אקדמיית אלקאסמי (ע"ר) נ' המועצה להשכלה גבוהה/המשרד הראשי ואח'

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 49181-12-24 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ כבוד השופט יחיאל כשר העותרת: אקדמיית אלקאסמי (ע"ר) נגד המשיבות: 1. המועצה להשכלה גבוהה 2. הוועדה לתכנון ותקצוב 3. מכללת סכנין עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד מאיר אברהם; עו"ד טל שחף בשם המשיבות 2-1: בשם המשיבה 3: עו"ד יאיר עשהאל; עו"ד נגה גל עו"ד יונתן ברמן פסק-דין השופטת גילה כנפי-שטייניץ: זוהי עתירתה החמישית של העותרת, אקדמיית אלקאסמי, שעניינה בתקיפת החלטתה של המשיבה 1, המועצה להשכלה גבוהה (להלן: המל"ג), שלא לבחור בהצעתה להפעלת מסגרת אקדמית מתוקצבת בישוב ערבי בצפון הארץ (ראו: בג"ץ 9671/17; בג"ץ 42/20; בג"ץ 2585/23; בג"ץ 59443-09-24). עיקר הרקע הדרוש פורט בפסק הדין בבג"ץ 2585/23 אקדמיית אלקאסמי נ' שר החינוך, ח"כ יואב קיש, יו"ר המועצה להשכלה גבוהה (11.7.2023) (להלן: בג"ץ 2585/23) מיום 11.7.2023 – והרוצה להרחיב עוד, יעיין שם. הרקע לעתירה בקליפת אגוז יצוין, כי בשנת 2016 פרסמה המל"ג קול קורא להפעלת מסגרת אקדמית מתוקצבת על-ידי המדינה בישוב ערבי בצפון הארץ. זאת, במטרה להרחיב את נגישות האוכלוסייה הערבית בישראל למערכת ההשכלה הגבוהה. בעקבות הקול הקורא הוגשו חמש הצעות, אשר שתיים מתוכן עמדו בתנאי הסף – הצעת העותרת והצעת המשיבה 3, היא מכללת סכנין. בתום הליך הבדיקה, המליצה וועדת השיפוט לבחינת ההצעות לבחור במכללת סכנין כזוכה, אלא שבהמשך עוכבה החלטת המל"ג על רקע דו"ח ביקורת שנערך מטעם משרד החינוך על מכללת סכנין שכלל ממצאים בעייתיים אודות התנהלותה של המכללה. לאחר קבלת עמדות הגורמים הנוגעים בדבר, ולאחר קבלת דו"ח סופי מטעם רשות התאגידים לפיו תוקנו הליקויים, שבה המל"ג ודנה בנושא, ובישיבתה מיום 18.6.2019 אימצה את המלצת המשיבה 2 (להלן: הות"ת) שלא לבחור בהצעת מכללת סכנין כהצעה הזוכה. עתירת העותרת, להכריז על הצעתה כהצעה הזוכה נדחתה בהמלצת בית משפט זה, ו"בשים לב", כך לדברי בא כוחה, "לכך שהמל"ג טרם אמר את 'המילה האחרונה' לגבי ה'קול הקורא' מושא העתירה" (פסק דין מיום 2.11.2020 בבג"ץ 42/20). בחלוף עוד שנתיים, בשלהי שנת 2022, החליטה המל"ג לאפשר לעותרת ולמכללת סכנין – שתי המכללות שעמדו בתנאי הסף – לשוב ולהגיש נתונים ותיאור מצב עדכניים להפעלת מסגרת אקדמית ביישוב ערבי בצפון. בהחלטתה קבעה כי "בחינת ההצעות המעודכנות שיתקבלו תיעשה בהתאם לאמות המידה שנקבעו במסגרת הקול הקורא ותוך התייחסות להערות שעלו בשלב השיפוט הקודם". הן העותרת הן מכללת סכנין הגישו נתונים ותיאור מצב עדכניים מטעמן. על יסוד הנתונים המעודכנים, אימצה המל"ג ביום 16.7.2024 את המלצת הות"ת – לאשר למכללת סכנין לפעול ולקיים תכניות לימודים כמכללה אקדמית "כללית", בכפוף לעמידתה בתנאים מסוימים. עוד אומצה המלצת הות"ת לפיה במידה ומכללת סכנין לא תעמוד בתנאי הזכייה – אזי אין להכיר במוסד אחר כראוי לזכייה במסגרת הקול הקורא. בקשה לקיום דיון חוזר שהגישה העותרת נדחתה בהחלטה מנומקת על-ידי המל"ג לאחר דיון שערכה ביום 15.10.2024. מכאן העתירה שלפנינו, אשר מכוונת נגד החלטת המל"ג מיום 16.7.2024, לבחור במכללת סכנין, ולא בעותרת, כמוסד הזוכה בהליך הקול הקורא, ונגד החלטתה הדוחה את הבקשה לדיון חוזר. טענות הצדדים בעתירה העותרת – אשר מבקשת לבטל את ההכרזה על הצעת מכללת סכנין כהצעה הזוכה, ולבחור תחתיה את הצעתה, מעלה שורה ארוכה של טענות נגד ההחלטה. לשיטתה, ההחלטה פסולה מיסודה, והיא תוצר של הליך "שהיה מצולק בעיוות ובהטיה חמורים". בעתירה נטען כי מכללת סכנין לא עמדה בתנאי הסף, אינה ברמה אקדמית נאותה, וכי דוח ביקורת שהוגש בעניינה הטיל דופי בהתנהלותה וקבע לגביה ממצאי ביקורת חמורים. עוד נטענו טענות קשות בנוגע להליך קבלת ההחלטה, ובין היתר, כי ההחלטה התקבלה תוך שגורמים מסוימים פעלו בניגוד עניינים; תוך שנטען בפרט כי נשיא מכללת סכנין 'הוצנח' לתפקידו לאחר שכיהן בתפקידים שונים במל"ג ובות"ת. נוסף על כך, קובלת העותרת, כי מכללת סכנין ערכה תיקונים בהצעתה בהתבסס על מידע פנים שמסר מאן דהוא מהמל"ג לפיו עתיד הקול הקורא להיפתח מחדש. לעניין ניקוד ההצעות שהגישו המוסדות נטען, כי הניקוד ניתן מבלי שנקבעה מראש שיטת הניקוד, ומבלי שהוגדר משקלם היחסי של הקריטריונים – באופן שהעניק יתרון פסול למכללת סכנין, קיפח את העותרת, והביא לתוצאה מעוותת. בהקשר זה נטען עוד כי הליך ניקוד ההצעות יושם בצורה לקויה, לא מנומקת ובלתי סבירה, כשלדידה של העותרת, מן הראוי היה להעניק לה ניקוד כולל גבוה מזה שהוענק למכללת סכנין. עוד נטען, כי ההחלטה לדחות את הצעת העותרת, אך במקביל להשהות את ההחלטה בעניינה של מכללת סכנין עד לקבלת דוח ביקורת סופי – היא מופרכת, וכי למעשה החלטה זו פתחה חלון זמנים, אותו מכנה העותרת 'המקטע השחור' ובו ערכה מכללת סכנין מקצה שיפורים פסול להצעתה המקורית. לבסוף נטען, כי החלטותיהן של המל"ג והות"ת כרשויות מינהליות – פגומות, ואינן עומדות בשום קנה מידה מינהלי. על כן, לאור מכלול הפגמים שנפלו בהליך קבלת ההחלטה; נוכח היותה שרירותית, מפלה ובלתי סבירה באופן קיצוני, כך על פי העותרת, מתחייבת המסקנה שהחלטה זו אינה יכולה לעמוד ודינה בטלות. העותרת אינה מסתפקת בביטול ההחלטה, ומוסיפה ומבקשת כי נכריז עליה כמוסד הזוכה תחת מכללת סכנין. בתגובתן המקדמית, מבקשות המל"ג והות"ת כי נדחה את העתירה על הסף ולגופה – משהיא מהווה ניסיון נוסף, חסר יסוד, להתערב בשיקול דעתן המקצועי, ולכפות, הלכה למעשה, תוצאה לפיה מוסד שלגביו נקבע כי הינו בעל רמה אקדמית שאינה מספקת ייבחר במסגרת הקול הקורא. עוד לעמדתן, יש לדחות את העתירה על הסף מחמת השיהוי הכבד שדבק בה – שיהוי סובייקטיבי, משהפרטים היו ידועים לעותרת עוד משנת 2016, ולכל המאוחר משנת 2021; שיהוי אובייקטיבי, בשל הנזק שיגרם הן למכללת סכנין אשר הסתמכה על ההחלטה והן לציבור הסטודנטים. לדידן ברי כי אין בהחלטות המל"ג כדי לפגוע פגיעה קשה בשלטון החוק באופן שיש בו להצדיק מחילה לעותרת על השיהוי הכבד. לצד זאת סוברות המל"ג והות"ת, כי יש לדחות את העתירה על הסף אף בשל מעשה בית דין נוכח פסק הדין שניתן בבג"ץ 2585/23 בו נדחו טענות העותרת, כשלעמדתן – "בעתירה דנן אין חדש מלבד ניסיון הכפשה של המשיבות ושל מכללת סכנין". לגופם של דברים – דוחות המשיבות את הטענה לשיתוף פעולה פסול בין המל"ג למכללת סכנין. הובהר כי נשיא המכללה החל לכהן בתפקידו זה בשנת 2021, זאת כשחברותו בות"ת הסתיימה 5 שנים קודם לכן, וכי אין ממש בטענות לניגוד עניינים, או לקשר פסול עם יו"ר הות"ת המכהן כיום שהחל את עבודתו בתפקיד זה שנים לאחר פרישת נשיא המכללה. מכל מקום, לעמדתן לא הונחה כל תשתית עובדתית וראייתית לטענות החמורות שהועלו על-ידי העותרת. אשר לחלון הזמנים שנפתח, בו פעלה מכללת סכנין לשפר את עמידתה בדרישות המל"ג – נטען כי אין בכך כל פסול, ואף בידי העותרת עמדה האפשרות לנקוט בצעדים דומים. לעניין הטענות הנוגעות לפגמים בהליך ניקוד ההצעות, נטען כי מדובר בהחלטות בעניינים אקדמיים, אשר התקבלו על בסיס שיקולים מקצועיים, והן מצויות בליבת שיקול דעתן המקצועי של המל"ג והות"ת. עוד הודגש שוב, כי טענות אלה – כמו רבות אחרות – הן מיחזור של טענות שנדחו זה מכבר בפסק הדין בבג"ץ 2585/23. מכללת סכנין רואה בעמדתה עין בעין עם עמדת המל"ג והות"ת, וסבורה כי דין העתירה, אותה היא מכנה 'תיאוריית הקונספירציה של העותרת', להידחות על הסף ולגופה. לדידה, "בסופו של יום ובסופה של עתירה בת 47 עמודים, בחינת העובדות והמסמכים כהווייתם מלמדת כי כל טענות העותרת מסתכמות בספקולציות, עובדות לא נכונות, פרשנות שגויה, הטעיה ואוויר חם". לעמדתה, התנהלות המל"ג המתוארת בעתירה, לא רק שלא שירתה אותה, אלא הטיבה באופן מפליג דווקא עם העותרת, וזאת משום שעל אף שהוחלט בתחילה לדחות סופית את הצעתה, התאפשר לה 'להקימה לתחייה' ולעדכנה. בנוגע לשיטת הניקוד וקביעת משקלם של הקריטריונים בדיעבד – טוענת מכללת סכנין כי במסגרת הניקוד המעודכן, ניתן לה ניקוד גבוה יותר בכל אחד מן הקריטריונים, למעט קריטריון אחד שבו ניתן לשתי המכללות ניקוד זהה, ומכאן, כי כל נוסחה של שקלול הקריטריונים היתה מביאה לתוצאה שבה הצעת מכללת סכנין עדיפה. עוד היא מוסיפה כי פער הניקוד הדרמטי מלמד כי גם אם היה ממש במקצת מטענות העותרת, דבר שכאמור היא מכחישה, לא היה בכך כדי לסייע לה. לבסוף, לגישתה, לעותרת היה ידוע שלא פורסם המשקל שיינתן לכל קריטריון, והיא לא העלתה כל טענה בנושא, ואף לא ביקשה פירוט במסגרת שאלות ההבהרה; ומשבחרה להשתתף בהליך הקול קורא כפי שנקבע – אין היא יכולה להעלות טרוניות בדיעבד. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה על נספחיה, ובתגובות המקדמיות לה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף הן מפאת קיומו של מעשה בית דין, משעיקרן של טענות העותרת נדחה כבר בהליכים קודמים, והן בהעדר עילה להתערבותנו. אעיר, כי יש להצר על בחירת העותרת לשוב ולהעלות בהרחבה טענות "ישנות" שהעלתה בעתירותיה הקודמות, אשר נדחו זה מכבר. הגם שהעותרת ניסתה לשוות לעתירתה חזות חדשה – אין אלה פני הדברים, וצודקות המשיבות בטענתן כי מרבית הטענות שהועלו בעתירה דנן נטענו, נדונו ונדחו בפסק הדין בבג"ץ 2585/23 – הן מחמת השיהוי שדבק בהן, הן לגופם של דברים (שם, פסקאות 19-16). ליחם של הטעמים שפורטו שם לא נס – וכוחם יפה אף לענייננו. ראש ותחילה – יש לזכור ולהזכיר כי עניין לנו בעתירה התוקפת את שיקול דעתן של המל"ג והות"ת. ממושכלות היסוד של הביקורת השיפוטית בכגון דא כי בית משפט זה אינו בא בנעלי הרשות, "ובמיוחד כך כשמדובר בהכרעה בסוגיות מקצועיות מובהקות שבהן נהנית הרשות מהידע המקצועי, מהמומחיות ומהניסיון הרלוונטיים לקבלת ההחלטה" (בג"ץ 6269/12 הנהגת ההורים הארצית נ' שר החינוך, פסקה 16 (29.4.2015)). כפי שפורט לעיל, ההחלטה לבחור במכללת סכנין במסגרת הקול הקורא, כמו גם ההחלטה שלא לבחור בעותרת וההחלטה לדחות את בקשתה לעיון חוזר – לא התקבלו כלאחר יד, אלא לאחר שנערך הליך בדיקה ממושך, בו היו מעורבים גורמים רבים אשר בחנו את נתוניהן של המכללות הנוגעות בדבר. מהשתלשלות הדברים עולה כי הות"ת והמל"ג לא נחפזו להמליץ או לבחור במכללת סכנין; אדרבה – לאורך הדרך הן סרבו לבחור בה כזוכה בהכרה כמכללה מתוקצבת; בדקו טענות לליקויים; ביקשו לקבל דוחות שעניינם בתיקונם של אותם ליקויים; קיימו דיונים; בחנו שיפורים שנערכו בהצעתה, ועוד. בנסיבות אלה, ובפרט נוכח העובדה שמדובר בסוגיה מקצועית, הנוגעת בין היתר לרמתה האקדמית של המכללה, סוגיה שההכרעה בה נתונה לשיקול דעתה המקצועי של המל"ג, לא נמצאה עילה להתערבותנו (וראו: בג"ץ 8242/19 העמותה לקידום הפיזיותרפיה בישראל נ' המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 16 והאסמכתאות שם (27.5.2020)). דין הטענות לפיהן נשקלו שיקולים זרים, הוטה הקול הקורא לטובת מכללת סכנין בשל משוא פנים, ולשיתופה ב'מידע פנים' – להידחות. בפסק הדין בבג"ץ 2585/23 ציין חברי השופט א' שטיין כדברים האלו: "העותרת חזרה פעמים רבות על הטענה לפיה החלטות המל"ג והות"ת מוכוונות לזכייתה של מכללת סכנין, וזאת בשל שיקולים זרים. טענה זו, הגם שהעותרת חזרה עליה פעמים רבות, נטענה בעלמא, מבלי שהוצג אותו 'שיקול זר' שכביכול הנחה את המל"ג ואת הות"ת. בנסיבות אלה, איני רואה מקום להתייחס לטענת העותרת בדבר קיומו של שיקול זר אצל המל"ג והות"ת" (פסקה 11). אף בעתירה הנוכחית לא גובו טענות חמורות אלו בראיות של ממש. כלל ידוע הוא – כי "על הטוען כי הרשות המינהלית שקלה שיקולים זרים מוטל נטל שאינו פשוט להוכחה" (בג"ץ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 23 (26.8.2012); בג"ץ 4790/14 יהדות התורה נ' השר לשירותי דת, פסקה 49 (19.10.2014)).יתר על כן, המבקש להטיל דופי בהחלטה שנתקבלה על-ידי גוף סטטוטורי קולקטיבי המורכב מחברים בעלי מגוון דעות – יידרש לעמוד בנטל כבד אף יותר (בג"ץ 4500/07 ח"כ שלי יחימוביץ' נ' מועצת הרשות השניה לרדיו ולטלוויזיה, פסקה 12 (21.11.2007)). בענייננו, העותרת מבקשת לתקוף את החלטות המל"ג, תאגיד סטטוטורי בו מכהנים חברים רבים, אשר בהתאם לחוק, מרביתם "בעלי מעמד בשדה ההשכלה הגבוהה" (ראו: סעיפים 4 ו-4א(א) לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958; להרחבה ראו: בג"ץ 6671/04 עמותת שחר אגודה לקידום החינוך בישראל נ' המועצה להשכלה גבוהה, פסקאות 16-15 (28.3.2007) בג"ץ 11075/04 גרבי נ' שרת החינוך התרבות והספורט – יו"ר המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 17 (5.12.2007)). לפיכך, בהתאם לפסיקה נטל כבד מאוד רובץ על כתפי העותרת. ברי כי אין בהשערות ובשברי המידע שהביאה העותרת כדי להקים תשתית עובדתית מספקת לטענותיה החמורות, ועל כן דינן להידחות. עוד יש לדחות את הטענות נגד ההחלטה על פתיחתו מחדש של הקול הקורא –טענה שנדחתה כבר בבג"ץ 2585/23 מחמת שיהוי שנפל בהן (פסקה 18) – ועל כי המל"ג השתהתה בכוונת מכוון במטרה ליתן שהות למכללת סכנין לשפר עמדות ולהתכונן לקול הקורא העתידי. בסעיף 4 להחלטה שהתקבלה בישיבת המל"ג ה-14 מס' 67 (646) מיום 22.11.2022 נכתב כך: "הואיל וחלפו כ-7 שנים ממועד פרסום הקול הקורא, תקופה משמעותית בה למכללות האקדמיות לחינוך הפועלות בישובים ערביים בצפון ניתנה אפשרות לערוך שינויים בתחומים הרלוונטיים לקול הקורא, והואיל ורק מכללות אלה נמצאו עומדות בתנאי הסף לקול הקורא, מחליטה המועצה לאפשר [להן] להגיש נתונים ותיאור מצב עדכני להפעלת מסגרת אקדמית בישוב ערבי בצפון בתקצוב ות"ת בהתאם לתנאים שנכללו בקול הקורא". המל"ג סברה אפוא כי על מנת לבחור במוסד המתאים יותר, ומפאת חלוף הזמן, מן הראוי לבחון את מצב הנתונים העדכני בשני המוסדות. בכך לא נמצא פגם. ההחלטה ליתן לשני המוסדות להגיש נתונים מעודכנים העניקה להם הזדמנות חדשה שווה, היא לא פגעה בעותרת אלא היטיבה עמה. העותרת רשאית היתה לנקוט בכל אמצעי על מנת לשפר את הצעתה; משלא עשתה כן – אין לה להלין אלא על עצמה. אף לטענות הנוגעות לפגמים שנפלו בהליך הניקוד אין לשעות. אשר לקביעת משקלם של הקריטריונים בדיעבד – יוזכר כי טענה זו נדחתה במפורש בפסק הדין בבג"ץ 2585/23, משהחלטה זו היא מן ההחלטות שהתקבלו במסגרת הדיונים בקול הקורא הראשון לפני שנים רבות. נקבע כי "ככל שהעותרת סבורה כי נפל פגם באחת מההחלטות האמורות, שומה היה עליה להעלות את טענותיה בסמוך לקבלת אותן החלטות, ולא בחלוף מספר שנים" (שם, בפסקה 17). על כל פנים, אין מחלוקת כי הקריטריונים ושיטות הניקוד היו ידועים לעותרת מזה זמן רב – מיום 22.11.2016. לפיכך אף אם היה טעם בהעלאת טענה זו ביחס להליך הראשון, הרי שבמועד בו הגישה העותרת את הצעתה המעודכנת היא ידעה גם ידעה על אופן הניקוד, ומכאן שאין לקבל טענתה זו. גם דין הטענות נגד קביעת הניקוד לגופן להידחות. הקביעה כי יש להעניק למכללת סכנין ניקוד גבוה התקבלה לאחר שנבחנו חומרים מעודכנים שהוגשו על-ידי המוסדות, נערכו סיורים בקמפוסים המיועדים, וראיונות עם הנהלת המוסדות, ראשי החוגים, סטודנטים ובוגרים (ראו החלטת המל"ג בבקשה לקיום דיון חוזר מיום 15.10.2024). בהחלטת המל"ג האחרונה – הדוחה את הבקשה לדיון חוזר – הובהר ברחל בתך הקטנה מדוע ניתנה עדיפות למכללת סכנין ביחס לקריטריונים השונים. העותרת אשר אינה משלימה עם קביעות מקצועיות אלה מבקשת כי ניכנס אנו בנעליהם של גורמי המקצוע, ניתן ניקוד שונה למוסדות בקריטריונים השונים, באופן שיעניק לה את הבכורה. למותר להבהיר כי לא עלינו מוטלת מלאכה זו, ואף אין בידינו הכלים לבצעה. כך ביחס לכלל הקריטריונים, וכך ביתר שאת באשר לקריטריון כמו 'יכולת אקדמית ופוטנציאל' – עניינים המצויים בליבת המומחיות של המל"ג והות"ת. לבסוף יצוין, כי יש ממש בטענות מכללת סכנין כי לאור עדיפותה על פני העותרת בכל הקריטריונים שנבחנו על-ידי ועדת השיפוט, למעט קריטריון אחד שבו נקבע ניקוד זהה – אין בנוסחת שקלול הקריטריונים כדי להשפיע על התוצאה, תהא הנוסחה אשר תהא. סוף דבר – העתירה נדחית בזאת. העותרת תישא בהוצאות המל"ג והות"ת במאוחד, בסכום של 10,000 ₪; ובהוצאות מכללת סכנין בסכום של 10,000 ₪. ניתן היום, ז' אייר תשפ"ה (05 מאי 2025). דוד מינץ שופט גילה כנפי-שטייניץ שופטת יחיאל כשר שופט