מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל נ. דוד אהרוני

פסק-דין בתיק ע"א 4925/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 4925/14 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ח' מלצר כבוד השופט י' עמית כבוד השופט (בדימ') א' שהם המערערת: מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל נ ג ד המשיבים: 1. דוד אהרוני 2. חיה אהרוני ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו בת"א 2064/07 שניתן ביום 27.05.2014 על ידי כבוד השופטת (בדימ') ד"ר דרורה פלפל בשם המערערת: עו"ד אפרת ברנר בשם המשיבים: עו"ד אלכס סולומונוביץ' פסק-דין השופט י' עמית: 1. המשיבים הם תושבי המושב אודים הנמצא בשרון, ובני רשות בחלקות 3, 4, 10 ו-13 בגוש 7705 (להלן: המקרקעין) מאז שנת 1971. המשיבים מפעילים במקרקעין מסעדה ופנסיון סוסים, והפעילו בעבר חוות רכיבה, אך כיום שוהים במקום סוסים שחלקם שייכים למשיבים וחלקם לאחרים. בהמשך נידרש למשמעויות המשפטיות של הפעלת "פנסיון" לסוסים. 2. בשני העשורים האחרונים חלו התפתחויות ניכרות לגבי המקרקעין, ולהלן נתאר את העיקריות שבהן, תוך הבחנה בין הליכי תכנון להליכים משפטיים שהתנהלו במקביל: הסכם המשבצת: ביום 1.10.2004 נחתם הסכם שכירות בין המושב לבין מינהל מקרקעי ישראל (שהפך בינתיים לרשות מקרקעי ישראל ויכונה להלן גם המינהל או רמ"י). על פי הסכם המשבצת, הקרקע המושכרת למושב, ובאמצעותו למשיבים, תנוצל "לצרכי חקלאות בלבד". תוקף ההסכם הסתיים בשנת 2008. הסכם חדש לא הוצג בפנינו, אך ככל שניתן להבין נחתם הסכם המשך שתוכנו זהה (עמ' 42, 54 ו-61 לפרוטוקול הדיון בבית משפט קמא). הליכים תכנוניים: המקרקעין יועדו לשימוש חקלאי, וכדי לאפשר את פעילותם של המסעדה ופנסיון הסוסים, המשיבים פעלו כבר לפני למעלה מ-25 שנה לשינוי הייעוד של המקרקעין. מתכנן מחוז המרכז של המינהל (מר רוסו) נתן בשנת 1995 את אישורו לתכנית לשינוי ייעוד הקרקע. בין היתר, תכנית זו מאפשרת להקים במקרקעין מסעדה ובית ספר לרכיבה על סוסים. בשנת 2004 הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים אישרה את התכנית, ובשנת 2005 אישרה אותה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה בכפוף לתנאים (נספח ו לכתב התביעה). בשנת 2008 התכנית פורסמה בילקוט הפרסומים כשינוי ייעוד ל"חקלאי מיוחד" (תכנית מתאר מקומית חש/9/4/א; י"פ 5790). ביני לביני טענה רמ"י כי מתכנן המחוז חתם על התכנית תוך חריגה מסמכותו, אך בסופו של דבר התכנית אושרה חרף התנגדותה של רמ"י. הליכים משפטיים: ביום 2.9.2002 פנה המינהל לבית משפט השלום בנתניה (ת"א 6834/02) בבקשה למתן צו מניעה להפסקת שימוש חורג במקרקעין וצו פינוי למבנים הבלתי חוקיים שנבנו בשטח. ההליך הסתיים בהסכמה כי הצווים שהתבקשו ייכנסו לתוקף ביום 1.11.2005, ובית המשפט אישר את הסכמת הצדדים בפסק דין מיום 24.10.2004 (להלן: פסק הדין המוסכם). ביום 1.3.2006 פנו המשיבים לבית משפט השלום בבקשה להארכת מועד לביצוע פסק הדין המוסכם, בטענה כי הליכי התכנון נמצאים בשלב מתקדם ונציג המינהל אישר את התכנית. הבקשה להארכת מועד נדחתה בהחלטה מיום 9.5.2006 "בהעדר הסכמה לארכה נוספת" ובשים לב ללוח הזמנים שקבעו הצדדים (מוצג 5). בקשה נוספת נדחתה גם היא, בהחלטה מיום 11.2.2007 (מוצג 7). המשיבים ניסו לזכות בארכה בדרכים נוספות – בקשות לרשם הוצל"פ ועתירה מינהלית – ולא עלה בידם. פסק הדין מושא הערעור 3. ביום 8.7.2007 פנו המשיבים לבית המשפט המחוזי בתל אביב בתביעה למתן צו הצהרתי שימנע נקיטת צעדים נגדם. טענתם המרכזית היתה כי ההסכם שקיבל תוקף של פסק דין מעניק להם שהות להסדיר את שינוי הייעוד התכנוני (ת"א 2064/07). הצדדים ניהלו מו"מ ביניהם שלא צלח, ובחלוף כשבע שנים מהגשת התביעה, בפסק דין מיום 27.5.2014 קיבל בית המשפט (כב' השופטת בדימ' ד' פלפל) את התביעה. עיקרי פסק הדין הם: יש לפרש את פסק הדין המוסכם כניסיון לדחות את הפינוי על מנת לאפשר הסדרת הפעילות; נוכח שינוי הנסיבות והתנהלות הצדדים – פסק הדין כבר אינו רלוונטי ורמ"י אינה יכולה להסתמך עליו; הפעלתו של פנסיון הסוסים במקרקעין נעשית כדין, בהתאם לייעוד התכנוני ולהחלטה 1316 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 31.12.2013 (להלן: החלטה 1316). במישור האופרטיבי נקבע כי אין לבצע את פסק הדין המוסכם ואין לפנות או להרוס מבנים במקרקעין. אשר לפעילות המסעדה, נאמר בפסק הדין כי ניתן להכשיר אותה לפי החלטה 1265, ו"אין סיבה שהמינהל 'יפלה' את התובעים לענין הסדר אפשרי של סוגית המסעדה; אין סיבה שהתובעים לא ישלמו בגין היתר והפעלה". בית המשפט מתח ביקורת על התנהלותה של המערערת וחייב אותה בהוצאות המשיבים בסך 100,000 ₪. הערעור 4. רמ"י ערערה על פסק הדין. הדיון בערעור נדחה לאחר שהתבקשנו להמתין להכרעה בבג"ץ 8615/14, אשר במסגרתו נדונה עתירה עקרונית נגד החלטה 1316 (להלן: עניין פלדשטיין). פסק הדין, במסגרתו נדחתה העתירה, ניתן ביום 5.1.2017, ולאחר מכן הגישו הצדדים השלמות טיעון. ביום 20.6.2017 קיימנו דיון בערעור, ולאחר ששמענו את טענות הצדדים, הצענו להם להגיע להסכמות שייתרו את ההכרעה. ביום 16.7.2018 הודיעו הצדדים כי על אף הידברות ממושכת לא עלה בידיהם להגיע לפשרה, ולפיכך התבקשנו ליתן פסק דין. 5. הטענות המרכזיות בערעור הן כלהלן: ראשית, המשיבים חייבים להפסיק את פעילות פנסיון הסוסים והמסעדה מכוח פסק הדין המוסכם. רמ"י סבורה כי מדובר בפסק דין חלוט ותקף; לא ניתנה ארכה לביצועו עד להשלמת ההליכים התכנוניים; ומכל מקום, השלמת הליכי התכנון אינה גורעת מטענות רמ"י במישור הקנייני-חוזי. שנית, לעניין הפנסיון: על פי החלטה 1316 – פנסיון סוסים אינו שימוש חקלאי אלא שימוש נלווה לחקלאי ולכן ניתן להפעיל אותו במקרקעין, אך זאת בכפוף לעמידה בתנאים (אפשרות שימוש במישור התכנוני, אישור משרד החקלאות, הסדר חובות עבר ותשלום דמי חכירה). רמ"י הדגישה כי לשיטתה נודעת חשיבות רבה לאופי המסחרי של הפעילות אשר שולל את הגדרתה כ"חקלאות". שלישית, בעניין המסעדה: רמ"י נכונה להחיל את החלטה 1265 אבל נדרשות התאמות משמעותיות במבנה, וכן תשלום דמי חכירה והסדרת חובות העבר. בנוסף, נטען כי פסק דינו של בית משפט קמא אינו מאפשר לרמ"י לאכוף את הוראות חוזה המשבצת ואף לא קצב למשיבים מועד להסדרת המסעדה. לבסוף הלינה המערערת על חיובה בהוצאות משפט. 6. מנגד, טענו בפנינו המשיבים כי את המונח "חקלאות" בחוזה המשבצת יש לפרש בהרחבה, כך שיכלול גם פנסיון סוסים, כשם שהוא כולל גידול בעלי חיים. כתימוכין לעמדה זו הצביעו המשיבים על מספר מקורות נורמטיביים. בנוגע לפסק הדין המוסכם, סמכו המשיבים ידיהם על מסקנתו של בית משפט קמא, והוסיפו נימוקים התומכים בה, לשיטתם. לעניין הפנסיון, עמדת המשיבים היא כי מסקנתו של בית משפט קמא מנותקת מהחלטה 1316 ועומדת בפני עצמה, שכן מדובר בפעילות חקלאית והמשיבים לא הביאו אסמכתא שמראה אחרת. לעומת זאת, המשיבים מודים כי הפעלת המסעדה דורשת התאמות, אם כי לטענתם רמ"י מעכבת את ההסדרה. דיון והכרעה 7. הצדדים נושאים עימם מטענים שליליים שנצברו במשך עשרות שנים. המערערת סבורה כי המשיבים עושים במקרקעין שימוש שלא כדין במשך שנים ארוכות תוך ניצול המחיר הנמוך שנקבע עבור שימוש חקלאי; המשיבים סבורים כי המערערת לא נהגה בהגינות המתחייבת ממעמדה כגוף ציבורי והעבירה אותם דרך ייסורים מתמשכת, בין היתר, עקב חזרתה מהסכמתה לשינוי הייעוד, מה שהביא לעיכוב בהסדרה התכנונית. להיסטוריה הארוכה בתיק זה יש משקל. ברם, איננו צריכים להכריע בכל מחלוקת בין הנראטיבים השונים אלא במחלוקת המעשית הרלוונטית כיום. פרשנותו ומעמדו של פסק הדין המוסכם 8. כאמור, פסק הדין המוסכם ניתן בתביעה אזרחית שהוגשה על ידי רמ"י, להפסקת השימוש החורג ופינוי המבנים שהוקמו ללא היתר. ההליך הסתיים בהסכמת הצדדים ובפסק הדין נקבע כי "ינתן פסק הדין על פי התביעה, אשר יידחה לשנה מהיום". חלפה שנה, ופעילות המסעדה והפנסיון המשיכה להתנהל למרות שהסדרתם התכנונית לא הושלמה והם לא זכו לאישור מטעם רמ"י. על רקע זה, ועל רקע ההסדרה התכנונית על ידי המשיבים, נפתח ההליך הנוכחי בתביעה של המשיבים, שביקשו למנוע הליכי פינוי והוצאה לפועל מכוח פסק הדין המוסכם. בהקשר זה, ועל אף ההסדרה של הנושא במישור התכנוני, דעתי אינה נוחה מהתנהלותם של המשיבים. לאחר שכשלו ניסיונותיהם לזכות בהארכת מועד מטעם בית המשפט בו ניתן פסק הדין, הם ניסו להשיג את מבוקשם בעיכוב הליכי הוצל"פ ובהגשת עתירה מינהלית, ולאחר שגם דרכים אלה הובילו למבוי סתום, הם פנו לבית המשפט קמא בבקשה לסעד הצהרתי לעניין פרשנות פסק הדין, באופן שיעניק להם ארכה להפסקת השימושים במקרקעין. התנהלות זו אינה ראויה ואלמלא חלוף הזמן ושינוי הנסיבות המהותי, הייתי נוטה לדעה כי יש ממש בטענת המינהל כי היה ראוי לדחות את תביעתם על הסף ולקבל את הערעור מטעם זה בלבד. בנוסף, לגופו של עניין, אני מתקשה לקבל את הטענה כי פסק הדין המוסכם העניק למשיבים שהות בלתי מוגבלת להסדרת השימוש במקרקעין. הצדדים הסכימו במפורש כי הצווים ייכנסו לתוקף לאחר שנה, וגם אם אניח כי ניתן היה להאריך את התקופה במידת מה, עדיין קשה להלום כי תינתן למשיבים תקופת זמן לא מוגבלת שבמהלכה יוכלו להמשיך ולנהל "עסקים כרגיל". בית משפט קמא הגיע למסקנה כי פסק הדין המוסכם מבטא "הסכמה להגיע להסכמות. במילים אחרות: האורכה שניתנה לא היתה כדי לבצע פינוי מוסדר של השטח, אלא כדי לבדוק אפשרויות להסכמות בין הצדדים, ולהסדר של הרשיונות [...] כמובן כשעל התנהלות לצורך הסכמה מעין זו, מאיימת חרב הפינוי" (עמ' 4 לפסק הדין). כאמור, אינני יכול לסמוך ידיי על מסקנה זו. פסק הדין המוסכם קבע תקופה של שנה, המשיבים לא עמדו בהתחייבותם, ואין להתעלם מכך. 9. מצד שני, קשה לקבל את עמדתה של רמ"י, לפיה הפעילות במקרקעין הותנתה באישור רמ"י "במישור החוזי-קנייני", ואין חשיבות להתקדמות הליכי התכנון. אני נכון לקבל את הטענה כי לפחות מבחינתם הסובייקטיבית של המשיבים, המכשול העיקרי שעמד בפניהם בשנת 2004 הוא המכשול התכנוני, רמ"י ידעה זאת ובשלב מסויים גם שיתפה פעולה עם ההסדרה התכנונית. ברם, לאחר שמוסדות התכנון אישרו את התכנית, חל שינוי בעמדתה המוצהרת של רמ"י והיא הביעה התנגדות לתכנית. כאמור, לטענת רמ"י, שנטענה בהליך דכאן בחצי פה, מתכנן המחוז לא היה מוסמך לאשר את התכנית, אך גם אם נקבל את הטענה אין בכך כדי לאיין טענת הסתמכות, לכאורה, מצד המשיבים, וגם אין בכך הסבר מדוע נציגי רמ"י לא הביעו התנגדות במוסדות התכנון (למשל בישיבת ולנת"ע מיום 25.4.2006). גם בהיבט הפרשני של פסק הדין המוסכם, עמדתה של רמ"י אינה זוכה לעדיפות מכרעת, מה שהביא את בית משפט קמא למסקנה אליה הגיע. לשונו של פסק הדין אינה נהירה (מצד אחד נעשה שימוש במושג תכנוני "הפסקת כל שימוש חורג במקרקעין" מצד שני נאמר כי יפונו "כל המבנים שנבנו ללא היתר התובעת"); גם המכתב מטעם ממ"י מיום 27.2.2006 אינו חד-משמעי לגבי משמעותם של הליכי התכנון. מצד אחד, נאמר במכתב שהאישורים הנדרשים אינם רק תכנוניים; מצד שני נאמר שאי-השלמת הליכי תכנון אינה עילה להארכת המועד. מכך עשוי להשתמע כי השלמת הליכי התכנון – כפי שאכן נעשה - מאפשרת ארכה או אף הסכמה של המינהל לפעילות. בנוסף, המינהל לא הביא עדים מטעמו שהיו מעורבים בהליך ויכולים היו להעיד על אומד דעת הצדדים. 10. המסקנה היא כי קיים קושי להתחקות אחר הכוונה בפסק הדין המוסכם, אך ברור שלא היתה כוונה להעניק למשיבים ארכה בלתי-מוגבלת בזמן לצורך הסדרת השימוש בקרקע. המשיבים המשיכו להפעיל במקרקעין מסעדה ופנסיון סוסים ללא אישור. על פי פסק הדין, ניתנה להם ארכה עד ליום 1.11.2005, אך ביום 5.7.2007, כשנה ושמונה חודשים לאחר המועד שנקבע בפסק הדין, פנו בתביעה לבית המשפט המחוזי. אני נוטה לדעה כי החל מנקודת זמן מסויימת, בהינתן שבית המשפט המחוזי לא נתן סעד זמני של עיכוב ביצוע או ארכה לקיום פסק הדין, יש לראות בכך הפרת צו שיפוטי והפרת חוזה. יחד עם זאת, גם בהינתן הפרה, הדיון בסעדים ובתרופות אינו פשוט. 11. מאז ניתן פסק הדין המוסכם, בשנת 2004, חלו שינויים והתפתחויות שמשפיעים על אפשרות השימוש במקרקעין. השינויים העיקריים הם שינוי הייעוד של המקרקעין ל"חקלאי מיוחד", כפי שאושר על ידי הוועדה המחוזית עוד לפני תום המועד שנקצב בפסק הדין, וקבלת החלטות 1316 ו-1265 על-ידי מועצת מינהל מקרקעי ישראל. בנקודה זו אני מסכים לפסק דינו של בית משפט קמא כי אין להתעלם משינויים אלה ולאכוף את פסק הדין המוסכם בבחינת ייקוב הדין את ההר. על רקע ההתפתחויות ושינוי הנסיבות, המחלוקת הפרשנית לגבי פסק הדין המוסכם מאבדת במידת מה מחשיבותה. כלומר, גם אם הייתי מקבל את עמדת המערערת לעניין פרשנות פסק הדין, לא היה בכך כדי להוביל להפסקה מוחלטת של השימוש שנעשה כיום במקרקעין, תוך התעלמות מהשינויים שחלו מאז במישור התכנוני. 12. נחזור אפוא לשאלה שעמדה לפתחו של בית משפט קמא – שאלת המשך הפעילות במקרקעין. כאמור, קבענו כי נוכח השינויים וההתפתחויות, אין לאכוף את פסק הדין המוסכם, ולכן יש לבחון את הנושא מן הזווית התכנונית ומן הזווית החוזית. המישור התכנוני 13. כאמור לעיל, ההסדרה התכנונית הושלמה כבר לפני עשור; מאז, ייעוד המקרקעין מאפשר להפעיל בהם מסעדה וחוות רכיבה, ורמ"י לא טענה כי השימוש הנוכחי, כפנסיון סוסים, אינו עולה בקנה אחד עם הייעוד התכנוני. ברם, המשיבים אינם בעלי המקרקעין אלא בני רשות ולכן הם כפופים גם למערכת היחסים החוזית עם רמ"י. בהתאם, טענתה העיקרית של רמ"י היא במישור החוזי. כפי שנראה להלן, נפקות המחלוקת בין הצדדים היא בעיקר במישור הכספי, באשר לשיטת רמ"י, על המשיבים לשלם בהתאם לשימוש המסחרי שהמשיבים עושים בשטח, להבדיל מדמי החכירה בגין שימוש חקלאי. הסכם המשבצת 14. כך נקבע בסעיף 3 להסכם המשבצת: "מטרת השכירות היא: א. ניצול השטח העליון של הקרקע לצרכי חקלאות בלבד; ב. הקמת מבנים משקיים ושימוש בהם למטרה חקלאית בלבד; ג. הקמת יחידות מגורים ומגורים בהן; ד. הקמת מבני ציבור ושימוש בהם;" השאלה המרכזית בהליך זה, היא פרשנות המונח "חקלאות" בחוזה המשבצת. המשיבים מבקשים לפרש אותו באופן רחב כך שיכלול גם פנסיון סוסים, ואילו המערערת מצדדת בפרשנות מצמצת יותר, שלפיה פנסיון סוסים אינו נחשב שימוש חקלאי. ראוי לציין כי ההסכם שלפנינו נחתם בשנת 2004, היינו לאחר שהתגלע הסכסוך בין הצדדים, ולמרות זאת אין בו הבהרה או הגדרה למונח "חקלאות". 15. לשיטת המערערת: "פרשנות השימוש החקלאי המותר ע"פ חוזה המשבצת צריכה להיעשות בהתאם לחוזה המשבצת, בהתאם למדיניות הקרקע בישראל כפי שמתבטאת בחוזה המשבצת ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, בשים לב לרציונלים העומדים מאחורי הדברים, ולאור העקרונות שהתווה בימ"ש נכבד זה". עמדה עקרונית זו מקובלת עליי לצורך הדיון במקרה הנוכחי, ונראה שגם המשיבים מסכימים לכך. עם זאת, ראוי לציין כי הממשק בין חוזה המשבצת לבין מקורות נורמטיביים אחרים אינו תמיד מובן מאליו ועשוי לעורר שאלות מורכבות. האם פנסיון סוסים הוא שימוש חקלאי? 16. כפי שהזכרתי בפתח הדברים, יש חשיבות להבחנה בין גידול סוסים לבין החזקת סוסים בפנסיון. לגבי גידול סוסים שבבעלות המשיבים עצמם, גם רמ"י הסכימה כי מדובר בשימוש חקלאי (עמ' 3 לפרוטוקול הדיון בערעור; פסקה 43 לסיכומים, המזכירה את החלטת הנהלת מקרקעי ישראל מס' 3209 מיום 22.5.2012, במסגרתה הוכר גידול בעלי חיים שלא למטרות מזון כפעילות חקלאית). אציין כי בפסק הדין בעניין פלדשטיין, נאמר כי "לא שוכנעתי כי ההחלטה שלא להכיר בגידול ואחזקה של בעלי חיים שלא לייצור מזון כשימוש חקלאי נגועה בחוסר סבירות קיצוני באופן המצדיק את התערבותנו". לטעמי, אמירה זו הייתה מעבר לנדרש, שכן החלטה 1316 אינה מבחינה בין סוגים שונים של בעלי חיים. בשל אמירה זו, ייתכן כי רמ"י שינתה טעמה, מאחר שבהשלמת הטיעון מיום 9.3.2017 טענה כי "גידול סוסים שלא למטרות מזון, הוא אינו בגדר שימוש חקלאי לפי חוזה המשבצת". ניתן לכאורה להסיק מכך שאין נפקות לשאלה בבעלות מי הסוסים. אך בהמשך הטיעון, רמ"י שמה את הדגש על כך שעסק של פנסיון לסוסים "בו מוחזקים סוסים של בעלים שונים תמורת תשלום" אינו שימוש חקלאי. אצא אפוא מנקודת הנחה כי רמ"י לא חזרה בה מההבחנה בין סוסים שבבעלותו של המחזיק לבין סוסים של בעלים אחרים. המחלוקת בין הצדדים מתמקדת אפוא ביחס להחזקת סוסים תמורת תשלום מצד בעליהם. גם בנקודה זו הפערים בין הצדדים אינם כה גדולים: מחד גיסא סבורים המשיבים כי מדובר בשימוש חקלאי, ומאידך גיסא טוענת רמ"י כי פעילות זו נופלת בגדר "שימושים נלווים לגידול בעלי חיים". לשתי השיטות, אין מניעה עקרונית שהמשיבים ימשיכו להפעיל במקרקעין פנסיון סוסים, והנפקות של המחלוקת היא כספית: שאם מדובר בשימוש נלווה, המשיבים נדרשים לעמוד בתנאי החלטה 1316, ובין היתר יידרשו לשלם לרמ"י סכומים גבוהים יותר עבור השימוש במקרקעין. יוער כי בית משפט קמא לא התייחס להבחנה זו וסבר כי לאחר שהתקבלה החלטה 1316 "נושא פנסיון הסוסים ירד מהפרק לעניין תביעה זו". 17. קשה למצוא הגדרה חוקית ברורה למונח "חקלאות". בהקשר זה אין לי אלא להסכים כי "היעדרה של הגדרה סטטוטורית ברורה, מייצר מסלול שבו נדרשת פרשנות בכל מקרה ומקרה המובא בפני בית המשפט או רשות מבצעת – דבר שכמובן אינו רצוי" (ורד דשא המשפט החקלאי בישראל 214-213, 235-234 (2014) (להלן: דשא); וראו בג"ץ 244/00‏ עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 83 (2002)). בהעדר הגדרה ברורה וממצה, נפנה בלית ברירה להיעזר בהגדרות שנקבעו בהקשרים שונים. תחילה, ראוי להדגיש שני דברי חקיקה שבהם "גידול בעלי חיים" נכלל בהגדרת "חקלאות": סעיף 1 לחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז-1967 (להלן: חוק ההתיישבות): "קרקע חקלאית" – קרקע שנועדה לשמש לייצור תוצרת חקלאית, לגידול פרחים, למשתלה, לגידול בעלי חיים או להחזקתם או למרעה להם. סעיף 7(ב) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965: "מטרה לא חקלאית", בסעיף זה – בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים. [בהקשר זה ראו עע"מ 4487/12 סטולרו נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון, בפסקה 12 (9.10.2013) (להלן: עניין סטולרו); דשא, בעמ' 215. לעניין חוק ההתיישבות ראו שם בעמ' 344-343, וכן ה"פ (מרכז) 52471-01-12‏ פלדשטיין נ' מינהל מקרקעי ישראל (16.12.2012). לשלמות התמונה יוער כי קיימות הגדרות נוספות ל"חקלאות", שאינן בהכרח רלוונטיות לדיון הנוכחי, ובין היתר, ראו: תקנות המים (אמות מידה להקצאת מים לחקלאות), תשע"ח-2018, ותקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (החזקה שלא לצרכים חקלאיים), תשס"ט-2009, וההגדרה של "בעל חיים" בתקנות אלה: "למעט חיית משק המוחזקת לשם הפקת תוצרת חקלאית לשיווק, ממנה או מתולדתה". 18. בלשון החוק ניתן אפוא למצוא אסמכתא לכך שגידול בעלי חיים הוא פעילות חקלאית. לצד זאת, נעמיד לנגד עינינו את החלטה 1316 של מועצת מקרקעי ישראל, שכותרתה "שימושים נלווים לפעילות חקלאית בנחלה במושבי עובדים ובכפרים שיתופיים": 'שימושים נלווים לגידול בעלי חיים' – שירותי טיפול, אחסנת בעלי חיים, ריפוי וטיפול באמצעות בעלי חיים, ליטוף בעלי חיים והתנסות בגידולם, חנות ממכר בעלי חיים וציוד לגידולם, רכיבה טיפולית ולימודי רכיבה. לא נעלמה מעיני טענת המשיבים להרחבת חזית בהקשר זה, אך כפי שכבר הבהרתי לעיל, אינני רואה לנכון להתעלם מהשינויים הנורמטיביים שחלו בינתיים, וגם המשיבים התייחסו לכך בסיכומים המשלימים מטעמם. [במאמר מוסגר: ראו ע"א (מחוזי ת"א) 3138-11-13‏ ‏ מינהל מקרקעי ישראל - מדינת ישראל נ' עיון (4.12.2014), שם נקבע כי "חוות ליטוף" איננה שימוש חקלאי]. רוצה לומר: "גידול ואחזקה" של בעלי חיים – הוא שימוש חקלאי; ואילו "טיפול ואחסנה" של בעלי חיים – הוא שימוש נלווה לגידול בעלי חיים, ולכן מוגדר בהחלטה 1316 כשימוש נלווה לפעילות חקלאית. ברם, ההבחנה המושגית-מילולית אינה מספקת תשובה מלאה, שכן "אחזקה" ו"אחסנה" הן לכאורה מושגים נרדפים או חופפים. כלומר, הקושי למתוח את קו הגבול בין "גידול ואחזקה" (שימוש חקלאי) לבין "טיפול ואחסנה" (שימוש נלווה) עשוי לעורר את הטענה כי החלטה 1316 סותרת את הוראת חוק ההתיישבות. טענה מעין זו נדונה ונדחתה בבג"ץ פלדשטיין, שם נקבע כי החלטה 1316 מפרשת את החוק ולא עומדת בסתירה אליו (שם, בפסקה 19; לעניין מעמדן של החלטות המועצה ראו גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל 262-259 (2009); דשא, 209). 19. לשיטתי, על מנת לשמור על קוהרנטיות בין ההגדרות שנקבעו בחקיקה לבין החלטה 1316, ולמנוע סתירה ביניהן, יש להבחין בין גידול ואחזקת סוסים לבין אחסון וטיפול בהם. אבחנה זו תיעשה על יסוד בחינת משך התקופה בה מוחזקים הסוסים במקום. גידול סוסים הוא החזקתם לתקופה ארוכה, למשך פרק זמן משמעותי מתוך חיי הסוס. אחסון וטיפול, לעומת זאת, מתאפיין בשהות לתקופה קצרה יחסית. לענייננו, כאשר מדובר בפנסיון סוסים – כלומר מקום אירוח לתקופות קצרות – הוא יוגדר כ"אחסון וטיפול" בבעלי חיים ולכן שימוש לוואי לחקלאות, כפי שטענה המערערת. כפי שאפרט להלן, מסקנה זו נובעת הן מניתוח לשון החוק וההחלטה, הן מניתוח תכליתי. [במאמר מוסגר: הדיון הנוכחי ממוקד בסוסים; די לנו בכך, ואינני נדרש להרחיב על אודות בעלי חיים אחרים. דומה כי חלק מן המורכבות בענייננו נובעת מכך שסוסים אינם בעלי חיים שניתן לגדלם באזור עירוני (כגון כלבים, חתולים או דגי נוי) ומצד שני הם אינם מזוהים עם ייצור מזון לבני אדם (כמו פרות, עופות וכבשים). בה"פ 52471-01-12‏ שהוזכר לעיל, נדונה השאלה אם ניתן להפעיל פנסיון כלבים בקרקע חקלאית, ובית המשפט המחוזי קבע כי פעילות זו אינה נחשבת לצרכי חקלאות על-פי הסכם המשבצת. ערעור על פסק הדין (ע"א 1601/13) נמחק לאחר ההכרעה בבג"ץ פלדשטיין. ללא קשר ישיר לשאלה מושא דיוננו – האם יש לראות בגידול סוסים שימוש חקלאי או שימוש נלווה לחקלאי – ברי כי להבחנה בין חיות מחמד לבין סוס יש נפקות. הגם שכולנו מכירים סוס אחד שנכנס לבר, הרי שבמצב הדברים הרגיל, אדם מן היישוב, יתקשה מן הסתם להחזיק סוס בדירתו, וכלשונו של בית משפט קמא בפסק דינו: "היכן ישכנו בעלי סוסים את סוסיהם, בהנחה שבעלי סוסים גרים למשל ברחוב האספסת מס.4 תל-אביב בקומה ד' ללא מעלית"? הד לדברים אנו מוצאים בעניין פלדשטיין, שם נאמר כי "ככל שמדובר בפעילות אשר יש ותבוצע אף בקרקע שאינה חקלאית, קמה ועומדת הצדקה נוספת לאי-הכרה בשימושים נלווים כשימושים חקלאיים"]. 20. מבחינה לשונית: גידול בעלי חיים מתייחס לפרק זמן משמעותי מתוך משך חייהם. קשה להלום כי עסק שמחזיק אצלו סוסים למשך שבוע או שבועיים יוגדר כעסק לגידול בעלי חיים. אמנם בעלי חיים גדלים בכל רגע נתון, אך המונח "גידול" מכוון לתקופה ממושכת יותר. לעומת זאת, טיפול ואחסון יכולים לתאר היטב שהות קצרת טווח במקום מסויים. הערה: עשיתי שימוש במילה "אחסנה", כלשון החלטת המועצה, אף שתמהתי על השימוש בפועל "אחסנה" לגבי בעלי חיים, ולטעמי נפלה שגגה והכוונה ל"אִכסון", ואביא בהקשר זה את החלטת האקדמיה ללשון עברית: "המילה אִכְסוּן פירושה 'אירוח', 'מתן מקום לינה'. מקורה במילה אַכְסַנְיָה – מָלון, פונדק – מילה שחדרה ללשון חז"ל מן היוונית (xenia – 'אירוח', 'הכנסת אורחים'). לעומת זאת המילים אִחְסוּן והַחְסָנָה פירושן 'שמירה', 'החזקה במחסן'. המילה מַחְסָן לקוחה מן הערבית: مَخْزَن (מַחְ'זַן). ואולם מילים מן השורש חס"ן במשמעות של אצירה ושל אוֹצָר מצויות כבר בעברית של המקרא [...] נבחין אפוא בין אכסון לאחסון: מאכסנים – בכ"ף – בני אדם, ומאחסנים – בחי"ת – חפצים ובהשאלה גם מידע" (הדגשה הוספה – י"ע). מבחינת התכלית: ההגדרה של שימוש חקלאי קשורה לניצול של הקרקע לצורך הפקת תוצר חקלאי. ככל שהפעילות מאבדת את הזיקה לקרקע וככל שהיא נושאת אופי מסחרי-עסקי שאינו נובע מן השימוש בקרקע עצמה אלא משימוש במרחב, כך היא מתרחקת מן ההגדרה של פעילות חקלאית. בהמשך לכך, גידול סוסים לפרק זמן ארוך מבטא זיקה הדוקה יותר לקרקע בהשוואה לאכסון ולטיפול בסוסים שמגיעים לפנסיון לתקופות קצרות. ברי כי שתי החלופות הללו, כמו גם כל פעילות חקלאית אחרת, נועדו להשיא רווחים כלכליים, אך יש הבדל בין רווח מתוצרת שמקורה בגידול על-גבי הקרקע (והמחוקק הכליל בכך גם בעלי חיים) לבין רווח מסחרי שנובע מניצול השטח החקלאי לצורך שהות מזדמנת של בעלי חיים. 21. תימוכין למסקנה האמורה ניתן למצוא גם בפסק הדין בעניין פלדשטיין, אשר במסגרתו נדחתה כאמור העתירה נגד החלטה 1316. גם ההליך דנא הוזכר בפסק דין ונאמר כי "תלויים ועומדים בבית משפט זה שני הליכים שעניינם סיווגם הספציפי של פנסיון כלבים ופנסיון סוסים – כשימוש חקלאי, שימוש נלווה או שמא אף אחד משימושים מותרים אלו – ואיני מכריע בשאלות אלה במסגרת זו" (שם, בפסקה 16). עם זאת, פסק הדין כולל גם אמירות שיש להן חשיבות לענייננו: מועצת מקרקעי ישראל ורמ"י "הינן הגורמים המוסמכים והראויים לפרש את חוק ההתיישבות [...] אימוץ קריטריון של מהות התוצרת על ידי המועצה – לפיו שימוש חקלאי פירושו שימוש שנועד לשם ייצור תוצרת חקלאית – הינו סביר [...] לא זו אף זו, שוכנעתי כי יש צדק רב בטענת המשיבות לפיה ערך השוויון והצדק החלוקתי מורה כי דווקא אין להכיר בשימושים נלווים כשימושים חקלאיים. כידוע, ערך זה מורה כי כאשר מבקשת המדינה להעניק הטבות עליה להצביע על הטעם להענקתן לקבוצת אוכלוסייה מובחנת אחת ולא אחרת [...] יש למצוא הבדל מהותי וחשוב בין שימוש מסחרי ועסקי בנחלה לבין שימוש שאינו כזה [...] למותר לציין כי אף סביר לדרוש תשלום נוסף בגין שימושים נלווים אלו" (שם, בפסקאות 26-20; ההדגשות במקור). אכן, בהיעדר הגדרה ברורה בחוזה או בחקיקה, השאלה אם פעילות מסויימת מסווגת כ"חקלאות" תידון בשים לב למקורות הנורמטיביים השונים, הן במישור הלשוני הן במישור התכליתי, וכן בהתחשב במאפייני הפעילות, ובהן אופיה העסקי והזיקה בינה לבין הקרקע ולבין התוצר (ראו והשוו: עניין סטולרו, בפסקה 15; רע"פ 9585/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שקמים נ' ראש המועצה האזורית שפיר, בפסקה 25 (3.9.2012)). 22. מסקנה: פנסיון סוסים מהווה "טיפול ואחסנת בעלי חיים" כאמור בהגדרה הנ"ל ולכן יש לראותו כ"שימוש נלווה לגידול בעלי חיים". לפיכך הפעלת פנסיון סוסים בקרקע חקלאית השייכת לרמ"י כפופה לתנאים שנקבעו בהחלטה 1316. 23. דומה כי גם המשיבים התקשו לחלוק על מסקנה זו, ובהשלמת טיעון לאחר ההכרעה בעניין פלדשטיין, הם חזרו על הטענה כי הם מגדלים סוסים במקרקעין. לטענתם מדובר ב"בית גידול" ולא בפנסיון, ולמרות שחלק מהסוסים שייכים לאחרים עדיין מדובר בגידול ולא רק בטיפול ואחסנה. המשמעות היא כי עד כה הדיון נסוב על הסיווג המשפטי של "פנסיון סוסים", בהתאם לדרך בה הוליכו אותנו הצדדים ובית משפט קמא, אך למעשה אין לפנינו קביעה עובדתית בדבר טיב הפעילות שנעשית במקרקעין. בית משפט קמא דחה את טענת המערערת כי במקרקעין פועלת חוות סוסים, והתייחס לפעילות כ"פנסיון". קביעה זו מבוססת לכאורה על גרסתם של המשיבים (עמ' 6-5 לפסק הדין) אך ספק אם בית משפט קמא נתן דעתו לאבחנה בין פנסיון לבין מקום גידול לטווח ארוך. כך תיאר המשיב 1 את הפעילות בתצהיר עדות ראשית: "מדובר במקום בו הסוסים מקבלים הטיפול הנדרש להם, לרבות הצעידה היומית [...] הסוסים מגודלים ומטופלים במקום, ובעל הסוסים (ואני ביניהם), יוצאים עם הסוסים לרכיבה בכל עת שיחפצו בשטחים שמחוץ למקרקעין" (ס' 13); ובעדותו בבית משפט קמא: "היום זה משמש רק פנסיון לגידול סוסים [...] יש לנו בחווה 30-25 סוסים", מתוכם 15 סוסים "שייכים לאנשים פרטיים" (עמ' 22-20 לפרוטוקול). בסיום הדיון בפנינו הסכימה גם באת-כוח המערערת כי "המונח פנסיון לא טוב". כיום, בשבתנו כערכאת ערעור איננו יכולים לקבוע קביעות עובדתיות לגבי הפעילות שנעשית בשטח, והאם מדובר בפנסיון סוסים או בגידול סוסים. בנוסף, גם לשיטת המדינה, גידול הסוסים ששייכים למשיבים מהווה שימוש חקלאי, כך שלכל היותר מדובר בשימוש מעורב שחלקו מותר גם על פי החוזה (לדברי באת-כח המערערת: "הדבר הזה יילקח בחשבון במסגרת השומה" (עמ' 4 לפרוטוקול הדיון בערעור)). לפיכך אין בידינו לקבוע את הסיווג המתאים של השימוש שנעשה במקרקעין מושא דיוננו. 24. בנוסף, עשויה להתעורר השאלה האם "גידול בעלי חיים", שנחשב כשימוש חקלאי, מתייחס רק לבעלי חיים ששייכים לבעל הזכויות בקרקע או גם לבעלי חיים השייכים לאחרים. למשל, בהנחה שקרקע חקלאית מהווה את מקום גידולם ומושבם הקבוע של סוסים השייכים לבעלים המתגוררים באזור עירוני. רמ"י טענה בפנינו בעיקר לגבי הסיווג הראוי של פנסיון סוסים כשימוש נלווה לגידול בעלי חיים. לצד זאת, במסגרת הטיעון מטעמה ניתן למצוא ביטוי לגישה כי גידול סוסים השייכים לאחרים, נכנס גם הוא לקטגוריה של "טיפול ואחסנה" ולכן מהווה שימוש נלווה לגידול ולא שימוש חקלאי. כך, למשל, טענה באת-כוח רמ"י בפנינו כי "גידול עצמו אנחנו מאפשרים לחקלאים שיהיה להם את הסוסים שלהם כל עוד הם מגדלים את זה לעצמם" (עמ' 4-3 לפרוטוקול; ובהשלמת טיעון מיום 9.3.2017 הודגשה הבעלות על הסוסים). ככל שזוהי עמדתה של רמ"י, ניתן לחלוק על כך. ראשית, הצורך של חקלאי בגידול סוסים על מנת לרתום אותם למחרשתו, כבר אינו נפוץ במחוזותינו, כך שגידול סוסים "לשימוש עצמי" לא נועד מן הסתם להפקת תוצרת חקלאית במובן הרגיל של המילה. שנית, חוק ההתיישבות מדבר על גידול ואחזקה של בעלי חיים כשימוש חקלאי, וכך גם התוספת לחוק התכנון והבנייה. אמנם, האופי המסחרי של השימוש במקרקעין עשוי להיות רלוונטי לסיווג פעילות מסויימת כ"חקלאות", אך אין מדובר בתבחין יחיד, ונוכח הוראות החוק המגדירות "גידול בעלי חיים" כ"חקלאות", נדרש ביסוס לטענה כי "גידול" מתייחס רק לבעלי חיים ששייכים לבעל הזכויות בקרקע. כלומר, על פני הדברים, כאשר מדובר בגידול סוסים לתקופות ארוכות, ספק אם יש חשיבות לשאלה אם הסוסים שייכים לבעל הקרקע או לאחרים, ועל פי המצב החוקי כיום – מדובר בשימוש חקלאי (וראו, בהקשר התכנוני, רע"פ 4594/04 ברא"ז נ' מדינת ישראל‏ (18.11.2004)). מנגד, ניתן לטעון כי הגם שגידול בעל חיים הוא בגדר שימוש חקלאי, הרי שכל גידול של בעלי חיים למטרה מסחרית הפתוחה לציבור הרחב, יש לראות כ"שימוש נלווה" לצורך קביעת דמי החכירה הראויים. אותיר את הדברים בצריך עיון, שכן הטענות בנושא לא התחדדו בפנינו. המסעדה 25. אין מחלוקת כי פעילותה של המסעדה אינה נכנסת ולא נכנסה מעולם בהגדרת "שימוש חקלאי". בד בבד, שני הצדדים מסכימים כי המסעדה יכולה להמשיך לפעול במקרקעין, בתנאים שנקבעו בהחלטה 1265 ונוכח שינוי הייעוד. שאלת גובה התשלום הנדרש לצורך הסדרת פעילות המסעדה לא עמדה בפני בית משפט קמא וגם איננה עומדת בפנינו (אציין כי החלטה 1458, מיום 18.4.2016, שינתה והחליפה את הוראת החלטה 1265 לעניין הסדר חובות העבר). המשיבים טענו בפנינו כי מזה זמן רב הם מנסים להסדיר את פעילות המסעדה, לרבות תשלום חובות העבר, אך המערערת מסרבת וכורכת את עניין המסעדה בעניין חוות הסוסים. עד להסדרתה, המסעדה פועלת באופן החורג מן ההסכמה החוזית בחוזה המשבצת (להבדיל מהמישור התכנוני). בכך אין חידוש, והדברים ברורים מאז שניתן פסק הדין מושא הערעור וכנראה עוד קודם לכן. סיכום 26. בפסק דינו של בית משפט קמא נפלו מספר טעויות, והמרכזיות שבהן הן לגבי פרשנות פסק הדין המוסכם ולגבי השלכותיה של החלטה 1316. לפיכך הערעור מתקבל במובן זה שפסק הדין יבוטל, לרבות חיוב המערערת בהוצאות משפט, ותחתיו ייקבע כלהלן: (-) מסתמן כי במהלך הדרך המשיבים הפרו את פסק הדין המוסכם; אך בשלב זה, נוכח ההתפתחויות המשמעותיות בשנים הארוכות שחלפו, ובהינתן שבמישור התכנוני ניתן אישור הוועדה המחוזית לתכנית של שינוי הייעוד כבר בתחילת הדרך ועוד לפני תום התקופה שנקבעה בפסק הדין, אין מקום להורות על אכיפתו. (-) גידול סוסים הוא שימוש חקלאי בקרקע. איננו קובעים מסמרות בשאלה אם גידול סוסים עבור אחרים הוא בגדר שימוש חקלאי בקרקע או שימוש נלווה. (-) פנסיון סוסים, דהיינו אכסון סוסים לפרקי זמן קצרים, הוא שימוש נלווה לגידול בעלי חיים, ולא שימוש חקלאי בקרקע. פעילות כזו ניתנת להסדרה מול רמ"י בהתאם לתנאים שנקבעו בהחלטה 1316. (-) לא הונחה תשתית עובדתית שמאפשרת לעמוד על טיבו של "פנסיון הסוסים" הפועל במקרקעין מושא דיוננו. הבעלות בסוסים ככל הנראה מעורבת, ולא ברור אם מדובר בסוסים ששהו במקום לתקופות קצרות או באופן קבוע. (-) במישור התכנוני אין מניעה לכאורה להפעלת המסעדה, אך זו נעשית בניגוד להסכם המשבצת, והיא טעונה הסדרה בהתאם להחלטה 1265. (-) חיוב המערערת בהוצאות משפט – מבוטל. 27. התוצאה אליה הגענו אינה מביאה את הסכסוך לידי סיום. חוזרת ומתחדדת התובנה כי מוטב היה לפתור את הסכסוך הנוכחי בדרך של פשרה, ויש להצר על כך שהצדדים לא השכילו לעשות זאת. אלא שבמסגרת ההליך הנוכחי אין בידינו לפתור את כל המחלוקות בין הצדדים: בין היתר, אין בידינו כלים להגיע למסקנות לגבי העובדות בשטח, לגבי טיב המגעים שהיו בין הצדדים בעבר, וכן לא נדונו בפנינו היבטים כספיים של הסכסוך. יש לקוות כי הצדדים יותירו מאחוריהם את משקעי העבר ויגיעו להסכמות בלי להידרש להליכים משפטיים נוספים. על מנת לאפשר הידברות נוספת על בסיס פסק דיננו זה, יינתן לצדדים פרק זמן של 6 חודשים מהיום להגיע להסכמות ביניהם. לאחר מועד זה, רשאים הצדדים לנקוט בכל הליך שיראו לנכון. בנסיבות העניין, יישא כל צד בהוצאותיו. ש ו פ ט המשנה לנשיאה ח' מלצר: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט (בדימ') א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט (בדימ') הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ‏ט"ז בחשון התשע"ט (‏25.10.2018). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט (בדימ') _________________________ 14049250_E16.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il