שושנה זיסמן נ. משרד הפנים מחוז ת''א ועדת ערר מחוזית

פסק-דין בתיק עע"ם 4877/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 4877/11 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט צ' זילברטל המערערים: 1. שושנה זיסמן 2. שרון זיסמן 3. דוד זיסמן נ ג ד המשיבים: 1. משרד הפנים מחוז ת''א ועדת ערר מחוזית 2. עיריית תל אביב-יפו 3. שרי שפיר 4. חיים שפיר ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' סגן הנשיאה ע' מודריק) בע"ת 11514-04-11 מיום 31.05.2011 תאריך הישיבה: י"א בטבת התשע"ג (24.12.2012) בשם המערערים: גב' שושנה זיסמן בשם המשיבה 1: עו"ד נטע אורן בשם המשיבה 2 : עו"ד מאיה הוד בשם המשיבים 4-3: עו"ד רועי בכרך; עו"ד זיו פוקס פסק-דין השופט ע' פוגלמן: ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' סגן הנשיאה ע' מודריק) מיום 31.5.2011, שבמסגרתו נדחתה עתירה מינהלית שהגישו המערערים נגד החלטת ועדת הערר לתכנון ולבניה במחוז תל-אביב (להלן: ועדת הערר). ועדת הערר דחתה ערר שהגישו המערערים נגד היתר בניה שניתן למשיבים 4-3 (להלן: בני הזוג שפיר או המשיבים), וקיבלה ערר שהגישו האחרונים שנגע למיקומן של שתי חניות לרכב. תמצית העובדות וההליכים הקודמים 1. המערערים מתגוררים בתל-אביב, בשכנות עם בני הזוג שפיר. בין הבתים שבהם מתגוררים המערערים ובני הזוג שפיר מפריד קיר משותף. בני הזוג שפיר הגישו לוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב (להלן: הוועדה המקומית), בקשה להיתר בניה. בגדר הבקשה נתבקשו הקלות של העברת אחוזי בנייה מקומה לקומה וכן בניית ממ"ד מעבר לקו בניין ונעשה הפרסום הנדרש לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. המערערת 1 הגישה התנגדות לבקשה להיתר לעניין מרחק המרפסת בקומה א' מגבול המגרש, מיקום החנייה וגובה הגדרות – נושאים אשר לא נכללו במסגרת ההקלה המבוקשת. סגן מהנדס העיר, האדריכל עודד גבולי, חיווה דעתו כי אין מניעה לאשר את מיקום החנייה כפי שנתבקש בבקשה. בסופו של יום החליטה הוועדה המקומית לקבל חלקית את התנגדות המערערים. בניית המרפסת הותנתה בכך שתיבנה במרחק של 1.8 מטר מהקיר המשותף; ומיקומן של החניות בתוך החלקה של בני הזוג שפיר שונה (על אף המלצתו של סגן מהנדס העיר). 2. המערערים הגישו ערר לוועדת הערר לתכנון ולבניה במחוז תל-אביב. במסגרת ערר זה (להלן: הערר הראשון) התנגדו לבנייה המתוכננת בחלקת בני הזוג שפיר, של מרפסת וגדר. בד בבד, לאחר הגשת הערר הראשון, הגישו המשיבים ערר נוסף, נגד החלטת הוועדה המקומית לשנות את מיקום החניות (להלן: הערר השני). הדיון בשני העררים אוחד. ועדת הערר דחתה את הערר הראשון, תוך שהיא קובעת שהיתר הבניה שהוצא תואם את התכניות החלות על השטח, ולכן לא הייתה למערערים כל זכות להתנגד לו, וממילא – אין להם זכות לערור על החלטת הוועדה המקומית. בתוך כך, קיבלה ועדת הערר את הערר השני, וביטלה את החלטת הוועדה המקומית שהורתה על שינוי מיקומן של החניות. בהחלטתה, עמדה ועדת הערר על כך ששינוי מיקום החניות נעשה בניגוד לחוות דעת סגן מהנדס העיר שהוגשה לוועדה המקומית, שבה נקבע כי אין מקום להיענות להתנגדות המערערים בעניין זה; וכי הוועדה המקומית בעצמה ציינה בהגינותה בדיון שאין ביכולתה להסביר מדוע החליטה בעניין זה בניגוד לחוות הדעת המקצועית. ועדת הערר עמדה על כך, שהערר השני הוגש באיחור של כחודש ימים מהמועדים הקבועים בדין, אך החליטה להאריך את המועד להגשתו. זאת, נוכח העובדה שנושא היתר הבניה עלה ממילא על שולחנה בעקבות הגשת הערר הראשון על-ידי המערערים; והעובדה, שהוועדה המקומית עצמה הודיעה כאמור שאין ביכולתה להסביר את החלטתה בעניין שינוי מיקום החניות. 3. המערערים הגישו עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו, נגד בני הזוג שפיר, אך לא צירפו את הרשויות הרלוונטיות כמשיבות לעתירה (המשיבות 2-1 בענייננו). בית המשפט (כב' סגנית הנשיאה מ' רובינשטיין) מחק עתירה זו בפסק דין מיום 14.3.2011 (להלן: פסק הדין הראשון), משנמצא "(ש)העתירה כפי שהוגשה אינה עתירה מינהלית כהגדרתה בסעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, מאחר והמשיבים בעתירה אינם רשות או גוף המנויים בתוספת הראשונה לחוק כי אם אנשים פרטיים". בפסק הדין הוסיף בית המשפט כי "אם העותרים מעוניינים להגיש עתירה מינהלית, עליהם לצרף כמשיבים את הרשות שכנגדה מבקשים לעתור. אשר על כן העתירה כפי שהוגשה נמחקת בזאת ללא צו להוצאות". 4. בעקבות זאת, הגישו המערערים עתירה מינהלית נוספת לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו, נגד החלטת ועדת הערר בשני העררים. הפעם לא צורפו בני הזוג שפיר כמשיבים לעתירה. בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' סגן הנשיאה ע' מודריק) דחה את העתירה. לעניין הערר הראשון (ההתנגדות להיתר הבניה שניתן למשיבים), ציין בית המשפט שוועדת הערר קבעה שהיתר הבניה תואם את תכנית בניין העיר שחלה בשטח; והמערערים לא הצביעו על טעם כלשהו שמצדיק התערבות בהחלטת ועדת הערר. לעניין ההחלטה בערר השני (שינוי מיקום החניות על-ידי ועדת הערר למיקום המקורי שנתבקש על-ידי המשיבים), ציין בית המשפט קמא שוועדת הערר שגתה בכך שקיימה דיון בערר זה, שהוגש באיחור. עם זאת, העתירה נדחתה גם לעניין הערר השני. זאת, מאחר שוועדת הערר סמכה את החלטתה להתערב בעניין זה על שיקולים תכנוניים; שמעה את דברי העותרים; ומאחר שנמצא כי ההחלטה איננה עולה כדי עיוות דין. לסיום ציין בית המשפט שאף אילו היה מוצא לנכון להתערב בהחלטת ועדת הערר, לא יכול היה לעשות כן מן הטעם שבני הזוג שפיר לא צורפו כמשיבים להליך. 5. המערערים ערערו על פסק דינו של בית המשפט קמא, ובשלב זה צירפו לערעור שלפנינו את בני הזוג שפיר כמשיבים. בני הזוג שפיר צירפו לסיכומיהם בקשה להארכת מועד שהוגשה לוועדת הערר להגשת הערר השני מטעמם, והחלטה לקבלה – מסמך שלא היה בידיהם להניח לפני בית המשפט קמא בשל אי צירופם כמשיבים לעתירה. אנו רואים לקבל מסמך זה כראיה נוספת בערעור. לאחר שניסיון להביא את הצדדים לידי הסכמה (בדיון מקדמי) לא צלח, נערך דיון בערעור לפני ההרכב. טענות הצדדים 6. לטענת המערערים, אי-צירופם של בני הזוג שפיר כמשיבים לעתירה שהוגשה לבית המשפט קמא נבע מכך שהוטעו לחשוב שאין לצרף משיבים "פרטיים" לעתירה מינהלית. זאת, לאחר שהעתירה המינהלית הראשונה שהגישו נגד בני הזוג שפיר (שבגדרה, כאמור, לא צורפו הרשויות הרלוונטיות כמשיבות) נמחקה בידי בית המשפט. בנוסף עומדים המערערים על כך שבשלב הנוכחי בני הזוג שפיר צורפו כמשיבים לערעור. לגופם של דברים נטען כי משחלף המועד הקבוע בחוק להגשת הערר השני בעניין מיקום החניות, לא היה מקום שוועדת הערר תדון בו. לעניין זה נטען שבקשה להארכת מועד להגשת הערר השני שהוגשה לעיוננו, והחלטה שמקבלת את הבקשה בחתימת יושב-ראש ועדת הערר, זויפו בדיעבד; וכי מאחר שלא ידעו שבדיון לפני ועדת הערר ידון נושא החניות, נשללה זכות הטיעון העומדת להם. בנוסף, טוענים המבקשים כי החלטת ועדת הערר, שלפיה נדחה הערר הראשון שהגישו, לוקה בחוסר סבירות שמחייב את ביטולה; ולחלופין, כי בני הזוג שפיר חרגו מתנאי היתר הבניה שניתן להם, ואף פלשו לחלקת המערערים והסבו להם נזקים שונים במהלך עבודות הבניה שביצעו. 7. המשיבה 1 סומכת את ידה על פסק דינו של בית המשפט קמא. לטענתה, חלק ניכר מהטענות השונות שהעלו המערערים הן טענות חדשות שלא נטענו לפני בית המשפט קמא או לפני ועדת הערר, ומכאן שאין מקומן במסגרת הערעור. עוד נטען שהערר הראשון, שהוגש על-ידי המערערים, נדחה כדין בהחלטה מפורטת של ועדת הערר. זאת, היות שמלכתחילה לא הייתה למערערים זכות להתנגד להיתר הבניה שניתן. לעניין החלטת ועדת הערר להאריך את המועד להגשת הערר השני, נטען ששפיר ביקשו וקיבלו אורכה להגשתו מבעוד מועד. לחלופין נטען, שיושב-ראש ועדת הערר היה רשאי ממילא להאריך את המועד להגיש את הערר השני במסגרת סמכויותיו הטבועות מכוח הדין. המשיבה 2 סבורה אף היא כי דין הערעור להידחות מטעמים דומים. 8. בני הזוג שפיר מבקשים אף הם שנדחה את הערעור. לשיטתם, די בכך שלא צורפו כמשיבים לעתירה שהוגשה לבית המשפט קמא כדי להביא לדחייתה. בנוסף עומדים בני הזוג שפיר על כך שהערר השני הוגש על ידם כדין לאחר שבקשה להארכת מועד שהגישו נתקבלה; וכי הביקורת שנמתחה על ידי בית המשפט קמא על הדיון שערכה ועדת הערר בערר השני שהוגש בחלוף המועד הנקוב בדין, נבעה מכך שלא צורפו כמשיבים לעתירה, ולא יכלו להציג את האסמכתאות שבידיהם לכך שניתנה להם הארכת מועד. דיון והכרעה 9. תקנה 6(א) סיפה לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התש"ס-2001 (להלן: התקנות) קובעת – בין היתר – כי כל מי שעשוי להיפגע מקבלת עתירה מינהלית יצורף אליה כמשיב. תקנה 6(ב) קובעת שבית המשפט לעניינים מינהליים רשאי להורות על צירופו של משיב בכל שלב משלבי הדיון אם הוא רואה בכך צורך. הסדר זה זהה באופיו להסדר שנקבע בעניין צירוף משיבים לעתירות לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (עע"ם 9168/05 טווקולי נ' מנהל אגף רישוי ופיקוח, פסקה 4 (22.5.2008)). כידוע, אי קיום החובה מכוח תקנה 6(א) לצרף כמשיב גורם שעלול להיפגע מקבלת העתירה יכול שיקים עילה לסילוק העתירה על הסף. טעמו של כלל זה הוא כפול: ראשית, בית המשפט לא יפגע בזכויותיו של אדם מבלי שניתנה לו הזדמנות לומר את דברו; שנית, צירופו של צד שכנגד מסייע להציג לפני בית המשפט תמונה מלאה ואמינה, שעליה יוכל לבסס את הכרעתו (בג"ץ 1901/94 לנדאו נ' עיריית ירושלים, פ"ד מח(4) 403, 415 (1994) (להלן: עניין לנדאו)). בצד האמור, סילוק תביעה בגין אי-צירוף משיבים רלוונטיים איננו תוצאה הכרחית בכל מקרה, שכן בית המשפט לענינים מינהליים רשאי לצרף כל מי שעלול להפגע גם אם לא נתבקש לעשות כן על ידי העותר. בנפרד מכך נזכיר כי כבר נפסק כי "בנסיבות מסוימות אפשר שבית המשפט לא יקפיד עם העותר בעניין זה, כגון, אם הפגיעה בצד שלישי מזערית, אם יש יסוד להניח כי אין הוא מעוניין לטעון לפני בית המשפט, או אם ברור כי אחד המשיבים יציג באופן מלא וטוב גם את הטענות הנוגעות לאותו צד" (עניין לנדאו, שם). אולם כך ייעשה אך בנסיבות חריגות ויוצאות דופן. 10. בענייננו, אין חולק כי היה על המערערים לצרף את בני הזוג שפיר כמשיבים לעתירה שהגישו לבית המשפט קמא. העתירה שהגישו המערערים כוונה נגד החלטתה של ועדת הערר בשני העררים שהוגשו. עררים אלה מתייחסים לשימוש שעושים בני הזוג שפיר בחלקתם, והפוטנציאל לפגיעה אישית מוחשית וישירה בעניינם ברור. בני הזוג שפיר אף היו הצד שכנגד למערערים בדיון שנערך לפני ועדת הערר. דומה שעניינם זה של בני הזוג שפיר אף היה נהיר למערערים מבעוד מועד, היות שבהליך הראשון שנקטו נקבו בהם כמשיבים. הפרשה דנן ממחישה היטב את הצורך לצרף את כלל המשיבים הרלוונטיים לעתירה מינהלית. אחת הסוגיות המרכזיות בעתירה הייתה טענת המערערים שלפיה ועדת הערר דנה בערר השני, שאותו הגישו בני הזוג שפיר, אף שעבר המועד להגשתו. בית המשפט קמא אף מתח ביקורת על התנהלותה של ועדת הערר בסוגיה זו בשל כך שבהעדרם של האחרונים מן הדיון לא הוצגה לפניו התשתית העובדתית המלאה. תשתית עובדתית זו התבהרה בהליך שלפנינו, לאחר שצורפו בני הזוג שפיר כמשיבים לערעור. כך, הוגשה לעיוננו בקשה להארכת מועד להגשת הערר השני, והחלטה שמאשרת אותה, אשר לא היו מצויות לפני בית המשפט קמא. מכל מקום גם אם נתעלם מן הפגם שנפל באי צירופם של בני הזוג שפיר כמשיבים לפי תקנה 6(א) לתקנות, אין בכך כדי לשנות את התוצאה בנסיבות העניין, שכן דין העתירה היה להידחות – גם לגופם של דברים. 11. המערערים לא הצביעו על כל פגם שנפל בהחלטות בית המשפט קמא כמו גם ועדת הערר, אשר קבעו שההיתר ניתן לבני הזוג שפיר בהתאם לתכנית התקפה שחלה ואין עילה להתערב בו. טענות המערערים שלפיהן הבניה נעשית בניגוד לדין, ושהחלטת ועדת הערר שדחתה את טענותיהן היא בלתי סבירה, נטענו בעלמא ואינן מבוססות על תשתית מתאימה. כאן המקום להזכיר כי בית משפט זה אינו רואה להתערב בשיקול הדעת של רשויות התכנון המוסמכות (עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים, פסקה 9 (24.11.2005)). עוד יצוין כי חלק מהטענות שמעלים המערערים הן טענות חדשות, שלא הופיעו בעתירה המינהלית שהוגשה לבית המשפט קמא. כך, לדוגמה, טענותיהם שנוגעות לפלישת בני הזוג שפיר לחלקת המערערים, ולנזקים שנגרמו למערערים כתוצאה מהבניה שבוצעה. די בכך בכדי להביא לדחייתן, שכן הלכה עמנו שככלל, ערכאת הערעור לא תידרש לטענות חדשות בערעור שלא נשמעו לפני הערכאות הקודמות (עע"ם 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל, פסקה 3 (3.5.2011). 12. בנוסף, לא מצאנו עילה להתערב בהחלטה שעניינה הערר השני. לאחר שהוועדה המקומית ערכה שינויים בהיתר שניתן לבני הזוג שפיר ביחס להיתר שנתבקש על-ידם בעניין מיקום החניות, ציינה הוועדה המקומית בהחלטתה בנידון שבני הזוג שפיר רשאים להשיג עליה לפני ועדת הערר תוך 30 יום. המערערים אינם טוענים נגד עצם זכותם של בני הזוג שפיר להגיש את הערר השני, אלא שלטענתם ערר זה הוגש באיחור. בני הזוג שפיר הציגו לעיוננו בקשה להארכת מועד להגשת הערר השני והחלטה שמקבלת אותה, שחתומה בידי יושב-ראש ועדת הערר. כאמור, מסמכים אלה לא הוצגו לבית המשפט קמא מחמת אי-צירופם של בני הזוג שפיר כמשיבים להליך. לעניין זה נעיר שמוטב היה לולא היו טוענים המערערים שמסמכים אלה זויפו בדיעבד, טענה מרחיקת לכת שנטענה בעלמא וללא כל ביסוס. הלכה עמנו שוועדת ערר מוסמכת להאריך מועד להגשת ערר, ומכאן שלא נפל כל פגם בקבלת הבקשה להארכת מועד, בפרט נוכח הטעמים עליהם עמדה ועדת הערר כמפורט לעיל (בר"ם 2340/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון נ' וכט, פ"ד נז(3), 385, 396, 403 (2003)). עיון בפרוטוקול הדיון לפני וועדת הערר מעלה שניתנה למערערים זכות הטיעון גם בנושא החניות, וגם בהיבט זה אין אפוא עילה לערעורם. מיקום החניות, כמו השאלות שעמדו להכרעה בערר הראשון, אף הוא בבחינת שאלה תכנונית מובהקת שאינה מגלה עילה להתערבות שיפוטית. כללם של דברים: בהעדר עילה להתערבותנו, אנו דוחים את הערעור. המערערים ישלמו למשיבה 1 שכר טרחת עורך-דין בסך 8000 ש"ח. סכום זהה ישולם למשיבה 2 ולבני הזוג שפיר. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏י"ח בשבט התשע"ג (‏29.1.2013). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11048770_M21.doc נב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il