סמירה חגולי נ. עיריית ראשון לציון

פסק-דין בתיק ע"א 4955/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 4955/13 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט י' עמית כבוד השופט צ' זילברטל המערערים: 1. סמירה חגולי 2. ציון חגולי נ ג ד המשיבה: עיריית ראשון לציון ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בתיק ה"פ 4740-10-10 שניתן ביום 16.05.2013 על ידי כבוד השופטת ב' טולקובסקי תאריך הישיבה: ל' בכסלו התשע"ה (22.12.2014) בשם המערערים: עו"ד ברוך חכים ועו"ד ניר הפנר בשם המשיבה: עו"ד גלית שיצר ועו"ד מרסל גורביץ' פסק-דין השופט י' עמית: זו הפעם השניה בה מגיע עניינם של המערערים לפתחו של בית משפט זה. 1. העובדות הצריכות לעניין נסקרו בהרחבה בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן בע"א 8570/09, 8580/09 חגולי נ' עיריית ראשון לציון (15.3.2011) (להלן: הערעור הראשון), ועל כן לא נאריך בדברים והקורא מוזמן לעיין שם. בתמצית שבתמצית, המערערים וקרוב משפחתם בשם יחזקאל (להלן: יחזקאל) היו הבעלים במשותף של נכס הנמצא בטבורה של העיר ראשון לציון (להלן: הנכס או המקרקעין), בחלוקה של 75% למערערים ו-25% ליחזקאל. בשעתו התנהלו מגעים בין המשיבה (להלן: העיריה) לבין המערערים ויחזקאל, לרכישת הנכס בתמורה על ידי העיריה. מגעים אלו, במהלכם הזמינה העיריה ביום 13.6.1999 חוות דעת מהשמאי דנוס להערכת שווי הנכס ממוכר לרצון לקונה מרצון, לא הבשילו לכלל הסכם. משלא צלחו המגעים, הגישו המערערים ויחזקאל ביום 7.7.2004 תביעה לבית המשפט המחוזי בתל אביב (ת"א 1954/04, להלן: התביעה הראשונה), במסגרתה טענו כי נכרת הסכם מחייב בינם לבין העיריה ועתרו לאכיפת ההסכם. התביעה הראשונה נדחתה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי מיום 12.5.2009, וערעור על פסק הדין נדחה בפסק דינו של בית משפט זה בערעור הראשון. 2. נחזור לאחור בזמן, ונספר כי ביום 19.12.2002 פורסמה למתן תוקף תכנית רצ/3/40/1 (להלן: התוכנית), ולפיה שונה יעוד הנכס מיעוד מסחרי לשטח ציבורי פתוח המיועד להפקעה למטרת הקמת גן ציבורי. ביום 23.1.2003 פורסמה הודעה על הפקעת המקרקעין לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 (להלן: פקודת הקרקעות). ביני לביני, נמשכו המגעים בין העיריה לבין המערערים לרכישת הנכס בהסכמה. משלא צלחו המגעים החזירה העיריה ביום 18.3.2004 את החזקה בנכס לידי הבעלים (החזקה נמסרה לעיריה קודם לכן ביום 15.8.2002), וביום 29.4.2004 פרסמה העיריה הודעה לפי סעיף 14 לפקודת הקרקעות בדבר ביטול ההפקעה. כאמור, המערערים ויחזקאל הגישו ביום 7.7.2004 את התביעה הראשונה. ביום 18.5.2005 חזרה העיריה ופרסמה הודעה בגין הפקעת המקרקעין בהתאם לסעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות. בעוד ההליך בבית המשפט המחוזי בתביעה הראשונה תלוי ועומד, הגיעה העיריה ביום 29.8.2007 להסכם פשרה עם יחזקאל, ולפיו שולם לו סכום כולל של כ-2.3 מליון ש"ח בחלוקה כלהלן: 205,000 דולר ארה"ב בגין רכיב ירידת ערך המקרקעין בעקבות אישור התוכנית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה); 185,000 דולר ארה"ב בגין רכיב פיצויי הפקעה לפי סעיף 190(א) לחוק התכנון והבנייה; וסך 25,000 דולר ארה"ב כפיצוי בגין הוצאות ההליך המשפטי. לאחר מכן, במהלך חודש דצמבר 2007, תפסה העיריה בהסכמה את החזקה במקרקעין, הרסה את המבנה שהיה על הנכס והקימה מדרחוב וכיכר ציבורית במתחם הידוע כיום כ"גן העיר". בחודש יולי 2008, לאחר שהצדדים כבר סיימו להביא ראיותיהם בתביעה הראשונה, הציעה העיריה למערערים פשרה לפיה ישולם להם סכום של כ-7 מליון ₪, וזאת על בסיס הסכום שהוצע ליחזקאל (בהתאמה לחלקם של המערערים במקרקעין). הצעת פשרה זו נדחתה על ידי המערערים. משניתן ביום 12.5.2009 פסק הדין בתביעה הראשונה, הגישו המערערים ערעור על פסק הדין, הוא הערעור הראשון שנדחה כאמור. במקביל, הגישו המערערים תביעה נוספת לבית המשפט המחוזי מרכז, היא התביעה מושא ערעור זה, ובה עתרו לפיצויי הפקעה בסכום של כ-13 מיליון ₪. בתביעה נטען כי העיריה הודתה בכך שסכום זה אינו שנוי במחלוקת. 3. בית משפט קמא דחה את התביעה. בפסק דינו עמד בית משפט קמא על המנגנון הדו-שלבי של שינוי יעוד והפקעה שהוכר זה מכבר בפסיקה. בשלב הראשון, הפגיעה בבעל המקרקעין היא במישור התכנוני, בעקבות מתן תוקף לתוכנית המשנה את יעוד המקרקעין. תרופתו של בעל המקרקעין בגין ירידת ערך עקב שינוי יעוד היא על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, ויש להגיש תביעה כאמור תוך שלוש שנים לוועדה המקומית. בשלב השני, הפגיעה בבעל המקרקעין היא במישור הקנייני, כאשר ההפקעה מבוצעת בפועל, שאז הפיצוי ניתן על עצם שלילת הבעלות. בית משפט קמא עמד על כך שהמערערים לא הגישו בשעתו תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, ונראה כי החמיצו את השעה לעשות כן. משכך, סמכותו של בית המשפט מצטמצמת לדון ברכיב הפיצוי בגין ההפקעה בלבד על פי הייעוד החדש של המקרקעין. בהתאם לכך, פסק בית משפט קמא את פיצויי ההפקעה בהתאם לשווי המקרקעין נכון למועד הקובע (18.7.2005 – 60 יום לאחר פרסום ההודעה על ההפקעה השניה). סכום זה, העומד על כ-2.5 מיליון ₪, כבר שולם על ידי העיריה למערערים כסכום שאינו שנוי במחלוקת, כך שתביעת המערערים לפיצוי על פי שווי המקרקעין טרם שינוי היעוד – נדחתה. על כך נסב הערעור שבפנינו. 4. בערעור חזרו המערערים על הטענות שהעלו בפני בית משפט קמא. לשיטתם, לאורך כל התקופה בה התנהל ההליך המשפטי בתביעה הראשונה, העיריה אחזה בחוות דעתו של השמאי דנוס, כחוות דעת המשקפת את ערך הנכס. לכן, היה על העירייה לשלם את פיצויי ההפקעה בהתאם לחוות דעת זו כסכום שאינו שנוי במחלוקת. לשיטת המערערים, יש לשלם את פיצויי ההפקעה עובר להפקעה הראשונה, באשר ביטול ההפקעה הראשונה לא נועד לתכלית ראויה ואין לראות בהפקעה השניה כמבטלת את ההפקעה הראשונה. עוד טענו המערערים, כי העיריה הציעה להם סכום של כ-7 מיליון ₪ בפשרה במהלך התביעה הראשונה, ובהצעה נאמר כי הסכום המוצע הוא לפי חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964. לכן, גם אם המערערים לא נעתרו בשעתו להצעת הפשרה, יש לראות בסכום בו נקבה העיריה כסכום שאינו שנוי במחלוקת. המערערים הצביעו על כך, שחוות דעתו של השמאי דנוס מטעם העיריה, שימשה אותה לצורך הצעת הפשרה שעל בסיסה נערך הסכם הפשרה עם יחזקאל, ולכן יש לראות חוות דעת זו כמחייבת את העיריה כסכום שאינו שנוי במחלוקת. עוד נטען כי התיישנות תביעה בגין הפקעה עומדת על 7 שנים, בהתאם להוראות חוק ההתיישנות (דנ"א 1595/06 עזבון המנוח ארידור ז"ל נ' עירית פתח תקווה (21.3.2013)), ויש לסנכרן בין תקופת ההתיישנות בגין הפקעה לבין תקופת ההתיישנות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. לשיטת המערערים, ההלכה שנקבעה בע"א 474/83 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3) 370 (1987) (להלן: הלכת חממי) נועדה לשמש מגן לאזרח, מקום בו הרשות השתהתה בהפקעת המקרקעין לאחר שינוי היעוד, וקשה להלום כי הלכה זו שנועדה להגן על האזרח, הפכה לחרב בידי הרשות. לבסוף הצביעו המערערים על התוצאה הבלתי צודקת שנוצרה, ולפיה קיבלו פיצוי בסכום השווה לפיצוי שקיבל יחזקאל בשנת 2007, למרות שיחזקאל היה בעלים של 25% מהמקרקעין והם הבעלים של 75% מהמקרקעין. לטענתם, תוצאה זו מלמדת על עיוות הדין שנגרם להם, ועל עשיית עושר ולא במשפט מצד העיריה. אקדים ואומר כי דין הערעור להידחות. 5. נושא חוקיות בטלות ההפקעה הראשונה נדון במסגרת הערעור הראשון, שם נקבע כי ביטול ההפקעה נעשה כדין, כך שלעניין זה קיים מעשה בית דין ואין מקום להידרש שוב לנושא. לאחר ש"מקלפים" את הערעור ממחלצותיו, הרי שבסופו של יום המערערים מבקשים לצאת חוצץ נגד תורת הפיצוי הדו-שלבי שהכתה שורש במשפטנו ואשר אין עליה עוררין (להבחנה בין "פגיעה עקב תכנית" לבין "פגיעה עקב הפקעה" ולמנגנון הפיצוי הדו-שלבי, ראו, בין היתר: הלכת חממי; ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"ץ בפסקאות 25-27 והאסמכתאות שם (14.5.2012); ע"א 9749/03 הוועדה המקומית קריית אתא נ' אליהו בפסקה 8 (22.8.07); עע"מ 1975/01 הועדה המקומית לתכנון ובניה כרמיאל נ' רובינשטיין, פ"ד נו 6 638, 652-653 (2002); ע"א 7959/00 עזר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד נו(2) 365, 371 (2001)). ההבחנה שביקשו המערערים לעשות בין הפקעה שבוצעה שנים רבות לאחר שינוי הייעוד לבין הפקעה שבוצעה זמן קצר לאחר שינוי הייעוד, אינה מעוגנת בפסיקה. תורת הפיצוי הדו-שלבי כוחה יפה ללא הבחנה בין פרקי הזמן שחלפו בין שני השלבים, כך שגם אם השלב השני מתבצע סמוך לאחר כניסתה לתוקף של התוכנית המשנה את היעוד, אין בכך כדי לשנות מהתוצאה: "חוק התכנון והבנייה אינו מבדיל בין פגיעות במקרקעין על-ידי תכנית על יסוד השאלה אם הן עומדות בפני עצמן או שהן צופות פני הפקעה עתידית, ואפילו פרק זמן קצר עומד בין התביעה לירידת ערך והפיצוי הניתן בגינה לבין הפיצוי המשתלם בגין ההפקעה. אף פסיקת בתי המשפט מדגישה את אופיה הנבדל של תביעה בגין פגיעה על ידי תכנית שלא בדרך הפקעה, לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה לבין התביעה לפיצויי הפקעה; הבחנה שמקורותיה מצויים עוד בפקודת בניין ערים משנת 1936 שקדמה לחקיקתו של חוק התכנון והבנייה. הבחנה זו מוסיפה להתקיים גם אם הפגיעה מכוח תכנית 'צמודה אל, או מלווה את, הפקעתו של הרכוש...'" (ע"א 8863/07 ב.מ כפריס דדו בע"מ נ' מנהל מע"מ חיפה בפסקה 10 (28.3.2010) (הדגשה הוספה – י"ע). לא למותר לציין כי במקרה דנן, שינוי הייעוד לא נעשה אגב ההפקעה. שינוי הייעוד על פי התכנית נעשה בחודש דצמבר 2002, ההפקעה פורסמה בחודש מאי 2005 ותפיסת החזקה נעשתה בשנת 2007. להבחנה בין פגיעה עקב תכנית לפגיעה עקב הפקעה יש נפקות גם מבחינת הפורום הנכון לדון בתביעה. הסמכות לדון בתביעה בגין ירידת ערך מסורה לוועדה המקומית לתכנון ובניה, בעוד שהסמכות לדון בפיצויי הפקעה מסורה לבית המשפט המחוזי. במקרה דנן, המערערים "דילגו" על השלב הראשון, תלו את כל יהבם בתביעה הראשונה, היא התביעה לאכיפת הסכם שהגישו כנגד העיריה, ובמהלך כל התקופה נמנעו מלעתור לפיצויים עקב שינוי היעוד לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. עמד על כך השופט פוגלמן בפסק הדין בערעור הראשון: "מן הנתונים שלפנינו עולה לכאורה כי המערערים לא הגישו תביעה לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, על אף שבינתיים חלפה תקופת ההתישנות הקבועה לעניין סעיף זה. בעניין זה אין למערערים להלין אלא על עצמם" (שם, פסקה 19). 6. המערערים תלו יהבם בחוות דעתו של השמאי דנוס משנת 1999, חוות דעת שהוזמנה על ידי העיריה לצורך המשא ומתן לרכישת הנכס בהסכמה, בתחילת המגעים בין הצדדים. אלא שחוות הדעת ניתנה בשלב בו ייעודו של הנכס היה מסחרי, ולאור שינוי הייעוד על פי התוכנית, חוות דעת זו כבר אינה רלבנטית, והעיריה נסמכה על חוות דעת שמאית מעודכנת, תוך הבחנה בין פיצויי ההפקעה לבין פיצוי בגין ירידת ערך. 7. ביום 3.7.2008, לאחר שהצדדים סיימו להביא ראיותיהם בתביעה הראשונה, וכשנה לפני מתן פסק הדין בתביעה הראשונה, העבירה העיריה למערערים הצעת פשרה על סך 7 מיליון ₪. שלא כטענת המערערים, הצעת הפשרה של העיריה לא שיקפה את הסכום שאינו שנוי במחלוקת לגבי רכיב פיצויי ההפקעה. העיריה היתה נכונה משיקוליה ומטעמיה, לשלם למערערים וליחזקאל פיצוי גם בגין השלב התכנוני. המדובר בהצעת פשרה במסגרת התביעה הראשונה לאכיפת חוזה – תובענה שלא נסבה כלל על פיצויי הפקעה – שבמסגרתה הסכימה העיריה לנוסחת פיצוי בהתאם לחוות דעת השמאי דנוס לגבי שווי הנכס במכירה ממוכר מרצון לקונה מרצון עוד לפני שינוי היעוד. בהצעת הפשרה של העירייה הנושאת את הכותרת "לצרכי מו"מ בלבד ומבלי לפגוע בזכויות" אף נכתב במפורש כי "נראה כי אין צורך לשוב ולהזכיר כי במסגרת הסכם פשרה שני הצדדים קונים סיכוים וסיכויים...". ברי כי אין לראות את הסכום שהוצע בפשרה כסכום שאינו שנוי במחלוקת. יתרה מזו, במסגרת הפיצוי ששולם ליחזקאל, הבחינה העיריה במפורש בין פיצויי ההפקעה לבין הפיצוי בגין ירידת הערך לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. יחזקאל בחר לקבל את הצעת הפשרה כבר בשנת 2007 בעוד המערערים חזרו ודחו בשנת 2008 אותה הצעה (בהתאמה לחלקם במקרקעין). משדחו המערערים את הצעת הפשרה, ומשנדחתה התביעה הראשונה, חוזר הדין למקומו ופיצויי ההפקעה משתלמים למערערים על פי ערך המקרקעין על פי ייעודם בעת ההפקעה. זאת, בניגוד ליחזקאל שקיבל בפשרה פיצוי מלא גם על השלב התכנוני. אכן, נסתחפה שדם של המערערים, אך אין להם להלין אלא על עצמם. 8. אף לא מצאתי ממש בטענת המערערים כי העיריה לא שילמה במועד את הסכום שאינו שנוי במחלוקת. כפי שעולה מהחלטת השופט ארנון מיום 21.4.2011, שאומצה על ידי בית משפט קמא בפסק דינו, העיריה היתה נכונה לאורך כל הדרך להעביר למערערים את הסכום שאינו שנוי במחלוקת בגין פיצויי ההפקעה. זאת, תוך השוואת מצבם של המערערים למצבו של יחזקאל ברכיב פיצויי ההפקעה בלבד וכנגד אישורי מיסים שנדרשו כתנאי לתשלום הפיצוי. ואכן, משהועברו אישורי המיסים, העבירה העיריה למערערים את הסכום שאינו שנוי במחלוקת. ליחזקאל שולם בגין 25% מהזכויות בנכס סך של 185,000$ ברכיב של פיצויי ההפקעה (על פי שער יציג של 4.128 ₪ נכון ליום 29.8.2007 = 2,291,040 ₪). למערערים, כבעלים של 75% מהזכויות בנכס, שולם פי שלושה ממה ששולם ליחזקאלי ברכיב ההפקעה: 555,000$ (=3X185,000$) כפול השער היציג 4.128 ובצירוף הפרשי הצמדה וריבית למועד עריכת התחשיב = 2,557,781 ₪. סכום זה הוא הסכום שלא היה שנוי במחלוקת מבחינת העיריה בגין פיצויי ההפקעה. 9. ענייננו בהוראות חוק מפורשות, כך שאיני רואה להחיל את דיני עשיית עושר ולא במשפט כנטען על ידי המערערים. המערערים טענו גם להפרת חובה חקוקה, וגם טענה זו נדחתה בדין על ידי בית משפט קמא, משנקבע כי העירייה הייתה נכונה לשלם הפיצוי שאינו שנוי במחלוקת עובר לאחר תפיסת החזקה בנכס. 10. סוף דבר, שלא עלה בידי המערערים להצביע מדוע יש לסטות בעניינם ממנגנון הפיצוי הדו-שלבי, ומשכך, דין הערעור להידחות. התוצאה הסופית עשויה לעורר תחושה של אי נוחות. הנה כי כן, המערערים שהם הבעלים של 75% מהמקרקעין, קיבלו בשנת 2011 פיצוי שהוא כמעט זהה לסכום ששולם ליחזקאל, הבעלים של 25% מהמקרקעין, כבר בשנת 2007. ההפסד של המערערים עומד אפוא על כחמישה מליון ₪ נומינלית. אלא שהיו אלה המערערים שלא אחזו בזה (נמנעו מלהגיש תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה) וגם בזה לא אחזו (דחו מספר הצעות פשרה שהוצעו להם במהלך השנים) ונאחזו בהבטחה הנטענת של ראש העיר, טענה שנדחתה כאמור בתביעה הראשונה ובערעור הראשון. לא מצבו של מי שהסכים לפשרה כמצבו של מי שסירב "לקנות סיכון". אין לי אלא להפנות בהסכמה לדברים אליהם הפנה בית משפט קמא בפסק דינו: "לדידי, הנכונות להתפשר היא אכן שיקול רלוונטי כאשר בוחנים האם מתן יחס שונה לשני אנשים השייכים לאותה 'קבוצת שוויון' אכן מהווה פגיעה בעיקרון השוויון. כידוע, פשרה היא הסכם ליישוב סכסוך בין שני צדדים בתנאים שאותם הצדדים רואים כהוגנים ואשר נעשה מתוך מודעות לאי וודאות עובדתית או משפטית ואשר יש בו ויתורים הדדיים של כל אחד מן הצדדים על חלק מטענותיהם... [ ] ...שוני זה בהתנהלותם של בעלי הקרקעות, מצדיק לטעמי גם את השוני בהתייחסות. יודגש: אין פירוש הדבר כי בעל דין שעומד על זכויותיו יקבל פחות מן המגיע לו על פי דין. כוונתי היא שכאשר הרשות מחליטה 'ללכת לקראת' מי שמוכן לוותר על חלק מטענותיו, אין פירוש הדבר כי היא 'מפלה' אותו לטובה. בל נשכח, כפי שציינתי בפתחו של ראש פרק זה (סעיף 29 לעיל) הפיצוי שנפסק לטובת המערער עולה בקנה אחד עם העקרונות שנקבעו בחקיקה ובפסיקה לעניין שומת פיצויי הפקעה, כלומר המערער לא קיבל פחות ממה שהגיע לו על פי דין (דברי השופט דנציגר בע"א 3781/09 אליהו נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פ"ת בפסקה 35 (31.5.2009)". את מוסר ההשכל של הסיפור שלפנינו יודע כל פרח משפטים – טובה פשרה אחת ביד משתי תביעות על העץ. 12. סוף דבר שאנו דוחים את הערעור. המערערים ישאו בשכר טרחת המשיבה בסך 15,000 ₪. ש ו פ ט המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מסכימה. המשנָה לנשיא השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ז' בטבת התשע"ה (29.12.2014). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13049550_E12.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il