבקשת התביעה, הורה בית המשפט המחוזי על מעצרו של העותר עד תום ההליכים. בעקבות ערר שהוגש על החלטה זו (בש"פ 5853/11 – השופט א' א' לוי) הוחלט כי העותר יוכל להציע חלופת מעצר אחרת, ובהמשך שוחרר למעצר בית מלא בנצרת (החלטת בית המשפט המחוזי מיום 18.8.2011). כעבור חודשים ספורים הגיש העותר בקשה לעיון חוזר בתנאי שחרורו, וביקש כי יותר לו לשוב ולעבוד כראש עיריית קלנסווה פעמיים בשבוע. הבקשה נדחתה בעיקרה, אך הותר לעותר לעשות שימוש בטלפונים ובאינטרנט כפוף לתנאים שנקבעו. ערר שהוגש על ידי העותר נדחה בהחלטת השופטת ע' ארבל מיום 11.12.2011 (בש"פ 8970/11). נקבע כי "העבירות בהן מואשם העורר קשורות ישירות לתפקודו כראש העירייה. במצב דברים זה שובו של העורר לעירייה ולעמדת הכוח הכרוכה בתפקידו יוצר חשש ממשי להשפעה על עדים, גם אם הם אינם עוד עובדי העירייה". בחלוף חצי שנה הגיש העותר בקשה לעיון חוזר בתנאי מעצרו ושב וביקש כי יותר לו לשהות בעיר קלנסווה ולשוב ולשמש בה כראש עיר, ולו באופן חלקי. בית המשפט המחוזי דחה בקשה זו. ערר על החלטה זו נדחה בהחלטת השופט י' דנציגר מיום 11.6.2012 (בש"פ 4313/12), שעמד על החשש הקיים מפני שיבוש מהלכי משפט, בציינו כי "משהעורר לא ויתר על העדתם של כל העדים המתגוררים בקלנסווה, סבורני כי לעת הזו אין מקום לאפשר לו לשוב ולמלא את תפקידו כראש העיר ובוודאי שלא להיכנס לקלנסווה". בחלוף שלושה חודשים נוספים הגיש העותר בקשה נוספת לבית המשפט המחוזי שבה ביקש שוב להקל בתנאי מעצר הבית ולהתיר לו לעבוד במשרד עורכי דין בעיר טירה. בית המשפט דחה את הבקשה. ערר שהגיש העותר לבית משפט זה התקבל באופן חלקי ביום 24.9.2012 (בש"פ 6747/12). השופט ס' ג'ובראן קבע בהחלטתו כי העותר יוכל לצאת בין השעות 7:00-19:00, בליווי אחד המפקחים, לעבודה במשרד עורכי דין בטירה. 3. בחודש נובמבר 2012 עתר המבקש לבית המשפט המחוזי בבקשה לבטל את כל התנאים המגבילים שהושתו עליו. עוד לפני הדיון בבקשה, נתנה התביעה את הסכמתה שיותר לעותר לשוב ולהתגורר בקלנסווה, בתנאי מעצר בית, כאשר יותר לו לעבוד תחת פיקוח במשרד עורכי דין בטירה בין השעות 7:00 ל-19:00. התביעה התנגדה להסרת יתר התנאים המגבילים. בית המשפט המחוזי נעתר לבקשה באופן חלקי, והתיר לעותר לצאת מביתו בשעות הלילה בליווי של אחד המפקחים. עוד קבע בית המשפט כי בעתיד יהיה מקום לדון בהסרת יתר התנאים המגבילים. 4. בית משפט זה (השופטת ע' ארבל) קיבל באופן חלקי את ערר העותר (בש"פ 9059/12 מיום 26.12.2012). נקבע כי נוכח חלוף הזמן ושמיעת כמעט כל עדי התביעה, פחתה עוצמת החשש מפני שיבוש מהלכי המשפט, על אף שחשש זה עודנו קיים, ולכן אין מקום להסיר את כל המגבלות שהוטלו עליו (פסקה 8 להחלטה). בצד האמור, ציין בית המשפט כי: "לאור העובדה שהמדינה הסכימה למעצר בית בתחומי העיר קלנסווה, ולאחר שבית המשפט קמא הורה על הקלה בתנאי שחרורו כך שיוכל להסתובב בעיר בשעות הערב והלילה בליווי מפקח, צודק הסנגור בטענתו שאין היגיון בכך שההגבלה לגבי שעות היום נותרה בעינה. האם ניתן לטעון ברצינות כי החשש לשיבוש והמסוכנות קיימים רק בשעות היום אך לא בשעות הערב והלילה? כמו כן יש להזכיר כי העבירות המיוחסות לעורר קשורות במילוי תפקידו כראש העיר. מאחר שהעורר אינו משמש עוד בתפקיד זה החשש ממסוכנותו בהקשר זה פחתה." (שם, פסקה 9) נוכח האמור, נעתר בית המשפט באופן חלקי לעררו של העותר והורה על הסרת ההגבלות שהוטלו עליו גם במהלך היום, כך שיוכל הוא לשהות בתחומי העיר קלנסווה כרצונו, בליווי אחד המפקחים. 5. מיום מעצרו של העותר, מילא את מקומו בתפקיד ראש עיריית קלנסווה, סגנו – מר עבד אל-כרים ג'מל, וזאת בהתאם להוראת סעיף 14(ג) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן: החוק), שקובע כלהלן: "נעדר ראש הרשות מן הארץ או נבצר ממנו למלא תפקידו או חדל לכהן וטרם התחיל לכהן ראש רשות חדש, ימלא סגנו שנבחר לפי סעיף קטן (א) את מקומו [...]" [ההדגשה נוספה – ע' פ'] על הקביעה כי נבצר מהעותר מלמלא את תפקידו, כמשמעות הדבר בסעיף 14(ג) לחוק, עמד עו"ד נתן בביוף, מלשכת היועץ המשפטי של משרד הפנים (להלן: עו"ד בביוף) במכתבו לעותר מיום 7.12.2011. במכתב זה צוין כי נוכח תנאי מעצר הבית שבהם היה נתון העותר באותה עת (מעצר בית מלא בעיר נצרת), אין הוא יכול למלא את תפקידו כראש עירייה ב"שלט רחוק", מבלי לנכוח בישיבות המועצה. עוד צוין כי חזרתו לתפקיד ראש העיר תחתור תחת תכלית חלופת המעצר (הרחקתו מהמעורבים בפרשה). 6. ביום 29.12.2012, בעקבות החלטת השופטת ע' ארבל בבש"פ 9059/12 לעיל, פנה העותר לממלא מקומו כראש העיר, וכתב לו כי נוכח הסרת ההגבלות שהוטלו עליו, הסתיימה תקופת הנבצרות הזמנית ובכוונתו לשוב לעבודתו במשרדי העירייה החל מיום 1.1.2013. בעקבות פנייה זו, פנה עו"ד בביוף לממונה על מחוז מרכז במשרד הפנים, וכתב כי "נראה כי בשלב זה לא ניתן עוד לומר כי מר חדיג'ה נבצר מלמלא את תפקיד ראש העירייה, כמשמעות המונח בסעיף 14(ג) לחוק [...] עם זאת, יש לציין כי לאור האמור בפסקה 9 להחלטתה של כב' השופטת ע' ארבל בבש"פ 9059/12 [שהובאה לעיל – ע' פ'], ייתכן שבחזרתו של מר חדיג'ה לתפקידו יש כדי לשנות את התשתית העובדתית שעמדה בבסיס ההחלטה". 7. בהמשך, הגישה המדינה בקשת הבהרה במסגרת בש"פ 9059/12 הנ"ל, בהתייחס לסוגיית רצונו של העותר לשוב לתפקידו, והשלכת נתון זה על ההחלטה להסיר את ההגבלות שהוטלו עליו. בהחלטת השופטת ע' ארבל מיום 3.1.2013 נכתב כך: "לאור בקשת המדינה ולמען הסר ספק יובהר כי החלטתי מיום 26.12.12 אינה עוסקת כלל בסוגיית חזרתו של המשיב לכהן כראש עירית קלנסווה, סוגיה שלא עלתה בפני בדיון בשום צורה ובשום שלב. לפיכך ודאי אין בהחלטתי כדי לבטל את החלטותיהן הקודמות של בתי המשפט שאינן מתירות את חזרתו של המשיב לכהונה זו". 8. באותו יום, נשלח מכתב נוסף לממונה על מחוז מרכז מאת עו"ד בביוף, ובו נאמר כי נוכח האמור בהחלטת השופטת ע' ארבל בבקשת ההבהרה, נבצר מהעותר מלמלא את תפקיד ראש העירייה, בהתאם לסעיף 14(ג) לחוק. בתגובה, פנה בא-כוח העותר ביום 7.1.2013 ללשכת היועץ המשפטי למשרד הפנים, בטענה כי הסתיימה נבצרותו הזמנית והוא יכול לשוב ולכהן כראש העיר. לדבריו, החלטת השופטת ע' ארבל ניתנה במעמד צד אחד, והתבססה על מצג שווא מצד התביעה, כאילו קיימות החלטות שיפוטיות קודמות שאינן מתירות את חזרתו של העותר לכהונת ראש העיר קלנסווה. לגופם של דברים, נטען כי הקביעה בדבר נבצרותו של העותר הייתה תוצאה של ההגבלות שהוטלו עליו, ובפרט – הריחוק הפיזי מקלנסווה שנכפה עליו, ולא הוטלה עליו מגבלה מפורשת בדבר כהונה כראש עירייה. על כן, משהוסרו המגבלות הפיזיות והגיאוגרפיות שהוטלו על העותר, והוא רשאי לשהות בקלנסווה כרצונו – הסתיימה נבצרותו, ואין מניעה שישוב לכהונתו. עו"ד בביוף השיב לבא-כוח העותר כי השגותיו מכוונות לאמור בהחלטת בית משפט זה בבקשת ההבהרה, ולכן משרד הפנים אינו הפורום המוסמך לבירור טענותיו. העתירה שלפנינו 9. לדברי העותר, ההחלטה שלא לאפשר לו לשוב ולמלא את תפקידו כראש העירייה מהווה פגיעה מהותית בזכותו לכהן בתפקיד שאליו נבחר כחוק. לדבריו, שאלת הנבצרות היא שאלה אובייקטיבית של אפשרות בפועל לכהן בתפקידו. על כן, משהוסרו המגבלות השונות שהוטלו עליו במסגרת חלופת המעצר, ולא איפשרו לו למלא את התפקיד, הסתיימה תקופת נבצרותו הזמנית והוא רשאי לשוב לכהונתו. 10. המשיב סבור כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בגדרי ההליך הפלילי המתנהל נגד העותר. לשיטת המשיב, יסודה של המניעות הקיימת לעותר מלחזור לתפקיד ראש העיר בהחלטות בתי המשפט בעניין תנאי השחרור בערובה. כדי לשנות מצב דברים זה, על העותר לפנות בבקשה מתאימה במסגרת ההליך הפלילי. המדינה מוסיפה כי חזרתו של העותר לתפקיד ראש העיר עלולה לפגוע בהליך הפלילי המתנהל נגדו, כפי שנלמד גם מהחלטות בית משפט זה בעניינו. בשולי הדברים, מציין המשיב כי טרם נדרש דיון בשאלה אם נוכח מכלול הנסיבות ישנה מניעה מינהלית-ציבורית (במנותק מהמגבלות שהוטלו במסגרת ההליך הפלילי) ביחס לחזרתו של העותר לתפקיד ראש העיר. המשיב מעיר כי גם אם בית המשפט בהליך הפלילי ימצא – משיקולים הנוגעים לאותו הליך – כי אין מניעה שהעותר ישוב לכהן כראש עיריית קלנסווה, אין בכך כדי לשלול א-פריורית הפעלת סמכות שתמנע ממנו לעשות כן במישור המינהלי-ציבורי. דיון והכרעה 11. דין העתירה להידחות על הסף. סוגיית המניעות הקיימת לעותר מחזרה לתפקיד ראש עיריית קלנסווה עמדה ברקען של החלטות רבות של בית משפט זה שעסקו בשאלת תנאי שחרורו של העותר בערובה. כך, בהחלטת השופטת ע' ארבל בבש"פ 8970/11, צוין כי "העבירות בהן מואשם העורר קשורות ישירות לתפקודו כראש העירייה. במצב דברים זה שובו של העורר לעירייה עצמה ולעמדת הכוח הכרוכה בתפקידו יוצר חשש ממשי להשפעה על עדים, גם אם הם אינם עוד עובדי העירייה". בדומה, ציין השופט י' דנציגר כי "במסגרת איזון זה יש לתת משקל גם לחשש להשפעה על עדים כתוצאה מחזרתו של העורר לשמש כראש העיר, תפקיד אליו נלווה מעמד שעשוי להשפיע גם על עדים המתגוררים בקלנסווה הגם שאינם עובדים בעירייה" (בש"פ 4313/12 לעיל). נתון זה עמד גם בבסיס החלטתה האחרונה של השופטת ע' ארבל בבש"פ 9059/12, שבה הוחלט על הקלה נוספת בתנאי שחרורו בערובה של העותר: "כמו כן יש להזכיר כי העבירות המיוחסות לעורר קשורות במילוי תפקידו כראש העיר. מאחר שהעורר אינו משמש עוד בתפקיד זה החשש ממסוכנותו בהקשר זה פחתה". שאלת חזרתו של המשיב לכהונת ראש העירייה עמדה גם במוקד טענות הצדדים במסגרת ההליכים הקודמים בשאלת חלופת המעצר (ראו למשל פסקאות 5 ו-7 להחלטה בבש"פ 4313/12). הנה כי כן, הגם שלא ניתנה החלטה של בית משפט האוסרת מפורשות על העותר לחזור לכהן בתפקידו, הרי שהתנאים המגבילים שהוטלו עליו נועדו למנוע אפשרות זאת, והדבר עולה במישרין מההחלטות שעליהן עמדתי. יתר על כן, כפי שעולה מהחלטת השופטת ע' ארבל בבקשת ההבהרה, הקלת התנאים הפיזיים והגיאוגרפיים של חלופת המעצר לא נועדה לאפשר לעותר לשוב ולכהן בתפקידו. בית משפט זה דן אפוא במסגרת ההליך הפלילי בשאלת המניעות של העותר לכהן כראש עיר, לא רק כנגזרת של תנאי השחרור הפיזיים ויכולתו האובייקטיבית למלא את תפקידו, כי אם גם כתכלית בפני עצמה להשגת מטרות המעצר: מניעת שיבוש הליכי המשפט והשפעה על עדים, תוך ניצול מעמד העותר כראש עירייה; והפגת הסיכון להישנות מעשי עבריינות מצד העותר, שביצע לכאורה את המיוחס לו במסגרת תפקידו תוך ניצול מעמדו. על כן, ככל שטוען שמבקש העותר לטעון כי יש לקבוע תנאי שחרור בערובה שאינם מונעים ממנו לחזור לתפקידו, עליו להגיש בקשה מתאימה לבית המשפט המחוזי במסגרת הליך המעצר, שבגדרה יישקלו השיקולים הצריכים לעניין זה. יובהר כי אין באמור משום נקיטת עמדה לגופה של בקשה כאמור, אם תוגש. בשלב זה, למותר הוא לנקוט עמדה גם בהתייחס לשאלות הציבוריות והמינהליות הכרוכות בחזרה של העותר לתפקידו, עת מתנהל נגדו ההליך הפלילי המתואר וניתן יהיה להידרש אליהן, אם תוסר המניעה הקיימת בגין ההליך הפלילי. העתירה נדחית אפוא על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. ניתן היום, ‏ד' באדר התשע"ג (‏14.2.2013). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13004960_M05.doc יב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il