כפר אדומים כפר שיתופי להתיישבות קהילתית בע"מ נ. השרה להגנת ה

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4869/20 לפני: כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט י' אלרון העותרות: 1. כפר אדומים כפר שיתופי להתיישבות קהילתית בע"מ 2. שכונת אלון בכפר אדומים אגודה שיתופית בע"מ 3. שכונת נופי פרת בכפר אדומים אגודה שיתופית בע"מ 4. אגודה שיתופית מצפה יריחו בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. השרה להגנת הסביבה 2. אלוף פיקוד המרכז 3. ראש המינהל האזרחי 4. הרשות המוסמכת לפי צו בדבר הגנה על הטבע 5. הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים 6. מר סלימאן אנג'ום עתירה למתן צו על-תנאי ובקשה למתן צו ביניים תאריך הישיבה: כ"ח באייר התשפ"א (10.5.2021) בשם העותרות: עו"ד אבי סגל; עו"ד יעל סינמון בשם המשיבים 4-1: עו"ד ענת גולדשטיין בשם המשיבה 5: עו"ד אור סיון פסק-דין השופטת ע' ברון: 1. עניינה של העתירה שלפנינו בשמורת הטבע נחל פרת, הנמצאת במדבר יהודה באזור יהודה ושומרון בתחום השיפוט של היישוב כפר אדומים (להלן: שמורת הטבע או השמורה). על פי הנטען בעתירה, בשנים האחרונות גוברת תופעה של רעיית צאן בלתי חוקית בשמורת הטבע, על ידי בדואים ותושבים פלסטיניים מהאזור, הגורמת להריסת אלפי דונמים של המרחב הטבעי ולפגיעה קשה ובלתי הפיכה בחי ובצומח ברחבי השמורה. יצוין כי מספר שנים לפני שהוגשה העתירה דנן, הגישו העותרות עתירה קודמת – שבה נתבקש להורות לרשויות האכיפה לנקוט בפעולות מידיות לשם מניעת רעיית הצאן בשמורת הטבע, ובכלל זה במישור הפלילי (בג"ץ 4681/15, להלן: העתירה הקודמת). ביום 17.3.2016 נדחתה העתירה הקודמת. בפסק הדין הובהר כי "המשיבים ערים לנזקים שעשויים להיגרם מרעייה בלתי מבוקרת בשטחי השמורה, ועל פי הצהרתם, בכוונתם לפעול בעניין זה כבר באביב הקרוב". בהקשר זה הפנה בית המשפט לכך שעוד בחודש ינואר 2013 הודיעו המשיבים בעתירה הקודמת שבכוונתם לקדם עבודת סקר אקולוגית, שתבדוק את השפעת היקף רעיית הצאן על איכות שמירת הטבע בשמורה. בפסק הדין הובהר כי מוטב היה אילו המשיבים היו משלימים עבודה זו; ועם זאת צוין שלדברי המשיבים בטווח זמן של חודשים בודדים תצא לדרך תוכנית "פיילוט" בשטח השמורה, שבמסגרתה ייאספו נתונים שיאפשרו לגורמי המקצוע לקבוע את כושר הנשיאה של השמורה (להלן: הפיילוט). בנסיבות אלה, ומאחר שבית המשפט אינו נוהג להתערב בסדרי עדיפויות של הרשות בענייני אכיפה, העתירה נדחתה. 2. בעתירה הנוכחית טוענות העותרות כי משיבי המדינה לא קיימו את התחייבותם שניתנה במסגרת הדיון בעתירה הקודמת, לערוך פיילוט בשמורת הטבע ולבצע סקר אקולוגי. לדברי העותרות רעיית הצאן בשמורת הטבע נמשכת באין מפריע למרות שהיא מנוגדת להוראות הדין, והנזקים למרחב הטבעי הולכים ומצטברים בכל יום שחולף. עוד נטען כי מדיניות היעדר האכיפה שבה נוקטים המשיבים אינה סבירה בעליל, ואף מהווה פגיעה בשלטון החוק ומבזה את פסיקתו של בית המשפט, ומשכך נאלצו העותרות להגיש את העתירה דנן. בעתירה שלפנינו חוזרות העותרות ומבקשות כי נורה למשיבים 5-1 לפעול כנגד רעיית הצאן הבלתי חוקית ברחבי השמורה, לנקוט בהליכים פליליים נגד המעורבים, ולהוציא לפועל את תוכנית הפיילוט. כן מתבקש צו ביניים המופנה למשיב 6, המתגורר עם משפחתו בשמורת הטבע, המורה לו ולמי מטעמו לחדול מרעיית צאן בשטח השמורה. בתגובתם לעתירה מציינים המשיבים 4-1 (להלן: המשיבים) כי השמורה הוכרזה כשמורת טבע בהתאם לצו בדבר הגנה על הטבע (יהודה והשומרון) (מס' 373), התש"ל-1970. על פי תוכנית המתאר שחלה על השמורה, מותר "השימוש הקיים בשטח כדין, באותו היקף ואופן, כפי שהוא ביום פרסום התכנית"; ועוד נקבע כי "לא תותר רעיה אלא באישור קמ"ט שמורות טבע". לעמדת המשיבים, המשיב 6 ומשפחתו וכן רועים נוספים בשמורה עוסקים ברעיית צאן בהתאם לעקרון השמירה על המצב הקיים – שלפיו ההכרזה על השמורה כשמורת טבע לא פוגעת בשימושים שנעשו בשטח קודם לכן. במילים אחרות, לדברי המשיבים הטענות להיעדר אכיפה בשמורת הטבע הן חסרות בסיס, שכן רועי הצאן נמצאים בשטח השמורה כדין, וממילא אין מקום לפתוח בהליכים פליליים נגדם. עוד נמסר על ידי המשיבים, כי אף על פי שנדרש פרק זמן נוסף ביחס לאמור בעתירה הקודמת, בשנת 2019 נערך לבסוף הסקר האקולוגי שבחן את השפעת הרעייה על שטח שמורת הטבע (להלן: הסקר האקולוגי או הסקר). לדברי המשיבים, הסקר נמצא "בשלבי סיכום אחרונים"; ואולם לגרסתם מדוח ראשוני של הסקר עולה כי ניתן לראות באופן מובהק השפעה חיובית של רעיית הצאן על הצומח ועל הקרקע, והפחתה בסיכון להתפשטות שריפות (להלן: הדוח הראשוני). משכך, לעמדת המשיבים לא נמצא יסוד גם לטענת העותרים שלפיה רעיית הצאן מסבה נזק לשמורת הטבע. המשיבה מספר 5, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, הבהירה בתגובתה כי בשטחי יהודה ושומרון אין לה סמכויות לניהול פארקים ושמורות טבע מכוח הדין, אלא שהיא פועלת מכוח הסמכה של קמ"ט שמורות טבע במנהל האזרחי ובהתאם להנחיותיו. לגופם של דברים הצטרפה המשיבה 5 לעמדת המשיבים בעתירה. מטעם המשיב 6 לא הוגשה תגובה לעתירה. 3. במהלך הדיון בעתירה שנערך ביום 10.5.2021, נדון הדוח הראשוני שצורף לתגובת המשיבים לעתירה, ובפרט העובדה שנעדרת ממנו "שורה תחתונה" שמתייחסת לקשר שבין היקף רעיית הצאן בשמורת הטבע לפגיעה הנטענת בחי ובצומח בשמורה. נוסף על כך, אגב הדיון התברר כי חרף העובדה שנדרש היתר מאת קמ"ט שמורות טבע לרעיית צאן בשטח השמורה, בפועל כלל לא מונפקים היתרים מסוג זה – ומדובר במדיניות גורפת הנוהגת באזור יהודה ושומרון. בהחלטה שניתנה בתום הדיון הבהרנו כי ראוי היה שבנקודת הזמן הנוכחית ישלימו המשיבים את הסקר האקולוגי – משהודיעו עוד בחודש ינואר 2013 על כוונתם לעשות כן, וכך גם במסגרת הדיון בעתירה הקודמת שהדיון בה הסתיים לפני כמעט 6 שנים. עוד הובהר, כי הדוח הראשוני שצורף לתגובת המשיבים לעתירה אינו נותן מענה לסוגיה שמתעוררת בעתירה; ובהסכמת הצדדים ניתנה שהות למשיבים להגיש דוח סופי של הסקר. 4. ביום 3.10.2021 הוגשה הודעה מעדכנת מטעם המשיבים. לדבריהם, לאחר הדיון בעתירה נערכו על ידם התייעצויות עם מומחים לצורך גיבוש אבני דרך להסדרת הרעייה בשמורת הטבע. בתום ההליך, גובש על ידי אקולוג המחוז מטעם קמ"ט שמורות טבע דוח סופי המתאר את מצבה הנוכחי של השמורה ואת הצעדים האופרטיביים שיש לנקוט על מנת לנהל את הרעייה הקיימת ולשמור על המרחב הטבעי (להלן: הדוח הסופי). מעיון בדוח הסופי עולה כי ככלל, רעייה מבוקרת בשמורת טבע היא דבר חיובי התורם לשמירה על המערכת האקולוגית באזור; בעוד רעיית-יתר גורמת לירידה חמורה וארוכת טווח של בתי גידול. אלא ששאלת היקף הרעייה האופטימלי אינה פשוטה וחד-משמעית, שכן היא משתנה בהתאם למאפיינים ייחודיים של המקום והזמן וכן של אופי הרעייה (סוג בעלי החיים, לחץ הרעייה, היכולת לנהל את העדרים הרועים). בהמשך לכך, הוצעה תוכנית לניהול הרעייה בשמורת הטבע, המבוססת על ארבעה עקרונות: חלוקת שטח השמורה ליחידות רעייה על פי עונות השנה, באופן שיאפשר לצומח להשלים מחזור צמיחה; פיזור גיאוגרפי של הרעייה כדי למנוע לחץ באזורים מסוימים; פיזור שקתות לשתיית מים עבור הצאן מחוץ לערוץ הנחל; והתקשרות בהסכמי רעייה עם רועי הצאן, שמטרתם לאפשר בקרה עונתית על השפעת הרעייה על השמורה (להלן: תוכנית הרעייה). על פי האמור בדוח הסופי, רק לאחר ביצוע תוכנית הרעייה, ובהתאם לממצאים שייאספו תוך כדי, ניתן יהיה להעריך באופן מדויק יותר את כושר הנשיאה של שמורת הטבע ובהתאם את עוצמת הרעייה הרצויה. המשיבים הוסיפו ועדכנו כי בהתאם לממצאי הדוח הסופי, בשלב זה הם מגבשים הסכמי רעייה פרטניים לשמורת הטבע. מדובר בהסכמים זמניים, שמטרתם להסדיר את אזורי הרעייה, מועדי הרעייה, אזורי האבסה והשקיה, וכן התמודדות עם סכנות טרף. טיוטות הסכמים כבר הועברו להתייחסות גורמי מקצוע רלוונטיים במנהל האזרחי, ובמקביל מקיימים המשיבים לדבריהם מגעים בנדון עם רועי הצאן שבשמורת הטבע. 5. במענה להודעה המעדכנת, העותרות טוענות כי הוכח מעל לכל ספק כי אין ביכולתם של המשיבים לבחון את המחיר האקולוגי של השימוש בשמורת הטבע, לא כל שכן לנהל ולפקח על רעיית הצאן בשטחה. נטען כי עד למועד זה לא עלה בידי המשיבים לחתום עם רועי הצאן על הסכמי רעייה, וקיים חשש ממשי לכך שמהלך זה יחייב נקיטת הליכים משפטיים ויימשך עוד שנים רבות. בינתיים לחץ הרעייה בשמורת הטבע הולך וגובר, ויש להורות על הפסקתו המידית ועד להסדרתם של הסכמי הרעייה, וזאת על מנת לאפשר לשמורת הטבע להשתקם. משכך, העותרות עומדות על הסעדים המבוקשים בעתירה; ולחלופין מבוקש להורות למשיבים לשוב ולעדכן את בית המשפט, בתוך תקופת זמן סבירה, בשאלות שעדיין נותרו ללא מענה. 6. לאחר עיון בהודעה המעדכנת, בדוח הסופי ובתשובת העותרות להודעה, הגענו לכלל מסקנה כי נכון לעת הזו העתירה מיצתה את עצמה ודינה להידחות. כפי שהובהר בפסק הדין שניתן בעתירה הקודמת, נקודת המוצא היא שבית משפט זה אינו נוהג להתערב בשיקול דעתן של הרשויות המוסמכות בקביעת מדיניות אכיפת החוק – אלא במקרים חריגים של התנערות מוחלטת או הימנעות בלתי סבירה של הרשויות מאכיפת החוק, או כאשר הוכח כי נפל פגם מהותי, כגון חוסר סבירות קיצוני, הפוגם בחוקיות סדרי העדיפויות שנקבעו (בג"ץ 1844/21 תנו לחיות לחיות נ' משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 12 (19.7.2021); בג"ץ 1193/18 רגבים נ' שר הביטחון, פסקאות 9-8 (20.5.2019)). ביסוד כלל אי ההתערבות עומדים שלושה שיקולים עיקריים: "האחד, הרשות בעלת משאבים מוגבלים, המלאכה רבה ומתרבה ומכאן הצורך לקבוע סדרי עדיפויות. השני, מלאכת האכיפה מעוררת לעתים קשיים. לא פעם, אין להסתפק בפעולה חד-פעמית כדי להביא לאכיפה יעילה, אלא מדובר בתהליך. השלישי, שיקולי הרשות בעניין זה אינם אריתמטיים או חד-ממדיים. מערכת השיקולים בנושא הרגיש של אכיפת דיני תכנון ובנייה בכלל, ובאזור יהודה ושומרון בפרט, טומנת בחובה ראייה כוללת, שמביאה לידי ביטוי לא רק את מידת הפרת החוק, אלא גם את 'המרקם החברתי הרלבנטי... היבט הסיכון הביטחוני; משך הזמן שחלף מאז בניית המבנה הבלתי-חוקי עשוי אף הוא לשמש שיקול בתעדוף האכיפה; רגישותו של האתר מבחינות שונות...' (דברי השופטת פרוקצ'יה בבג"ץ 6243/08 התנועה לשמירת אדמות הלאום ואח' נ' שר הבטחון (2.2.10))" (בג"ץ 72/09 רגבים (לשעבר התנועה לשמירת אדמות הלאום) נ' שר הביטחון אהוד ברק, פסקה 5 (13.11.2011)). 7. דברים אלה, שנאמרו זה מכבר בנוגע לאכיפת דיני התכנון והבנייה באזור יהודה ושומרון, יפים גם לענייננו בשינויים המחויבים. ראשית, כפי שעולה מהדוח הסופי שהוגש מטעם המשיבים, הסדרת רעיית הצאן בשמורת הטבע אינה מעשה חד-פעמי, אלא תהליך הכרוך באיסוף נתונים בנוגע לכושר הנשיאה של השמורה ובהתאם לכך של עוצמת הרעייה הרצויה לטובת שמירת הטבע. בניגוד לעמדה העולה מן העתירה, הדוח הסופי מלמד כי רעיית צאן עשויה דווקא לתרום לשמירה על המערכת האקולוגית ואף לסייע במניעת שריפות – וזאת כל עוד מדובר ברעייה מבוקרת. משכך, לעמדת גורמי המקצוע במנהל האזרחי וברשות הטבע והגנים, אין מקום להפסיק לחלוטין ובאופן מידי את רעיית הצאן בשמורה כמבוקש בעתירה – אלא לנהל את הרעייה בהתאם לתוכנית הרעייה ולעקרונות שנקבעו בה, ובמקביל לאסוף ממצאים שיעידו על היקף הרעייה האופטימלי. שנית, גם בענייננו שיקולי הרשות בנוגע לאכיפת האיסור על רעיית צאן ללא היתר אינם חד ממדיים, ונדרשת הסתכלות רחבה יותר על הסוגיה מכפי העולה בעתירה. לצד הצורך בקבלת היתרי רעייה, חל עקרון השמירה על המצב הקיים בשמורה ערב הכרזתה כשמורת טבע; ולדברי המשיבים, הדבר מחייב התחשבות בזכויותיהם של רועי הצאן שנהגו לרעות באזור השמורה מקדמת דנא. מהדוח הסופי ניכר כי רעייה אופטימלית מחייבת שיתוף פעולה בין הגורמים המורשים בניהול שמורת הטבע ובין רועי הצאן הפועלים בשטחה, באופן שיבטיח בקרה עונתית על השפעת הרעייה הן על השמורה הן על הרועים. בשים לב לאמור, יש לאפשר למשיבים לפעול מול רועי הצאן בדרך של הידברות ולצורך התקשרות בהסכמי רעייה כאמור, כפי שהודיעו המשיבים כי בכוונתם לעשות. אמנם הידברות זו עשויה להאריך את פרק הזמן עד לביצוע תוכנית הרעייה, ואולם ניכר כי מדובר בשלב נחוץ והכרחי לצורך הסדרת הרעייה בשמורת הטבע ועל כן לעת הזו אין מקום להורות למשיבים לפסוח עליו. 8. וזאת יש להבהיר: המשיבים לא עמדו ביעד שהציבו לעצמם עוד בחודש ינואר 2013, לבצע את הסקר האקולוגי בשמורת הטבע; ואף לא בהתחייבות החוזרת לעשות כן שניתנה על ידם במהלך הדיון בעתירה הקודמת. בחלוף כארבע שנים מעת שניתן פסק הדין בעתירה הקודמת, ומשעדיין לא עלה בידי המשיבים להשלים את עבודת הסקר, הוגשה העתירה דנן; והצדק עם העותרות כי גרירת הרגליים מצד המשיבים אינה סבירה על פניה. אלא שבשלב שבו אנו מצויים עתה, ניכר שנעשתה עבודה והדוח הסופי הוגש, ויש אפוא לאפשר למשיבים לפעול בהתאם למתווה שנקבע בו על ידי גורמי המקצוע המוסמכים. נראה כי לעתירה היתה תרומה משמעותית בקידום עבודת הסקר האקולוגית, ואולם משזו יצאה לדרך – אין עוד תוחלת בהותרת העתירה על כנה ויש להורות על דחייתה. הדרך להסדרת רעיית הצאן בשמורת הטבע טרם הגיעה אל קיצה, ושומה על המשיבים לפעול להשגת יעד זה בהתאם למתווה שנקבע בדוח הסופי וכפי שהצהירו בפנינו כי בכוונתם לעשות. 9. התוצאה היא שהעתירה נדחית. בשים לב לתועלת שהשיגו העותרות בעתירתן, ולנוכח העובדה שנדרשה לשם כך הגשת עתירה שנייה במספר, המשיבים 4-1 יישאו בהוצאות העותרות בסך 8,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ל' בשבט התשפ"ב (‏1.2.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20048690_G11.docx דפ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1