ההסתדרות הרפואית בישראל נ. היועץ המשפטי לממשלה

פסק-דין בתיק בג"ץ 4927/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4927/06 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' אלון העותרת: ההסתדרות הרפואית בישראל נ ג ד המשיבים: 1. היועץ המשפטי לממשלה 2. שר הבריאות 3. ועדת העבודה הרווחה והבריאות של כנסת עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ז' בתשרי התשס"ח (19.09.2007) בשם העותרת: בשם המשיבים 1 ו-2: בשם המשיבה 3: עו"ד דפנה הולץ-לכנר עו"ד דנה בריסקמן עו"ד רוקסנה שרמן למדן פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן: ההסתדרות הרפואית) עותרת כי נורה על בטלותן של הוראות סעיפים 15 ו-16 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2006), התשס"ו-2006 (להלן: חוק ההסדרים), וכן לביטול סעיף 26(א1) לפקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א-1981 (להלן: הפקודה), אשר הוסף לפקודת הרוקחים בהתאם להוראת סעיף 15 הנ"ל. העתירה שבפנינו הוגשה בחודש יוני 2006, מספר ימים לאחר שחוק ההסדרים אושר בכנסת בקריאה שנייה ושלישית. הוראות החוק שלביטולן עותרת ההסתדרות הרפואית קובעות כי בהתאם להוראות שיקבע שר הבריאות יהיה רוקח רשאי לנפק תכשיר מרשם שלא על פי מרשם חתום בידי רופא. על-פי סעיף 16 לחוק ההסדרים תחילתו של סעיף 26(א1) לפקודה תהיה ביום תחילת התקנות הראשונות שיותקנו לפיו. העתירה שבפנינו אינה מכוונת עצמה כנגד הוראת החוק לגופה, אלא אך ורק כנגד הליך החקיקה בכנסת. בהסתמך על פסיקתו של בית משפט זה בבג"ץ 5131/03 ח"כ ליצמן נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נט(1) 577, ובבג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (להלן: פרשת מגדלי העופות), טוענת ההסתדרות הרפואית כי הליך החקיקה של הוראות החוק שלביטולן היא עותרת היה בלתי תקין הן בשל השימוש בחוק ההסדרים לעניין שאינו נמנה עם הנושאים התקציביים שעבורם נועד חוק ההסדרים והן בשל הליכי החקיקה, שכן החקיקה הייתה חפוזה ולא נעשתה במסלול החקיקתי הרגיל. בהקשר זה מציינת ההסתדרות הרפואית, כי הוראות החוק נשוא העתירה מביאות לשינוי מהותי בכל מערך ניפוק התרופות ומתן השירותים הרפואיים במדינת ישראל, וטוענת כי החוק התקבל ללא כל דיון בדבר השלכותיו מרחיקות הלכת ובניגוד לעמדת חברי ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת (להלן: הוועדה). ההסתדרות הרפואית מבקשת, אפוא, כי נקבע שבהתאם לפסק דיננו בפרשת מגדלי העופות ועל פי המתווה שנקבע באותו פסק דין, אין התיקון לחוק עומד בביקורת החקיקה ודינו ביטול. דין העתירה להידחות. בפרשת מגדלי העופות אכן נמתחה ביקורת על השימוש שעושה הממשלה בחוק ההסדרים שלא לתכלית שלמענה נועד. אלא שלפי המתווה שנקבע באותו פסק דין רק פגמים היורדים לשורש הליך החקיקה ופוגעים בערכים הבסיסיים של משטרנו החוקתי, המונחים ביסוד הליך החקיקה, יביאו להתערבותו של בית משפט זה בהליך החקיקה של הכנסת. לטענת ההסתדרות הרפואית פגמים מהותיים מעין אלה אמנם התקיימו במקרה דנן, שכן סעיפי החוק שלביטולם היא עותרת נחקקו תוך פגיעה קשה בעקרון ההשתתפות הפרלמנטרית ומבלי שחברי הכנסת נתנו דעתם על משמעות החקיקה. בהקשר זה מדגישה העותרת במיוחד את העובדה שהוועדה קבעה בהחלטה מיום 22.5.06 כי יש לקיים דיון מעמיק בסוגית ניפוק תכשירי מרשם בידי רוקח ללא צורך במרשם רופא, וכי אין להגיש את הנושא במסגרת חוק ההסדרים. כן טוענת ההסתדרות הרפואית כי תיקון הפקודה, שנעשה בדרך של קבלת הסתייגות לחוק ההסדרים, פגע פגיעה קשה בעקרון הפומביות של הליך החקיקה. בתשובה לטענות העותרת, טוענת באת-כוח הכנסת כי הליך החקיקה במקרה דנן התקיים בהתאם להוראות התקנון ולנוהג בכנסת, וכי לא נפל בו כל פגם. באת-כוח הכנסת ציינה בהקשר זה כי אין כל פסול בכך שתיקוני החקיקה נשוא העתירה התקבלו בדרך של הסתייגות לחוק ההסדרים ובניגוד לעמדתה של הוועדה, שכן תכליתו של מוסד ההסתייגות היא לאפשר לחבר כנסת שאינו מסכים להחלטת ועדה מוועדות הכנסת להביא את הצעתו להצבעה במליאת הכנסת. בכל הנוגע לתיקוני החקיקה נשוא העתירה, מוסיפה באת-כוח הכנסת ומציינת כי תכליתם של התיקונים האמורים הוסברה בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים, וכי ההסתייגות שבה נכללו תיקונים אלה הייתה ההסתייגות היחידה שנתקבלה להצעת חוק ההסדרים מבין ההסתייגויות שהוצגו בפני מליאת הכנסת. בנסיבות אלה, ודווקא נוכח הדיון שהתקיים בוועדה בסוגיית התיקון המוצע לפקודה, טוענת באת-כוח הכנסת כי לא נפגעו בענייננו עקרונות היסוד החוקתיים העומדים בבסיס הליך החקיקה; ובוודאי שלא במידה המצדיקה את התערבותו של בית משפט זה. כן הודיעה באת-כוח הכנסת כי נעשים צעדים לצמצום הנושאים המוסדרים במסגרת חוק ההסדרים, ובהקשר זה היא הפנתה לחוות דעתה של היועצת המשפטית של הכנסת מיום 14.5.06, שבה הביעה היועצת המשפטית את עמדתה כי יש להשאיר בהצעת חוק ההסדרים רק עניינים שיש להם זיקה ישירה והכרחית להצעת התקציב לשנת הכספים הנדונה. באת-כוח היועץ המשפטי לממשלה בטיעוניה התמקדה בטענה כי העתירה מוקדמת כיוון שכניסת החוק לתוקף מותנית בהתקנת תקנות שטרם הותקנו. אשר לטענה זו ייאמר, כי נוכח העובדה שהליך החקיקה הושלם והעתירה מופנית נגד ההליך, ספק בעיני אם ניתן לומר כי העתירה מוקדמת. העתירה אינה מגלה עילה להתערבותו של בית משפט זה. אכן, על פני הדברים נראה כי המרכיב התקציבי הכרוך בתיקוני החקיקה נשוא העתירה אינו המרכיב המהותי בהם, וכי מבחינה עניינית נושא חלוקת הסמכויות בין הרופאים לרוקחים אינו נמנה עם הנושאים שחוק ההסדרים נועד להסדירם. בנוסף, ברי כי נושא ניפוק תרופות מרשם על ידי רוקח וללא מרשם רופא הינו נושא בעל חשיבות ציבורית רבה, שהשלכותיו האפשריות הן על מערכת הבריאות והן על מצבם של המטופלים הינן כבדות משקל. מטעמים אלה נראה כי מן הראוי היה להסדיר את הנושא האמור במסלול החקיקתי ה"רגיל", תוך קיום דיון ראוי בפרטי ההסדר המוצע ובהשלכותיו, ולא באמצעות המסלול החקיקתי ה"מואץ" של חוק ההסדרים. קבלת תיקוני החקיקה שבעניינם הוגשה העתירה שלפנינו במסגרת חוק ההסדרים מהווה, אפוא, דוגמה מובהקת לבעייתיות שמעורר מנגנון חקיקה זה מבחינת ההליך הדמוקרטי התקין. עם זאת, לא שוכנענו כי בנסיבות המקרה דנן נפל בהליך החקיקה אותו פגם היורד לשורשו של עניין, שיש בו כדי להצדיק התערבות שיפוטית בהליך זה. אף אם מן הראוי היה להסדיר את הסוגיה נשוא תיקוני החקיקה בחקיקה רגילה ולא במסגרת חוק ההסדרים הרי אין די בכך, בנסיבות המקרה דנן, כדי לבטל את תיקון החקיקה שנתקבל. אף העובדה שתיקוני חקיקה אלה התקבלו במסגרת הליך של הסתייגות לחוק ההסדרים ובניגוד לעמדת הוועדה איננה נראית, כשלעצמה, עילה להתערבותנו לביטול חוק הכנסת. בהקשר זה כבר נקבע כי: "תפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה אינו להבטיח כי בכנסת יתקיים הליך חקיקה אופטימלי. תפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה אף אינו להבטיח כי יתקיים בכנסת דיון שקול ואחראי בכל הצעת חוק. תפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה הינו להגן מפני פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי. לפיכך יגביל בית-משפט זה את ביקורתו השיפוטית על הליך החקיקה להגנה על זכותם של חברי-הכנסת, הנגזרת מזכותם של שולחיהם הבוחרים ומעקרון הייצוג, להשתתף בהליך החקיקה. אולם משניתנה לחברי-הכנסת במסגרת הליך החקיקה אפשרות מעשית להשתתף בהליך, אלא שהם בחרו שלא לממשה, לא יהיה זה מתפקידו של בית-המשפט לחייבם לעשות כן" (ראו פרשת מגדלי העופות, בעמ' 55-54). המקרה דנן אכן מלמד על הליכי חקיקה שאינם נאותים ומצביע על הצורך לפעול לצמצום השימוש בחוק ההסדרים למטרות שלא לשמן נועד. מאליו מובן כי בצמצום חוק ההסדרים יש משום חיזוק תפקידה של הכנסת כרשות המחוקקת. מהטעמים שפורטו לעיל, על אף הבעייתיות שהליכי החקיקה בפרשה זו מעוררים, אין התיקון הנדון נמנה עם אחד מאותם מקרים נדירים שבהם עשוי בית משפט זה להתערב בהליך החקיקה של הכנסת בשל פגיעה בעקרונות היסוד החוקתיים והפרלמנטריים העומדים בבסיסו. אשר על כן, העתירה נדחית. ה נ ש י א ה השופט י' אלון: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: א. בהתלבטות רבה מצטרף אני לתוצאה שאליה הגיעה חברתי הנשיאה, אשר הביעה דעתה על הליך החקיקה בו מדובר. ברי כי גם אם העותרת היא גוף בעל עניין פרטיקולרי מובהק, ובלא שאביע דעה לנושא המהותי של החקיקה הנתקפת בעניין סמכויות הרוקחים, הנה יש טעם רב בדברי העותרת באשר להליך החקיקה. השכל הישר מורנו, כי אמון הציבור בהליך החקיקה מותנה ברצינותו של ההליך. שעה שההליך כמעט אוטומטי, והוא חפוז או אקראי, נוצר פקפוק בערך שמייחס המחוקק עצמו לחקיקה היוצאת מתחת ידיו, ונוכח המחיר של אבדן אמון מתמשך, ספק אם הצר שווה בנזק, קרי, האם ההישג של חקיקה מהירה ו"יעילה" בחוק ההסדרים שווה בזילות ההליך ועמו הפגיעה באמון. בית משפט זה אמר דברו בפרשיות ארגון מגדלי העופות וח"כ ליצמן. פסק הדין בפרשת מגדלי העופות ניתן ביום 28.10.04, ונאמרו בו דברים כדרבנות מפי חברתי. והנה דבר החקיקה נשוא העתירה נתקבל ביום 6.6.06, קרי, עולם כמנהגו נוהג; והדבר היה שבועות ספורים לאחר שהיועצת המשפטית לכנסת, במזכרה מיום 14.5.06, קָבלה על הצעת חוק ההסדרים לשנת 2006 בנימוקים המוכרים לעניין זה, ובין היתר אמרה: "מנגנון החקיקה אותו מבקשת הממשלה ליישם ביחס להצעת חוק ההסדרים יש בו כדי לפגוע במעמדה ובסמכויותיה של הכנסת כרשות המחוקקת... החיפזון עלול לגרום לטעויות סתם ולתקלות שתצאנה תחת יד המחוקק, והיו דברים מעולם...". ב. לא יתכן חולק כי לחקיקה נשוא העתירה אין כל זיקה להצעת התקציב, וכל כולה, שנתלתה על הקולב הקטן של הסתייגות, באה כדי לעקוף את המסלול החקיקתי הרגיל שבו כשלה; ראו סיכום ועדת העבודה, הרווחה והבריאות מיום 20.5.06, שבו נאמר: "הועדה קובעת שהדיון בנושא ניפוק תרשים מרשם בידי רוקח ללא צורך במרשם רופא מצדיק דיון מעמיק... הועדה דוחה את ההחלטה בנושא בשלב זה... משרד הבריאות יכול להגיש את הנושא כחוק נפרד, שלא במסגרת חוק ההסדרים". אם לא סגי בכך, אף נדחתה בקשה לרביזיה (ישיבת הועדה מיום 5.6.06). והנה באה למליאת הכנסת ב-6.6.06 הסתייגות של מספר חברי כנסת, שאחד מהם, ח"כ אביגדור יצחקי, אמר "כל הענין זה חוק ההסדרים. העברתי בלעדיכם את רשות להגנת הצרכן, העברתי רפורמה ברשות השידור, העברתי שמים פתוחים. בלי זה לא היה עובר כלום". בדברים אלה מוצג חוק ההסדרים כמות שהוא, כלי לחקיקה מהירה. אציין כי ביום 31.12.03 ניתנה הנחיית יועץ משפטי לממשלה לשרים הרלבנטיים ולממונה על התקציבים, שעסקה בדרך בה מתקבלות החלטות הממשלה במסגרת דיוני התקציב, ונאמר בה בסעיף 8.3: "... הכללת תיקונים רבים של חוקים שונים בנושאים שונים בהצעת חוק אחת (חוק ההסדרים – א"ר) אינה עולה בקנה אחד – כפי שכבר נכתב על-ידינו בעבר – עם מדיניות משפטית ראויה. יכול שיהיה מקום להגיש לכנסת תיקוני חקיקה נלוים לחוק התקציב, שיידונו כבקשה אחת בקריאה ראשונה, כאשר קיימת זיקה ישירה והכרחית (הדגשה לא במקור – א"ר) בין סעיף תקציבי פלוני לבין תיקון החקיקה המוצע. אך תיקונים שהשפעתם התקציבית היא ארוכת טווח, או המשנים עקרונות יסוד בחקיקה, צריכים להידון בדרכי החקיקה המקובלות (אשר יכולות להיות גם מהירות בעת הצורך)". ולהלן נאמר בסעיף 8.4: "כאשר הממשלה מבקשת להציג בפני הכנסת תכנית כלכלית כוללת, המורכבת, בין היתר, משינויים מבניים, אין מניעה לכך, כמובן, אך הדבר אינו מחייב הגשת הצעת חוק הסדרים אחת. הממשלה יכולה להחליט על מספר הצעות חוק שיוגשו לכנסת במועד אחד, ולהביאן בפני הכנסת תוך כדי הצגה כוללת של התכנית. אין סתירה בין הרצון לגבש ולהציג תכנית כלכלית לבין הקפדה על הליכי חקיקה תקינים ומקובלים". ג. בהנחה שאותה הנחיה בעינה, אך פשיטא שאין הדברים מקוימים כדבעי. עיון בפרוטוקול מליאת הכנסת מיום 6.6.06 מוכיח, כדברי העותרת, כי ההסתייגות לא הוצגה כלל על-ידי המסתייגים, לא השיב לה יו"ר הועדה, והדיון בה ארך לא יותר מדקותיים בקצב דיבור איטי. הלזה ייקרא דיון, גם אם הונחה ההסתייגות לפני הכנסת בכתובים? גם באת כוח הכנסת סבורה, בתשובתה, כי "ראוי היה לקיים דיון יסודי במליאת הכנסת, על מנת להבהיר לחברי הכנסת את מהות המחלוקת", אך לשיטתה היעדר הדיון אינו נוגד את הוראות הכנסת ואינו מהוה פגם היורד לשורש. באות כוח הכנסת והממשלה טענו שתיהן כי לא נפל פגם בהליך החקיקה. במישור הפורמלי כנראה צדקו, מכל מקום אולי. משער אני – ואני מניח כי לא יהא זה ניחוש גרידא – כי כמשפטניות ערכיות עשו כן כמי שכפאו שד, וליבן בל עימן. ד. חברתי ציטטה מפסק דינה המקיף בעניין מגדלי העופות, וציינה כי הביקורת השיפוטית לעניין הליך החקיקה תוגבל לפיו "להגנה על זכותם של חברי הכנסת, הנגזרת מזכותם של שולחיהם הבוחרים ומעקרון הייצוג, להשתתף בהליך החקיקה. אולם משניתנה לחברי הכנסת במסגרת הליך החקיקה אפשרות מעשית להשתתף בהליך, אלא שהם בחרו שלא לממשה, לא יהיה זה מתפקידו של בית המשפט לחייבם לעשות כן" (עמ' 55-54). המקרה דנא גבולי. ספק רב, לשון המעטה שבהמעטה, אם ראוי לומר כי ניתנה לחברי הכנסת שאינם חברי ועדת העבודה, הרווחה והבריאות אשר נטלו חלק בדיונים בה, אותה אפשרות מעשית להשתתף בהליך, וקוים עקרון ההשתתפות; היתה זו קליפה שתוכנה נתון בספק. אך ההסתייגות הופצה, וחבר כנסת שרצה בכך יכול היה בכל זאת לעיין, ולכן פורמלית מולאו הדרישות. דבר זה מציב סייג להתערבותנו, נוכח הפסיקה בפרשת מגדלי העופות, כדברי חברתי. ה. בית משפט זה רואה כחובתו לגלות איפוק בהתערבות בחקיקה ובהליכיה, מטעמים טובים של כיבוד הרשויות זו את זו ומכלול טעמים אחרים שתיארה חברתי בפרשת מגדלי העופות (ראו שם עמ' 55-53). אבל חזות קשה אני חוזה, כי ככל שימשך הליך חוק ההסדרים ולא ישתנה מהותית, חרף פסיקתו של בית משפט זה וחוות הדעת של היועצים המשפטיים לממשלה ולכנסת, עלולות להישאל שאלות גוברות והולכות באשר למידת ההתערבות השיפוטית בסיטואציות של "כאילו"; וזאת לא כדי לפגוע בכנסת - אלא כדי לחזקה ולהגן עליה מפני זילות עבודתה החיונית, החשובה וההכרחית במשטר הישראלי. ה. כאמור, בנסיבות הגבוליות איני רואה מנוס מהצטרפות למסקנת חברתי הנשיאה. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, י"ג בתשרי התשס"ח (25.09.2007). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06049270_N05.doc דז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il