עיריית באר שבע נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 4886/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4886/06 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופטת א' חיות העותרת: עיריית באר שבע נ ג ד המשיב: שר הפנים עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת: עו"ד אלישע פלג; עו"ד חיים טורקל בשם המשיב: עו"ד רענן גלעדי פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עתירה למתן צו על תנאי, המופנה כנגד המשיב ומורה לו לבוא וליתן טעם, מדוע לא יפעיל לאלתר את סמכותו מכוח סעיף 129 (א) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: פקודת העיריות) ויאשר לעותרת לשלם שכר ותנאי שירות מקופתה לסגן רביעי לראש עיריית באר שבע, בהתאם להחלטת מועצת העיריה (להלן: המועצה). רקע והליכים ב. ביום 28.10.03 התקיימו הבחירות האחרונות לעיריית באר שבע. במועד הקרוי בדין המועד הקובע- 150 יום קודם לבחירות (31.5.03) - כפי שיוסבר בהמשך הדברים, היו רשומים במרשם האוכלוסין של העיר באר שבע 195,570 תושבים. מאחר שביום הקובע היו רשומים במרשם האוכלוסין יותר מ- 150,000 תושבים ופחות מ- 250,000 תושבים, היתה רשאית המועצה הנבחרת של העירייה לבחור מספר כולל של ארבעה סגנים (סעיפים 14 ו- 15 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש רשות וסגניו וכהונתו), תשל"ה- 1975 (להלן: חוק הבחירה הישירה)). ואכן, בישיבת המועצה שהתקיימה ביום 19.11.03 בחרה המועצה בארבעה סגנים לראש העיריה. בין הארבעה נכללה הגב' סימה נבון. מבין הארבעה, היה בידי מועצת העיריה להחליט על תשלום שכר ותנאי שירות לשלושה סגנים בלבד, באישור שר הפנים, שכן במרשם האוכלוסין היו רשומים פחות מ- 200,000 תושבים, אך יותר מ- 100,000 (סעיף 129(א)(3)-(4)לפקודת העיריות). הגב' נבון לא היתה אחת משלושת הסגנים שלגביהם הוחלט על תשלום שכר כאמור. ביום 29.5.05 פנה ראש עיריית באר שבע, מר י' טרנר, אל שר הפנים, ח"כ א' פז- פינס, בבקשה לאשר מינויו של סגן רביעי בשכר. בעקבות פנייה זו שהועברה לשר האוצר, ח"כ ב' נתניהו, נועץ שר האוצר בממונה על השכר, מר י' רכלבסקי; הממונה הביע דעתו ביום 7.6.05, כי ראוי שבקשת ראש העירייה תישקל בחיוב, בהתחשב במספר תושביה של העיר. שר האוצר אימץ המלצה זו במכתבו לשר הפנים ביום 3.7.05, בו ציין כי ניתן להיענות לבקשה בחיוב, בשל היות באר שבע עיר מחוז, ובשים לב למספר הסטודנטים הלומדים בתחומה ולאוכלוסיית הסביבה המקבלת גם היא שירותים מן העיריה. ביום 7.9.2005 פנה ראש העיריה לשר הפנים, וציין כי נוכח סיפוח 30,000 דונמים לעיר באר שבע "אין יותר ויכוח לגבי 200,000 תושבים לפחות", ועל כן "אטפל בסוגיית הסגן בשכר בהתאם". ביום 26.10.05 פנה היועץ המשפטי לעיריה, עו"ד א' פלג, לממונה הפיקוח על הבניה במחוז הדרום במשרד הפנים, מר א' שגיא, בבקשה לאשר כי "בעיר באר שבע מתגוררים דרך קבע מעל 200,000 נפש." יצוין כי רכז השלטון המקומי במשרד הפנים כתבה לראש העיריה ביום 24.5.05, כי מספר התושבים נכון ליום 30.4.05 הוא 199,011. ביום 27.10.05 השיב מר שגיא כי נוספו לעיריית באר שבע, כתוצאה משינוי הגבולות בשנת 2005, "בהערכה זהירה ...כ- 1500 תושבים." באותו יום פנה ראש העיריה במכתב נוסף לשר הפנים, בו ציין כי לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לעיריה הגיע לכלל מסקנה כי אין מניעה להביא בפני מועצת עיריית באר שבע בישיבתה הקרובה, הצעת החלטה לאשר משכורת לסגן רביעי בעירייה "מאחר ומספר תושבי העיר באר- שבע כיום הינו לפחות 201,511 נפש". ביום 7.11.05 התקיימה ישיבת המועצה, בה אושר לשלם שכר לסגן רביעי, ליתר דיוק – סגנית, היא הגב' סימה נבון. יצוין כי בפגישה שהתקיימה במשרד הפנים, ביום קבלת החלטת המועצה, הודיע היועץ המשפטי של משרד הפנים, עו"ד י' זמרת, בעל פה לראש העירייה, כי אין בכוונת משרד הפנים לאשר תשלום כאמור. ביום 8.11.05 פנה ראש העירייה לשר הפנים, וביקש את אישורו להחלטת מועצת העיריה. ביום 22.1.06 פנתה סגנית שר הפנים, ח"כ רוחמה אברהם, אל ממלא מקום ראש הממשלה ושר הפנים, ח"כ א' אולמרט, בבקשה למתן אישור לתשלום שכר ותנאי שירות לסגן רביעי בשכר, אך עוד לפני כן ציין מנהל אגף כוח אדם ושכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים, מר י' שפיצר, במכתב מיום 21.11.05 לחבר מועצת עיריית באר שבע, מר א' אוזן, שהתנגד להחלטת המועצה מיום 7.11.05, כי "לא ניתן למנות סגן רביעי בשכר ברשות שמספר תושביה פחות מ- 200,000 נפש רשומים במרשם האוכלוסין... ביום הבחירות לרשות המקומית דהיינו 28.10.03." ג. ביום 13.2.06 פנה בא כוח העותרת ליועץ המשפטי לממשלה וביקש את הכרעתו במחלוקת אל מול משרד הפנים. היועץ המשפטי לממשלה העביר את הנושא לטיפולה של עו"ד ש' דנה- המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי). ביום 2.4.06 ניתנה חוות דעתה של עו"ד דנה, לפיה נדחתה עמדת העותרת. בחוות דעתה קבעה כדלקמן: "סיכומם של דברים, יש ליתן למונח 'תושבים' המופיע בסעיף 129(א) פרשנות זהה לזו הניתנת לאותו מונח עצמו בחוק הבחירה הישירה - קרי מספר התושבים הכלולים בפנקס בוחרים של הרשות המקומית ביום הקובע ערב הבחירות... משהגעתי למסקנה זו, אינני נדרשת לשאלת הפרשנות שראוי היה ליתן למונח 'תושבים', אילו המועד הקובע היה המועד בו החליטה מועצת העירייה על תשלום השכר לסגן. על- פני הדברים צריך היה להסתמך בעניין זה על מבחן ברור וודאי- כגון: מספר התושבים הרשומים כתושבי הרשות במרשם האוכלוסין באותו מועד, אף כי יתכן שצריך היה לשקול את תוצאתו של צרוף שטח לתחומה של הרשות המקומית אשר חלק מתושביו רשומים במרשם על- פי שם השבט ולא על- פי הרשות המקומית אליה הם משתייכים. כאמור, הכרעה בעניין זה איננה נדרשת." העותרת פנתה ביום 8.5.06 אל היועץ המשפטי לממשלה לקיום דיון נוסף בנושא, אך הוא לא מצא לנכון לשנות מן ההחלטה. ביום 29.5.2006 פנה ראש העירייה לשר הפנים הנוכחי, ח"כ ר' בר-און, בבקשה לקבל בכתב את עמדת משרד הפנים בסוגיה "על מנת שעמדת משרד הפנים תוצג בפני בג"צ, במידה ועדיין יהא צורך בהליך זה." ד. טענות הצדדים עמדת העותרת (1) לשיטת העותרת יש לפרש את סעיף 129 (א) לפקודת העיריות, שעניינו סגני ראש עיריה בשכר, כך שהמועד הקובע לחישוב מספר התושבים, לצורך קביעת מספר הסגנים הזכאים לשכר ותנאי שירות ברשות, הוא המועד שבו מחליטה הרשות על תשלום שכר לסגן נוסף. כנטען, בסעיף 15 (ב) לחוק הבחירה הישירה ובסעיף 19 לפקודת העיריות קבע המחוקק מבחן מוגדר ומפורש לעניין "מספר התושבים", על פי היום הקובע, מה שאין כן בסעיף 129 לפקודת העיריות, ולא בכדי. פירוש אחר, טוענת העותרת, יפגע ביכולתה להתאים עצמה לנסיבות המשתנות, ויביא לצמצום סמכויות נבחרי ציבור ולהרחבת סמכויותיו של הרגולטור הממשלתי, תוך פגיעה בעצמאות השלטון המקומי וסמכויותיו. (2) במישור העובדתי, כך נטען, מתגוררים בעיר באר שבע למעלה מ- 200,000 תושבים. נטען, בהקשר זה, כי יש להתחשב במאפיינים המיוחדים של העיר כעיר מחוז, שבתחום שיפוטה מתגוררים עשרות אלפי סטודנטים אשר אינם רשומים במרשם האוכלוסין כתושביה, אולם מקבלים ממנה שירות ככל תושב אחר. זאת ועוד, בתחומה של העיר רשומים אלפי תושבים בדואים אשר אינם רשומים במשרד הפנים כתושביה, שכן הרישום במרשם האוכלוסין נעשה על פי רישום השבט אליו הם משתייכים, ואשר אינו נמצא בהכרח בבאר שבע אלא בפזורה. אוכלוסיה זו היא חלק בלתי נפרד מכלל תושבי העיר, ומקבלת שירותים מוניציפליים מהעיריה. עוד הוסף, כי לעיר נכנסים מדי יום עשרות אלפי תושבים מהיישובים הסמוכים, אשר העיר מספקת להם תעסוקה ושירותים שונים. עמדת המשיב (3) טוען המשיב, כי נוכח קביעת היועץ המשפטי לממשלה כי לשר הפנים אין סמכות להיעתר לבקשת העותרת, וכיוון שקביעה זו מחייבת את שר הפנים כל עוד לא הוחלט אחרת על ידי בית המשפט - אין ולא יכולה להיות עילה להתערבות בהחלטתו של השר שלא לאשר סגן רביעי בשכר. נטען, אם כן, כי בניגוד לטענת העותרת, העתירה מבקשת להשיג על קביעת היועץ המשפטי לממשלה, ולא על היעדר אישורו של שר הפנים. (4) נטען כי בעקבות תיקון סעיף 129 לפקודת העיריות הוספו בצד ההגבלות, אותן רשאי שר הפנים לקבוע מכוח שיקול הדעת המסור לו, גם הגבלות, התלויות בגודלה של הרשות המקומית ושמהן אין שר הפנים רשאי לחרוג. המבחן שנבחר על ידי המחוקק בהקשר זה לעניין גודלה של הרשות המקומית דומה בבסיסו ובמבנהו למבחן שנקבע לעניין גודל הרשות המקומית בסעיפים 15-14 לחוק הבחירה הישירה, ובסעיף 19 לפקודת העיריות- מבחן מספר התושבים. אכן, שלא כמו בסעיפים הללו לא נכללה בסעיף 129 קביעה מפורשת, לפיה מדובר במספר התושבים שהיו רשומים במרשם האוכלוסין כתושבי העיר במועד הקובע, אך לטענת המשיב השמטה זו מקרית היא, ואינה מצביעה על הסדר שלילי. נטען כי אין כל הצדקה להבחנה לעניין קביעת מספר התושבים כמדד לגודלה של הרשות המקומית, בין ההגבלה על מספר הסגנים בשכר לבין ההגבלות על מספר הסגנים הכולל ועל מספר חברי המועצה. היעדר ההצדקה, כך נטען, בולט במיוחד לגבי מספר הסגנים הכולל, שכן המדובר באותה מאטרייה ממש, והסגנים בשכר ממונים מתוך מספר הסגנים הכולל. (5) לשיטת המשיב, את שהשמיט המחוקק יש להשלים מתוך ראיית שלושת ההסדרים - ההסדר המגביל את מספר חברי המועצה (סעיף 19 לפקודת העיריות), ההסדר המגביל את המספר הכולל של הסגנים (סעיף 15 לחוק הבחירה הישירה) וההסדר המגביל את מספר הסגנים בשכר (סעיף 129 לפקודת העיריות)- כחלק מהסדר חקיקתי אחד. ככזה, על המובן שיינתן בדרך שיפוטית למספר התושבים, להיות זהה למובן שניתן לכך בשני חלקיו האחרים של ההסדר הכולל. בזאת, כך נטען, יקודמו עקרונות שהוגשמו על ידי המחוקק במסגרת ההסדר הראשון והשני – ודאות, יציבות, פשטות יישום והרמוניה חקיקתית. המבחן המוצע הוא מבחן מעשי, ברור וקבוע, ובין היתר, יביא ל"הקפאת" מספרם המירבי של הסגנים בשכר למשך כל תקופת כהונתה של המועצה, ללא קשר לשינויים במספר התושבים שעשויים לחול במהלכה של התקופה. וביתר פירוט: מועצת הרשות היא גוף הנבחר על ידי התושבים, המייצג אותם במסגרת השלטון המקומי ובכך מבטא את הרעיון הדמוקרטי במישור המוניציפלי. על פי הטענה, ההגבלות שקובע סעיף 19 לפקודת העיריות באשר למספר המירבי של חברי מועצה, משקפות איזון בין שני שיקולים מרכזיים: מזה - הרצון להגדיל את מספר חברי המועצה כדי לשפר את ייצוגיותה ולהביא לידי ביטוי שלטוני גדול יותר של דעות והשקפות, ומזה - הרצון לשמור על יעילותו ותפקודו של השלטון המקומי. האיזון הרצוי בין שני שיקולים אלו תולה עצמו בגודלה של הרשות, ובהידרשות למספר התושבים מבטאת, כאמור, מתן משקל מוגבר לעקרונות של ודאות, יציבות ופשטות היישום. עקרונות אלו מושגים – כנטען - על ידי שני נדבכים של הגדרת מספרם של התושבים: בהתאם לראשון, ייקבע מספר התושבים על פי זה הרשום במרשם האוכלוסין, שהנתונים בו ידועים וזמינים. הנדבך השני משמיע, כי מספר התושבים ייבדק למועד קבוע, מוגדר וברור היטב, אשר חל ערב הבחירות למועצה, ומספרם המירבי של חברי המועצה מקובע איפוא משך כל תקופת כהונתה. נטען כי ההסדר השני, שעניינו מספרם הכולל של הסגנים לראש העיריה, מניח את קיומו של ההסדר הראשון, הקובע את מספר חברי המועצה, ומתבסס עליו. הסגנים לראש העיריה נבחרים מבין חברי המועצה, וממשיכים להיות חברי מועצה גם לאחר בחירתם. בחירתם של סגנים לראש העיריה, מהוה גם היא פן של העיקרון הייצוגי-דמוקרטי – מחד גיסא, ככל שייבחרו סגנים רבים יותר כך יהא ייצוג משמעותי יותר בתפקידים הביצועיים של המועצה למגוון ההשקפות בקרב ציבור הבוחרים, אך מאידך גיסא, ככל שייבחרו סגנים רבים יותר כך עלולים להיפגע תפקודה של המועצה וקופת הציבור. משכך הוא, גם בהקשר זה בחר המחוקק באותו מנגנון איזון, קרי זה המבוסס על מספר התושבים. ההסדר השלישי שעניינו מספר הסגנים בשכר, מניח כנטען את קיומם של ההסדר הראשון והשני ומתבסס עליהם. כמו יתר הסגנים, גם הסגנים בשכר נבחרים מבין חברי המועצה, אשר מספרם הוגבל בהתאם להסדר הראשון. מינויים של סגנים בשכר לראש עיריה מאפשר להם למלא תפקידים ביצועיים או מעין ביצועייים משמעותיים מאלה שממלאים הסגנים שאינם מקבלים שכר, שכן לרשותם זמן רב יותר לצורך מילוי תפקידם. אולם מנגד, כך נטען, ככל שימונו סגנים בשכר רבים יותר, עלולות להיות לכך השלכות גדולות יותר על האינטרס הציבורי המתבטא בקופה הציבורית – הן קופת העירייה והן קופת המדינה, אשר משתתפת גם היא במימון הוצאותיהן של הרשויות המקומיות. נטען איפוא, כי "תושבים" לצורך העניין שבפנינו הם הרשומים במרשם האוכלוסין כתושבי הרשות המקומית, ב"יום הקובע" כמשמעו בסעיף 19(א) לפקודת העיריות, קרי, 150 יום לפני מועד הבחירות האחרונות שנערכו ברשות. דיון והכרעה ה. (1) בפתיחת הדברים נחזור על הידוע מכבר: חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את שר הפנים, ככל שר. "על פי המסורת והנוהג בישראל, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את כל המערכת הממשלתית, ופרשנותו של היועץ המשפטי לממשלה לחוק היא הפרשנות המוסמכת מבחינת רשויות השלטון, כל עוד לא קבע בית המשפט אחרת" (הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.0000; ראו בפסיקתו של בית משפט זה בג"צ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה, פ"ד נה(1) 749, 800 (המשנה לנשיא אלון); בג"צ 3094/93 התנועה לאיכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404, 425 (השופט – כתארו אז – מצא); בג"צ 4267/93 אמיתי נ' ראש הממשלה, פ"ד מה(5) 441, 473 (השופט - כתארו אז – ברק); בג"צ 4247/97 סיעת מר"צ נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(5) 241, 277 (השופטת דורנר). ועל כן משהכריע היועץ המשפטי במחלוקת שנתגלעה בין עיריית באר שבע למשרד הפנים, בין בעצמו ובין באמצעות המשנה לו שדעתה מקובלת עליו, אין במהות עילה לתקיפת החלטתו של שר הפנים. מאחורי תקיפה "פורמלית" של החלטת שר הפנים ניצבים הדברים כהווייתם - העתירה מכוונת כנגד החלטת היועץ המשפטי לממשלה, ופרשנות החוק. כידוע, ככלל אין בית משפט זה נוטה להתערב בשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה (בג"צ 1096/01 עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' היועץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם) (השופט טירקל); בג"צ 4115/03 איגוד המהנדסים לבניה ותשתיות בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' (טרם פורסם) (השופט טירקל)). בבוא בית המשפט לפקח על חוקיות החלטותיו של היועץ המשפטי, אין הוא שואל את עצמו כיצד היה מחליט אילו ניצבה בפניו השאלה בה הכריע היועץ המשפטי, אלא האם יועץ משפטי סביר רשאי היה להחליט כפי שהחליט היועץ המשפטי לממשלה במקרה הקונקרטי. התערבות בית המשפט בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה, תהא במקרים חריגים, בין השאר, במידה שנתקבלו ממניעים נפסדים, בסתירה ברורה לאינטרס הציבורי, או שלוקות הן באי סבירות קיצוני או בעיוות מהותי (בג"צ 4736/98 מעריב, הוצאת מודיעין בע"מ ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד נד(1) 659 (השופט-כתארו אז- חשין); בג"צ 6209/01 בר-לב ואח' נ' היועץ המשפטי ואח', פ"ד נו(3) 625; (השופטת שטרסברג- כהן)). אין זה המצב שבפנינו. החלטת היועץ המשפטי לממשלה, באמצעות המשנה לו, ניתנה לאחר דיון ושיקול דעת הצריכים לעניין. יחד עם זאת, אין אנו פטורים מהידרש לעיצומם של דברים, ולאחר בחינתם אין בידינו להיעתר למבוקש. כפי שיפורט להלן, לא נמצא דופי בהחלטת היועץ המשפטי לממשלה. (2) ענייננו בנושא רגיש במערכת השלטון המקומי, נוכח נטיה משכבר הימים להרבות סגנים לראשי רשויות כחלק ממערך ההסכמים והשיקולים הקואליציוניים. ריבוי סגנים (ובפרט סגנים בשכר) - ואין בנאמר כדי לטעון שזהו המקרה בענייננו - מבלי צורך אמיתי, אינו עולה בקנה אחד עם הערכים של ניהול תקין וחיסכון בכספי ציבור ופוגע באמינותו וניקיונו של השירות הציבורי. על רקע זה, מתוך שיקולים ציבוריים הגביל המחוקק מלכתחילה את הרשויות המקומיות במספר הסגנים הנבחרים לראש רשות, וביניהם הגביל את מספר הסגנים להם ישולם שכר על ידי העירייה. כפי שנראה, כורסמה מגמה זו בצורות שונות בחלוף השנים. (3) סוגיית מינויים של סגני ראש עירייה מוסדרת בסעיפים 14 ו- 15 לחוק הבחירה הישירה. בסעיף 14 הנושא את הכותרת "סגנים ממלאי מקום קבועים לראש הרשות" בנוסחו דהאידנא, נאמר, כי "(א) (1) לראש רשות יהיה סגן אחד, וברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 150,000...יכול שיהיו, על פי הצעת ראש הרשות, שני סגנים...". סעיף 15 מוסיף כי "(א) נוסף לסגן או לסגנים כאמור בסעיף 14 רשאית המועצה לבחור... (1) ברשות מקומית שמספר תושביה אינו עולה על 150,000 - סגן אחד או שני סגנים, אולם השר רשאי בתקנות, באישור ועדת הפנים של הכנסת, לקבוע שברשויות מקומיות שמספר תושביהן אינו עולה על המספר שנקבע לכך, לא ייבחר סגן נוסף או שייבחר סגן אחד בלבד". (1א) ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 150,000 אך אינו עולה על 250,000 - שני סגנים..". עיון בהתפתחות החקיקתית של סעיפים אלו מורה, כי בחוק כנתינתו בתשל"ה נקבע בסעיף 14 סגן "מנדטורי", ובסעיף 15 הוספה אפשרות לסגן או שניים נוספים ברשות שמספר תושביה עד 250,000, ושלושה – ברשות שמספר תושביה מעל 250,000. לא למותר להזכיר, כי בהצעת החוק שהוגשה מטעם חברי כנסת (הצעת חוק פרטית) (הצעות חוק תשל"ד 252, 255) הועלו שתי גירסאות לסעיף 15, האחת בדומה לאשר נתקבל, למעט ההוראה כי ברשות שמספר תושביה עולה על 250,000 יהיו ארבעה סגנים, והאחרת שהציעה כי ברשות בת מתחת ל-250,000 תושבים יהיו שניים או שלושה סגנים, וברשות שמעל למספר זה – חמישה סגנים. בשנת תשנ"ד תוקן הסעיף (חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש רשות וסגניו וכהונתם)(תיקון מס' 9), התשנ"ד -1994, ספר החוקים 1459, 122) ונקבע, כי ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 250,000 יכול שיהיו (מלכתחילה) שני סגנים במקום אחד. בתיקון מתשנ"ה (חוק הרשויות המקומיות ראש הרשות וסגניו וכהונתם) (תיקון מס' 12) תשנ"ה-1995 נקבעו הוראות הגמשה לגבי רשויות בנגב או בגליל שמספר תושביהן עולה על 45 אלף ושהוכרו כ"רשות מקומית קולטת עליה". בתשנ"ו תוקן הסעיף פעם נוספת (חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם)(תיקון מס' 14) התשנ"ו -1996, ספר החוקים 1580, 227), ומספר התושבים שונה ל- 150,000, קרי, הוגמש הקריטריון. אף בסעיף 15 נערך תיקון דומה ומספר התושבים הקבוע בפסקה (1) שונה מ 250,000 ל- 150,000, והוסף סעיף (1א) הקובע כי ברשות מקומית שמספר תושביה הוא בין 150,000 ל- 250,000 רשאית המועצה לבחור שני סגנים (שם). זאת בעקבות הצעת חוק פרטית (הצעות חוק תשנ"ו, 626). עינינו הרואות כי ככל שחלפו השנים, כך נענה המחוקק למשאלות פוליטיות רבו הסגנים והתמעט מספר התושבים. (4) סעיף 15 (ב) קובע כי מספר התושבים בהתייחס למספר הסגנים הוא זה שנקבע לעניין חברי המועצה. דבר זה ביסודו מצוי עוד בחוק כנתינתו בתשל"ה, אלא שבתיקון מס' 9 לחוק מתשנ"ד הוחל סעיף זה גם על סעיף 14. קביעת מספר התושבים לעניין מספרם של חברי המועצה מוסדרת בסעיף 19 לפקודת העיריות, המפנה למספר התושבים שהיו רשומים ביום הקובע בספר התושבים המתנהל לפי פקודת מרשם התושבים, התש"ט- 1948 ("(א) מספר החברים של המועצה העומדת לבחירה ייקבע על ידי השר לפי הטבלה הנתונה להלן בהתאם למספר התושבים שהיו רשומים ביום הקובע בספר התושבים המתנהל לפי פקודת מרשם התושבים…"). יצוין בהקשר זה כי "ספר התושבים" הוא הוא מרשם האוכלוסין (ראו סעיף 43 לחוק מרשם האוכלוסין, תשכ"ה- 1965 המורה על ביטול פקודת מרשם התושבים, תש"ט- 1949 והחלפתה בחוק מרשם האוכלוסין). היום הקובע הנזכר בסעיף 19(א) לפקודת העיריות מוגדר בסעיף 1 לפקודה זו על דרך הפניה לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965, שלפיו הריהו יום ה-150 שלפני יום הבחירות. נמצאנו למדים, כי "מספר התושבים" לצורך סעיפים 14 ו-15 לחוק הבחירה הישירה הוא זה הרשום במרשם האוכלוסין ביום ה- 150 שלפני יום הבחירות. (5) סעיף 129 לפקודת העיריות מסדיר את סוגיית הסגנים בשכר. בראשונה קבע הסעיף "ראש העיריה וכל סגן ראש העיריה רשאי לקבל מקופת העיריה את המשכורת שיקבע השר מזמן לזמן". בשנת תשנ"ח-1998 תוקן הסעיף בגדרי חוק ההסדרים (ספר החוקים 1645, בעמ' 69-68) כך שנקבע כי סגני ראש עיר יוכלו לקבל שכר בכפוף לאישור השר בתנאים שיקבע, למעט במקרים מסוימים הקשורים בחילופי סגנים. בניסיון לחסוך בכספי ציבור הוצע בהצעת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004), תשס"ג- 2003 (הצעות חוק הממשלה, 25, 261), בין השאר, כי לא יהיו יותר משלושה סגנים בשכר בעיר שבה מעל 100,000 תושבים. בדברי ההסבר (הצעות חוק 2650, תשס"ג 52-51) נאמר, "במטרה לצמצם את העלויות התקציביות הכרוכות בהעסקת סגן ראש עירייה בשכר, מוצע להגביל את מספר סגני ראש העירייה שיקבלו שכר.. ובכל מקרה לשלושה סגנים בלבד." המחוקק בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004) (מס' 2) תשס"ג-2003 לא קיבל זאת וקבע כי בעיר שבה בין 200,000 ל-400,000 תושבים ניתן למנות ארבעה סגנים בשכר ( סעיף 129 (א)(4)). סעיף 129 לפקודת העיריות בנוסחו דהאידנא קובע, איפוא, כדלקמן: "(א) ראש העיריה וסגן ראש העיריה שנבחרו לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש רשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן -חוק הבחירה הישירה), רשאים לקבל שכר ותנאי שירות מקופת העיריה, בכפוף לאישור השר ובהתאם לתנאים ולשיעורים שקבע. ואולם לא יקבלו שכר ותנאי שירות מקופת העירייה כל אחד מאלה: (1) סגן ראש עיריה - בעיריה שבה לא יותר מ-10,000 תושבים; (2) יותר מסגן ראש עיריה אחד - בעיריה שבה לא יותר מ-20,000 תושבים; (3) יותר משני סגני ראש עיריה - בעיריה שבה לא יותר מ-100,000 תושבים; (4) יותר משלושה סגני ראש עיריה - בעיריה שבה לא יותר מ-200,000 תושבים (5) יותר מארבעה סגני ראש עיריה - בעיריה שבה לא יותר מ-400,000 תושבים..." הסעיף מסדיר, כאמור, את סוגיית השכר, ואף הוא עושה שימוש באמת המידה של מספר התושבים בעיר. ברם, אולי בגלל חקיקתו בגדרי חוק העומס בתוכו מגוון תחומי חקיקה כחוק במתכונת חוק ההסדרים שנתקבל בשתי מנות בתוך כחודשיים (מאי-יולי 2003), לא ניתנה כנראה הדעת לצורך בחידוד ההוראות, ומכל מקום לא נכללה בו הגדרה מפורשת כיצד ייקבע מספר התושבים או מהו המועד שבו יימנה מספר התושבים כאמור; מכאן המחלוקת שנפלה בענייננו. דוגמה לחקיקה החפוזה היא ההבדל בין ההגדרות של גודל האוכלוסיה לגבי סגנים בשכר אל מול מספר הסגנים בכלל, שלא ברור טעמו. מכל מקום, השאלה שלפנינו, אם כן, היא כיצד ולאיזה מועד ייקבע אותו מספר תושבים, שביחס אליו ייקבע מספר הסגנים הזכאים לשכר. (6) המחוקק קבע את מספר התושבים כאמת המידה לקביעת מספרם של חברי המועצה ומספרם של סגני ראש העיריה הנחוצים כדי לאפשר ניהול יעיל ותקין של העיריה. הדעת נותנת, כי יש להחיל אותה אמת מידה גם בקביעת מספר הסגנים שיכהנו בשכר. את סעיף 129 לפקודת העיריות יש לראות כחלק מהסדר חקיקתי אחד המשולב עם ההוראות שבסעיפים 14-15 לחוק הבחירה הישירה, ועם ההוראה שבסעיף 19 לפקודת העיריות, בהיות שלושת ההסדרים מיוסדים על אותו איזון עדין בין הרצון לייצוגיות של מגוון ההשקפות במסגרת ההליך הדמוקרטי העירוני, לבין האחריות לכספי הציבור והצורך במנגנון יעיל לניהול הרשות. המבחן שקבע המחוקק למניין מספר התושבים בשני ההסדרים שבחוק הבחירה הישירה ובסעיף 19 לפקודת העיריות הוא מבחן ברור, שיתרונו בפשטות יישומו, בלא פתחי פרשנות גמישים שיתכן בהם גילוי פנים שלא כהלכה (ואינני מדבר במקרה דנן כשלעצמו). המידע במרשם האוכלוסין הוא זמין וישים, ומקנה ודאות. המועד בו נמנה מספר התושבים הוא קשיח, קודם למועד הבחירות לרשות המקומית ומאפשר למתמודדים לכלכל את צעדיהם העתידים מבעוד עת. יתרה מכך, השימוש בו מקנה יציבות לרשות למשך תקופת כהונתה, באופן שיתרום לניהולה היעיל והתקין. על כן יש היגיון ביישום מבחן זה גם באשר לרכיב השלישי בסדרה שהוצגה מעלה, קרי, מספר הסגנים בשכר. בשונה ממבחן זה, הסתמכות על מספר התושבים בפועל, כפי שהוצע על-ידי העותרת, ייתכן שיהא בו להלכה, באורח עיוני, כדי לשקף באופן נאמן יותר את המצב בכל רגע נתון - אך לא ברור כלל אם וכיצד ניתן לאמדו במדויק, והפתח פתוח למחלוקות. אמת, במבחן היום הקובע בו אנו תומכים קיימת שרירותיות מסוימת, שיסודה בהפניה למועד מסוים וקביעת סף קשיח שעל פיהם ייפול דבר, אך דומה כי זהו הכרח בל יגונה. קביעתו של "יום קובע" יוצרת ודאות; וזו עומדת בעינה לתקופה של חמש שנים. משך זמן זה אינו קצר יתר על המידה כך שיאפשר תמרונים שלא כהלכתם, ומנגד אינו ארוך יתר על המידה, כך שייפתח פתח לעיוותים נוכח שינויים דרמטיים במספר תושביה של עיר. המועד הקבוע יש בו איפוא משום יציבות ובהירות. מבחן זה, על מעלותיו וחסרונותיו, הוא זה שקבע המחוקק למניין מספר התושבים לצורך קביעת מספר חברי המועצה ומספר הסגנים הכולל, ויקשה להצביע על תכלית שיהא בה להצדיק מנגנון שונה לצורך מניין התושבים, שעה שעוסקים בקביעת מספר הסגנים להם ישולם שכר. לאלה מצטרפים – ובהדגשה – השיקולים בדבר הרמוניה חקיקתית המצדיקים, ככלל, מתן פרשנות אחידה למונחים זהים באותו חוק עצמו (במקרה דנן סעיפים 19 ו-129 לפקודת העיריות) ובחוק קרוב (חוק הבחירה הישירה), כשעסקינן באותה מאטרייה: "ההנחה הבסיסית צריכה להיות, כי יש לקיים הרמוניה חקיקתית, באופן שהפירוש שיינתן לדבר חקיקה יישזר נאמנה עם רקמת החקיקה ויהא לגוף אחד, שלם, עמה" (ע"א 3213/97 רמה נקר ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה פ"ד נג(4) 625 , 634 (השופט זועבי); פרופ' א' ברק, פרשנות במשפט: פרשנות החקיקה, 328). (7) על רקע זה, דומה כי לא ניתן ללמוד, כטענת העותרת, על כוונת מכוון בהשמטת ההפניה אל מבחן מספר התושבים בהוראת סעיף 129 לפקודת העיריות, ועל הסדר שלילי. אין זאת אלא, כי אף המקרה הנוכחי שב ומדגים את התקלות המתגלות בתיקוני חקיקה שיסודם בחוק ההסדרים על כן ראוי לשוב ולהצטרף לאשר נאמר לא אחת על-ידי בית משפט זה ביחס להליך חקיקתו של חוק ההסדרים והשימוש הנרחב שנעשה בו, או בדומיו, כבענייננו: "השימוש במנגנון החקיקה של חוק ההסדרים ודומיו ... מעורר בעייתיות רבה מבחינת ההליך הדמוקרטי התקין. רבות מהבעיות שמעורר מנגנון חקיקה זה נובעות מכך שהוא מתאפיין בריבוי ובמגוון הנושאים הכלולים בו כמקשה אחת ובפרק הזמן הקצר שנתון לממשלה ולכנסת לדון בנושאים אלו. עובדה זו פוגמת לא פעם בהליך קבלת ההחלטות הן בשלבי גיבושה של הצעת החוק והן במסגרת הדיון בכנסת....מדובר בהליך חקיקה שמקשה מאד על קיומו של דיון מעמיק וממצה, ואשר פוגע ביכולתם של מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק...נזכיר כי אחת מהתכליות המצויות בבסיסן של הוראות תקנון הכנסת בדבר הליכי החקיקה היא לאפשר לחברי הכנסת לגבש את עמדתם ביישוב הדעת לגבי כל דבר חקיקה המונח לפניהם .....זאת ועוד, הליך חקיקה חפוז שאינו מאפשר לקיים דיון ראוי בהצעת החוק עלול אף לפגום בתוצר של הליך החקיקה". (בג"צ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2), 14, 34-33, מפי השופטת – כתארה אז – ביניש). חוק ההסדרים, שבתחילת הדרך נועד לשרת את "חבילת" התקציב, על-ידי חקיקה שהממשלה רואה צורך בה כדי ליישם את מדיניותה הכלכלית, הפך ברבות השנים לכמעט-מפלצת חקיקתית. זו כוללת תיקוני חקיקה והסדרים מכל הבא ליד, ובהם רפורמות מרחיקות לכת במשק ובחקיקה שהאוצר מעוניין בהן, בהאמינו כי בסל הגדול של דיוני התקציב ו"הקח ותן" שבתוכם יוכל להעבירן, מה שלא יוכל לעשות כן בחקיקה הרגילה. רפורמות אלה אינן הכרחיות להעברת התקציב. בכך נמנע דיון מעמיק וממצה, וגם תוצאותיו לוקות. במקרה שלפנינו, כאמור, כמו בלא מעט מקרים אחרים, יצאה מחמת החיפזון - כך נראה - תקלה מתחת ידו של המחוקק. כאמור, אין המדובר בהסדר שלילי והשמטה מכוונת, אלא שגגה שאירעה, ככל הנראה בהיסח הדעת. (8) לא נוכל לקבל את הטענה בדבר פגיעה בעצמאותו של השלטון המקומי בקביעת הפירוש האמור לסעיף 129, שעה שפירוש זה משתלב היטב בחקיקה קיימת. אכן, באר שבע היא מטרופולין, ושורשיה בימי האבות, מימי אברהם אבינו ואילך (ראו בראשית כ"א, ל"ג, בין השאר), ובצדק נטען כי רבים הבאים אליה יומיום, ואף רבים הדרים בתוכה שאינם תושביה. אבל אין לדעתנו דרך אחרת לפירוש הוראות הדין. ו. משבאנו עד הלום, אין לנו צורך להידרש לשאלה מה היה מספרם של תושבי באר-שבע ביום שבו החליטה מועצת העירייה באשר לשכרה של הסגנית הרביעית. אף אם נניח – ויתכן שכך היה – שהמספר ביום שבו החליטה מועצת העיריה עלה כל 200,000, אין בכך כדי להעלות ולהוריד על-פי הקריטריון של היום הקובע, 31.5.03, שבו לא הושג עדיין מספר זה. ז. אכן, נפגעת מתוצאה זו הסגנית הרביעית בה מדובר, גב' נבון, שכנמסר פועלת במשרה מלאה (כממונה על תיק שיפור פני העיר ואיכות הסביבה) ללא קבלת תמורה. בלא להביע דעה על נחיצות מילויו של תפקיד ספציפי זה של סגנית בשכר, המצב כמובן איננו נוח, ככל שהמדובר בפרנסתה של הגב' נבון. צר לנו על כך, אך הוראות הדין הריהן כפי שבואר לעיל, ועל כן אין אפשרות לתשלום שכר לסגן הרביעי בקדנציה זו. ח. כללם של דברים: פרשנות היועץ המשפטי לממשלה כי את משמעות מספר התושבים לצורך סעיף 129 לפקודת העיריות, יש לקבוע על פי אמת המידה הנקובה בסעיף 19 לפקודה, ובמועד הקובע לגביה, כפי שנעשה ביחס לקביעת מספרם של סגני ראש העירייה, כאמור בסעיפים 14 ו-15 לחוק הבחירה הישירה, היא פרשנות סבירה ואף מתחייבת, ולא מצאנו מקום להתערב בה. ט. נוכח האמור, אין בידנו להיעתר למבוקש. בנסיבות אין צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, כ"ד בטבת תשס"ז (14.1.07). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06048860_T04.doc מפ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il