ד.ש.א איכות הסביבה בעמ נ. שר האוצר

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4806/94 בפני: כבוד השופט י' זמיר כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופטת ד' ביניש העותרת: ד.ש.א איכות הסביבה בע"מ נגד המשיבים: 1. שר האוצר 2. הוועדה לערערים 3. המוסד לביטוח לאומי תאריך הישיבה: כ' בכסלו תשנ"ז (1.12.96) בשם העותרת: עו"ד ד"ר ישראל וינבוים בשם המשיבים: עו"ד אסנת מנדל פסק-דין השופט י' זמיר: הרקע 1. חברת ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ (להלן: העותרת) נותנת שירותים לפינוי פסולת ברחבי הארץ. היא טוענת כי היא זכאית לקבל תמריץ כספי מאוצר המדינה לפי החוק לעידוד המגזר העסקי (קליטת עובדים) (הוראת שעה), התשנ"א1991- (להלן - חוק העידוד). חוק העידוד נועד לעודד קליטת עובדים נוספים במגזר העסקי כהוראת שעה, כלומר, מיום 1.7.91 ועד יום 31.12.95. הוא קובע כי "מעסיק" ב"מגזר עסקי" זכאי לקבל "תמריץ" מאוצר המדינה, שישולם על בסיס תלת-חודשי, אם יעסיק עובדים נוספים, מעל לממוצע העובדים שנהג להעסיק, כפוף לתנאים הנקובים בסעיף זה. המונחים "מגזר עסקי" ו-"מעסיק" מוגדרים בסעיף 1 לחוק העידוד כדלקמן: "'מגזר עסקי' - ענפי הפעילות העסקית, למעט - (1) פעילויות המבוצעות על ידי המדינה, רשויות מקומיות, מוסדות כאמור בסעיף 9(2) לפקודה [פקודת מס הכנסה], גופים שדינם לענין מס הכנסה כדין המדינה, כל גוף שהמדינה או רשות מקומית, במישרין או בעקיפין, השתתפה בתקציבו בשנת המס הקודמת בשיעור של 30% או יותר; (2) עבודות בניה ושירותים ציבוריים ששר האוצר קבע בצו; 'מעסיק' - מעסיק במגזר העסקי, לרבות מזמין ולמעט קבלן כח אדם שהעסיק עובדים בכל אחד מחודשי התקופה הקודמת, ובכל התקופה - מעל חמישה עובדים בממוצע חודשי; לענין זה, 'עובד', לרבות חבר באגודה שיתופית שהועסק במגזר העסקי ועובד קבלן"; העותרת, שפעלה במגזר העסקי כמובנו בחוק, והעסיקה כמאה ושלושים עובדים, הניחה כי תזכה לתמריץ על פי חוק העידוד אם תקלוט עובדים נוספים. לפיכך קלטה עובדים נוספים, וניגשה למכרזים חדשים, כשהיא מבססת את חישוביה על ההנחה שתזכה לתמריץ על פי החוק. ואכן, היא החלה לקבל תמריץ כזה מחודש יולי 1991. ביום 8.10.91, כשלושה חודשים לאחר שנתקבל חוק העידוד, פירסם שר האוצר (משיב 1), מכח הסמכות שהוקנתה לו בסעיף 1 לחוק, את צו עידוד המגזר העסקי (קליטת עובדים) (הוראת שעה) (שירותים ציבוריים), התשנ"ב1991- (להלן - הצו העיקרי). הצו העיקרי מונה, ב33- פריטים, גורמים שלא יהיו זכאים לקבל תמריץ על-פי חוק העידוד עקב היותם "שירותים ציבוריים". פריט 29 לצו העיקרי אמר כך: "(29) חברות שבשליטת רשות מקומית כאמור בסעיף 32(9) לפקודת מס הכנסה;" אך העותרת, שאינה נתונה לשליטה של רשות מקומית, לא נתפסה על ידי הצו העיקרי, ועל כן המשיכה לקבל את התמריץ. ביום 28.5.92 פורסם מטעם שר האוצר צו מתקן: צו עידוד המגזר העסקי (קליטת עובדים) (הוראת שעה) (שירותים ציבוריים) (תיקון), התשנ"ב1992- (להלן - הצו המתקן הראשון). בצו זה שינה השר את פריט 29. הוא הוסיף לפריט זה תוספת וזה לשונה: "(29) ... או שלמעלה מ30%- מפעילותן במתן שירותים לרשות המקומית;" לאחר זמן התעוררה השאלה, והיא לב המחלוקת בין העותרת לבין המשיבים, אם העותרת זכאית לקבל את התמריץ גם לאחר הצו המתקן הראשון. אולם בכך לא נסתיימו התיקונים לצו העיקרי. ביום 21.7.93 פירסם שר האוצר את צו עידוד המגזר העסקי (קליטת עובדים) (הוראת שעה) (שירותים ציבוריים) (תיקון), התשנ"ג1993- (להלן - הצו המתקן השני). צו זה החליף את התוספת שהוספה בצו המתקן הראשון. לפי הצו המתקן השני, זה הנוסח הסופי של פריט 29: "(29) חברות שבשליטת רשות מקומית כאמור בסעיף 32(9) לפקודת מס הכנסה או גופים שלמעלה משני שלישים מהכנסותיהם בשנת המס הקודמת מקורן מרשויות מקומיות;" צו זה הוחל למפרע מיום 1.1.93. האם יש בו כדי לפגוע בזכות העותרת לקבל את התמריץ? 2. התשובה תלוייה במקור ההכנסות של העותרת. העותרת עצמה מעידה כי "הרוב המכריע של לקוחות העותרת הן רשויות מקומיות וישובים ברחבי הארץ". אמנם אין רשות מקומית אחת שהיא המקור ליותר מ30%- מהכנסות העותרת. אולם למעלה משני שלישים מהכנסותיה מקורן ברשויות מקומיות. המוסד לביטוח לאומי (המשיב 3) (להלן - המוסד) מופקד על חלוקת התמריצים לפי חוק העידוד. הוא עורך מדי פעם ביקורת, כדי לברר את הזכות לקבלת התמריץ. ביקורת כזאת נערכה לעותרת ביום 14.2.94. בעקבות הביקורת קיבלה העותרת מכתב מהמוסד, בו נאמר כי מעל שני שלישים מהכנסות העותרת מקורן ברשויות מקומיות, ועל כן החליט המוסד כי העותרת אינה זכאית לקבל את התמריץ מחודש יולי 1992. לכן, בהתאם לסעיף 4(א) לחוק זה, דרש המוסד מן העותרת להחזיר את התמריץ שקיבלה מחודש יולי 1992 ועד חודש אוקטובר 1993 (סך 386,638 ש"ח) בתוספת ריבית והצמדה. אין חולק כי העותרת היתה זכאית לקבל תמריץ על-פי חוק העידוד עד חודש יולי 1992. גם אין חולק כי העותרת לא קיבלה תמריץ מחודש אוקטובר 1993. המחלוקת בין העותרת לבין המשיבים משתרעת, אם כן, על זכותה של העותרת לקבל תמריץ מחודש יולי 1992 ועד חודש אוקטובר 1993. העותרת טוענת כי היא זכאית לקבל תמריץ גם עבור התקופה שלאחר חודש אוקטובר 1993. אך זכות זאת תלוייה בזכות לקבל תמריץ עד חודש אוקטובר 1993. לכן, רק אם יוחלט כי העותרת זכאית לקבל תמריץ עד חודש אוקטובר 1993, יהיה מקום לדון בשאלת זכותה לקבל תמריץ גם לאחר מכן. העותרת הגישה ערר על החלטת המוסד אל הועדה לעררים שהוקמה לפי החוק (היא המשיבה 2) (להלן - ועדת העררים). הערר נדחה ללא כל הנמקה. כיוון שכך, הגישה העותרת עתירה זו, בה היא טוענת, בניגוד להחלטות של המוסד ושל ועדת העררים, כי היא זכאית לקבל תמריץ על פי חוק העידוד גם לאחר חודש יולי 1992. טענות העותרת מתחלקות לשתי קבוצות: האחת - טענות נגד תוקף הצווים המתקנים; השניה, לחלופין, טענות בנוגע ליישום הצווים המתקנים. נדון תחילה בטענות העותרת נגד תוקפם של הצווים המתקנים. תוקף הצווים המתקנים 3. העותרת טוענת כי אין תוקף לשני הצווים המתקנים. הטעם הראשון לכך הוא, שצווים אלה סותרים את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. הכיצד? לפי טענת העותרת, החוק הקנה לה זכות לתמריץ. זכות זאת היא קניין. לפיכך הזכות מוגנת על ידי סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע לאמור: "אין פוגעים בקנינו של אדם". אמנם, העותרת מכירה בכך שגם הזכות לקניין אינה חסינה מפגיעה. אולם, לפי חוק-היסוד, אסור לפגוע בזכות זאת אלא בתנאים שנקבעו בפיסקת ההגבלה, כלומר, בסעיף 8 לאותו חוק. תנאים אלה, לדעת העותרת, לא התקיימו במקרה זה. לפיכך, היא טוענת, אין תוקף לצווים המתקנים במידה שהם פוגעים בזכותה לתמריץ. 4. לדעתי אין יסוד לטענה זאת. אמנם זכות הקניין, כמשמעותה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינה מוגבלת לזכויות חפציות. היא יכולה לכלול גם זכויות אחרות בעלות ערך כלכלי, כגון חיובים למיניהם. ראו ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 432-431,332,328,221; ע"א 5209/91 מדינת ישראל נ' רמיד את בנימין בע"מ, פ"ד מט(4) 830, 835. מכאן שגם זכות לתגמול כספי מאוצר המדינה יכולה להיחשב זכות קניין לפי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. אך לא תמיד כך ולא בהכרח כך. יש גבול לזכות הקניין, גם במשמעות הרחבה של חוק-היסוד, ואין למתוח אותה אל מעבר לגבול. ראו ע"א 6821/93, לעיל, בעמ' 471-470. מהו הגבול? הגבול אינו ברור. הוא טרם הותווה על ידי בית המשפט, ומוטב שבית המשפט ילך בזהירות, עקב בצד אגודל, כשהוא מתווה את הגבול. במקרה שלפנינו אין צורך להגדיר את זכות הקניין אלא רק לברר אם הזכות לתמריץ על פי חוק העידוד נחשבת לזכות קניין. אכן, מבחינה מושגית התמריץ על פי חוק העידוד, כמו תמריצים אחרים מאוצר המדינה, יכול להיחשב קניין. זהו, לפי תורתו של רייך, חלק מן הקניין החדש, הכולל טובות הנאה רבות ושונות הניתנות על ידי המדינה, כמו זכיונות, רשיונות וגימלאות, והן מאפיינות את המדינה המינהלית של העת החדשה. ראו, Ch. A. Reich, “The New Property”, 73 Yale Law Journal 733 (1964). אולם במקרה שלפנינו השאלה מתייחסת לזכות הקניין, לא מבחינה מושגית, אלא מבחינה משפטית: האם הזכות לתמריץ לפי חוק העידוד היא זכות קניין כמשמעותה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו? התמריץ לפי חוק העידוד הוא במהותו סובסידיה שנועדה לשרת מדיניות כלכלית של הממשלה. הוא דומה לסובסידיה הניתנת על ידי הממשלה, לדוגמה, לתעשיין או ליצואן לצורך עידוד הייצור או היצוא. סובסידיה כזאת כמוה כמתנה התלוייה בדבר: היא תלוייה במדיניות הממשלה. מדיניות הממשלה, כדרכה של מדיניות, משתנה עם שינוי הנסיבות, ולעתים אף ללא שינוי הנסיבות. הדבר ידוע. הדבר גם רצוי. בהתאם לשינוי המדיניות גם הסובסידיה עשוייה להשתנות: לעלות, לרדת או להתבטל. למשל, תמריץ שהממשלה נותנת למעסיקים, כדי לצמצם את האבטלה, צפוי שיקטן כאשר האבטלה תפחת, ואפשר שיבוטל אם מדיניות המאבק באבטלה תשתנה. האם תמריץ כזה הוא קניין של המעסיק וכל צמצום של התמריץ הוא פגיעה בזכות הקניין שלו כמשמעותה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו? במקרה אחד תקף יהלומן החלטה של בנק ישראל לצמצם את הסבסוד לאשראי במטבע חוץ. השופט ברק השיב לו לאמור: "הלכה פסוקה היא כי אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית, עליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך... משניתנה הטבה, אין לו לאזרח 'חזקה או זכות קנויה במצב הקיים'... 'ואין לשום אדם זכות קנויה שמדיניות כלכלית מסויימת, הנוחה לו, תימשך'... על-כן, רשאי המינהל בכל עת לשנות את מדיניותו 'ולא יישמע אדם בטענה ששם מבטחו בהסדר הקיים ושעל-סמך זה קיבל על עצמו התחייבויות. אין ביטול כזה אלא צרת הרבים, ולזה, כנראה, כל אחד חייב להיות מוכן'... נמצא, כי אדם, הנוטל סובסידיה או כל הטבה אחרת מהרשות הציבורית, נוטל על עצמו סיכוי עם סיכון, והסיכון הוא, כי הסובסידיה או ההטבה יבוטלו או ישונו, ועליו לכלכל מעשיו תוך לקיחת אפשרות זו בחשבון שיקוליו". (בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470). לשם הדיוק צריך לומר כי אפשר שתהיה לאדם זכות לסובסידיה כל זמן שיש סובסידיה. לשון אחרת, כל זמן שיש סובסידיה, אפשר שאדם יהיה זכאי לקבל אותה באופן שוויוני, אם הוא עומד בתנאים שנקבעו למתן הסובסידיה. בהתאם לכך, העותרת זכאית לקבל את התמריץ לפי חוק העידוד, כל זמן שהתמריץ ניתן, אם היא עומדת בתנאים שנקבעו למתן התמריץ. אולם לא זו השאלה במקרה שלפנינו. השאלה היא, אם יש לאדם זכות שהסובסידיה תהיה כפי שהיתה: לא תשתנה ולא תתבטל. התשובה הברורה של הפסיקה היא שלילית. הפסיקה קובעת כי אין לאדם זכות מוקנית או זכות קנויה (לשם הדיוק יש לומר: אין לו זכות) שהמדיניות תישאר קפואה וכך גם הסובסידיה. יש לו, אולי, ציפייה. אך הציפייה אינה מגיעה כדי זכות. על דרך ההיקש אפשר לומר, בלשונו של הנשיא שמגר בהקשר אחר, כי "אין לאף גורם זכות מוקנית לזכות ברכוש הציבור". ראו בג"ץ 81/85 חסיד נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד לט(3) 424, 425. הדברים נאמרו בתשובה לטענה של עותר כי יש לו זכות לרכוש קרקע של המדינה. הדברים יכולים להיאמר גם בתשובה לטענה של העותרת, במקרה שלפנינו, כי יש לה זכות לקבל סובסידיה מן המדינה. לעניין זה אין הבדל בין סובסידיה הנקבעת על ידי רשות מינהלית בדרך של החלטה לבין סובסידיה הנקבעת על ידי המחוקק בחוק. היסוד הקובע לעניין זה אינו מקור הסמכות אלא מהות הסמכות. הסמכות, בין אם מדובר בסמכות של הכנסת ובין אם מדובר בסמכות של שר, היא מתן סובסידיה במטרה לשרת מדיניות ציבורית כפי שיידרש מעת לעת. לפיכך הסמכות, בין של הכנסת ובין של שר, יכולה וצריכה להיות מופעלת מעת לעת לפי הנסיבות, ואין כנגדה זכות לאדם שהסמכות לא תופעל, אף אין זכות לאדם שנהנה מן הסובסידיה שהסובסידיה לא תשתנה או תבוטל. לכן, הצו המתקן הראשון, שצמצם את המעגל של מקבלי התמריץ לפי חוק העידוד מכאן ולהבא, והוציא את העותרת ממעגל זה, לא פגע בזכות של העותרת. אם לעותרת לא היתה זכות שהתמריץ יוענק לה גם להבא, ללא הגבלת מועד או עד מועד מסויים, פשיטא שהפסקת התמריץ על ידי הצו המתקן הראשון לא פגעה בזכות של העותרת, לא בזכות הקניין כמשמעותה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ואף לא בזכות אחרת. 5. עם זאת, איני רואה צורך לקבוע מסמרות בעניין זה, ואני מוכן להשאיר פתח לאפשרות שזכות לקבל תמריץ, מן הממשלה או מגוף ציבורי אחר, תיחשב בנסיבות מיוחדות לזכות קניין כמשמעותה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. במקרה שלפנינו, אין בכך כדי לשנות. שכן, גם אילו אמרנו שהזכות לתמריץ לפי חוק העידוד היא זכות קניין במשמעות זאת, היה מקום לומר כי זכות זאת לא נפגעה על ידי הצו המתקן הראשון. לשון אחרת: גם אם יש זכות, אין פגיעה בזכות. הכיצד? דבר אחד הוא שחוק (או צו) קובע כי אדם זכאי לתמריץ בסכום מסויים (כגון, 1,000 ש"ח מדי חודש) ולאחר מכן בא חוק (או צו) ומקטין את השעור (כגון, לסכום של 500 ש"ח מדי חודש) או מבטל את התמריץ לגמרי. במקרה כזה, אם יש זכות לתמריץ, יש גם פגיעה בזכות. אולם דבר אחר הוא שחוק (או צו) קובע כי אדם זכאי לתמריץ בסכום שייקבע מעת לעת על ידי רשות מוסמכת. במקרה כזה, כאשר אותה רשות קובעת את שעור התמריץ היא אינה פוגעת בזכות. למה הדבר דומה? לראובן שקיבל רשות להשתמש בנכס של שמעון, אך שמעון התנה מלכתחילה שהוא רשאי בכל עת לשנות את תנאי השימוש או לבטל את הרשות שנתן לראובן. האם שינוי התנאים או ביטול הרשות על ידי שמעון ייחשב פגיעה בזכות של ראובן? התשובה שלילית, שכן זכות השימוש של ראובן בנכס היתה מלכתחילה זכות מותנית: היא היתה מותנית בהחלטה של שמעון. ההחלטה של שמעון, אף שיש בה כדי לשנות את תנאי השימוש בנכס או אף להפסיק את השימוש בנכס, אינה שוללת מראובן דבר שהיה שייך לו. לכן היא אינה פוגעת בזכותו. ומה במקרה שלפנינו? חוק העידוד מעניק זכות לתמריץ למעסיק "במגזר העסקי", שהוא (בלשונו של סעיף 1 לחוק) "ענפי הפעילות העסקית, למעט... עבודות בניה ושירותים ציבוריים ששר האוצר קבע בצו". כלומר, החוק אינו מעניק זכות קשיחה, שנקבעה בחוק, אלא רק זכות מותנית, הניתנת לשינוי מעת לעת, כפי ששר האוצר יקבע בצו. העותרת סבורה כי הסמכות שהחוק הקנה לשר האוצר, לקבוע בצו מה הם השירותים הציבוריים שאינם זכאים לתמריץ, היא סמכות חד-פעמית: קבע ולא יסף. ולא היא. הסמכות מוקנית לשר, כפי שמקובל לגבי סמכויות בדרך כלל, לקבוע בצו, ולחזור ולקבוע בצו, "מזמן לזמן ככל הנדרש לפי הנסיבות" (סעיף 11 לחוק הפרשנות, התשנ"א1981-). לכן, כאשר השר מפעיל את סמכותו, ומשנה בצו את הגדרת השירותים הציבוריים הזכאים לתמריץ, גם אם הצו מצמצם את מסגרת השירותים הציבוריים, אין הוא פוגע בזכות כפי שהוענקה בחוק. הצו קובע, להבדיל מפוגע, את הזכות. המסקנה היא, שגם אילו אמרנו כי העותרת קנתה לעצמה זכות על פי החוק לקבל תמריץ, אין זו אלא זכות לקבל תמריץ בהתאם לצו שקבע השר, כפי שקבע מעת לעת, ולכן אין לומר כי הצו, הקובע את התמריץ, פוגע בזכות. 6. העותרת מוסיפה וטוענת כי שני הצווים המתקנים סותרים את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולכן הם בטלים, בשל טעם נוסף. הטעם הוא שהם פוגעים בזכות לשוויון. הפגיעה מתבטאת בשלילת הזכות של העותרת, ומעסיקים כמותה, לתמריץ הניתן לכלל המעסיקים במשק. אמנם חוק-היסוד אינו מדבר במפורש על השוויון כזכות יסוד. אולם, טוענת העותרת, הזכות לשוויון נכללת בזכות לכבוד, המוגנת על פי סעיף 2 לחוק-היסוד, לאמור: "אין פוגעים בחייו, בגופו או בכבודו של אדם באשר הוא אדם". 7. גם טענה זאת, אין לה, לדעתי, יסוד. אכן, בפסקי דין אחדים הובעה דעה כי הזכות לשוויון היא חלק מן הזכות לכבוד. ראו, לדוגמה, בג"ץ 5394/92 הופרט נ' "יד ושם" רשות הזיכרון לשואה ולגבורה, פ"ד מח(3) 353, 362; בג"ץ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל , פ"ד מח(5) 501, 526. אולם עדיין אין זו הלכה, וספק בעיני אם ראוי, בשלב זה, לקבוע הלכה כזאת. ראו בג"ץ 453/94, לעיל בעמ' 536-535; בג"ץ 111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 485, 494. זאת ועוד. גם מי שגורס כי הזכות לשוויון היא חלק מן הזכות לכבוד, לא בהכרח גורס שכל פגיעה בשוויון היא גם פגיעה בכבוד. אפשר שפגיעה בשוויון על יסוד גזע או מין, שיש בה השפלה, תיחשב גם פגיעה בכבוד. ראו בג"ץ 4541/94 מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, 133-132. אולם האם כך גם פגיעה בשוויון על יסוד היקף הפעילות העסקית? במקום אחר אמרתי כך: "אם, למשל, חוק מטיל שיעורים שונים של ארנונה על בעלי דירות לפי מבחן פסול, ייתכן שיש בכך פגיעה בשוויון, אך האם פגיעה כזאת מגיעה כדי פגיעה בכבוד? אכן, אפשר לפרש את לשון החוק בהרחבה, אך אין לשלול מלשון החוק כל משמעות. כבוד, רחב ככל שיהיה, איננו כול-בו. יש לתת לכבוד פירוש שישמור על קשר עם המובן הלשוני, הוא המובן המקובל, של כבוד". (בג"ץ 7111/95, לעיל, בעמ' 497). בהתאם לכך יש לומר כי הבדל לעניין הזכות לתמריץ על פי חוק העידוד, למשל, בין חברה הנותנת שירותים לפינוי פסולת מן הארץ לבין חברה הבונה מגדלים פורחים באוויר, גם אם הוא פוגע בשוויון, אין בו משום פגיעה בכבוד האדם כמשמעותו בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. אמנם, גם אם הפגיעה של צו בשוויון אין בה משום פגיעה בכבוד האדם, עדיין אפשר לפסול את הצו בשל הפגיעה בשוויון, שהוא עיקרון מוכר ומקובל אף ללא קשר לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. אולם, העותרת לא הבהירה מדוע הבדל בין חברות, לעניין הזכות לתמריץ, המתבסס על שיעור ההכנסות של החברה שמקורן ברשויות מקומיות, פוגע בזכות לשוויון. אני סבור, לאור תכלית החוק, כי הבדל זה הוא בגדר הבחנה, הנובעת משיקול ענייני, ולא בגדר הפלייה הנוגדת את השוויון. 8. העותרת טוענת כי הפגיעה של הצווים המתקנים בזכויות יסוד, המוגנות על ידי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינה עומדת בתנאים הנדרשים לפי פיסקת ההגבלה, כלומר סעיף 8, לחוק זה. אולם, כיוון שנמצא כי צווים אלה אינם פוגעים בזכויות שלפי חוק-היסוד, לא בזכות לקניין ולא בזכות לכבוד, אין כלל צורך לבדוק אם הם עומדים בתנאים של פיסקת ההגבלה. המסקנה היא, שטענת העותרת, כי הצווים המתקנים בטלים, בהיותם סותרים את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, נופלת. 9. טענה זאת נופלת, וטענה אחרת קמה, היא הטענה שהצווים המתקנים בטלים בהיותם סותרים את החוק המסמיך. טענה זאת מסתמכת על פרשנות ההגדרה של "מגזר עסקי" בסעיף 1 לחוק. לפי הגדרה זאת, המגזר העסקי, הזכאי לתמריץ, הוא "ענפי הפעילות העסקית", כפוף לשני חריגים: החריג הראשון - גופים מסויימים המפורטים בהגדרה; החריג השני - "עבודות בניה ושירותים ציבוריים ששר האוצר קבע בצו". החריג השני מאפשר לשר האוצר, לטענת העותרת, לכלול בתחום עבודות הבניה או השירותים הציבוריים רק "ענפים" ולא "גופים". בהתאם לכך יכול היה השר לקבוע בצו, לדוגמה, כי ענף פינוי הפסולת יוצא מגדר המגזר העסקי, ולכן אינו זכאי לתמריץ. אך הוא לא קבע כך: ענף זה נותר, על פי הצווים המתקנים, בגדר שרות ציבורי הזכאי לתמריץ. אלא מאי? הצווים הוציאו מגדר השירותים הציבוריים הזכאים לתמריץ מעסיקים מסויימים וכן סוגים מסויימים של מעסיקים לפי מקור ההכנסה שלהם. זוהי, לטענת העותרת, חריגה מן הסמכות שנקבעה בחוק, ויש בה כדי לפסול את הצווים המתקנים. 10. הפרשנות המיוחסת על ידי העותרת להגדרה של "מגזר עסקי" אינה מקובלת עלי בשל טעמים אחדים. ראשית, לשון ההגדרה אינה תומכת בפרשנות זאת. הלשון רחבה וגמישה. היא אינה אומרת, כפי שהעותרת טוענת, "ענפים" בתחום של עבודות בניה ושירותים ציבוריים; והיא אינה מגבילה, בדרך זאת או אחרת, את הסמכות של שר האוצר לקבוע בצו מה הן עבודות בניה ושירותים ציבוריים שיוצאו מגדר המגזר העסקי. לפי לשון ההגדרה, שר האוצר רשאי לבחור לעצמו, במסגרת התחום של עבודות בניה ושירותים ציבוריים, את המבחנים שייראו לו. אין הכרח, לפי לשון החוק, שהשר יגביל עצמו למבחן אחד, הוא מבחן הענפים; ואין מניעה, לפי לשון החוק, שהשר יקבע מבחן של קשר עם המגזר הציבורי, אם על פי מקור ההכנסה ואם על פי קשר אחר. שנית, המבחן של קשר עם המגזר הציבורי תואם את החריג הראשון של ההגדרה. חריג זה מוציא מגדר "המגזר העסקי" גופים שונים בתחום המגזר הציבורי: פעילויות המבוצעות על ידי המדינה, רשויות מקומיות, גופים שדינם לעניין מס הכנסה כדין המדינה, וכן "כל גוף שהמדינה או רשות מקומית, במישרין או בעקיפין, השתתפה בתקציבו בשנת המס הקודמת בשיעור של 30% או יותר". מכאן, שהצווים המתקנים, המוציאים מגדר השירותים הציבוריים גופים שחלק ניכר מפעולותיהם או מהכנסותיהם נובע משירותים לרשות מקומית, יוצרים הרמוניה בין החריג הראשון לבין החריג השני. שלישית, הפרשנות הראויה צריכה לשרת את תכלית החוק. ומהי התכלית של חוק העידוד? מתוך החוק עצמו עולה באופן ברור תכלית כפולה: ראשית, הקטנת האבטלה; ושנית, עידוד הפעילות בכל ענפי הפעילות העסקית, להוציא פעילות במגזר הציבורי. וכך הציגו המשיבים, בהודעה לבית המשפט, את תכליתו של חוק העידוד: "תמריץ זה אינו ניתן למעסיקים במגזר הציבורי מאחר ואלו כבר מתומרצים בדרכים אחרות, כגון סובסידיות, מענקים, השתתפות בתקציב, ומכאן שאין הצדקה או אינטרס לעידוד פעילותם על ידי תימרוץ ישיר מהמדינה". כך גם הרשויות המקומיות שאוצר המדינה תומך בהן במתן שירותים שונים, לרבות שירותים של פינוי פסולת. לכן רשות מקומית אינה זכאית לתמריץ על פי חוק העידוד, לפי החריג הראשון, בגין שירותים אלה. ואם רשות מקומית מעדיפה לתת שירותים כאלה, לא בעצמה, אלא באמצעות חברה עסקית, אין בכך כדי להצדיק מתן תמריץ לחברה זאת על פי חוק העידוד, נוסף לתמיכה מאוצר המדינה שכבר ניתנה עבור שירותים אלה לרשות המקומית. וזאת תכלית החריג השני: לשלול את הזכות לתמריץ ממעסיקים פרטיים הנותנים שירותים במגזר הציבורי. ברוח זאת התבטא השופט אור בבג"ץ 4499/93 און-גרד, חברה לשמירה, אבטחה ושירותים בע"מ נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם) (פיסקאות 5 ו6-): "פרט לאינטרס למצוא תעסוקה למובטלים, תכלית החוק היא גם להגביר את התעסוקה במגזר היצרני ובפעילות העסקית, שלמדינה יש עניין להרחיבן... יתכן מצב שבו, מנימוקים שונים, תישלל ממעסיק במגזר העסקי הזכות לתמריץ, כמו במקרה שמדובר בתאגיד הנהנה בלאו הכי מתמיכה ציבורית שאין הצדקה להוסיף עליה תמריצים". זהו שורש ההבחנה שהצווים המתקנים עושים בין חברות שחלק ניכר מהכנסותיהן נובע מרשויות מקומיות לבין חברות אחרות שעיקר הכנסותיהן נובע מגופים פרטיים. חוק העידוד מאפשר לשר האוצר לקבוע בצו הבחנה כזאת, או הבחנות אחרות, שישרתו את התכלית הכפולה של החוק. לצורך זה הקנה החוק לשר סמכות רחבה, בחריג השני להגדרה של מגזר עסקי, ואין זה ראוי שבית המשפט יכפה עליה פרשנות צרה, שאין בה כדי לשרת את תכלית החוק. וכך אמר על סמכות זאת השופט מצא בבג"ץ 1829/93 חברת הנסיעות והתיירות נצרת בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד מח(4) 42, 48-47: "דעתי היא, שהסמכות הנתונה לשר היא רחבה ושהיקף השימוש בה נתון לשיקול-דעתו... המבחן לשלילת הזכאות הוא סוג פעילותו של המעסיק, או השתייכותו לאחד מענפי הפעילות המשקית אשר הוצאו מכלל תחולתו של חוק העידוד". התוצאה היא, שיש לדחות את טענות העותרת כי הצווים המתקנים חורגים מן הסמכות שהוקנתה לשר האוצר בחוק העידוד. יישום הצווים המתקנים 11. גם אם הצווים המתקנים עומדים בתוקפם, עדיין טוענת העותרת, לחלופין, כי אין בהם כדי לשלול את זכותה לקבל תמריץ על פי חוק העידוד. הצו המתקן הראשון שלל את הזכות לתמריץ מחברה שלמעלה מ30%- מפעילותה "במתן שירותים לרשות המקומית". ראו לעיל פיסקה 1. העותרת אינה נותנת לרשות מקומית אחת שירותים בהיקף שלמעלה מ30%-. אולם היא נותנת לרשויות מקומיות שונות, ביחד, שירותים בהיקף שלמעלה מ30%-. האם הצו המתקן הראשון חל עליה? הצו מדבר בלשון יחיד: הוא אומר "לרשות המקומית", ואינו אומר "לרשויות מקומיות". לכן, לטענת העותרת, הצו אינו חל עליה. אמנם, כידוע, כלל פרשני הוא כי "האמור בלשון יחיד - אף לשון רבים במשמע, וכן להיפך": חוק הפרשנות, התשמ"א1981-, סעיף 5. אולם, כפי שנאמר בסעיף 1 לחוק זה, כך הוא הכלל רק אם אין בהקשר דבר שאינו מתיישב עם הוראה זאת. ההקשר הנדון, טוענת העותרת, מחייב פרשנות שונה. מה מלמד ההקשר? ראשית, הרישא של פריט 29 מדבר על "חברות שבשליטת רשות מקומית". הכוונה הברורה היא: רשות מקומית אחת. מכאן שגם הסיפא של פריט זה, שהוספה על ידי הצו המתקן הראשון, מתכוונת לרשות מקומית אחת. אולם פרשנות זאת סוטה מן הפרשנות המקובלת. בדרך כלל, המלה "או" להבדיל מן הקודם לה היא באה, ולא להקיש לו. ראו סעיף 7 לחוק הפרשנות, התשמ"א1981-. עוד טוענת העותרת כי הצו המתקן השני מלמד על הצו המתקן הראשון. בצו המתקן השני מדובר על גופים "שלמעלה משני שלישים מהכנסותיהם בשנת המס הקודמת מקורן מרשויות מקומיות". בצו זה השתמש השר בלשון רבים, ויש בכך כדי להצביע על הכוונה של השר בצו המתקן הראשון, בו השתמש בלשון יחיד, כי התמריץ יישלל רק מחברה שלמעלה מ30%- מפעילותה במתן שירותים לרשות מקומית אחת. איני מקבל פרשנות זאת, ולא רק משום שקשה ללמוד מן המאוחר על המוקדם, אלא בעיקר משום שפרשנות זאת אינה משרתת את תכלית הצו. התכלית היא, כאמור, למנוע תמריץ כפול: לשלול תמריץ מחברה הנותנת שירותים בהיקף ניכר לרשות מקומית, מכיוון שהרשות המקומית עצמה כבר קיבלה תמיכה מאוצר המדינה עבור שירותים אלה. כיוון שכך, אין טעם להבדיל לעניין התמריץ בין חברה שלמעלה מ30%- מפעילותה מתרכזים ברשות מקומית אחת לבין חברה שלמעלה מ30%- מפעילותה מתחלקים בין שתי רשויות מקומיות. המסקנה היא, כי העותרת נתפסת על ידי הצו המתקן הראשון. 12. לעותרת יש טענה גם נגד יישום הצו המתקן השני, שהחליף את הסיפא לפריט 29 בצו העיקרי. לפי הצו המתקן הראשון הסיפא קבעה לאמור: "... או שלמעלה מ30%- מפעילותן במתן שירותים לרשות המקומית". ואילו לפי הצו המתקן השני הסיפא אומרת כך: "... או גופים שלמעלה משני שלישים מהכנסותיהם בשנת המס הקודמת מקורן מרשויות מקומיות". ראו לעיל פיסקה 1. העותרת מאשרת שלמעלה משני שלישים מהכנסותיה מקורן ברשויות מקומיות, ומכאן שהצו המתקן השני חל עליה. אולם צו זה, שהוצא ביום 21.7.93, קבע כי הוא חל למפרע מיום 1.1.93. התחולה למפרע, טוענת העותרת, פסולה. אכן, אפשר שתחולה למפרע של צו תהיה פסולה, אם בגלל חזקה פרשנית שהחוק המסמיך לא התכוון להרשות תחולה למפרע ואם בגלל חוסר סבירות. ראו בג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837; בג"ץ 5290/97 עזרא - תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י נ' השר לענייני דתות (טרם פורסם). אולם לא בהכרח כך. בדרך כלל אין טעם לפסול תחולה למפרע של צו מיטיב, כלומר, צו שאינו שולל זכויות אלא מוסיף זכויות. ראו בג"ץ 2933/94 לעיל, בעמ' 863: "בדרך כלל, במצב כזה נשמט הבסיס התכליתי לחזקה הפרשנית נגד תחולה למפרע". במקרה שלפנינו, התחולה למפרע של הצו המתקן השני לא נועדה לפגוע במעסיקים אלא להיטיב עמם. שהרי לפי הצו המתקן הראשון נשללה הזכות לתמריץ מ"חברות... שלמעלה מ30%- מפעילותן במתן שירותים לרשות המקומית", ואילו לפי הצו המתקן השני חברה כזאת תהיה זכאית לתמריץ, למפרע מיום 1.1.93, אם פחות משני שלישים מהכנסותיה מקורן ברשויות מקומיות. כפי שנאמר בכתב התשובה שהוגש לבית המשפט מטעם המשיבים: "הטעם לשינוי, ולקביעת הצו המתקן [השני] היה היעתרות לפניות של מעסיקים אשר נתנו שירותיהם לרשויות מקומיות וטענו כי אין מקום לשלול מהם את התמריץ בשל היקף מצומצם - לטעמם - של פעילויות הקשורות ברשויות מקומיות". כיוון שכך, נראה כי אין יסוד לפסול את התחולה למפרע של הצו המתקן השני. מכל מקום, התחולה למפרע של הצו המתקן השני לא פגעה בעותרת, לאחר שהחלטנו כי הצו המתקן הראשון עומד בתוקף, וכי די בו כדי לשלול את זכות העותרת לתמריץ. כלומר, גם אם התחולה למפרע של הצו המתקן השני היתה נפסלת, לא היה בכך כדי להקנות לעותרת זכות לתמריץ לאותה תקופה, לאחר שזכות זאת כבר נשללה ממנה על ידי הצו המתקן הראשון. השאלה שנותרה לדיון היא, מהו התאריך בו שלל הצו המתקן הראשון את זכות העותרת לקבל תמריץ על פי חוק העידוד, ולשאלה זאת נפנה עכשיו. תקופת מעבר 13. העותרת טוענת כי הצו המתקן הראשון, השולל ממנה את הזכות לתמריץ על פי חוק העידוד, לוקה בחוסר סבירות, באשר הוא חל, בלשונה, "מהיום להיום". לשם הדיוק יש לומר כי צו זה לא הוחל על העותרת באופן מיידי. הוא פורסם ברשומות ביום 28.5.92, ובהעדר הוראה אחרת, הוא נכנס לתוקף אותו יום. אולם בפועל, כנראה בשל שיטת התשלום של התמריץ על בסיס תלת-חודשי, נדרשה העותרת, הן על ידי המוסד והן על ידי ועדת העררים, להחזיר את התמריץ שקיבלה מיום 1.7.92. כלומר, הצו המתקן הראשון לא הוחל על העותרת מיום שפורסם, אלא רק כחודש לאחר מכן. אף-על-פי כן טוענת העותרת כי היא היתה זכאית לתקופת מעבר ארוכה יותר. היא מציינת בעתירה כי פעלה על יסוד חוק העידוד והצו העיקרי, כפי שהיה עד שתוקן על ידי הצו המתקן הראשון, קלטה עובדים רבים והתקשרה בחוזים על פי מכרזים, כשהיא מבססת את חישוביה, בין היתר, על זכותה לקבל תמריץ על פי חוק העידוד. וכך היא טוענת בעתירה: "העותרת, כמו כל גוף אחר ממנו נשללה הזכות לתמריצים מכוח הצווים המתקנים, היתה זכאית כי הצווים המתקנים יכנסו לתוקפם רק בעבור תקופה סבירה, דהיינו, לטענת העותרת בעבור תקופה של כ12- חודש מיום פרסומם, על מנת שהעותרת תוכל לכלכל צעדיה כך שתהיה לה שהות מספיקה שלא להיכנס להתחייבויות חדשות בהתבסס על הידיעה כי הינה זכאית לתמריצים, וכן תהיה לה שהות לסיים התחייבויותיה העסקיות, אותן נטלה על בסיס מחירים אשר כללו נתוני תחשיבי עלויות על בסיס קבלת התמריצים על פי החוק". 14. אכן, מצד העיקרון יש טעם בטענה זאת של העותרת. העיקרון הוא, שכל רשות מינהלית המקבלת החלטה פוגעת, צריכה לתת דעתה לשאלה אם ראוי להחיל את ההחלטה באופן מיידי או לקבוע לה תקופת מעבר. עיקרון זה נגזר מדרישת הסבירות או מדרישת המידתיות. וכך אמרתי על עיקרון זה בבג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 592: "בנסיבות מסוימות אין הצדקה לתחולה מיידית של החלטה מינהלית. יש לכך טעמים שונים, לפי הנסיבות של כל החלטה... לעיתים הפגיעה של תחולה מיידית עשויה להיות קשה כמעט כמו הפגיעה של תחולה למפרע. אפשר אף שתחולה מיידית של החלטה, בלי שתינתן לנוגעים בדבר הזדמנות להכין עצמם לשינוי הנובע מן ההחלטה, תסכל אפילו את מטרת ההחלטה. ואפשר גם לומר, במישור העקרוני, כי הצורך לדחות את תחילת ההחלטה נובע בנסיבות מסוימות מן העיקרון הבסיסי בדבר פומביות הדינים או, אולי, ודאות הדינים. לפי עיקרון זה, חובה לתת פירסום לדינים, כדי שכל אדם יידע מראש כיצד לנהוג לפי הדין. העיקרון עשוי לשלול תחולה למפרע. הוא עשוי גם, בנסיבות מסוימות, לשלול תחולה מידית. אדם נוטה לסמוך על המצב הקיים. הוא מתאים עצמו לדין החל. אכן, הוא אינו מוגן מפני שינוי המצב והדין על-ידי הרשות המוסמכת. אך הוא רשאי לצפות כי השינוי יונהג בסבירות ובהגינות... ההגינות המינהלית עשויה לחייב שהות בה יוכל אדם, הכפוף להחלטה המינהלית, לערוך בירורים, אולי להגיש בקשה או להציע הצעה לפני שההחלטה מחייבת אותו, ולפחות להכין עצמו באופן סביר לקראת השינוי". ראו גם בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר (טרם פורסם) (פיסקאות 48 ואילך). עיקרון זה חל גם במקרה זה. כפי שנאמר בעתירה, העותרת התבססה על זכותה לתמריץ על פי חוק העידוד והצו העיקרי, ועל בסיס זה העסיקה עובדים נוספים והתקשרה בחוזים למתן שירותים נוספים. האם אין היא זכאית לתקופת מעבר לפני שזכותה לתמריץ נשללת על פי הצו המתקן הראשון? שאלה היא, ואין עליה תשובה מטעם המשיבים, אם שר האוצר נתן דעתו לצורך בתקופת מעבר, שתאפשר למעסיקים להכין עצמם לקראת השינוי בזכאות לתמריץ מכוח הצו המתקן הראשון. מכל מקום, ותהיה התשובה אשר תהיה, שאלה היא אם תקופת המעבר שנקבעה בפועל, כלומר, תקופה של חודש לערך, די בה כדי לצאת ידי חובה. 15. העיקרון הוא שתקופת המעבר, מקום שנדרשת תקופת מעבר, צריכה להיות סבירה. הסבירות תלוייה בנסיבות. במקרים מסויימים אפשר להציג נתונים שיסייעו לקבוע מהי תקופת מעבר סבירה. במקרים אחרים אין מנוס אלא להעריך, על רקע הנתונים השייכים לעניין, מהי תקופת מעבר סבירה. ראו ע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(2) 412; בג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, פ"ד מח(4) 441, 458-457. במקרה שלפנינו, טוענת העותרת כי תקופת המעבר הראוייה, בין מועד הפרסום של הצו המתקן הראשון לבין מועד התחולה שלו, היא תקופה של שנה אחת. אך העותרת אינה תומכת טענה זאת בנתונים. המשיבים, מצידם, מסתפקים בטענה כללית שהצו המתקן הראשון אינו לוקה בחוסר סבירות. במצב זה יכול היה בית המשפט להחזיר את העניין אל הרשות המוסמכת, כלומר, אל שר האוצר, על מנת שיבדוק את הנתונים השייכים לעניין, ויחליט בהתאם מהי תקופת המעבר הראויה לגבי העותרת. אולם עתירה זאת הוגשה לבית המשפט כבר לפני שנים אחדות, ומן הראוי להביא סוף להתדיינות. זאת ועוד. גם אם העניין יחזור אל שר האוצר, נראה כי בסופו של דבר לא יהיה מנוס אלא לקבוע את תקופת המעבר הראויה, במידה רבה, לא על יסוד נתונים אלא על יסוד הערכה. הערכה כזאת יכולה להעשות גם על ידי בית המשפט. שהרי בית המשפט נוהג לקבוע, על דרך הערכה, מהו גבול הסבירות. כך הוא יכול לעשות גם במקרה זה. מהי, אם כן, תקופת המעבר הסבירה בנסיבות המקרה? תקופת מעבר של חודש ימים לערך, היא התקופה שנקבעה בפועל, היא תקופה קצרה יתר על המידה. הדעת נותנת כי חברה רגילה, במצבה של העותרת, היתה נזקקת לתקופה ארוכה יותר כדי להתארגן לביטול התמריץ, אם בדרך של פיטורי עובדים, אם בדרך של ביטול התקשרויות עסקיות ואם בדרך אחרת. אכן, אפשר להבין את רצונו של שר האוצר לבטל את התמריץ לחברות כמו העותרת מוקדם ככל שניתן כדי לחסוך כסף רב ככל שניתן. הרצון לחסוך כסף ציבורי הינו סביר ואף ראוי. מבחינה זאת, ומבחינת התכלית של חוק העידוד, היה טעם ששר האוצר יוציא צו, המונע תמריץ מחברות כמו העותרת, מיד עם כניסת החוק לתוקף. אולם הדבר לא נעשה, אלא רק לאחר שנה לערך, בצו המתקן הראשון. יתכן שהיתה זו טעות שגרמה לכך כי הצו לא הוצא מיד עם כניסת החוק לתוקף. אולם בינתיים, במשך שנה זאת, סמכה העותרת, לצורך ניהול עסקיה, על זכותה לקבל תמריץ לפי חוק העידוד והצו העיקרי. אמנם, כאשר נתבררה הטעות, לא היתה מניעה שהשר יתקן אותה, כפי שעשה בצו המתקן הראשון. אך אין זה ראוי שהעותרת תישא במלוא המחיר של הטעות. משום כך יש מקום להאריך את תקופת המעבר. מצד שני, נראה כי תקופת מעבר של שנה, כפי שהעותרת מבקשת, היא תקופה ארוכה יתר על המידה. כאמור, העותרת לא סיפקה נתונים התומכים בבקשה זאת. לפיכך, על בית המשפט לקבוע היכן, להערכתו, עובר הגבול בין חוסר סבירות לבין מתחם הסבירות. לשון אחרת, על בית המשפט לקבוע את המועד בו תחולת הצו חדלה להיות בלתי-סבירה והופכת להיות סבירה. לדעתי, בהתחשב בנסיבות המקרה, וכן בהתחשב בכך שתשלום התמריץ על פי חוק העידוד מתבצע על בסיס תלת-חודשי, ראוי היה לדחות את מועד התחולה של הצו המתקן הראשון למשך שלושה חודשים נוספים. כלומר, ראוי היה לקבוע את תחולת הצו על העותרת, לא מיום 1.7.92, אלא מיום 1.10.92. התוצאה היא שתחולת הצו על העותרת נדחית לתקופה של כארבעה חודשים לאחר המועד בו פורסם הצו. 16. סוף דבר, אנחנו דוחים את טענות העותרת נגד הצווים המתקנים, שביטלו את זכותה לתמריץ על פי חוק העידוד. התוצאה היא, שהעותרת חייבת להחזיר את התמריץ אשר קיבלה שלא כדין, כפי שנדרשה על ידי המוסד. עם זאת אנחנו קובעים כי העותרת זכאית לתקופת מעבר סבירה, בין המועד של פירסום הצו המתקן הראשון לבין המועד של ביטול זכותה לתמריץ. בהתאם לכך, זכותה של העותרת לתמריץ נשללת, לא מיום 1.7.92, כפי שקבעו המשיבים, אלא רק מיום 1.10.92. הוצאות המשפט 17. כיוון שרוב טענות העותרת נדחו, ורק טענתה בדבר תקופת המעבר נתקבלה, ספק אם ראוי היה, על פי המקובל בבית המשפט, לזכות את העותרת בהוצאות המשפט. אף-על-פי כן ראינו לזכות את העותרת בהוצאות המשפט, וזאת על שום שועדת העררים, שדחתה את הערר המפורט שהעותרת הגישה על החלטת המוסד, לא נתנה כל נימוקים להחלטתה. נכון הדבר שהתקנות לעידוד המגזר העסקי (קליטת עובדים) (הוראת שעה), התשנ"ב1991-, המסדירות את ההקמה והתפקוד של ועדת העררים, אינן מטילות על הוועדה חובה לנמק את החלטותיה. אך חובת ההנמקה מוטלת על כל בית דין, לרבות ועדת עררים, אף ללא הוראה מפורשת בחוק או בתקנות. ראו, לדוגמה, בג"ץ 7/83 ביארס נ' בית הדין הרבני האזורי חיפה, פ"ד לח(1) 673, 689; דב"ע נב01-22/ חבשה - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 311, 319. השוו חוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב1992-, סעיף 40(א). אמנם בדרך כלל הפרת החובה לתת נימוקים להחלטה אינה מבטלת את תוקף ההחלטה. אולם יש בה כדי להשפיע על עמדת בית המשפט בשאלת החיוב בהוצאות המשפט. ראו בג"ץ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים (טרם פורסם). לפיכך אנחנו מחליטים לחייב את המשיבים לשלם לעותרת את הוצאות המשפט בסך 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ד' ביניש: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' זמיר. ניתן היום, ח' באייר תשנ"ח (4.5.98). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 94048060.I01