פלוני נ. משרד הפנים

פסק-דין בתיק עע"ם 4922/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים מנהליים עע"ם 4922/12 עע"ם 7975/12 עע"ם 8131/12 עע"ם 8133/12 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט י' עמית כבוד השופט א' שהם המערערים: פלונים (חוף השנהב) נ ג ד המשיבים: 1. משרד הפנים 2. ראש רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול ערעורים על פסקי דינם של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים בעת"מ 7521-03-12, מיום 17.10.2012 שניתן על ידי כבוד השופטת נ' בן-אור, בעת"מ 48202-02-12 מיום 14.10.2012 שניתן על ידי כבוד השופט א' דראל, בעת"מ 19887-04-12, מיום 24.5.2012 שניתן על ידי כבוד השופט ד' מינץ ובעת"מ 5445-08-12 מיום 17.10.2012 שניתן על ידי כבוד השופט ד' מינץ תאריך הישיבה: ה' בשבט תשע"ג (16.1.13) בשם המערער: עו"ד סמדר בן-נתן; עו"ד מיכל פומרנץ בשם המשיבים: עו"ד יונתן ציון מוזס; עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופט י' דנציגר: המערערים, נתיני חוף השנהב, שהו בישראל מכוח מדיניות ההגנה זמנית לאחר שבקשות פרטניות שהגישו למקלט מדיני נדחו בעבר. עם תום מדיניות ההגנה הזמנית ביקשו המערערים לעיין מחדש בהחלטות בעניינם, בטענה כי בעת שהותם בישראל הם הצטרפו למפלגת ה-FPI שלימים הפכה למפלגת האופוזיציה בחוף השנהב. הבקשות נדחו על הסף ומאוחר יותר גם לגופן. האם החלטות הדחיה ניתנו כדין? זוהי השאלה שניצבת לפנינו בארבעת הערעורים דנן שהדיון בהם אוחד. רקע כללי 1. המערערים, נתיני חוף השנהב, הגיעו לישראל והגישו, כל אחד בנפרד, בקשה למקלט מדיני. בקשותיהם נדחו על ידי המשיבים ובקשות לעיון חוזר נדחו אף הן. עם זאת, המערערים המשיכו לשהות בישראל מכוח מדיניות אי-הרחקה זמנית אשר היתה נהוגה בעבר לגבי כלל נתיני חוף השנהב. בשנת 2010 התחלף השלטון בחוף השנהב: מפלגת השלטון, ה-FPI ("Front Populaire Ivoirien"), בראשות הנשיא לורן גבאגבו (Laurent Gbagbo), הפכה למפלגת אופוזיציה ואת מקומה תפסה מפלגת ה-RDR ("Rassemblement des Républicain") בראשות אלסאן אאוטרה (Alassane Ouattara). ביום 31.12.2011 הודיעה מדינת ישראל על סיומה של מדיניות אי-ההרחקה הזמנית כלפי נתיני חוף השנהב וזאת לנוכח עמדת הגורמים המקצועיים במשרד החוץ לפיה לא ניתן לראות עוד בחוף השנהב כאזור שבו נשקפת סכנה לאזרחיו. בשלב זה הגישו כל אחד מהמערערים בקשה לעיין מחדש בעניינם, בה טענו - לראשונה - כי במהלך שהותם בישראל הם הצטרפו למפלגת ה-FPI, אשר חבריה נרדפים בחוף השנהב, באופן שמקים סכנה לחייהם ולחירותם אם יושבו לארצם. בקשות אלה נדחו כולן על הסף ומבלי שנתקיים למערערים ראיון ביחידת הטיפול במבקשי מקלט. 2. המערערים עתרו לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים כנגד ההחלטה לדחות את בקשותיהם על הסף. העתירות נדחו בארבעה פסקי דין שניתנו על ידי מותבים שונים [עת"מ 7521-03-12 (השופטת נ' בן-אור) מיום 17.10.2012; עת"מ 48202-02-12 (השופט א' דראל) מיום 14.10.2012; עת"מ 19887-04-12 (השופט ד' מינץ) מיום 24.5.2012; עת"מ 5445-08-12 (השופט ד' מינץ) מיום 17.10.2012]. בפסקי הדין נמנו, בתמצית, מספר טעמים לדחיית העתירות: האחד, כי קשה ליתן אמון בגרסתם של כל אחד מן המערערים לגבי עצם חברותם במפלגת ה-FPI. השני, כי המערערים לא הוכיחו כי קיים בעניינם חשש מבוסס לרדיפה או סכנה לחייהם או לחירותם בחוף השנהב בשל היותם חברי מפלגת ה-FPI. השלישי, כי בנסיבות העניין ההחלטה שלא לערוך ראיון פרטני למערערים הינה החלטה סבירה, ולחלופין כי משלא הוכחה עילת מקלט, אין עוד צורך בעריכת ראיון. הרביעי הוא כי טענתם של המערערים הינה למעשה לעילת מקלט מסוג "sur place", דהיינו עילת מקלט המתגבשת בעת השהות במדינת המקלט, אשר ההכרה בה אינה נקיה מספקות. נימוקי הערעורים 3. המערערים - המיוצגים כולם על ידי עו"ד סמדר בן-נתן ועו"ד מיכל פומרנץ -ערערו לפנינו על פסקי הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים. המערערים גרסו כי לא היה מקום לדחות את טענותיהם על הסף, מבלי שנערך להם תחילה ראיון על ידי המשיבים, ועתרו לבחון את בקשותיהם בהליך מלא על פי "נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל" מיום 2.1.2011 (להלן: נוהל הטיפול בבקשות מקלט או הנוהל). המערערים סמכו את טענותיהם על עמדת נציבות האו"ם לפליטים (להלן: נציבות האו"ם לפליטים או הנציבות) לפיה יש "לפתוח מחדש" בקשת מקלט שנדחתה מקום בו קיימות ראיות מהימנות בדבר שינוי מהותי שחל במדינת המוצא אשר עשוי להשפיע על זכאותו של המבקש למקלט מדיני, וזאת גם כאשר עילת הפליטות הנטענת נוצרה בעת ששהה המבקש במדינת המקלט ("sur place"). המערערים טענו כי הם הוכיחו את קיומם של תנאים אלו, וזאת לנוכח השינוי במצב הפוליטי במדינתם ולאור הצטרפותם למפלגת ה-FPI. המערערים טענו כי נוהל הטיפול במבקשי מקלט אינו מתייחס מפורשות לאפשרות של פתיחת בקשת מקלט שנדחתה בעבר. עם זאת, לגישתם, עמדה לפיה בכל מקרה לא ניתן לפתוח בקשה מחדש איננה סבירה. המערערים הוסיפו כי הנוהל מאפשר לדחות בקשת מקלט על הסף רק אם "העובדות העומדות בבסיס הבקשה, גם אם יוכחו כולן, אינן מגבשות אף לא אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים". כמו כן, נטען כי עמדת המערערים נתמכת בהנחיות של נציבות האו"ם לפליטים לעניין הפרוצדורה לבחינת בקשות מקלט ("Procedural Standards for Refugee Status Determination under UNHCR's Mandate") (להלן: ההנחיות בדבר הפרוצדורה לבחינת בקשות מקלט), ובהוראות הדירקטיבה של האיחוד האירופי (מס' 2005/85/EC) בדבר הסטנדרטים המינימאליים של המדינות החברות לעניין הענקת או שלילת מעמד של פליט ("Council Directive 2005/85/EC on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status"). המערערים הוסיפו וטענו כי בנסיבות העניין הוכחה זכאותם למקלט מדיני בישראל. המערערים סברו כי רף ההוכחה של בקשות מקלט מן הראוי שיהא נמוך כך וכי יש ליתן למבקש מקלט אפשרות "ליהנות מן הספק" במקרה שבו ידו אינו משגת לראיות. בנסיבות העניין, כך נטען, הוכח כי המערערים הצטרפו למפלגת ה-FPI מסיבות כנות ובתום לב וכן כי קיימת בחוף השנהב רדיפה אחר פעילי המפלגה, באופן שמקים סכנה לחייהם ולחירותם. הראיה המרכזית עליה התבססה טענתם לחברות במפלגה היא רשימת חברים, מיום 20.2.2012, הנחזית כחתומה בידי מזכיר המפלגה הכללי בחוף השנהב, מר Laurent Akoun, ואשר נשלחה למזכיר המפלגה בישראל (להלן: רשימת החברים). המערערים ציינו כי הם הצטרפו למפלגת ה-FPI עובר להפיכתה למפלגת אופוזיציה באופן שמעיד על כנותם. באשר לרדיפה הנטענת אחר חברי המפלגה בחוף השנהב, הפנו המערערים להנחיות נציבות האו"ם לפליטים מיום 15.6.2012 ("Interim Eligibility Guidelines For Assessing The International Protection Needs of Asylum-Seekers From Cote D'Ivoire"), וכן לדוחות של ארגוני זכויות אדם ודיווחים מן התקשורת בדבר רדיפה של אנשי FPI בחוף השנהב. תגובת המשיבים 4. המשיבים - באמצעות באי כוחם, עו"ד יוכי גנסין ועו"ד יצחק ברט - עתרו לדחות את הערעורים. בפתח הדברים גרסו המשיבים כי המערערים לא הרימו את הנטל להוכיח שקיימת להם עילת מקלט ובפרט לא הוכח חשש אובייקטיבי מפני רדיפה. לשיטת המשיבים המערערים לא עמדו בנטל זה בשני מובנים: ראשית, לא הוכח שהמערערים פעילים באופן אישי ומשמעותי בסניף הישראלי של מפלגת ה-FPI. המשיבים הדגישו כי טענת המבקשים לחברות במפלגת ה-FPI היא טענה חדשה שלא נזכרה בבקשות המקלט המקוריות של המערערים ואף לא בבקשותיהם לעיון מחדש (הגם שלפחות חלק מן המערערים טענו כי הצטרפו למפלגה עובר למועד בחינת בקשתם). כן נטען כי רשימת החברים הנטענת אינה מפורטת דיה (ללא תאריך הצטרפות, תיאור תפקיד ומספרי זיהוי) וכי היא נערכה רק לאחר הפסקת מדיניות אי ההרחקה. שנית, נטען כי לא הוכח שאנשים ברמת הפעילות של המערערים במפלגת ה-FPI נרדפים במדינתם. המשיבים הסבירו כי עמדתה של שגרירות ישראל בחוף השנהב, כמו גם זו של נציבות האו"ם לפליטים, הינה כי העימות האלים בחוף השנהב הסתיים, כאשר לדידם של גורמי המקצוע במשרד החוץ וברשות האוכלוסין וההגירה לא ניתן לקבוע כיום כי כל פעילי מפלגת ה-FPI מצויים בסכנת רדיפה בחוף השנהב. המשיבים הוסיפו כי טענות המערערים לרדיפה נשענות על מסמכים לא עדכניים וכי גם לפי הנחיות הנציבות מיום 15.6.2012 לא נקבע כי כל אנשי מפלגת ה-FPI נתונים לרדיפה. המשיבים הפנו עוד לדיווח של מזכ"ל האו"ם למועצת הביטחון מיום 29.6.2012 ממנו עולה כי קיים דיאלוג בין הממשלה הנוכחית למפלגת ה-FPI, במסגרתו משתתפים אנשי FPI בפגישות עם ראש הממשלה. על בסיס זה, טענו המשיבים כי אם נציגי המפלגה הבכירים נפגשים עם בכירי הממשלה ללא חשש, קל וחומר שפעילים בדרג נמוך אינם סובלים מרדיפה, ובפרט פעילים של סניף מפלגת ה-FPI בישראל שספק אם יש בחוף השנהב מי שיודע על פעילותם. המשיבים הוסיפו כי משהמערערים לא הוכיחו שקיים חשש מבוסס מפני רדיפה של חברי מפלגת ה-FPI בחוף השנהב, אין צורך לדון בשאלת נפקותה של עילת מקלט שנולדה לראשונה בעת השהות במדינת ישראל. לבסוף, טענו המשיבים כי בנסיבות העניין לא היה מקום לפתוח מחדש את בקשות המקלט של המערערים ולערוך להם ראיון. המשיבים הפנו אף הם להנחיות נציבות האו"ם לפליטים לעניין הפרוצדורה לבחינת בקשות מקלט וטענו כי לשם מניעת ניצול לרעה של הליכי המקלט יש לאפשר פתיחה מחדש של בקשת מקלט רק מקום בו קיימות ראיות מהימנות לשינוי נסיבות מהותי שיש לבחנו לעומק ולא כאשר ברור על פניו שאין כל חידוש בבקשה. בענייננו, טענו המשיבים כי משלא הוכח שחברותם של המערערים בסניף ה-FPI הישראלי מקימה חשש מבוסס לרדיפה או לסכנת חיים, הרי שלא מתקיים שינוי נסיבות כאמור. לשיטת המשיבים הדברים מקבלים משנה תוקף שעה שהמערערים העלו את טענתם לחברות ב-FPI רק מספר שנים לאחר תחילת פעילות זו ולאחר תום מדיניות אי ההרחקה הזמנית. ההליכים לפני בית משפט זה 5. ביום 24.12.2012 ביקשו המערערים להגיש ראיות נוספות בשלב הערעור ובהן תצהירים, מסמכים ותמונות אודות פעילות סניף מפלגת ה- FPIבישראל וכן דיווחים עדכניים מהתקשורת ומטעם ארגונים בינלאומיים בדבר הרדיפה אחר חברי מפלגת ה-FPI בחוף השנהב. מנגד, הונחה לפנינו התייחסות משרד החוץ לטענה בדבר רדיפת חברי מפלגת ה- FPIבחוף השנהב ולפיה התמונה המצטיירת היא של מעשי אלימות ספוראדיים ואקראיים, אשר אינם נעשים בעידוד השלטונות או בחסותם. לכן, סברו הגורמים הרלבנטיים במשרד החוץ כי פעילים זוטרים בסניף הישראלי של ה- FPIלא יחוו רדיפה בחוף השנהב בשל פעילותם בישראל. 6. ביום 16.1.2013 קיימנו דיון מאוחד בארבעת הערעורים. במהלך הדיון שבו הצדדים על עיקר טענותיהם כפי שהובאו לעיל. עו"ד בן-נתן הדגישה בשם המערערים כי יש בידה ראיות הנוגעות לעניינם הפרטני של המערערים שמוכיחות כי אם יושבו המערערים לחוף השנהב יהיו חייהם וחירותם בסכנה. לאור זאת, החלטנו להתיר למערערים להגיש ראיות נוספות בערעור להוכחת עילת המקלט הפרטנית שלהם וקבענו כי לאחר הגשתן יגישו המשיבים הודעת עדכון בה יבהירו אם יש בראיות אלה כדי לשנות את עמדתם. 7. ביום 3.3.2013 הגישו המשיבים הודעת עדכון לפיה הראיות מטעם המערערים הועברו לבחינה מחודשת של הגורמים הרלבנטיים במשרד האוכלוסין וההגירה. בעקבות זאת, נערכו ראיונות לחלק מן המערערים, אולם הוחלט שאין בכך כדי לשנות את ההכרעה בעניינם. להודעת העדכון צורפה החלטתה המפורטת של רשות האוכלוסין וההגירה, אשר בסיומה נקבע כי: "לאחר בחינת כלל הראיות שהוצגו ובחינת המידעים מארץ מוצאם של העותרים [המערערים] אין אנו מוצאים לנכון לשנות את ההחלטה בעניינם ולא התרשמנו כי קיימת סכנה אמיתית לחייהם או לחירותם של העותרים באם ישובו למדינת מוצאם." 8. בהמשך להודעה זו, עתרו המערערים לקבל את הערעורים כנגד ההחלטה לדחות את בקשותיהם על הסף ולקבוע כי הם רשאים לעתור לבית המשפט לעניינים מינהליים כנגד ההחלטות גופן. לחלופין, ביקשו המערערים לאפשר להם השלמת טיעון נוספת בעל-פה לפנינו בטרם ההכרעה בערעורים. המשיבים התנגדו לבקשה אך הסכימו על הגשת תגובות בכתב בטרם ההכרעה בערעורים. על מנת לקדם את הערעורים ללא שהות נוספת, החלטנו לדחות את בקשת המערערים, אך לאפשר לצדדים השלמת טיעון בכתב בטרם ההכרעה בעניינם, כפי שיפורט להלן. טיעוניהם המשלימים של הצדדים 9. בטיעוניהם המשלימים גורסים המערערים כי החלטת המשיבים שגויה וכי נפלו בה פגמים המחייבים את ביטולה ומתן מעמד של פליטים למערערים. ראשית, נטען כי המשיבים שגו כאשר קבעו שהאירועים בהם נפגעו פעילי FPI הם ספוראדיים ואילו מאמצי הפיוס בחוף השנהב משקפים את המצב בכללותו, וזאת בניגוד לעולה לשיטתם מן הראיות ומעמדת נציבות האו"ם לפליטים. שנית, נטען כי המשיבים שגו בפרשנות המושג "רדיפה" בכך שפירשו אותו כרדיפה אישית בלבד. שלישית, נטען כי המשיבים שגו בכך שדרשו מהמערערים להציג "ראיה מוחשית ואובייקטיבית" בדבר החשש לרדיפה בעניינם, תוך סטיה משמעותית לחומרה מהרף הראייתי הנדרש להוכחת בקשות מקלט. רביעית, נטען כי החלטת המשיבים היא תוצאה של גיבוש עמדה מוקדמת וכי בקשותיהם נשקלו מחדש למראית עין בלבד. לדידם של המערערים, הפרשנות שניתנה לדבריהם ולראיותיהם הינה מגמתית ומכוונת להשיג תוצאה שסומנה מראש. המערערים הלינו עוד על ההחלטה שלא לערוך ראיונות למערערות בעע"ם 8133/12 ובעע"ם 8131/12. 10. מנגד, טענו המשיבים כי אין בראיות החדשות שהוגשו כדי להצביע על נסיבות חדשות ומהותיות המצדיקות פתיחה מחדש של בקשות המקלט הקודמות. לשיטת המשיבים, לנוכח מסקנה זו לא היה הכרח לראיין את המערערים. הוסבר כי הראיונות נערכו בהתאם לשיקול הדעת המקצועי של המשיבים ועל מנת להבטיח כי בידם כלל החומר הרלבנטי לשם קבלת החלטה מושכלת. לשיטת המשיבים, הראיות החדשות שהוצגו לא נגעו בחלקן לעניינם הפרטני של המערערים ונמצא כי אין מדובר ב"ראיות מהימנות לשינוי מהותי בנסיבותיו הפרטניות של המבקש או בתנאים במדינת מוצאו". המשיבים הוסיפו כי הם ממשיכים להתעדכן באופן שוטף אודות המצב בחוף השנהב, ואולם נכון לעת הזו עמדתם היא כי אין מניעה מהשבת קבוצת חברי "הסניף הישראלי" של מפלגת ה-FPI לחוף השנהב. לפיכך, שבו המשיבים על עמדתם לפיה יש לדחות את הערעורים תוך חיוב המערערים בהוצאות משפט. דיון והכרעה 11. אקדים ואומר כי לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים בכתב, על נספחיהם, כמו גם בראיות ובאסמכתאות שהונחו לפנינו, ולאחר שהקשבתי להשלמת הטיעון בעל-פה, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את הערעורים. מלכתחילה כוונו הערעורים דנן נגד ההליך בו נקטו המשיבים, דהיינו דחיית בקשותיהם של המערערים על הסף וללא עריכת ראיון. משהוגשו הראיות הנוספות ונערכו ראיונות לחלק מן המערערים, שינו הערעורים את פניהם וכיוונו בעיקר כנגד ההחלטה על דחיית הבקשות לגופן. לאור האמור, אדרש תחילה לשאלה מהו הקריטריון לעיון מחדש בהחלטות חלוטות על דחיית בקשה למקלט מדיני ואם קריטריון זה יושם כדין בנסיבות העניין. לאחר מכן, אבחן אם ההחלטה לדחות את הבקשות לגופן עניינית ומבוססת על תשתית ראייתית התומכת בה באופן סביר. אולם, בטרם דיון בשתי הסוגיות הללו אדרש לשאלה מקדמית והיא - אם ואימתי ניתן להכיר בפליט "sur place", דהיינו פליט שטענתו לרדיפה מבוססת כולה על אירועים שהתרחשו לאחר שעזב את מדינת המוצא. רקע נורמטיבי - אמנת הפליטים 12. כידוע, מדינת ישראל רואה עצמה כמחויבת להוראות האמנה בדבר מעמדם של פליטים ולפרוטוקול המשלים לה [האמנה בדבר מעמדם של פליטים, כ"א 65, 5 (נפתחה לחתימה ב-1951) (אושררה ב-1954) (להלן: אמנת הפליטים או האמנה); הפרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים, כ"א 690, 23]. הגם שאמנת הפליטים לא נקלטה מפורשות לדין הפנימי בחקיקה, מדינת ישראל לא התכחשה למחויבותה על פי האמנה בעבר ואף לא בעניין שלפנינו [ראו: עע"ם 8870/11 גונזלס נ' משרד הפנים פיסקה 8 (25.4.2013) (להלן: עניין גונזלס); עע"ם 8675/11 טדסה נ' יחידת הטיפול במבקשי מקלט פיסקה 8 (14.5.2012) (להלן: עניין טדסה)]. 13. אמנת הפליטים מקנה למי שהוכר על ידי מדינת המקלט כ"פליט" שורה של הגנות וזכויות, כאשר הבסיסית שביניהן היא ההגנה מפני הרחקה למדינה בה נשקפת סכנה לחייו או לחירותו של מבקש המקלט, על רקע אחד הטעמים המנויים באמנה [סימן ל"ג לאמנה. ראו גם: James C. Hathaway, The Rights of Refugees under International Law (2005)]. עיקרון זה המכונה עיקרון "אי ההחזרה", או עיקרון ה-non-refoulment, הוכר זה מכבר בפסיקתו של בית משפט זה. עמד על כך הנשיא (דאז) א' ברק בבג"ץ 4702/94 אל-טאיי נ' שר הפנים, פ"ד מט(3) 843, 848 (1995): "כל סמכות שלטונית – לרבות סמכות הגירוש על-פי חוק הכניסה לישראל – צריכה להיות מופעלת על בסיס ההכרה "בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין..." (סעיף 1 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו). זהו העיקרון הגדול של ה- ,non refoulmentלפיו אין לגרש אדם למקום שבו יועמדו חייו או חירותו בסכנה. עיקרון זה מעוגן בסעיף 33 לאמנת הפליטים. הוא מהווה חלק מהחקיקה הפנימית של מדינות רבות, הקולטות את הוראות האמנה, או המסדירות את הדבר בנפרד. הוא עיקרון כללי, שאינו מוגבל אך ל"פליטים". הוא חל בישראל על כל סמכות שלטונית שעניינה גירוש אדם מישראל." 14. אמנת הפליטים מגדירה "פליט" כאדם "הנמצא מחוץ למדינת אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת, ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור" [סימן א' לאמנת הפליטים (כך לפי הנוסח העברי של האמנה)]. ניתן לחלק הגדרה זו למספר יסודות: (1) קיומו של חשש מבוסס מפני רדיפה ("well founded fear of being persecuted"); (2) מקורה של הרדיפה הוא באחד או יותר מן הטעמים המנויים באמנה, דהיינו על רקע גזע, דת, אזרחות, השתייכות ל"קיבוץ חברתי מסוים" ("particular social group") או "השקפה מדינית מסוימת" ("political opinion"); (3) מבקש המקלט נמצא מחוץ למדינתו בשל אותו החשש ו-(4) מבקש המקלט אינו יכול או אינו חפץ לזכות להגנתה של מדינתו בשל החשש האמור. פליטות במקום ("Sur Place") 15. לנוכח הגדרה זו עולה השאלה אם בקשה לקבלת מעמד של פליט עשויה להתבסס על רדיפה שהתגבשה לאחר שמבקש המקלט עזב את מדינת המוצא. סוג זה של פליטות מכונה "sur place" ("פליטות במקום"). אחד ההקשרים הנפוצים בו מתעוררת שאלה זו, וכך גם בענייננו, הוא ביחס לטענת רדיפה מטעמים פוליטיים וזאת בשל מחאה נגד השלטון שביצע מבקש המקלט מתוך מדינת המקלט [ראו גם: עע"ם 2244/12 פלונית נ' משרד הפנים פיסקאות 24-23 (21.8.2012)]. לכאורה, מלשון האמנה עולה כי לשם קיום היסוד השלישי להגדרה, לפיו מבקש המקלט נמצא מחוץ למדינת אזרחותו "בגלל" החשש לרדיפה, לא ניתן להכיר בפליט בשל רדיפה שאירעה לאחר שעזב את מדינתו. עם זאת, דומה כי זוהי אינה הפרשנות המקובלת כיום. 16. ספר העזר של נציבות האו"ם לפליטים, המשמש כמקור מנחה מרכזי, אך לא מחייב, לפרשנות אמנת הפליטים קובע כי הדרישה לפיה אדם יימצא מחוץ למדינת מוצאו על מנת להיחשב כפליט אינה משמיעה בהכרח כי עליו לעזוב את מדינתו כתוצאה מחשש לרדיפה, ואפשר שאדם ייחשב לפליט "sur place" בשל נסיבות שהתרחשו לאחר שעזב את מדינתו [UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (reedited 1992) (להלן: ספר העזר)]. כך, אדם עשוי להיחשב לפליט בשל נסיבות שאירעו במדינת המוצא בזמן שהוא שהה מחוצה לגבולותיה (לדוגמא, במקרה של דיפלומטים, אסירי מלחמה, סטודנטים זרים או עובדים זרים), או כתוצאה ממעשיו שלו, דוגמת מחאה נגד השלטונות במדינת המוצא. עם זאת, ספר העזר מבהיר כי יש לבחון אם פעולותיו של המבקש הובאו לידיעת רשויות השלטון במדינת המוצא וכיצד צפויות הרשויות להגיב למידע זה (סעיפים 96-94 לספר העזר). 17. אף על פי כן, ברור כי הכרה בפליט "sur place" - כשהיא מבוססת כל כולה על פעולות שנעשות ביוזמתו של מבקש המקלט בעת שהותו במדינת המקלט - עלולה להיות כרוכה בקושי בלתי מבוטל. עיקר החשש הוא מפני פעולות, דוגמת מחאה פוליטית כביכול, שנעשות שלא לשמה אלא אך ורק לשם קניית מעמד במדינת המקלט. קבלת בקשת המקלט בנסיבות אלה עלולה לפתוח פתח למבקשי מקלט רבים ליצור לעצמם מעמד של פליטים "יש מאין" ולכפות את נוכחותם על מדינת המקלט. מנגד, השאלה אם מחאה פוליטית נעשית מטעמים אידיאולוגיים אם לאו אינה תמיד פשוטה למענה. יתרה מכך, אין להתעלם מכך שגם מחאה פוליטית שנעשית רק לשם קניית מעמד עלולה להקים סכנה לחייו או לחירותו של מבקש המקלט בארץ מוצאו, כך שהחזרתו אליה תהא מנוגדת לעיקרון "אי ההרחקה". 18. למעשה, ניתן לתאר מצב אחרון זה כמצב בו קיים מתח בין כלל ההתנהגות הרצוי מלכתחילה לבין כלל ההכרעה בו נרצה לנקוט בדיעבד. על פי כלל ההתנהגות אין לאפשר שימוש לרעה בהליכי המקלט אך לשם קניית מעמד במדינה על ידי מי ששוהה בה שלא כדין. עם זאת, בדיעבד, כאשר הוכחה סכנה לחייו או לחירותו של אותו מבקש המקלט אם יורחק למדינת מוצאו, תהא הרחקתו בלתי מתקבלת על הדעת [להבחנה בין שני הבטים אלו, ראו: Meir Dan Cohen, Decision Rules and Conduct Rules: On Acoustic Separation in Criminal Law, 97 Harv. L. Rev. (1984) ; שי עקביא ווזנר "על קוהרנטיות ואפקטיביות בהלכה – בירור ראשוני של ההלכה בין לכתחילה ובדיעבד" דיני ישראל כ-כ"א (עיוני הלכה ומשפט לכבוד פרופ' אהרן קירשנבאום) 43 (התשס"א)]. 19. במדינות מסוימות נעשה ניסיון למצוא פתרון לקושי זה בדמות דרישה לתום לב (good faith) מצד מבקש מקלט הטוען למעמד של פליט "sur place" [ראו: Guy S. Goodwin & Jane McAdam, The refugee in International Law 65-67 (3d ed. 2007) (להלן: Goodwin) וההפניות שם]. בבריטניה קבע בית המשפט לערעורים בענייןDanian כי על מנת שלא לעודד ניצול לרעה של הליכי מקלט, יש לדרוש רף הוכחה גבוה יותר לקיומו של "חשש מבוסס לרדיפה" כאשר בקשת המקלט מוגשת בחוסר תום לב [ראו:Danian v. Secretary of State for the Home Department, [1999] EWCA Civ 3000; TM (Zimbabwe) v. Secretary of State for the Home Department, [2010] EWCA Civ 916 ]]. באותו עניין נסמך בית המשפט בין היתר על החלטות שנתקבלו בניו-זילנד על ידי ה-RSAA (Refugee Status Appeals Authority), גוף מינהלי המופקד על בחינת ערעורים על החלטות בעניין בקשות מקלט, ולפיהן חוסר תום לב מהווה טעם מספיק לדחיית בקשת מקלט [Refugee Appeal: 2254/94 Re HB (21 Sept. 1994]. עם זאת, בספרות האקדמית נמתחה ביקורת על גישה זו בטענה כי דרישת תום הלב זו אינה מעוגנת בהוראות אמנת הפליטים וכי היא עלולה לחטוא לעיקרון אי-ההרחקה [ראו: Goodwin, בעמ' 67-65]. 20. לדידי, בנסיבות העניין אין צורך להכריע בסוגיה מורכבת זו. כפי שנראה להלן, הָכרעתי בערעורים דנן מבוססת בראש ובראשונה על הקביעה כי מסקנת המשיבים לפיה המערערים לא הוכיחו חשש לרדיפה בשל השקפתם הפוליטית או סכנה לחייהם או לחירותם בחוף השנהב בדין יסודה. עם זאת, כפי שנראה להלן, לא ניתן להתעלם גם מן התמיהות העולות לנוכח התנהלותם של המערערים, אשר העלו את הטענה בדבר חברותם במפלגת ה-FPI לראשונה לאחר סיום מדיניות ההגנה הזמנית ונטלו חלק בשלוש הפגנות רק לאחר שבקשותיהם למקלט מדיני סורבו. התנהלות זו מעלה את החשש שמא הצטרפותם למפלגה לא נעשתה מטעמים אידיאולוגיים גרידא באופן שמשליך על מהימנותם של המערערים גם בהקשרים אחרים. 21. אוסיף, בבחינת למעלה מן הצורך, כי להשקפתי אין לשלול אפריורית את האפשרות להכיר במבקש מקלט כפליט פוליטי אך משום שהעילה לבקשתו נוצרה בעת ששהה במדינת המקלט; אולם יש לבחון אם בקשתו כנה ואמיתית, ובמלים אחרות אם הוגשה בתום לב. לטעמי, שיקול זה רלבנטי להכרעה בעניינו של מבקש מקלט הטוען לרדיפה בשל השקפה פוליטית שגיבש בעת שהותו במדינת המקלט, אף אם אינו מכריע. ראשית, משום שהוא עשוי להשפיע על אופן ההערכה של מהימנות המבקש המקלט, בפרט כשמרבית טענותיו אינן נתמכות בראיות חיצוניות. שנית, משום שיש מקום לאמירה ברורה ונחרצת לפיה שימוש לרעה מסוג זה בהליכי מקלט הינה התנהלות נפסדת, אשר אינה רק פוגעת בריבונות של מדינת המקלט אלא גם במי שזקוקים באמת להגנתה; וזאת ללא קשר לתוצאות שעשויות להיות להתנהלות מסוג זה. במאמר מוסגר, אבהיר, כי אין באמור משום הבעת דעה באשר למצבם של מבקשי מקלט ממדינות אויב, שאלה אשר דורשת עיון והתייחסות נפרדת. עיון חוזר בהחלטה על דחיית בקשת מקלט 22. הליך הבחינה של בקשות למקלט מדיני מוסדר בנוהל הטיפול במבקשי מקלט של רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול. הוראותיו של נוהל זה, על גלגוליו השונים, נסקרו בפירוט בעניין טדסה (ראו בפיסקאות 12-9). כיום, קובע הנוהל הליך של דחיה על הסף של בקשת מקלט לאחר עריכת ראיון בסיסי לרישום וזיהוי, וזאת כאשר בקשת המקלט אינה מגלה עילה לפי אמנת הפליטים (סעיף 4). בקשות שאינן נדחות על הסף מועברות ליחידת ה-RSD, שם נערך למבקש המקלט ראיון "עומק" שעל בסיסו מתגבשת המלצת הועדה. ככל שההמלצה שלילית, מועברת הבקשה לדחיה בהליך מקוצר ליו"ר הועדה המייעצת ולאחר מכן למנהל רשות האוכלוסין. באם ההמלצה חיובית, או אם מי מהגורמים הנ"ל סבור כי אין לדחות את הבקשה, מועבר העניין לדיון לפני הועדה המייעצת לענייני פליטים ולבסוף להכרעת שר הפנים. 23. נוהל הטיפול במבקשי מקלט קובע הליך של "עיון מחדש" בהחלטה על דחיית בקשת מקלט, וזאת "אם חל שינוי בנסיבות הרלוונטיות להחלטה, לרבות גילוי מסמכים וממצאים חדשים". בקשה לעיון מחדש צריכה להיות מוגשת תוך שבועיים ממועד קבלת הודעת הדחיה ולפרט את שינוי הנסיבות העומד ביסודה. בקשה העומדת בתנאים אלו, תועבר לעיונו של עובד באגף המסתננים ומבקשי מקלט שעבר הכשרת RSD ולא דן בבקשה בגלגולה הראשון, וזה יחווה דעתו בבקשה ויעבירה לועדה המייעצת. יוער, כי כאשר הבקשה הראשונית נדחתה על ידי מנכ"ל רשות האוכלוסין או על ידי שר הפנים, תועבר הבקשה לעיון מחדש ישירות לעיונם. הוראות אלה מלמדות כי הליך העיון מחדש, כפי שמוגדר בנוהל, נועד בעיקרו לשם ערעור על ההחלטה לדחות בקשת מקלט בסמוך למועד בו היא ניתנה, וזאת בשונה מענייננו בו מתבקש עיון מחדש זמן רב לאחר מתן ההחלטה על דחיית הבקשה ובעילה שונה. אם כן, מה הוא הדין ביחס לבקשות לעיון מחדש בהחלטה "חלוטה" בדבר דחיית בקשת מקלט קודמת בשל שינוי נסיבות מאוחר? לעמדת המשיבים, במקרים מסוג זה יש לאפשר פתיחה מחודשת של בקשת המקלט רק "מקום בו לכאורה קיים שינוי נסיבות מהותי שיש לבוחנו לעומק" כאשר הנטל להוכיח את השינוי האמור מוטל על שכמו של מבקש המקלט. 24. עמדה זו עולה בקנה אחד עם הנחיות נציבות האו"ם לפליטים לעניין הפרוצדורה לבחינת בקשות מקלט. בהתאם להנחיות אלה ניתן "לפתוח מחדש" בקשה למקלט שנדחתה בעבר, בין היתר כאשר קיימות ראיות לשינוי משמעותי בנסיבות האישיות של המבקש או בתנאים במדינת המוצא, שינוי אשר עשוי להשפיע באופן מהותי על זכאותו למעמד של פליט, לרבות מכוח טענת "sur place" [“There is reliable evidence of a significant change in the personal circumstances of the Applicant or the conditions in the Applicant’s country of origin that may substantially affect eligibility for refugee status including under criteria for a sur place claim.” (פרק 9.2 לספר העזר)]. בדומה לכך, הוראות הדירקטיבה של האיחוד האירופי (מס' 2005/85/EC) מיום 1.12.2005 קובעות, בתמצית, כי יש לבחון מחדש בקשת מקלט כאשר המבקש הציג ממצאים המגבירים באופן משמעותי את הסיכוי להכיר בו כפליט (פיסקה 32). 25. עמדת המשיבים מתיישבת גם עם כללי המשפט המינהלי באשר לשינוי החלטת הרשות. על פי פסיקתו של בית משפט זה הרשות המינהלית רשאית לשנות מהחלטתה בעניינו של הפרט בהתקיים שינוי נסיבות, וזאת גם כשמדובר בהחלטה בעלת אופי שיפוטי בה ככלל ניתן משקל רב יותר לעיקרון הסופיות, כאשר נדרש ששינוי הנסיבות יהא רלבנטי ומשמעותי להחלטה [ראו: בג"ץ 5368/96 ח"כ רפאל פנחסי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 364, 383-380 (1996); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 375-374 (2010) (להלן: ברק-ארז); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב – ההליך המינהלי 1375-1373, 1375-1374 (מהדורה שנייה, 2011) (להלן: זמיר). ראו גם: בג"ץ 15/96 תרמוקיר חורשים נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו, פ"ד נ(ג) 407 (1996)]. סמכות זו קיימת לרשות המינהלית גם כאשר שינוי ההחלטה מתבקש על ידי הפרט [ברק-ארז, בעמ' 372-371]. המבחן בכל אותם המקרים הינו בסופו של יום מבחן של איזון אינטרסים. "האיזון הנדרש מחייב לשקול את האינטרס הפרטני כנגד האינטרס הציבורי, תוך התחשבות במהות ההחלטה ובנסיבות המקרה, לאור עקרונות יסוד כמו מינהל תקין והגינות מינהלית" [זמיר, בעמ' 1375]. 26. למעשה, דומה כי על אף ניואנסים שונים, גם המערערים אינם חולקים על עמדה עקרונית זו, כי אם על אופן יישומה בנסיבות העניין. אגש איפוא לבחינת שאלה זו, אך לפני כן אקדים מספר מילים בדבר המצב הפוליטי והבטחוני בחוף השנהב. חוף השנהב – רקע כללי 27. מדינת חוף השנהב שהיתה ידועה בעבר ביציבותה הכלכלית והפוליטית ידעה בעשור האחרון משברים פוליטיים ומלחמת אזרחים עקובה מדם. אחד המאבקים הפוליטיים הבולטים שהתרחשו במדינה זו הוא המאבק שבין לורן גבאגבו, מנהיג מפלגת ה-FPI, אשר שימש כנשיא המדינה החל משנת 2000, לבין יריבו אלסאן אאוטרה, ראש מפלגת ה-RDR, שפרץ במלוא עוצמתו בשנת 2010 בעקבות מערכת בחירות שנויה במחלוקת, במסגרתן התכחש גבאגבו לזכייתו של אאוטרה (הגם שזו אושרה על ידי האו"ם בדצמבר 2010). הדבר הביא למהומות אלימות שבמהלכן, כך לפי ארגוני זכויות אדם, בוצעו הפרות חמורות של זכויות אדם ושל המשפט ההומניטארי הבינלאומי ונהרגו בסך הכל כ-3,000 בני אדם. העימות האלים בחוף השנהב הגיע לסיומו רק ביום 11.4.2011 עת נתפס גבאגבו והוסגר לבית הדין הפלילי הבינלאומי, שם הוא עומד כיום לדין בגין ביצוע פשעים כנגד האנושות. במאי 2011 נכנס אאוטרה לתפקידו כנשיא המדינה ובדצמבר 2011 התקיימו בחירות לפרלמנט (שהוחרמו על ידי מפלגת ה-FPI). מאז השתפר מצב הביטחון הכללי בחוף השנהב ופליטים רבים שבו לבתיהם. ברם, מדיווחים של ארגוני זכויות אדם (מחודשים יוני-ספטמבר 2011) עולה כי עדיין קיים מתח בין קבוצות שונות בחוף השנהב ודווח על אירועים אלימים והפרות של זכויות אדם על רקע פוליטי ואתני, לרבות כנגד אנשי מפלגת ה-FPI, וזאת בפרט במערב המדינה ובבירה-לשעבר Abidjan. ביום 15.6.2012 פרסמה נציבות האו"ם לפליטים הנחיות בדבר בחינת מעמדם של מבקשי מקלט מחוף השנהב. בהתאם לעמדת הנציבות, הגם שהמצב הכללי בחוף השנהב יציב כיום, קיימות מספר קבוצות הנתונות ב"סיכון מיוחד" אשר בקשות חבריהן מצריכות בדיקה זהירה. על קבוצות אלה נמנים אנשי מפלגת ה-FPI וכן מבקשי מקלט המשתייכים לקבוצות אתניות המזוהות עם תומכיו של גבאגבו, ובפרט כאלו שמוצאם במערב המדינה ובעיר Abidjan. נציבות האו"ם לפליטים סבורה כי מבקשי מקלט אלו - בשים לב לנסיבותיהם האישיות - עשויים להיחשב כפליטים כהגדרתם באמנת הפליטים בשל קיומה של רדיפה בשל השקפה פוליטית (לרבות כזו המיוחסת להם). על רקע זה איפוא נידרש לבחינת עניינם של המערערים. עיון חוזר בבקשות המקלט של המערערים 28. כזכור, בנסיבות העניין טענו המערערים לשינוי נסיבות "כפול" המשפיע על זכאותם למעמד של פליטים: הצטרפותם למפלגת ה-FPI וכן חילופי השלטון בחוף השנהב בגדרו הפכה המפלגה למפלגת אופוזיציה. המשיבים דחו את טענתם על הסף, מן הטעם שלא הובאו ראיות לכאורה לכך שיש בחברות בסניף הישראלי של מפלגת ה-FPI כדי להקים חשש מבוסס לרדיפה או לסכנה בחוף השנהב. העתירות שהגישו המערערים על החלטה זו נדחו תוך שנקבע כי החלטת המשיבים היתה סבירה. 29. איני סבור כי יש להתערב בהכרעה זו. גם לטעמי, החלטת המשיבים לדחות על הסף את בקשות המערערים לא חרגה ממתחם הסבירות, וזאת בשים לב לראיות שהיו בנמצא באותה העת. ויוסבר. מעיון בבקשות המערערים ובעתירותיהם עולה כי המערערים הוכיחו לכל היותר את חברותם במפלגת ה-FPI, אך לא כל פעילות פוליטית מעבר לכך. המערערים תמכו את טענותיהם ברשימת החברים, מיום 20.2.2012, שנערכה לאחר סיום ההגנה הזמנית וחלקם גם בכרטיסי חבר במפלגה. מעבר לכך, לא נטען לכל פעילות פוליטית משמעותית שנעשתה במסגרת המפלגה, למעט השתתפות בקבלת פנים לכבוד רעייתו של גבאגבו מן העת שהלה היה עוד נשיא חוף השנהב (שעל פניו אינה בהכרח קשורה לחברות במפלגה). זאת, כאשר על פניו עלו תהיות באשר להתנהלותם של המערערים, שהעלו לראשונה את הטענה לחברות ב-FPI רק לאחר תום מדיניות אי ההרחקה הזמנית ואף לאחר שחלקם טענו גם לאחר מועד הצטרפות הנטען למפלגה כי הם נעדרים כל השתייכות פוליטית. זאת ועוד, המערערים לא הוכיחו שיש בעצם החברות בסניף הישראלי של מפלגת ה-FPI כדי להקים חשש לרדיפה בחוף השנהב. כך, לא הוכח כי עובדת חברותם הנטענת של המערערים במפלגה הובאה לידיעת הרשויות בחוף השנהב. יתרה מכך, האסמכתאות שהציגו המערערים לתמיכה בטענתם לרדיפה אחר אנשי FPI נגעו בעיקרן לאירועים שהתרחשו בסמוך למעצרו של גבאגבו ביוני-ספטמבר 2010, אותם ניתן לייחס למצב הפוליטי במדינה באותה העת. גם הנחיות האו"ם מיום 15.6.2012 לפיהן יש לראות בחברי FPI כמי שנתונים בסיכון מיוחד לא הונחו לפני המשיבים בעת קבלת החלטתם (וצורפו רק לחלק מן העתירות). הנה כי כן, המערערים לא הביאו ראיות המוכיחות לכאורה שינוי נסיבות אשר עשוי להשפיע על זכאותם למעמד של פליטים או למקלט מדיני לפי עיקרון "אי ההרחקה" ומכאן שהחלטת המשיבים שלא לפתוח מחדש את בקשותיהם ניתנה כדין. 30. האם יש בראיות הנוספות שהגישו המערערים בהליך דנן כדי לשנות ממסקנה זו? לטעמי, מן התשתית הראייתית שהונחה לפנינו בערעורים עולה כי המערערים אכן הביאו ראיות שיש בהן לכאורה כדי להשפיע על זכאותם למעמד של פליטים באופן שמצדיק פתיחה מחדש של בקשותיהם. המערערים פירטו אודות פעילותם במסגרת המפלגה שעיקרה השתתפות באסיפות חברים וכן בשלוש הפגנות מחאה (שנערכו כולן באפריל-אוגוסט 2012), ותמכו את טענותיהם בראיות חיצוניות. יצויין כי שלושה מן המערערים טענו כי הם משמשים כבעלי תפקידים בסניף הישראלי של המפלגה (המערער בעע"ם 8133/12 - אחראי מידע וחינוך; המערער בעע"ם 4922/12 - מזכיר לענייני חוץ והמערער בעע"ם 8131/12 - מזכיר משנה). כמו כן, העלו המערערים טענות שונות, שתפורטנה בהמשך, ואשר יש בהן לכאורה כדי לבסס טענה לרדיפה על רקע השקפה פוליטית, באופן שמצריך עריכת ראיון לשם בירור נוסף, כפי שאכן נעשה בסופו של יום. עם זאת, כפי שאראה להלן, בקביעה זו אין כדי לשנות מן התוצאה הסופית, ולפיה המערערים לא הוכיחו קיומה של רדיפה באופן שמקים להם זכאות למעמד של פליטים או למקלט מדיני לפי עיקרון אי-ההרחקה. בטרם אבחן את החלטת המשיבים לגופה, אעמוד על אמות המידה להפעלת ביקורת שיפוטית על החלטה כזו. אמות מידה לביקורת שיפוטית על החלטות בבקשות למקלט מדיני 31. כידוע, לשר הפנים שיקול דעת רחב במתן אישורים ורישיונות ישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, לרבות בהתאם לאמנת הפליטים. עם זאת, שר הפנים ויתר האורגנים המופקדים על בחינת בקשות למקלט מדיני כפופים לכללי המשפט המינהלי והחלטותיהם עומדות לביקורת שיפוטית. בעבר כבר הבעתי את דעתי כי לאור ההשלכות מרחיקות הלכת אשר עלולות להיות לדחיית בקשה למקלט מדיני יש צורך בביקורת שיפוטית קפדנית על החלטות מסוג זה [עניין גונזלס, בפיסקה 20]. 32. בין היתר נדרשות הרשויות העוסקות בטיפול בבקשות מקלט לבסס את החלטתן על תשתית עובדתית סבירה. חובה זו קשורה לסוגיית נטל ההוכחה המוטל על שכמו של מבקש מקלט. בעניין גונזלס קבענו כי בהתאם ל"כלל הראיה המינהלית" על הרשות לבסס את החלטתה על ראיות שתומכות בעמדתה באופן סביר, הן כל אחת לגופה והן באופן מצטבר [שם, בפיסקה 11]. במסגרת בחינת סבירותה של התשתית העובדתית שביסוד ההחלטה בבקשת המקלט יש לתת את הדעת לקשיים הראייתיים המאפיינים בקשות למקלט מדיני, בשים לב לנסיבות העניין. בהקשר זה הותוו בעניין גונזלס מספר עקרונות מנחים: "... נקודת המוצא הינה כי על מבקש המקלט לומר את האמת ולספק את כל הראיות שידו משגת לתמיכה בבקשתו לשם העמידה בנטל ההוכחה של בקשת מקלט. מן העבר השני, על הרשויות הבוחנות את הבקשה להתחשב בקשיים הראייתיים אשר עשויים לעמוד בדרכו של מבקש המקלט בבואו לעשות כן. כך, כאשר גרסתו של מבקש המקלט נחזית כאמינה, ניתן יהיה להסתפק בתשתית ראיייתית חסרה, ובלבד שניתן טעם סביר להיעדרה של ראיה כזו או אחרת. כמו כן, יש להישמר מיישום דווקני של הקריטריונים המשמשים להערכת מהימנות. לא כל סתירה או אי בהירות בגרסתו של מבקש המקלט מצדיקה דחיה של בקשתו ויש להעניק למבקש המקלט הזדמנות ליתן הסבר קונקרטי ומניח את הדעת לקיומן." [שם, בפיסקה 20]. 33. לצד זאת, כפופות הרשויות גם לכללי הצדק הטבעי. מכוח חובת השימוע על הרשות המינהלית להטות אוזן "בלב פתוח ובנפש חפצה" למבקש המקלט הטוען לפניה בטרם תכריע בבקשת המקלט שלו. כמו כן, מכוח האיסור על משוא פנים, על הרשות המינהלית להישמר מפני גיבוש של "דעה קדומה" נעולה ונחרצת בטרם הכרעתה בבקשת המקלט ולבחון את הבקשה מתוך נכונות להשתכנע בכל מקרה ומקרה [ברק-ארז, בעמ' 547-546 וההפניות שם. ראו גם: בג"ץ 701/81 מלאך נ' יושב-ראש הועדה המחוזי לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד לו(3) 1, 8 (1982)]. האם החלטת המשיבים מבוססת על תשתית עובדתית שתומכת בה באופן סביר? 34. כזכור, בקשותיהם של המערערים מבוססות על הטענה כי קיים בעניינם חשש מבוסס לרדיפה בשל דעה פוליטית לנוכח פעילותם במפלגת ה-FPI בישראל. כעולה מהחלטתם העדכנית של המשיבים, הם אינם חולקים עוד על עצם פעילותם של המערערים במסגרת מפלגת ה-FPI בישראל, כפי שתועדה בתמונות ובסרטונים שהוגשו בערעור. עם זאת, המשיבים סבורים כי המערערים לא הוכיחו שנשקפת סכנה בחוף השנהב לחברי FPI בכלל ולחברי הסניף הישראלי של מפלגת ה-FPI בפרט. אבחן להלן אם מסקנות אלה של המשיבים מבוססות על תשתית עובדתית סבירה כנדרש. אזכיר כי בחינה זו יש לערוך בזהירות רבה הן לנוכח התוצאות הקשות שעלולות להיות לדחיה של בקשה למקלט מדיני והן לנוכח המלצות נציבות האו"ם לפליטים באשר למבקשי מקלט מחוף השנהב. כמו כן משעסקינן בבקשה להכרה במעמד של פליטים "sur place" יש ליתן את הדעת לשאלה אם פעילותם הפוליטית של המערערים הובאה לידיעת הרשויות בחוף השנהב באופן המקים טענה לרדיפה. א. האם הוכח חשש מבוסס לרדיפה אחר חברי FPI בחוף השנהב? 35. במסגרת הראיות החדשות שנוספו בערעור הגישו המערערים אסמכתאות שכנטען מלמדות על רדיפה שיטתית של כלל חברי מפלגת ה-FPI בחוף השנהב, זוטרים ובכירים כאחד. אסמכתאות אלה כוללות דיווחים של כלי תקשורת זרים על מתקפה שבוצעה על מפקדת ה-FPI בידי חמושים ("Abidijan.net", 9.8.2012); חטיפות של צעירים מכוחות ה-FPI ("Le Temps", 26.6.2012; "Le Nouveau Courrier", 21.6.2012); מעצר של המזכיר הכללי של מפלגת ה-FPI ואנשי מפתח נוספים במפלגה ("France 24", 27.8.2012) ודיווח של ארגון Amnesty International על מעצרים לא חוקיים לכאורה לכאורה של כ-200 אנשים לרבות אנשי FPI (הודעה מיום 26.10.2012). יוער, כי בטיעוניהם המשלימים הפנו המערערים לאסמכתאות עדכניות יותר בדבר מעצרים של בכירים ב-FPI (דו"ח של מומחה בלתי תלוי על מצב זכויות האדם בחוף השנהב למועצת זכויות האדם מיום 7.1.2013). 36. המשיבים הסבירו כי בהתאם לעמדת הגורמים המקצועיים במשרד החוץ התמונה המצטיירת מן המסמכים דלעיל היא של "מעשי אלימות ספורדיים, אשר צפויים במדינה הנמצאת בתקופה כה רגישה לאחר מלחמת אזרחים ממושכת" (מכתב מיום 7.1.2013). הוסבר כי לא נראה שמעשי האלימות מתבצעים בעידוד השלטונות או באופן מכוון מלמעלה ומבלי שניתנת כלל הגנה לאזרחים. לפיכך, סברו גורמי המקצוע במשרד החוץ כי אנשים שהינם פעילים זוטרים בסניף הישראלי של ה-FPI לא יחוו רדיפה בחוף השנהב בגלל פעילותם בישראל. 37. כמו כן, הציגו המשיבים בהחלטתם העדכנית דיווחים עדכניים בדבר ניסיונות פיוס מצד הנשיא המכהן אאוטרה וממשלתו הכוללים הידברות עם בכירי מפלגת ה-FPI. המשיבים הפנו לדיווח של מזכ"ל האו"ם למועצת הביטחון מיום 29.6.2012 ממנו עולה כי קיים דיאלוג בין הממשלה הנוכחית למפלגת ה-FPI, במסגרתו משתתפים אנשי FPI בפגישות עם ראש הממשלה (יוער, כי גם בדו"ח זה נמסר על מעצרים של אנשי ה-FPI ובהם מעצרם של מזכ"ל המפלגה וסגנו). כן הצביעו המשיבים על דיווחים בדבר דחיית הבחירות המקומיות והאזוריות על מנת לאפשר לכלל המפלגות, לרבות מפלגת ה-FPI, להשתתף בהן ועל שיחות חיוביות בין הממשל למפלגה ("Abidijan.net", 23.1.2013). עוד הפנו המשיבים לדיווח על משלחת רשמית של הנשיא אאוטרה לגאנה במטרה לשכנע דמויות מפתח במשטרו של גבאגבו לשוב לחוף השנהב ועל שחרורם של אנשיו של גבאגבו שנעצרו באוקטובר 2012. 38. לטעמי, עמדתם של גורמי המקצוע במשרד החוץ לא נסתרה על ידי הראיות שהביאו המערערים. אכן, לא ניתן לקבוע שמתקיימת כיום רדיפה שיטתית ומכוונת אחר כל אנשי מפלגת ה-FPI. מסקנה זו נתמכת גם בהנחיות נציבות האו"ם לפליטים מיום 15.6.2012. עם זאת, כאמור בהנחיות אלה, יש לראות באנשי מפלגת ה-FPI, כמו גם בבני שבטים המזוהים כתומכיו של גבאגבו, כמי שמצויים בסיכון מיוחד באופן שמצריך בדיקה זהירה של בקשותיהם. ב. האם הוכח חשש מבוסס לרדיפה אחר חברי הסניף הישראלי של מפלגת ה-FPI? 39. המערערים טענו כי פעילותם במסגרת הסניף הישראלי של ה-FPI מקימה חשש לרדיפה על רקע פוליטי בחוף השנהב, וזאת משלושה טעמים עיקריים. ראשית, נטען כי תצלומים וסרטונים מהפגנות שערכו המערערים הועלו לרשתות חברתיות וכי פעילות המפלגה בישראל סוקרה בתקשורת בחוף השנהב. שנית, נטען כי הגיע לידי המערערים מידע ולפיו בידי השלטון קיימת רשימה של חברי הסניף הישראלי של מפלגת ה-FPI וכי אנשים שחזרו לחוף השנהב נחקרו עוד בשדה התעופה בדבר חברותם במפלגה. שלישית, המערערים טענו כי הם מוכרים בקרב קהילתם כפעילי FPI וכי הם חוששים כי חברי הקהילה הנמנים על תומכיו של אאוטרה ילשינו עליהם לרשויות עם חזרתם לחוף השנהב. המערער בעע"ם 8133/12 טען כי הוא נפל קורבן להתקפות מילוליות ופיזיות בישראל על ידי אנשים ממפלגת ה-RDR. בדומה לכך, המערער בעע"ם 8133/12 טען כי קיבל איומים על חייו בישראל ואחד מתומכיו של אאוטרה ששב לחוף השנהב יצר עימו קשר ואיים להרוג אותו לכשיחזור למדינתו. המערערים תמכו את טענותיהם בין היתר בתצהירים של ראש הסניף הישראלי של מפלגת ה-FPI ושל ראש הכנסיה של הפדרציה הפרוטסטנטית של צרפת בישראל. בתצהירו של ראש מפלגת ה-FPI בישראל נטען כי מזכירי המפלגה בחוף השנהב התריעו בפניו מפני הסכנה לחבריה בחוף השנהב. בתצהיר צויין כי רבים מעובדי סניף המפלגה ב-Abidjan נעצרו וקיבלו איומים מן השלטון וכי כמה מחברי המפלגה נמלטו למדינות שכנות. בדומה לכך, הצהיר ראש הכנסיה של הפדרציה הפרוטסטנטית של צרפת בישראל כי הוא מכיר באופן אישי אנשים שנעצרו ונשדדו עם שובם לחוף השנהב וכי לפי ידיעותיו נשקפת סכנה לחברי FPI ולאנשים משבטים המזוהים כתומכי השלטון, הנתונים למעצרים, עינויים ואף למוות. כן צירפו המערערים תצלומים וסרטונים שהועלו לרשתות חברתיות מהפגנות שערכו המערערים; בכתבה מערוץ טלויזיה צרפתי בה נראו המערער ב-8133/12 והמערער בעע"ם 8131/12 למספר שניות כשאחד מהם אוחז שלט של "FPI" ובכתבות נוספות שהובאו במהלך הראיונות. המערערים הוסיפו וטענו לנסיבות אישיות המקימות סכנה לחייהם ולחירותם. המערער בעע"ם 8133/12 סיפר כי בחודש מרץ 2012 הוא קיבל מכתב מאחיו ולפיו חיילים מחפשים אחריו. המערער בעע"ם 4922/12 טען כי הוא משתייך לשבט של גבאגבו השוכן במערב חוף השנהב ונתון להתקפות חוזרות ונשנות מצד מיליציות צבאיות. המערער בעע"ם 7975/12 סיפר במכתב שצירף כי בשנת 2010 הגיעו אנשי RDR לכפרו וירו לכל עבר. כן נטען כי פעמיים הגיעו אנשי צבא לביתו ב-Abidjan לחפש אחריו ובשל כך הוא נאלץ להעתיק את מקום מגוריהם של ילדיו. המערער בעע"ם 8131/12 טען כי בעת שהותו בישראל הוא זכה לאיומים מצד תומכיו של אאוטרה וכי אדם שהכירו בישראל ושב לחוף השנהב יצר עימו קשר ואיים על חייו. 40. המשיבים כאמור דחו את טענות המערערים, בהטעימם כי הראיות שהציגו המערערים לא מבססות את טענותיהם כנדרש. ראשית, הוטעם כי התמונות והסרטונים שהועלו לרשתות חברתיות לא זכו לתפוצה רבה וכי המערערים בעע"ם 8133/12 ובעע"ם 8131/12 הופיעו בכתבה לשניות בודדות ומכאן שאין בפרסומים האמורים כדי ליצור סכנה לחייהם. שנית, הוסבר כי הטענה בדבר רשימת החברים של סניף מפלגת ה-FPI בישראל שהגיעה לארץ מוצאם ושבעטיה נחקרו אנשים ששבו לחוף השנהב עוד בשדה התעופה, הינה בגדר שמועה. המשיבים ציינו כי המערערים לא הציגו רשימה זו וכי נפלו סתירות רבות בין גרסאותיהם בנוגע למקור לידיעה זו ולנסיבות עריכתה של הרשימה. הוטעם כי מסמך הפקסימיליה האנונימי שנועד לתמיכה בטענה זו (מיום 25.10.2012) מהווה "עדות מגויסת" כפי הנלמד מתוכנו, נוסחו והעיתוי בו נשלח (לאחר דחיית העתירות). שלישית, נקבע כי המערערים לא תמכו את יתר טענותיהם בראיות כנדרש. המשיבים הטעימו כי תצהירו של ראש מפלגת ה-FPI בישראל הינו "עדות מגויסת" וכי תצהירו של ראש הכנסיה אינו מקשר בין המערערים לאנשי ממשל בעבר או בהווה באופן שמקים להם סכנה לרדיפה. בהמשך, עמדו המשיבים בהרחבה על הקשיים שעלו מגרסתם של המערערים. הודגש כי המערערים העלו לראשונה את טענתם לחברות ב-FPI רק לאחר תום מדיניות ההגנה הזמנית. זאת ועוד, חלק מן המערערים טענו בראיונות קודמים שנערכו להם כי הם היו בעבר חברים במפלגות מהקצה השני של הקשת הפוליטית בחוף השנהב. כך, המערער בעע"ם 4922/12 טען כי בעבר היה חבר במפלגת ה-PDCI והמערער בעע"ם 8133/12 סיפר שהשתתף בחוף השנהב בהפגנה נגד מפלגת ה-FPI. מערערים אחרים ציינו מפורשות בבקשותיהם הקודמות כי הם אינם חברים במפלגה פוליטית (המערערים בעע"ם 8131/12 והמערערת בעע"ם 8133/12). לא זו אף זו, במהלך השנים בהן כנטען היו המערערים חברים במפלגת ה-FPI, פעילותם היחידה התמצתה בשלוש הפגנות שנערכו כולן לאחר תום ההגנה הקבוצתית לנתיני חוף השנהב. לאור האמור, קבעו המשיבים כי אין בראיות החדשות כדי לשנות ממסקנתם בעניינם של המערערים. 41. לאחר שבחנתי את כלל הראיות הגעתי למסקנה כי אכן אין בראיות הנוספות כדי לשנות מן התוצאה ולפיה יש לדחות את בקשותיהם של המערערים. החלטת המשיבים היא מקיפה, מפורטת ומנומקת, כשעיקר הנמקת המשיבים מבוססת על כך שהמערערים לא תמכו את טענותיהם בראיות. יחד עם זאת, אני סבור שטוב היה אילו כללה החלטת המשיבים הערכה מפורטת של מהימנותם של המערערים וזאת בהתאם לעקרונות שהותוו בעניין גונזלס כפי שהובאו לעיל. בענייננו, נראה שלפחות חלק מגרסאות המערערים היו ברורות, עקביות ומפורטות, ואף נתמכו בראיות חיצוניות, כך למשל לגבי פעילותם במסגרת המפלגה, אלא שלדברים אלו לא בא ביטוי בהחלטת המשיבים. כמו כן, המשיבים זקפו לחובתם של המערערים אי הבאת ראיות אשר ברור מאליו שלא היו יכולות להימצא בהישג ידם אף לו היו טענותיהם נכונות (כך לעניין אותה "רשימה שחורה" של חברי המפלגה). יש עוד להצר על כך שהמשיבים לא צירפו פרוטוקול של הראיונות עם המערערים, שאחד מהם נעשה ללא נוכחות באות כוחו, ואף לא התייחסו בטיעוניהם המשלימים לטענה זו של המערערים. חרף האמור, בסופו של יום השתכנעתי כי מסקנתם של המערערים אכן מבוססת על תשתית עובדתית סבירה. בעיקרו של דבר, לא שוכנעתי כי פעילות המערערים במסגרת הסניף הישראלי של מפלגת ה-FPI מקימה כשלעצמה חשש מבוסס לרדיפה פוליטית או סכנה לחייהם או לחירותם בחוף השנהב. ההפגנות בישראל (מעטות המשתתפים יש לציין) בהן נטלו המערערים חלק לא זכו לסיקור משמעותי בתקשורת ואף לא לתפוצה רחבה ברשתות חברתיות, באופן שעשוי להביא לזיהויים של המערערים כתומכי FPI עם שובם לחוף השנהב, וזאת בפרט לגבי המערערים שעזבו את חוף השנהב לפני שנים רבות (דוגמת המערער בעע"ם 7975/12). גם טענת המערערים בדבר "הרשימה השחורה" שבגינה נחקרו אנשים ששבו לחוף השנהב, נותרה בגדר שמועה חסרת בסיס, כאשר בגרסאות של המערערים בסוגיה זו נפלו סתירות רבות. מסמך הפקסימיליה שצורף לתמיכה בטענה עושה רושם בלתי מהימן במובהק. גם יתר התצהירים שצירפו המערערים אינם נשענים על ידיעותיהם האישיות ואין בהם מידע קונקרטי שמבסס חשש לרדיפה אחר חברי הסניף הישראלי של המפלגה. לבסוף, דומה כי חששם של המערערים כי חברי קהילתם התומכים באאוטרה "ילשינו" עליהם לרשויות הינו חשש סובייקטיבי בעיקרו שאינו עולה כדי החשש הנדרש לשם ביסוס עילת מקלט לפי אמנת הפליטים. 42. נותר איפוא לדון בטענותיהם הפרטניות של המערערים. באשר למערער בעע"ם 7975/12; ההתקפה הנטענת על כפרו על ידי אנשי ה-RDR התרחשה בשנת 2010, דהיינו בעת שהתרחשה מלחמת האזרחים, והיא אינה מעידה על חשש לרדיפה פרטנית. כמו כן, טענתו של המערער לפיה אנשי צבא הגיעו לחפש אותו בביתו הועלתה לראשונה בערעור זה וללא פירוט מספיק ומכאן שמהימנותה מוטלת בספק. טענה זו מעלה קושי גם לנוכח העובדה כי המערער שוהה בישראל מזה כ-15 שנה כאשר גם לטענתו הוא התכוון לשוב לחוף השנהב בשנת 2012. לעניין המערער בעע"ם 4922/12; נראה כי חששו פן יזוהה על ידי מבקשי מקלט אחרים מחוף השנהב בשל השתתפותו בהפגנות הינו חשש סובייקטיבי שאין לו ביסוס מספיק. גם טענתו להתקפות על רובע מגוריו בשנת 2010 על ידי תומכיו של אאוטרה אינן מקימות חשש לרדיפה בעניינו, וניתן לייחסן למצב במדינה באותה העת. המערער בעע"ם 8133/12 טען כי בחודש מרץ 2012 הוא קיבל מכתב מאחיו ולפיו חיילים תרים אחריו. אלא שמכתב זה לא צורף לעיוננו במסגרת הראיות החדשות שהוגשו בערעור. כמו כן, אף שדבריו בנוגע להתקפות המילוליות והתקיפה הפיזית שחווה בישראל על רקע חברותו במפלגת ה- FPI עושים רושם מהימן לכאורה, ספק בעיני אם הדבר מקים סכנה לחייו או לחירותו אם יוחזר לחוף השנהב. באשר למערערת בעע"ם 8133/12, בקשתה למקלט מדיני נסמכה על קשריה עם המערער והיא לא הביאה כל ראיה שתצדיק בחינה נפרדת של עניינה. המערער בעע"ם 8131/12 טען כי לפני מספר חודשים אחותו הותקפה על ידי אנשי ה-FRCI וכן כי שניים מאחיו ודודו נעלמו בעת האחרונה ואחרים נמלטו מן המדינה, עם זאת המערער לא הצביע על קשר כלשהו בין אירועים אלו לבין חברותו במפלגת ה-FPI שהיא העומדת ביסוד בקשתו. אזכיר, כי חלק מטענות המערערים בעע"ם 8131/12 הועלו גם במסגרת בקשתם המקורית למקלט מדיני אשר נדחתה בהמלצת נציבות האו"ם לפליטים. יתרה מכן, מתעורר ספק בכל הקשור למהימנותם של המערערים בעע"ם 8131/12, אשר הגם שלטענתם הצטרפו למפלגת ה-FPI עוד בשנת 2007, הם השיבו בשלילה לשאלה אם הם חברים בארגון פוליטי בראיונות שנערכו להם לאחר מכן, והעלו טענתם לחברות במפלגת ה-FPI לראשונה לאחר סיום ההגנה הזמנית. הנה כי כן, בנסיבות העניין ההחלטה על דחיית בקשותיהם של המערערים אכן התבססה על תשתית ראייתית שתומכת בה באופן סביר. טענותיהם של המערערים בדבר רדיפה על רקע פוליטי לה יהיו חשופים בארץ מוצאם היה ויושבו אליה, הועלו בשיהוי ניכר ונטענו ללא כל פירוט ולעיתים תוך סתירות מהותיות בעניינים הנוגעים ללב בקשתם למקלט מדיני, דוגמת רשימת החברים שכנטען הגיעה לידי רשויות חוף השנהב. מה שגם על פניו קשה להלום שפעילותם המינורית של המערערים במסגרת הסניף המקומי של מפלגת ה-FPI תקים סכנת רדיפה בעניינם. כפי שהוסבר לעיל, גם בטענותיהם הפרטניות של המערערים אין כדי להקים להם עילת מקלט. לאור האמור, אין מנוס מלהותיר את ההחלטה על דחיית בקשותיהם של המערערים על כנה. משהגעתי למסקנה כי אין בראיות החדשות כדי לשנות מן המסקנה בדבר דחיית בקשותיהם של המערערים סבורני כי אין צורך בעריכת ראיונות למערערות בעע"ם 8131/12 ובעע"ם 8133/12. 43. אשר על כן, אם תישמע דעתי יידחו הערעורים, וכך אציע לחבריי לעשות. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים לחוות דעתו המקיפה של חברי השופט י' דנציגר. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. 1. איני רואה לקבוע מסמרות לגבי תחולת הגנת ה-sur place, היקפה ותנאיה. אומר אך זאת, כי מקום בו מבקש מקלט עושה במדינת המקלט "כמיטב יכולתו" על מנת ליצור עילות חדשות בגינן יהא עלול לעמוד בסכנה אם יוחזר למדינת מוצאו, יש בכך כדי להשפיע על הרף הראייתי הנדרש כדי להוכיח את החשש לרדיפה. 2. במקרה דנן נראה כי כנות ההצטרפות של המערערים למפלגת ה-FPI מוטלת בספק, בלשון המעטה. כפי שפירט חברי בסעיף 40 לפסק דינו, אחד מהמערערים טען בעבר כי היה במפלגה אחרת, אחר טען כי אף השתתף בהפגנה נגד מפלגת ה-FPI, ואחרים ציינו מפורשות כי אינם חברים במפלגה פוליטית. קשה להלום כי לאחר שבחודש דצמבר 2010 הוכרז על ידי האו"ם כי הבחירות בהן הפסיד גבאגבו תקפות, ולאחר שגבאגבו הוסגר בחודש אפריל 2011 לבית הדין הבינלאומי, ולאחר שבחודש מאי 2011 כבר נכנס הנשיא החדש לתפקידו – דווקא אז המערערים "גילו את האור" והחליטו להצטרף דווקא למפלגה המובסת. טעם זה, מצטרף לטעם העיקרי עליו השתית חברי, השופט דנציגר, את מסקנתו, ולפיו לא הוכח כי קיימת סכנה לחייהם או לחירותם של המערערים בחוף השנהב. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר. ניתן היום, כ"ט בתמוז תשע"ג (7.7.2013). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12049220_W29.doc חכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il