פז חברת נפט בע"מ נ. יושב ראש מועצת שמאי מקרקעין

19 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 4846/20 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ע' פוגלמן כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ש' שוחט המערערת: פז חברת נפט בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. יושב ראש מועצת שמאי מקרקעין 2. נת"ע – נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת ת' בזק-רפפורט) בעת"ם 48087-10-19 מיום 3.6.2020 תאריך הישיבה: א' באייר התשפ"ב (2.5.2022) בשם המערערת: עו"ד אמיר כספרי; עו"ד נועה דביר בר-טור בשם המשיב 1: עו"ד יצחק ברט בשם המשיבה 2: עו"ד שרית דנה פסק-דין המשנה לנשיאה ע' פוגלמן: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת ת' בזק רפפורט) אשר דחה עתירה מינהלית שהוגשה נגד החלטת יושב ראש מועצת שמאי המקרקעין (הוא המשיב 1; להלן גם: הרשות) לבטל את מינויה של שמאית מכריעה לדון בהשגת המערערת על שומת פיצויים שנערכה מטעם המשיבה 2, נת"ע – נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ (להלן: נת"ע). פתח דבר פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות או הפקודה) קובעת את סמכותו של שר האוצר וכן של שר התחבורה והבטיחות בדרכים להפקיע קרקע לצרכי ציבור. במסגרת זאת, הגורם המפקיע מוסר לידי בעל הזכויות בקרקע (להלן: הנפקע) את שומת הפיצויים המוצעת עבור נטילתה (להלן: פיצויי הפקעה). סעיף 9א(א)(1) לפקודת הקרקעות קובע כי כאשר נפקע חולק על סכום הפיצויים שהוצע לו, נתונה לו האפשרות לבחור בין השגה לפני שמאי מכריע לבין השגה לפני ועדת השגות (להלן: מסלולי ההשגה). לצד זאת סעיף 9א(ג) לפקודה ממשיך וקובע כי: השגה על סכום הפיצויים 9א. [...] (ג) על אף הוראות סעיף קטן (1), חלקו כמה בעלי זכויות בקרקע ששר האוצר הודיע על כוונה לרכשה על סכום הפיצויים, ולא כולם פנו לשמאי מכריע כאמור בסעיף קטן (א), רשאים בעלי הזכויות לפנות לוועדת השגות בלבד [ההדגשה הוספה, ע' פ']. קרי, בהתאם להוראות סעיף 9א(ג), במצב שבו "חלקו כמה בעלי זכויות בקרקע" על סכום הפיצויים כאמור, ואחד מבעלי הזכויות פנה לוועדת ההשגות – נשללת האפשרות לבחור בין המסלולים האמורים, וניתן לפנות אך לוועדת השגות לשם השגה על סכום פיצויי ההפקעה. כפי שיובהר להלן, הוראה זו מצויה במוקד הערעור דנן, ובפרט השאלה האם התיבה "כמה בעלי זכויות בקרקע" עניינה בבעלי זכויות במשותף בחלקה מסוימת, או בכלל החלקות שנכללו בהודעת ההפקעה (להלן גם: חטיבת קרקע). רקע עובדתי ביום 28.11.2017 פורסמה הודעה בדבר כוונת שר התחבורה והבטיחות בדרכים להפקיע חטיבת קרקע לצורך הקמת המקטע המערבי של הרכבת הקלה שעתידה לפעול בגוש דן שמכונה "הקו הסגול" (ראו: "הודעה על כוונה לרכוש זכויות בקרקע ולקנות חזקה בקרקע שסעיף 5א לפקודה לא חל עליה"; להלן: הודעת ההפקעה), זאת לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה. מקטע זה של הרכבת צפוי לעבור בתחומן של הרשויות המקומיות תל אביב-יפו, רמת גן, גבעת שמואל, קרית אונו, אור יהודה ויהוד-מונסון. הודעת ההפקעה כוללת קרוב ל-500 חלקות שמצויות בשטחיהן של רשויות מקומיות אלו, וביניהן חלקה בבעלותה של פז חברת נפט בע"מ (להלן: המערערת), שממוקמת ברמת גן ושעובר להפקעתה פעלה בה תחנת דלק. בעקבות זאת, ביום 29.4.2019 הועברה למערערת חוות דעת שמאית מטעם נת"ע, שקבעה את שומת הפיצויים עבור החלקה על סך 43,550,000 ש"ח (להלן: שומת הפיצויים). לבקשת המערערת, ביום 25.7.2019 מינה יו"ר מועצת שמאי המקרקעין שמאית מכריעה לצורך הכרעה בהשגת המערערת בעניין שומת הפיצויים. ביום 28.7.2019 פנתה נת"ע ליו"ר מועצת שמאי המקרקעין בבקשה לביטול מינויה של השמאית, בטענה כי מינוי זה מנוגד לסעיף 9א(ג) לפקודה מאחר שחלק מבעלי הזכויות בקרקע שנכללה בהודעת ההפקעה הגישו השגות לוועדת השגות, ומשכך אין נתונה עוד למערערת האפשרות להשיג על השומה באמצעות פנייה לשמאי מכריע. ביום 29.7.2019 הודיע יו"ר מועצת שמאי המקרקעין על ביטול המינוי. בעקבות זאת, פנתה המערערת ביום 1.8.2019 ליו"ר מועצת שמאי המקרקעין בבקשה להשיב על כנו את מינויה של השמאית. בחלוף כשלושה חודשים, ומשלא התקבלה תשובת הרשות לגוף הפנייה, עתרה המערערת לבית המשפט לעניינים מינהליים. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים ביום 3.6.2020 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטת ת' בזק רפפורט) את עתירת המערערת. בית המשפט עמד על השאלה הפרשנית שניצבת במוקד ההליך, וקבע כי פרשנות המשיבים, שלפיה המונח "קרקע" שבסעיף 9א(ג) לפקודה משמעו כלל החלקות שנכללו בהודעת ההפקעה, מתיישבת הן עם לשון הסעיף, הן עם תכליתו. במישור הפרשנות הלשונית, מצא בית המשפט כי הסעיף מתייחס לקרקע "ששר האוצר הודיע על כוונה לרכשה". עוד נקבע כי פרשנות זו עולה בקנה אחד עם הוראות תקנות הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (סדרי דין בוועדות השגות ובבקשה למינוי שמאי מכריע), התשס"א-2011 (להלן: תקנות הקרקעות), וכן עם ההיסטוריה החקיקתית של הסעיף. בית המשפט קבע כי פרשנות זו משרתת את עיקרון אחידות ההכרעות, וכן את השוויון בין הנפקעים ואת היעילות בהליכי הפיצוי. נוכח האמור, העתירה נדחתה. מכאן הערעור שלפנינו. טענות הצדדים המערערת טוענת כי בית המשפט שגה בפרשנותו את סעיף 9א(ג) לפקודה. לשיטתה, יש לפרש את המונח "קרקע" כחלקה מסוימת, כך שהזכות לבחור בין מסלולי ההשגה תישלל מהנפקע אך כאשר חלק מבעלי זכויות באותה חלקה פנו לוועדת ההשגות. המערערת טוענת כי פרשנות המשיבים לסעיף 9א(ג) שוללת מהנפקעים את האפשרות להשיג על פיצויי הפקעה לפני שמאי מכריע ברוב המכריע של המקרים. כן נטען כי פרשנות זו יוצרת אפליה בין הנפקעים שנכללו בהודעת ההפקעה, שכן בעוד שלנפקע הראשון שנערכה לו שומת פיצויים נתונה האפשרות לבחור בין מסלולי ההשגה, מרגע שאחד מהנפקעים בחר לפנות לוועדת ההשגה, נשללת אפשרות הבחירה מיתר הנפקעים. נטען כי תוצאה זו, שבעטיה נשללת מבעל הזכות בקרקע אפשרות הבחירה, פוגעת בזכותו החוקתית לקניין. עוד נטען כי פרשנות זו לא מקדמת את עקרון אחידות ההכרעות, משום שאינה מונעת מצב שבו יהיו נפקעים שהשגתם תידון לפני שמאי מכריע לפני שאחד מהנפקעים יפנה לוועדת השגות. כמו כן נטען כי אין ליתן משקל רב לעיקרון אחידות ההכרעות בענייננו, מאחר שבהודעת ההפקעה נכללות חלקות רבות שהדיון בעניינן אינו מעורר שאלות משותפות. הרשות סומכת ידיה על פסק דינו של בית משפט קמא. לטענתה הפרשנות שאומצה על ידי בית המשפט נתמכת בלשון הסעיף, בהיסטוריה החקיקתית וכן בפרשנותו של מחוקק המשנה להוראות הפקודה, שנטען כי יש ליתן לה משקל מוגבר. לטענת הרשות, הכרעת המחוקק נעשתה במכוון, וזאת בשל יתרונותיה של ועדת ההשגות על פני הכרעה על ידי שמאי מכריע ובהם הרכב הוועדה שכולל שמאי מכריע אך גם נציגים נוספים; וכן העלות הנמוכה של ההליך. נטען כי ככלל, לחלקות שנכללות באותה הודעת הפקעה שאלות שמאיות, תכנוניות ומשפטיות משותפות, ועל כן הסייג שקבוע בסעיף 9א(ג) לפקודה נועד לקדם את אחידות ההכרעות בשאלות אלו. נוכח האמור, טוענת הרשות כי דין הערעור להידחות. נת"ע אף היא סומכת ידיה על פסק דינו של בית משפט קמא. לגישתה, במישור הפרשנות הלשונית, השוואה בין המונחים "חלקה" ו"מגרש" לבין המונח "קרקע" מלמדת כי התיבה "קרקע" משמעה חטיבת אדמות שיכולה לכלול מספר חלקות. פרשנות זו, לטענתה, אף נתמכת בהיסטוריה החקיקתית של סעיף 9א(ג) לפקודה. כמו כן טוענת נת"ע כי העובדה שביעודן המקורי שימשו החלקות שנכללו בהודעת ההפקעה למטרות שונות זו מזו, אין בה כדי להעיד כי מדובר בחלקות שאין להן מאפיינים משותפים המצדיקים בירור בידי גורם אחד. כן הדגישה נת"ע כי למערערת אין זכות שהשגתה תידון דווקא לפני שמאי מכריע, כפי שככלל אין לאדם זכות לבחור את הערכאה השיפוטית שתידון בענייננו. דיון והכרעה נדרשים אנו להכריע בשאלת היקף תחולתו של הסייג הקבוע בסעיף 9א(ג) לפקודת הקרקעות, שלפיו כאשר אחד מהנפקעים "בקרקע" פנה להשגה לפני ועדת השגות, לא יוכלו יתר הנפקעים לפנות להשגה לפני שמאי מכריע. האם, כשיטת המשיבים, די בפנייה של נפקע באחת מהחלקות שנמנו בהודעת ההפקעה לוועדת השגות כדי לשלול את האפשרות לפנות להשגה לפני שמאי מכריע בהתייחס לכלל חטיבת הקרקע שנכללה בהפקעה, או שמא, כשיטת המערערת – אך פנייה של נפקע באותה החלקה תוביל לשלילת אפשרות הבחירה כאמור. תשובה לשאלה זו נגזרת מהשאלה האם המונח "קרקע" בסעיף 9א(ג) לפקודת הקרקעות משמעותו הקרקע בהודעת ההפקעה בכללותה (להלן: חטיבת הקרקע), או שמא מדובר בחלקה מסוימת מתוך הודעת ההפקעה. בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי יש לאמץ את פרשנות המשיבים, שלפיה הסעיף מתייחס לחטיבת הקרקע שכלולה בהודעת ההפקעה. כפי שאפרט להלן בהרחבה – בסופו של יום, ולא בלי התלבטות, מסקנתי היא כי זוהי אכן הפרשנות שיש ליתן לסעיף. מתווה הדיון יהיה כדלקמן: תחילה אציג את התשתית הנורמטיבית שנוגעת להסדר שעומד במוקד הערעור דנן וכן את התשתית המשפטית למלאכת הפרשנות התכליתית. לאחר מכן אפנה לבחינת פרשנותו של סעיף 9א(ג) לפקודת הקרקעות בהתאם לכללי פרשנות אלה. התשתית הנורמטיבית לצורך קידום תכליות ציבוריות שונות, לעיתים נדרשות הרשויות ליטול לרשותן קרקע פרטית. על מנת שנטילת הקרקע תקיים את עיקרון המידתיות על הרשויות לשאת בתשלום פיצויים לבעלי הזכויות בקרקע. באופן זה מאזנת הרשות בין האינטרס הציבורי שבנטילתה, לבין זכות הפרט לקניין. תשלום פיצוי לבעל הזכויות בקרקע "נחשב ככלל כתנאי למידתיות הנטילה ולחוקתיותה" (ע"א 7116/14 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה נ' יהודה, פסקה 1 (19.7.2021) (להלן: עניין יהודה); ראו גם: ע"א 6407/14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה כרמיאל נ' מסרי, פסקאות 74-70 (24.5.2018); אהרן נמדר הפקעת מקרקעין 404 (2011) (להלן: נמדר)). החיקוק המרכזי שמכוחו ניתן להפקיע גם בשלב הקודם להליך התכנון הוא פקודת הקרקעות והוא משמש בדרך כלל להפקעות לצורך ציבורי ברמה האזורית או הארצית. הפקעת קרקע מתוכננת מתבצעת בעיקרה בגדרו של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) (ראו: ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקאות 19-18 (14.5.2012) (להלן: עניין רוטמן); נמדר, בעמ' 86-85). כאמור, פקודת הקרקעות, בה מתמקד דיוננו, מעניקה לשר האוצר סמכות להפקיע קרקע לצרכי ציבור, וכן מקנה סמכות זו לשר התחבורה והבטיחות בדרכים בכל הנוגע להפקעות לצורך ציבורי שהוא דרך (סעיף 22א לפקודה). הוראות הפקודה מתוות את הליך ההפקעה, וקובעות כי תחילה יש לפרסם ברשומות הודעת הפקעה (סעיף 5 לפקודה), שבה יתוארו, בין היתר, הקרקע וגבולותיה (ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817 (2003); נמדר, בעמ' 227). בשלב זה אין בעל הקרקע זכאי לפיצוי, וזאת על אף שערכה של הקרקע שעתידה להיות מופקעת פוחת (עניין רוטמן, פסקה 27). זכותו של הנפקע לפיצוי נחלקת לשני שלבים, שיתוארו להלן בתמצית. בשלב הראשון, עם פרסומה של תכנית שמייעדת את הקרקע לצרכי ציבור, קמה זכותו של הנפקע לפיצוי בגין פגיעה בשווי הקרקע הנובעת משינוי הייעוד (להלן: הפגיעה התכנונית), בהתאם לסעיף 197 לחוק התכנון והבניה. ויובהר: הזכות לפיצויים בגין הפגיעה התכנונית מובחנת משאלת הפקעת המקרקעין, והיא אינה תלויה בהשלמת הליך ההפקעה (עע"ם 7834/19 ועדת ההשגות לפי סעיף 9א לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 נ' השקעות טאורו בע"מ, פסקה 9 (27.4.2021) (להלן: עניין השקעות טאורו)). כאשר הנפקע חולק על סכום הפיצויים שהוצע לו בגין הפגיעה התכנונית, רשאים הצדדים לפנות בהסכמה ליו"ר מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מכריע שידון ויכריע במחלוקת (סעיף 198(ה)(1) לחוק התכנון והבניה). על החלטתו של השמאי המכריע ניתן לערור לוועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה (להלן: ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה או ועדת הערר; סעיף 198(ה)(4)(א) לחוק; כן ראו: עניין השקעות טאורו, פסקה 10; בר"ם 1874/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' אנג'ל, פסקה 7 (1.5.2012); להרחבה ראו: ישראל שמעוני גופים מעין-שיפוטיים – שמאי מכריע, ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה 299-297 (2016) (להלן: שמעוני); נמדר, בעמ' 409-407). בשלב השני, עם נטילת הקרקע לחזקת הרשות, קמה זכותו של הנפקע לפיצויי הפקעה (עניין רוטמן, פסקה 27; ראו גם: עניין השקעות טאורו, פסקה 9). פיצויי ההפקעה יחושבו לפי שווי הקרקע במועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5 לפקודה, הוא המועד הקובע לפי סעיף 3(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן: חוק לתיקון דיני הרכישה), בעסקה בין מוכר מרצון לקונה מרצון, ובצירוף הפרשי הצמדה וריבית בשיעורים הקבועים בסעיף 8 לחוק לתיקון דיני הרכישה (ראו גם: עניין יהודה, פסקאות 14-13; עניין השקעות טאורו, פסקה 11; עניין רוטמן, פסקה 20). סעיף 9א לפקודה, שנמצא במוקד דיוננו, מאפשר לנפקע להשיג על סכום פיצויי ההפקעה שהוצעו לו. כפי שכבר ציינתי בפתח הדברים, לפי סעיף 9א(א)(1) לפקודה, לרשותו של הנפקע עומדת האפשרות לבחור בין השגה לפני ועדת השגות לבין השגה לפני שמאי מכריע. הרכב ועדת ההשגות קבוע בפקודה, ולפיו יו"ר הוועדה הינו עובד מדינה הכשיר לשיפוט בבית משפט שלום, ושני חבריה הנוספים הם השמאי הממשלתי הראשי (או שמאי מטעמו, בתנאים המפורטים בפקודה), וכן שמאי מכריע שממונה בידי יו"ר מועצת שמאי המקרקעין (סעיף 9א(ב) לפקודה). סדרי הדין החלים בשני מסלולי ההשגה האמורים קבועים בתקנות הקרקעות. הן השמאי המכריע, הן ועדת ההשגות, יכריעו בהשגה על פי עקרונות הפיצוי שפורטו לעיל. ואולם, מסלולי ההשגה נבדלים זה בזה במספר מישורים. ראשית, ועדת ההשגות היא גוף מינהלי מעין שיפוטי (עניין השקעות טאורו, פסקה 14). הפסיקה עמדה גם על מאפיינים מעין שיפוטיים של שמאי מכריע, ואולם אין מדובר בגוף מינהלי (בר"ם 6744/14 ג'י ישראל מרכזים מסחריים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פסקאות 36-35 (5.3.2015)). שנית, מסלולי ההשגה נבדלים זה מזה בהליכי הערעור. על הכרעתו של שמאי מכריע ניתן לערור לוועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה (סעיף 9א(ה) לפקודה). לעומת זאת, על החלטת ועדת השגות ניתן להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. הליכים אלה נבדלים זה מזה גם באמת המידה שתופעל במסגרתם. ככלל, הפסיקה שדנה באמת המידה להתערבות ועדת ערר בהכרעות שמאי מכריע קבעה שהתערבות כאמור תיעשה במקרים של טעות מהותית או דופי חמור, למשל כאשר "הוכח שההנחות העומדות בבסיס חוות הדעת לא הגיוניות, או שהשמאי לא סיפק הסבר מניח את הדעת לשאלות שנשאל, או כשחוות הדעת נסמכה על תשתית משפטית חסרה או שגויה" (השוו: בר"ם 3644/13 משרד התחבורה נ' גלר, פסקאות 10-8 (23.4.2014)). להבדיל, אמת המידה להתערבות של בית המשפט לעניינים מינהליים במסגרת עתירה מינהלית על החלטת ועדת השגות מוגבלת לעילות הביקורת של המשפט המינהלי (עע"ם 5098/18 שניידר נ' הוועדה להשגות על שומת מקרקעין לפי פקודת הקרקעות, פסקאות 3 ו-9 (23.8.2020); כן ראו והשוו באשר לאמת המידה להתערבות בהחלטות של גופים מעין שיפוטיים: עע"ם 4618/20 פז חברת נפט בע"מ נ' ועדת השגות על שומות רשות מקרקעי ישראל, פסקה 5 (3.7.2022); עע"ם 2605/18 עיריית חיפה נ' אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פסקה 38 (28.7.2019); בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469 (1996); שמעוני, בעמ' 437). כמו כן, כנטען על ידי המשיבים בדיון שלפנינו, בעוד שוועדת ההשגות מונחית על ידי החלטותיה, השמאי המכריע אינו כפוף להחלטותיהם של שמאים מכריעים אחרים (ראו פרוטוקול הדיון מיום 2.5.2022, בעמ' 10 ש' 29-24). כן יצוין כי הצדדים טענו לפנינו כי ההליכים נבדלים זה מזה גם בסוג ההליך שבו יש לנקוט כדי להביא את טענותיהם לפני בית המשפט לעניינים מינהליים. כפי שכבר הוזכר, על החלטת שמאי מכריע ניתן לערור לפני ועדת ערר, והחלטתה של זו נתונה לערעור מינהלי לבית המשפט לעניינים מינהליים (ופסק דינו של זה נתון לערעור ברשות לפני בית המשפט העליון); בעוד שניתן לעתור כנגד החלטת ועדת ההשגות לבית המשפט לעניינים מינהליים ופסק דינו של האחרון נתון לערעור בזכות לפני בית המשפט העליון (ראו סעיף 9א(ו)(1) לפקודה, והשוו לסעיף 5(1) בצירוף פרט 35 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000; וכן ראו: עניין השקעות טאורו, פסקה 10). אפשרותו של הנפקע לבחור בין מסלולי ההשגה מסויגת כאמור בסעיף 9א(ג), וקובעת כי במצב הדברים שבו אחד מהנפקעים "בקרקע" השיג על פיצויי ההפקעה לפני ועדת ההשגות, יתר הנפקעים יפנו גם הם אך לוועדת ההשגות. קרי, הוראת הסעיף מסייגת את אפשרות הבחירה של הנפקע. פרשנותה של הוראה זו, כאמור, עומדת במרכז הערעור דנן. המסגרת הפרשנית כידוע, ראשיתה של מלאכת הפרשנות היא בלשון החוק, ובאיתור הפרשנויות אותן יכולה לשון החוק לשאת (עע"ם 7825/19 יוניון מוטורס בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקה 13 (18.10.2020) (להלן: עניין יוניון מוטורס); בג"ץ 6301/18 פוזננסקי כץ נ' שרת המשפטים, פסקה 34 לפסק דיני (27.12.2018) (להלן: עניין פוזננסקי כץ); ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג(2) 817, 827 (1999)). כאשר בחינת לשון החוק מעלה יותר מאפשרות פרשנית אחת, נדרשים אנו לבחון את תכלית החקיקה – ולבחור באפשרות שתגשים תכלית זו באופן מיטבי (בג"ץ 6637/16 לוונשטיין לוי נ' מדינת ישראל, פסקה 17 לפסק דיני (18.4.2017) (להלן: עניין לוונשטיין לוי); בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דין זה נדחתה, ראו דנג"ץ 3671/17 לוונשטיין לוי נ' מדינת ישראל (26.7.2017); רע"א 1431/17 סלומון נ' הרשות לזכויות ניצולי שואה, פסקה 28 (16.11.2017); עניין רוטמן, פסקה 34; אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 81-80 (1993) (להלן: ברק, פרשנות החקיקה)). כידוע, תכליתו של דבר חקיקה מורכבת משני נדבכים – תכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית היא הרצון הסובייקטיבי שעומד ביסוד החוק, קרי הערכים והמטרות שהמחוקק ביקש לקדמם ולהגשימם. נדבך זה אינו משקף רצון משוער, אלא את הכוונות והרצונות שעמדו בפועל לנגד עיניו של יוצר החוק (עניין יוניון מוטורס, פסקה 13; עניין לוונשטיין לוי, פסקה 18 לפסק דיני; אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 400 (2003)). לעומתה, עניינה של התכלית האובייקטיבית במטרות, בערכים ובעקרונות שדבר החקיקה שואף להגשים כחלק ממארג החקיקה במדינה דמוקרטית (שם, בעמ' 410; ראו גם: בג"ץ 1765/22 משרד תומר ורשה עורכי דין נ' שרת הפנים, פסקה 23 (3.7.2022) (להלן: עניין תומר ורשה); עניין יוניון מוטורס, פסקה 13; עניין פוזננסקי כץ, פסקה 36 לפסק דיני; עניין לוונשטיין לוי, פסקה 17 לפסק דיני; בג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים, פסקה 30 לפסק דיני (13.9.2017) (להלן: עניין אבו ערפה)). רכיב הלשון לשון סעיף 9א(ג), כפי שהובאה לעיל, קובעת כי "[..] חלקו כמה בעלי זכויות בקרקע ששר האוצר הודיע על כוונה לרכשה על סכום הפיצויים, ולא כולם פנו לשמאי מכריע כאמור בסעיף קטן (א), רשאים בעלי הזכויות לפנות לוועדת ההשגות בלבד". המערערת טוענת כי יש לפרש את הסעיף כך שרק כאשר מספר בעלי זכויות בחלקת קרקע אחת חולקים על פיצויי ההפקעה שנקבעו לחלקה, ואחד מהם פנה לוועדת השגות, תישלל מיתר בעלי הזכויות באותה חלקה בלבד האפשרות לפנות בהשגה לשמאי מכריע. מן העבר השני טוענים המשיבים כי יש לפרש את הסעיף כך שאם אחד מבעלי הזכויות בחטיבת הקרקע כולה, קרי בכלל הקרקע שנכללה בהודעת ההפקעה, פנה להשגה לפני ועדת השגות, תישלל מיתר הנפקעים (ואפילו היו הם בעלי זכויות בחלקה מרוחקת) האפשרות לפנות להשגה לפני שמאי מכריע. נדרשים אנו אפוא לפרשנות המונח "קרקע" שמופיע בלשון הסעיף – האם כטענת המשיבים מדובר בחטיבת הקרקע כולה, קרי כלל הקרקע שנכללה בהודעת ההפקעה, או שמא מדובר בחלקת קרקע מסוימת – כטענת המערערת. לשיטתי, שתי התזות הפרשניות שהוצגו לפנינו מוצאות עיגון בלשונו של סעיף 9א(ג) לפקודה. נפנה תחילה לסעיף 2 לפקודת הקרקעות, הוא סעיף ההגדרות בפקודה, שכן סעיף ההגדרות מנחה אותנו בהיקף המשמעות הלשונית של המונח המוגדר (רע"א 7451/19 עזבון אסולין נ' דרויש, פסקה 7 לפסק דינו של השופט ד' מינץ (12.10.2020) (להלן: עניין אסולין); בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דין זה נדחתה, דנ"א 7340/20 פלונית נ' פלוני (4.3.2021); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 138-137). בענייננו, המונח "קרקע" מוגדר בפקודה כך: "לרבות קרקע מכל סוג או מכל צורת חזקה, וכל בנין, עץ או דבר אחר המחוברים לקרקע וכל חלק מן הים או משפת הים, או מנהר, וכל זכות, טובת הנאה או זכות שימוש בקרקע או במים או עליהם". כפי שציין גם בית המשפט לעניינים מינהליים, איני סבור כי בהגדרה זו יש לסייע בפתרון המחלוקת הפרשנית שלפניי, מאחר שככלל, הביטוי "לרבות" נועד להרחיב את מתחם האפשרויות הלשוניות, ולהוסיף על משמעותו הטבעית והרגילה של הביטוי המוגדר (ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 138). גם בחינת ההקשר הלשוני שבו מופיע המונח "קרקע" בסעיף אין בו כדי לצמצם את מתחם האפשרויות הלשוניות האפשריות. כך, לשון הסעיף קובעת כי "[...] חלקו כמה בעלי זכויות בקרקע ששר האוצר הודיע על כוונה לרכשה על סכום הפיצויים" [ההדגשה הוספה, ע' פ']. בביטוי זה ניתן למצוא עיגון לתפיסת המשיבים שלפיה הקרקע אליה מכוון הסעיף היא חטיבת הקרקע שבהודעת ההפקעה בכללותה, מאחר שזו הקרקע שלגביה פורסמה הודעת ההפקעה בהתאם לסעיף 5 לפקודה. לצד זאת, סבורני כי ניתן לקרוא את הסעיף כך שימצא עיגון גם לפרשנות המוצעת על ידי המערערת. כך, לשון הסעיף מייחסת את המחלוקת לסכום הפיצויים, וסכום זה מוצע לכל חלקה בנפרד. לפי תפיסה זו, המחלוקת שתחייב בירור לפני ועדת השגות היא עם בעלי זכויות באותה חלקת קרקע מסוימת. נוכח האמור, איני סבור כי לשון הסעיף מספקת תשובה חותכת וחד משמעית לשאלה שניצבת במוקד ענייננו, וברי כי אין מקום לקבוע בשלב זה כי מי מהפרשנויות נופלת מחוץ ל"מתחם האפשרויות הלשוניות" (ראו והשוו: עניין יוניון מוטורס, פסקה 15; עניין פוזננסקי כץ, פסקה 35 לפסק דיני; עניין לוונשטיין לוי, פסקה 17 לפסק דיני; עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פסקאות 23-22 (30.11.2011); בג"ץ 6824/07 מנאע נ' רשות המסים, פ"ד סד(2) 479, 506-504 (2010) (להלן: עניין מנאע); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 98). התכלית הסובייקטיבית היסטוריה חקיקתית ופרלמנטרית נפנה כעת ללמוד על התכלית שעומדת בבסיס הוראת סעיף 9א(ג) כפי שזו עולה מההיסטוריה החקיקתית. מקורו של סעיף 9א בתיקון מס' 3 לפקודה (ראו: פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (תיקון מס' 3) התש"ע-2010, ס"ח 345; להלן: תיקון מס' 3)). תיקון זה יסודו במסקנותיה של הוועדה הבין משרדית לתיקון פקודת הקרקעות (ראו: דין וחשבון הועדה הבינמשרדית לשינוי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (2004) (להלן: דו"ח הוועדה), שהוקמה על רקע הצורך להתאים את הסדרי הפקודה, שמקורה בדין המנדטורי, למקובל במדינות דמוקרטיות מודרניות (וראו בהקשר זה את בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001)), במסגרתו קרא בית משפט זה למחוקק להסדיר באופן מקיף ומלא את נושא הפקעת המקרקעין). ואולם, מנגנון ההשגה על פיצויי ההפקעה שנקבע בסעיף 9א לפקודה לא נדון בדו"ח הוועדה, אלא התווסף במהלך הליכי החקיקה, כפי שיתואר להלן. לאחר שהצעת החוק הממשלתית אושרה בקריאה ראשונה והועברה לדיון בוועדת הכספים של הכנסת (להלן: ועדת הכספים), הוחלט על הקמת ועדת משנה לוועדת הכספים שתדון בהצעת החוק בכללותה (להלן: ועדת המשנה). במסגרת הדיונים בהצעת החוק בוועדת המשנה התעוררה לראשונה שאלת מנגנון ההשגה על פיצויי הפקעה, והוסכם כי נציגי מינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל; להלן: רמ"י) יגבשו נוסח הצעה שידון בוועדת הכספים (פרוטוקול ישיבה מס' 5 ועדת המשנה (של ועדת הכספים) לעניין הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות, הכנסת ה-18, 20-19 (7.12.2009)). ואכן, לקראת הדיון בוועדת הכספים הצעת החוק שהועמדה לדיון חברי הכנסת כללה סעיף שלפיו נפקע שמבקש להשיג על סכום הפיצויים שהוצע לו יוכל לפנות לשמאי מכריע, וזו לשונו: "12. אחרי סעיף 12 לפקודה יבוא – '12א. חלק בעל הזכויות בקרקע על קביעת הפיצויים לפי סעיף 12, רשאי הוא לפנות ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין בתוך 45 ימים מיום שהובאה הקביעה לידיעתו, בבקשה שימנה שמאי מכריע לצורך הכרעה במחלוקת על גובה הפיצויים; [...]'" (סעיף 12א להצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2007 (נוסח לדיון ליום 8.12.2009)). במהלך הדיון בסעיף בוועדת הכספים הביעה נציגת משרד האוצר, עו"ד נטע דורפמן, הסתייגות מהוספת נושא זה לרפורמה המתוכננת בדיני ההפקעות, מאחר שהנושא לא נכלל בדו"ח הוועדה ומשמעויותיו לא נבחנו: "יצחק וקנין: מה הוסכם? היו"ר משה גפני: שיהיה שמאי מכריע. נטע דורפמן: לא בפיצוי הפקעה, אלא בשני הנושאים שהוצגו בהצעת החוק. היו"ר משה גפני: למה זה כל כך קריטי? למה אי אפשר לקבל את זה? נטע דורפמן: הנושא של רכישה מחדש ושל השבה זה נושאים שהם באמת בהצעת החוק. הוועדה הבין משרדית דנה בהם שלוש שנים, הצעת החוק מחכה גם שלוש שנים. הנושא של שינוי המנגנון של פיצוי ההפקעה הוא לא חלק מהמלצות הוועדה הבין המשרדית, לא דנו בו, לא בחנו את המשמעויות שיש למנגנון הזה. דרך אגב, יכול להיות שזה מנגנון מצוין, אני לא אומרת שלא, פשוט בהחלטה מאתמול להיום לא יכולנו לבדוק עם כל הגורמים הרלוונטיים" [ההדגשה הוספה, ע' פ'] ((פרוטוקול ישיבה של ועדת הכספים, הכנסת ה-18, 40 (8.12.2009); כן ראו: שם, בעמ' 48). חרף האמור, הוועדה המשיכה ודנה במנגנון ההשגה, תוך שהדעות נחלקו באשר לשאלה האם יש לקבוע כי ההשגה תיערך לפני שמאי מכריע או לפני ועדת השגות. כך למשל נטען כי יש חשיבות למתן אפשרות להשיג לפני שמאי מכריע בהיותו גורם בלתי תלוי, זאת בשונה מוועדת ההשגות (שם, בעמ' 42). מן העבר השני נטען כי גם בוועדת ההשגות יושב גורם בלתי תלוי, הוא השמאי המכריע, אך אליו מצטרפים גם משפטנים, באופן שמקנה לוועדה מומחיות בשאלות שמאיות ומשפטיות גם יחד (שם, בעמ' 43-42). בתוך כך נטען כי כאשר מדובר בהפקעות בהיקפים משמעותיים, ישנה חשיבות בקביעת כלל מנחה ולפיכך ישנו יתרון בקביעת מנגנון של השגה לפני הוועדה, שהיא גורם מעין-שיפוטי (שם, בעמ' 45). כמו כן נטען כי יתרון נוסף של הוועדה על פני שמאי מכריע הוא העלות הנמוכה של ההליך (שם, בעמ' 43-42). על רקע מחלוקת זו הציע חבר הכנסת חיים אורון כי תינתן לנפקע אפשרות לבחור בין השגה לפני שמאי מכריע לבין השגה לפני ועדת השגות (שם, בעמ' 42; להלן: הצעת הפשרה). יו"ר הוועדה, חבר הכנסת משה גפני, פנה אל נציג משרד ראש הממשלה ושאל לדעתו בנוגע להצעת הפשרה: "היו"ר משה גפני: מה העמדה שלכם לגבי ההצעה של חבר הכנסת חיים אורון? גבי גולן: יש בעיה אחת שאם יש מספר רב של נפקעים, אחד יפנה לפה, אחד יפנה לפה, יתקבלו תוצאות והן לא תהיינה אחידות. היו"ר משה גפני: לא, לא. בשעה שיש הפקעה, אנחנו יכולים לרשום את זה, של מגרשים רבים, צריכים ללכת אחת, אי אפשר ללכת בשתי דרכים. במידה ואין הסכמה, זה ילך לוועדת השגות. גבי גולן: מאה אחוז" [ההדגשות הוספו, ע' פ'] (שם, בעמ' 49). דברים דומים העלה בהמשך הדיון: "אני רק רוצה שתדע שאני הסכמתי שאם יש 100 מגרשים ויש חילוקי דעות בין בעלי המגרשים, זה הולך לוועדת השגות [...]" [ההדגשות הוספו, ע' פ'] (שם, בעמ' 52). הסוגיה שבה והתעוררה בדיון נוסף של ועדת הכספים בהצעת החוק, כאשר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, ארז כהן, תהה מדוע מוצע לסייג את אפשרות הנפקע לבחור בין מסלולי ההשגה: "ארז כהן: יש סעיף (ב) בחדש, שאם חלקו מספר בעלי זכויות, אתם מכריחים אותו אז לוועדת השגות. מדוע? שגית אפק: זה מה שהוחלט כאן בוועדה. נטע דורפמן: אנחנו באמת מציעים שתהיה רק ועדת השגות. ארז כהן: המחלוקת כאן היא שחלק מבעלי הקרקע רצו שמאי מכריע וחלק ועדת השגות, אומרים לו 'ועדת השגות'. היו"ר משה גפני: נכון. אנחנו לא פותחים את זה מחדש. אם אתה רוצה לפתוח את זה, לממשלה יש מה להגיד" (פרוטוקול ישיבה של ועדת הכספים, הכנסת ה-18, 13-12 (14.12.2009); כן ראו: שם, בעמ' 15). המכלול שהובא לעיל בדבר הליך חקיקתו של סעיף 9א(ג) אינו מעלה תמונה ברורה וחד משמעית באשר לתכלית שעמדה ביסודו. כאמור, הסעיף התווסף אגב הדיון בהצעת הפשרה – שמקורה באפשרות ליתן בידי הנפקע אפשרות לבחור בין שתי החלופות. לצד זאת, דומה כי בהמשך הועלה החשש שמא הותרת שתי אפשרויות ההשגה לפני הנפקע תוביל למצב של הכרעות סותרות בין נפקעים שונים. מדבריו של חבר הכנסת גפני משתמע כי המחוקק כיוון לתכלית של יצירת אחידות בין נפקעים באותה חטיבת קרקע, שכן הדברים נאמרו לגבי מחלוקת בין בעלי זכויות במגרשים שונים. עם זאת, אמרה זו לא הובררה עד תום, ולא נערך דיון מקיף במשמעותיה ובהשלכותיה במסגרת הוועדה (ראו והשוו: עניין יוניון מוטורס, פסקה 24; וכן ראו: בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113, 144-143 (1986) (להלן: עניין עוף העמק); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 354-353). כפי שציינו משתתפי הדיון בעצמם, בשונה ממרבית הוראות תיקון מס' 3, הדיון שנערך בשינוי מנגנון ההשגה על פיצויי הפקעה לא נעשה לאחר דיון מקיף וממצה; הדבר נכון ביתר שאת לגבי סעיף 9א(ג), שהתייחסות המחוקקים אליו מתמצה בדברים שתוארו לעיל. על המשקל שיש ליתן לתכלית הסובייקטיבית בנסיבות האמורות, נעמוד בהמשך דרכנו. הסביבה החקיקתית כידוע, את רצון המחוקק, כפי שזה עולה מלשון החוק, יש לבחון בראי דבר החקיקה כולו, שכן "מתוך לשונו של דבר החקיקה, מסוגו ומטיפוס הסדריו ניתן לעמוד בצורה אמינה על כוונתו של המחוקק" (בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 763 (1993); כן ראו: עניין לוונשטיין לוי, פסקה 18 לפסק דיני; ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 308-306). כאמור לעיל, לשונו של סעיף 9א(ג) כשלעצמה, אין בה כדי לספק תשובה חד משמעית לשאלה שלפנינו. בהקשר זה הפנתה המערערת לשורה של הוראות בפקודת הקרקעות שבהן לשיטתה משמעות המונח "קרקע" היא חלקה מסוימת. אכן, "ככלל, קיימת הנחה, לפיה ביטויים זהים המופיעים באותו חיקוק הינם גם בעלי משמעות זהה; אולם כאמור, זוהי הנחה בלבד, וקורה שביטויים 'זהים' סובלים ואף מחייבים פירושים נבדלים זה מזה" (ע"א 625/87 לין סיטי סנטר בע"מ נ' פקיד שומה למפעלים גדולים, פ"ד מה(2) 784, 791 (1991); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 314-313). התיבה "קרקע" מופיעה פעמים רבות לאורכה ולרוחבה של הפקודה. סעיפים אלה לא ניצבים במוקד דיוננו, ואולם סבורני כי ניתן לומר בזהירות המתבקשת כי לא ניתן לזקק משמעות אחת וקבועה למונח בהוראות השונות (ראו והשוו: ההקשר שבו מצוין המונח "קרקע" בסעיף 12 לפקודה, לעומת ההקשר שבו מצוין המונח בסעיף 4 לטופס א' לתוספת לפקודה). מקורות פרשניים נוספים כידוע, לאחר שדבר החקיקה יוצא מידי המחוקק, פרשנותו מסורה לבית המשפט (עניין יוניון מוטורס, פסקה 26; עניין רוטמן, פסקה 56; בג"ץ 6194/97 נקש נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נג(5) 433, 457-456 (1999); בג"ץ 2355/98 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 747-743 (1999); בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דין זה נדחתה, דנג"ץ 3063/99 רביניקוב נ' שר הפנים (22.8.2000)). לצד זאת, בית המשפט יכול להתחקות אחר התכליות הניצבות בבסיס החוק באמצעות כל מקור אמין (בג"ץ 9632/17 עמותת הזכיינים – למען זכייני הפיס והטוטו בישראל נ' שר האוצר, פסקה 22 (20.2.2019); עניין מנאע, בעמ' 504). בין היתר, בית המשפט שנדרש לפרשנות דבר חקיקה רשאי, להביא בחשבון את האופן שבו הוראות החוק פורשו על ידי הרשות המוסמכת, לרבות במסגרת חקיקת משנה (עניין אסולין, פסקה 11 לפסק דינו של השופט ד' מינץ; עניין רוטמן, פסקה 56; ע"א 2512/93 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(3) 252, 261 (1997); ע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190, 199 (1994); ע"א 516/86 "אררט" חברה לביטוח בע"מ נ' אזולאי, פ"ד מ(4) 690, 706 (1986); ע"פ 387/83 מדינת ישראל נ' יהודאי, פ"ד לט(4) 197, 209 (1985); ע"א 680/80 עיזבון המנוח צבי פריימן ז"ל נ' חברת קו צינור הנפט אילת-אשקלון בע"מ, פ"ד לו(2) 578, 589 (1982); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 347-346, 803-801). בענייננו, עיון בתקנות הקרקעות מעלה כי פרשנות מחוקק המשנה היא שהמונח קרקע בסעיף 9א(ג) לפקודה מתייחס לחטיבת הקרקע שנכללה בהודעת ההפקעה בכללותה. כך למשל, מורה תקנה 21(ב) כי לבקשתו של נפקע למינוי שמאי מכריע, רשאי הוא לצרף גם "גם כתב הסכמה [...] מטעם בעלי זכויות נוספים בקרקע שלגביה פורסמה הודעת ההפקעה" [ההדגשה הוספה, ע' פ'] (בלשון דומה נוקטת גם תקנה 21(ג)). עוד ממשיכה תקנה 22(א) וקובעת כי מינוי שמאי מכריע לדיון בהשגה ייעשה רק לאחר ש"[...] הוכח להנחת דעתו של יושב ראש מועצת שמאי המקרקעין כי לא קיימים חולקים נוספים ביחס לקרקע שבהודעת ההפקעה [...]" [ההדגשה הוספה, ע' פ']. זאת ועוד, הוראת תקנה 23 קובעת כי יבוטל מינוי השמאי המכריע במצב שבו טרם החל הדיון לפניו, ובינתיים פנה "בעל זכויות נוסף בקרקע שלגביה פורסמה הודעת ההפקעה בהשגה לוועדת ההשגות [...]" [ההדגשה הוספה, ע' פ']. נוכח האמור, דומה כי פרשנותו של מחוקק המשנה לפקודה הייתה כי תכליתה היא למנוע הכרעות סותרות בין חלקות שונות באותה הפקעה בכללותה. כמו כן, פרשנות זו היא גם פרשנותה של הרשות המוסמכת, ושלפיה היא נוהגת מזה שנים (דנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ, פסקאות 101-100 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר וכן פסק דיני (4.7.2021); עניין עוף העמק, בעמ' 146-145; וכן ראו: עניין תומר ורשה, פסקה 22; עניין יוניון מוטורוס פסקה 26; עניין אבו ערפה, פסקה 31 לפסק דיני; עע"ם 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון, פסקאות 20-19 (9.10.2013) (להלן: עניין סטולרו); עניין רוטמן, פסקה 56; בג"ץ 142/89 תנועת לאו"ר – לב אחד ורוח חדשה, פ"ד מד(3), 529, 551-550 (1990); ברק, פרשנות החקיקה, 803-792). תכלית אובייקטיבית התכלית אשר עומדת בבסיס סעיף 9א(ג) לפקודה חופפת לתכלית הסובייקטיבית, והיא קידום אחידות ההכרעות בנוגע לקרקע שלגביה קיימות שאלות משפטיות ושמאיות משותפות. אכן, ככלל, קביעתו של כלל שמונע פיצול של שאלות משותפות מסייע למנוע הכרעות סותרות. הדבר אף עשוי להגביר את יעילות הדיון, שכן משעה שהוועדה דנה והכריעה בחלק מהשאלות המשותפות שמתעוררות, ברי כי תיתן לכך דעתה ככל שאלה יתעוררו בהשגות נוספות והדבר ייתר דיון מחדש באותם הנושאים (ראו והשוו: רע"א 2407/14 רוחם נ' אג'נס פרנס פרס בע"מ, פסקה 36 (14.10.2015); ע"א 2618/03 פי.או.אס. (רסטורנט סוליושנס) בע"מ נ' ליפקונסקי, פ"ד נט(3) 497, 522-519 (2004)). המערערת טענה כי פרשנות המשיבים מציבה תכלית זו במרכז גם מקום שבו אין ליתן לה משקל רב. זאת מאחר שלטענתה קיים שוני משמעותי בין החלקות השונות שמנויות בחטיבת הקרקע שנכללת בהודעת ההפקעה, בין היתר נוכח הרקע התכנוני השונה ביניהן. אין בידי לקבל טענה זו. אמנם, שומת ההפקעה שנערכת לנפקע מתייחסת גם לנתונים פרטיקולריים ובהם מיקום החלקה, גודלה וגבולותיה. ואולם, כאמור, השוני במצב התכנוני בין החלקות בא לידי ביטוי בתביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, אשר מאפשרת לנפקע לקבל פיצויי בגין הפגיעה בערך הקרקע כתוצאה מהשינוי התכנוני. לעומת זאת, כפי שציינה גם נת"ע, פיצויי הפקעה מושתתים על שווי המקרקעין לפי התכנית המפקיעה, ולא על ה"ההיסטוריה" התכנונית הפרטיקולרית של כל חלקה וחלקה (וראו גם: נמדר, בעמ' 408). טענה אחרת של המערערת היא כי פרשנות המשיבים היא שיוצרת חוסר אחידות. לפי טענה זו, מאחר שבמסגרת השגה על סכום פיצויים שהוצע בגין הפגיעה התכנונית יכולים הצדדים לפנות אך לשמאי מכריע, דווקא הכרעה שלפיה בגין פיצויי ההפקעה יוכלו נפקעים לפנות אך לוועדת ההשגות, תוביל להכרעות סותרות באותה חלקה עצמה בין המנגנונים השונים. ואולם, כפי שהוצג לעיל, הפיצויים האמורים נבדלים זה מזה. שוני זה בא לידי הן במהות הפיצוי ובתכליתו, הן בהסדרים הדיוניים שחלים על תביעות הפיצוי בשלבים השונים. נוכח שוני זה, כבר נקבע בפסיקתנו כי אין ליתן משקל מכריע לשיקול של מניעת הכרעות סותרות בין תביעה לפיצויי הפקעה לבין תביעה לפיצויים בגין פגיעה תכנונית (עניין השקעות טאורו, פסקה 15). לצד זאת, סבורני כי יישומה של התכלית שעניינה קידום אחידות ההכרעות מגלה מורכבות לא מבוטלת בהיבטים אחרים. כך, בהפקעות רחבות היקף כגון זו שלפנינו, תהליך הפקת שומות הפיצויים עשוי להתפרש על פני מספר שנים (כפי שאף התרחש במקרה זה), והשומות נמסרות לכל בעל זכויות בנפרד. מכאן כי אף אם תאומץ פרשנות המשיבים, יכולים ראשוני מקבלי השומות לפנות להשגה לפני שמאי מכריע, עד אשר אחד הנפקעים יפנה לוועדת השגות ו"יכבול" את הבאים אחריו. לפיכך, אף אם נלך בדרך שמתווה לנו פרשנות המשיבים, זו שמציבה במוקד את עקרון אחידות ההכרעות, עדיין לא תוגשם תכלית זו באופן מלא. הדבר אף עלול לעורר קושי במישור השוויון בין הנפקעים. זאת ועוד, כאשר מדובר בהפקעה של ועדה מקומית מכוח חוק התכנון והבניה, ניתן להשיג על סכום הפיצויים אך לפני שמאי מכריע (סעיף 190(א)(7) לחוק). מאחר שחלק גדול מההפקעות מבוצעות לפי חוק התכנון והבניה, ניתן לטעון שיש ליתן משקל לשיקולי הרמוניה חקיקתית, שכן מדובר בהסדרים בעלי קרבה עניינית (עניין רוטמן, פסקה 98), זאת באופן שתומך בפרשנות המערערת. ואולם, במסגרת תיקון מס' 3 המחוקק קבע חלופה ייחודית להשגה על פיצויי הפקעה לפני שמאי מכריע בדמות ועדת השגות. נראה כי בהקשר של מנגנון ההשגה, ההבחנה בין ההליך שקבוע בחוק התכנון והבניה לבין ההליך שקבוע בפקודת הקרקעות נעשתה במודע (ראו: פרוטוקול ועדת הכספים, הכנסת ה-18, 38-36 (14.12.2009)). לפיכך, לא מצאתי כי שיקולי הרמוניה חקיקתית מוליכים למסקנה כי יש לאמץ את פרשנות המערערת (ראו והשוו: עניין טאורו השקעות, פסקה 15). המערערת הוסיפה וטענה כי תכלית נוספת של סעיף 9א(ג), נגזרת מתכליתו של מנגנון ההשגה בכללותו, והיא מתן אפשרות בחירה לנפקע בין מסלולי ההשגה. ואולם, אין לבעל דין זכות קנויה לקבוע את זהות ערכאת הערעור שתדון בהשגתו, וזאת בפרט בהקשר שלפנינו. כאמור, עמידה על ההבדלים בין מסלולי ההשגה מלמדת כי הנפקות המרכזית של שלילת האפשרות לבחור בהשגה לפני שמאי מכריע נעוצה בשוני בהליך הערעור על ההחלטה בהשגה (וראו פסקה 10 לעיל). לכך יש להוסיף כי השמאי המכריע הוא גורם בלתי תלוי והגם ששמאי כאמור יושב בוועדת ההשגות, לצידו יושבים שני נציגים מטעם המדינה. מבלי להקל ראש במשמעותם של הבדלים אלה – בשונה מתחומים אחרים במשפט שבהם נתונה לפרט אפשרות בחירה בין ערכאות שונות (למשל בין ערכאה דתית לערכאה אזרחית; וראו גם: יששכר רוזן-צבי ההליך האזרחי 294 (2015)) – במקרה דנן השוני בין פנייה לוועדת השגות לבין פנייה לשמאי מכריע מוגבל בהיקפו. כאמור, בשני המקרים מדובר בטריבונלים בעלי מומחיות, שדנים בהשגה בהתאם לעקרונות הפיצוי עליהם עמדתי לעיל, ושניתן יהיה להעביר את החלטותיהם בסופו של יום תחת שבט ביקורתם של בתי המשפט המינהליים. במצב דברים זה, איני סבור שיש לייחס משקל משמעותי לאפשרות בחירתו של הפרט בגורם אליו יפנה בהשגתו. עוד טוענת המערערת כי הפרשנות שאימץ בית משפט קמא נוגדת את הכלל שלפיו המחוקק לא משחית מילותיו לריק, שכן זו הובילה לכך שהאפשרות להשיג לפני שמאי מכריע ניטלת מנפקעים רבים, ולמעשה כמעט מכל בעל זכויות בקרקע שנכללה בהודעת הפקעה יחד עם חלקות נוספות, שכן די בכך שאחד מבעלי הזכויות בקרקע חפץ שהשגתו תנוהל לפני ועדת השגות – לא יוכלו יתר נפקעי אותה הודעה לפנות להשגה לפני שמאי מכריע. כך, כעולה מנתוני המערערת, מאז חקיקתו של תיקון מס' 3, נידונו 4 השגות לפי סעיף 9א לפני שמאי מכריע (סעיף 45 להודעת הערעור). אכן, כלל ידוע הוא שהמחוקק לא משחית מילותיו לריק (דנ"א 7480/18 קרצמר נ' פקיד שומה ירושלים, פסקה 43 (31.10.2021); עע"ם 8814/17 דן נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 29 (26.5.2019); רע"פ 5273/12 גיא נ' מדינת ישראל, פסקה יח (9.5.2013); עע"ם 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה, פסקה 47 (2.2.2012); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 599-595). אכן, דומה כי פרשנות המשיבים מצמצמת באופן משמעותי את אפשרות הנפקעים לפנות לשמאי מכריע. ברם, איני סבור כי בפרשנות זו יש לרוקן מכל תוכן את ההסדר שקבע המחוקק, שכן גם לשיטת המערערת ישנם מקרים, אף אם מעטים, שבהם נפקעים פנו לשמאי מכריע. לסיכום פרק זה, לשיטתי, אף אחת מהפרשנויות שהוצעו אינה חפה מקשיים, שכן הן פרשנות המשיבים, הן פרשנות המערערת, מעוררות מורכבות לא מבוטלת לעניין יישומה של תכלית אחידות ההכרעות. שלב המסקנות: פרשנות סעיף 9א(ג) לפקודת הקרקעות בראי התכלית באנו אל סוף המסע הפרשני. בתחילה, מצאנו כי פרשנויות הצדדים שתיהן מוצאות עיגון בלשון החוק. בהמשך, פנינו להתחקות אחר תכליתו הסובייקטיבית של הסעיף, שלא סיפקה בידנו תשובה חד משמעית באשר לשאלה שבמחלוקת, ואולם היא נוטה במידת מה אל עבר פרשנות המשיבים. כך, ראינו כי הסעיף התווסף נוכח החשש כי הותרת אפשרויות הבחירה בין מסלולי ההשגה תוביל להכרעות סותרות, כאשר משתמע כי המחוקק כיוון למניעת הכרעות סותרות בין חלקות באותה חטיבת קרקע. בנוסף, זו גם פרשנותה של הרשות המופקדת על הטיפול בנושא ופרשנותו של מחוקק המשנה. לכך מצטרפת התכלית האובייקטיבית של הסעיף, שביחס אליה, באשר נלך, אין היא מוגשמת במלואה. נוכח המורכבות שיישום התכלית האובייקטיבית מעורר הן בפרשנות המשיבים, הן בפרשנות המערערת, נראה כי כפות המאזניים בהקשר אחרון זה "מעויינות". בנסיבות גבוליות אלו, דומני כי התכלית הסובייקטיבית, אשר מצאתי שנוטה כאמור לעבר פרשנות המשיבים כמו גם פרשנות הרשות ומחוקק המשנה, יכריעו את הכף (ראו והשוו: עניין סטולרו, פסקה 20). לפיכך, מסקנתי היא כי יש לאמץ את פרשנות המשיבים שלפיה המונח "קרקע" בסעיף 9א(ג) לפקודת הקרקעות משמעו חטיבת הקרקע שהופקעה בכללותה; בהתאם, כאשר אחד מבעלי הזכויות שנכלל בהודעת הפקעה פנה לאפיק ההשגה לפני ועדת השגות, יחויבו יתר בעלי הזכויות באותה חטיבת קרקע לפנות להשגה לפני ועדת השגות ותישלל מהם האפשרות לפנות להשגה לפני שמאי מכריע. אשר על כן, אציע לחבריי שנדחה את הערעור. על רקע מורכבות השאלה הפרשנית ותרומת המערערת לבירורה, אציע כי לא ייעשה צו להוצאות בערעור. המשנה לנשיאה השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ש' שוחט: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ג' באלול התשפ"ב (‏30.8.2022). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20048460_M07.docx תש מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1