יהדות התורה - אגודת ישראל- דגל התורה נ. השר לשירותי דת

פסק-דין בתיק בג"ץ 4790/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4790/14 בג"ץ 5080/14 בג"ץ 6037/14 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט א' שהם העותרת בבג"ץ 4790/14 ובבג"ץ 6037/14: יהדות התורה - אגודת ישראל - דגל התורה העותרים בבג"ץ 5080/14: 1. זלמן יפה שניאור 2. שלמה נקי 3. הרב יהודה מהדיזדה 4. הרב אלדד גדסי נ ג ד המשיבים בבג"ץ 4790/14: 1. השר לשירותי דת 2. סגן השר לשירותי דת 3. נציגות בתי הכנסת הציוניים בירושלים 4. בית הכנסת ניצנים בקעה 5. אלי קדוש 6. בית הכנסת פסגת מוריה 7. יהודה פרוידיגר המשיב בבג"ץ 5080/14: השר לשירותי דת המשיבים בבג"ץ 6037/14: 1. השר לשירותי דת 2. סגן השר לשירותי דת 3. ראש עיריית ירושלים 4. עיריית ירושלים המבקש להצטרף כמשיב בבג"ץ 6037/14: הרב אריה שטרן עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ט"ז באלול התשע"ד (11.09.2014) בשם העותרת בבג"ץ 4790/14 ובבג"ץ 6037/14: עו"ד רענן בר זוהר בשם העותרים בבג"ץ 5080/14: עו"ד שלום זינגר; עו"ד גדי רובין בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ 4790/14; המשיב בבג"ץ 5080/14 והמשיבים 2-1 בבג"ץ 6037/14: עו"ד דניאל מארקס; עו"ד אבינועם סגל-אלעד בשם המשיבים 7-3 בבג"ץ 4790/14 ובשם המבקש להצטרף כמשיב בבג"ץ 6037/14: עו"ד אילן קמינצקי בשם המשיבים 4-3 בבג"ץ 6037/14: עו"ד אלי מלכה; עו"ד שמוליק שפט פסק-דין השופט ע' פוגלמן: רבני עיר נבחרים בידי אסיפה בוחרת שהרכבה קבוע בתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), התשס"ז-2007 (להלן: התקנות). תיקון לתקנות שערך השר לשירותי דת הסמיך את האחרון למנות, בהסכמת ראש הרשות המקומית, רבע מחברי האסיפה הבוחרת. האם היה מוסמך השר לעשות כן והאם שיקול דעתו הופעל כדין? אלו השאלות המרכזיות העומדות להכרעתנו. המסגרת הנורמטיבית 1. רבהּ של עיר או של רשות מקומית, הוא רב המקום, מופקד, יחד עם המועצה הדתית, על הענקת שירותי דת לתושבים. רב עיר הוא נושא משרה ייחודי, בעל מאפיינים מעורבים של נבחר ציבור ועובד ציבור. הרב הוא מנהיג דתי ורוחני, והוא מהווה סמכות הלכתית-רוחנית לבני עירו. הוא ממלא תפקידים סטטוטוריים שונים. כך, למשל, רב העיר מופקד על רישום נישואין; הוא מוסמך להעניק תעודת הכשר לבתי אוכל הנמצאים בתחום העיר או הרשות המקומית שבה הוא מכהן (סעיף 2(א)(2) לחוק איסור הונאה בכשרות, התשמ"ג-1983); ובאחריותו לאשר את כשרותם של תפילין ומזוזות (סעיף 1(ב) לחוק למניעת הונאה בספרי תורה ובמגילות, בתפילין ובמזוזות, התשל"ה-1974). לצד זאת נושא רב העיר בתפקידים נוספים ובהם העברת שיעורים, מתן מענה הלכתי לפונים, השתתפות באירועים ציבוריים המתקיימים בתחומה של העיר, מכירת חמץ וכדומה (ראו בג"ץ 2957/06 חסן נ' משרד הבינוי והשיכון האגף לפיתוח מבני דת, פסקה י (16.7.2006); ראו גם ע"א 6024/97 שביט נ' חברה קדישא גחש"א ראשל"צ, פ"ד נג(3) 600, 622 (1999); דברי ההסבר להצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מס' 20) (ועדת בדיקה לרבני ערים), התשע"ד-2014, ה"ח הממשלה 857, 456). המועצה הדתית, גוף שעליו עוד נרחיב בהמשך, כפופה לפסיקותיה של הרבנות המקומית שבראשותו של רב העיר (סעיף 6א לחוק שירותי הדת; ראו עוד הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מס' 20) (ועדת בדיקה לרבנים), התשע"ד-2014, ה"ח הממשלה 456); ורבני הערים מתל אביב-יפו, ירושלים, חיפה ובאר שבע אף מכהנים במועצת הרבנות הראשית (סעיף 4(א)(2) לחוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם-1980). 2. על פי התקנות, ביישוב שהוא עיר או מועצה מקומית יכהן רב עיר במשרה מלאה, ועליו להתגורר "במקום כהונתו" (חוק מגורי רבנים במקום כהונתם, התשס"ג-2002). במקום שמספר התושבים אינו עולה על 15,000 עשוי להיקבע היקף משרה אחר (תקנה 3(א) לתקנות); וכאשר מספרם עולה על 50,000 רשאי השר להורות, בהסכמת ראש הרשות המקומית, כי יכהנו שני רבני עיר – ספרדי ואשכנזי (תקנה 3(ב) לתקנות) (לביקורת על חלוקה עדתית זו ראו בג"ץ 1765/93 חיימובסקי נ' השר לענייני דתות, פ"ד מט(3) 705, 708-707 (1995); בג"ץ 90/75 אלראי נ' שר הדתות, פ"ד כט(2) 413, 416 (1975)). רב עיר יהיה מי שמקיים את אחת מחלופות הכשירות המנויות בתקנה 4 לתקנות; והוא יכהן בתפקידו, ככלל, עד הגיעו לגיל 70, אלא אם ראתה מועצת הרבנות הראשית להאריך את כהונתו בחמש שנים נוספות (תקנה 19(א)(1) לתקנות; לסיבות אחרות להפסקת הכהונה ראו תקנה 19 במלואה). הליך הבחירה של רב עיר, שעל מאפייני תפקידו עמדנו עד כה בקווים כלליים, הוא העומד במרכז דיוננו. הליך הבחירה של רב עיר – המבנה החקיקתי 3. חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן: החוק או חוק שירותי הדת) מסדיר את האופן שבו יסופקו שירותי הדת לציבור היהודי בישראל. החוק עוסק, בין היתר, במערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי בכל הנוגע לאספקת שירותי דת לציבור היהודי בישראל. סעיף 15(א) לחוק, שכותרתו "ביצוע ותקנות", מסמיך את השר לשירותי דת (להלן גם: השר) להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, ובכלל זה תקנות בדבר "בחירות של רבני עיר" (ולעניין זה קובע החוק כי "רב עיר" הוא "רב של ישוב שהוא עיריה או מועצה מקומית (רב מקומי)"; וראו תקנה 15א(2) לתקנות; ראו גם בג"ץ 6214/14 ועד עדת הספרדים ועדות המזרח בירושלים נ' ועדת הבחירות לבחירת רבני העיר ירושלים, פסקה 4 (17.10.2014) (להלן: עניין עדת הספרדים)). פרט לזאת לא קבע החוק כל הוראות מפורטות לעניין אופן בחירתו של רב עיר (ראו גם בג"ץ 953/87 פורז נ' להט, פ"ד מב(2) 309, 323-322 (1988) (להלן: עניין פורז)). התקנת התקנות ותיקונן אינם טעונים אישור של ועדה מוועדות הכנסת, והם מסורים לשיקול דעתו של השר. 4. התקנות שהתקין השר לשירותי דת מכוח סמכותו שבחוק שירותי הדת מסדירות את האופן שבו ייבחר רב עיר. לפי התקנות, בהליך הבחירה מעורבים שני גופים (שעל טיבם עוד אעמוד בהרחבה בהמשך): האחד, ועדת הבחירות, האחראית על ההיבטים האדמיניסטרטיביים בהסדרת הליך הבחירות, מנהלת את ההליכים לבחירת הרב המקומי ואינה משתתפת בהליך הבחירה עצמו; והשני, האסיפה הבוחרת, האמונה על הליך הבחירה גופו. הליך הבחירות שהותווה בתקנות עובר לתיקונן עורר קשיים בלתי מבוטלים, הן ביחס למנגנון שהותווה בתקנות לבחירתו של רב עיר, הן בעניין הרכב הגוף הבוחר (הוא האסיפה הבוחרת). בעניין הראשון העיר בית משפט זה בעבר כי "התקנות יצרו הליך פוליטי מורכב ומסורבל המעכב ברשויות מקומיות רבות את בחירתו של רב העיר, ורצוף בפרצות המאפשרות הפרת כללי מינהל תקין", וצוין כי "היה ראוי לבצע חשיבה מחודשת בעניין הליך הבחירות לרבני עיר" (בג"ץ 8773/11 ביטון נ' מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, פסקה 9 לחוות דעתה של השופטת ע' ארבל; חוות דעתו של חברי השופט י' דנציגר; פסקה ג לחוות דעתו של השופט נ' סולברג (19.12.2012) (להלן: עניין ביטון)). בעניין אחר (בג"ץ 2430/11 עמותת ברית נאמני תורה ועבודה נ' השר לשירותי דת (27.2.2014) (להלן: עניין ברית נאמני תורה ועבודה)) צוין כי בכל שאמור בהרכב האסיפה הבוחרת, יש ממש בטענה שלפיה נדרשת הרחבת מעורבותם של ציבורים רחבים יותר בבחירת רב העיר בהשוואה למצב הנוהג, בשל כך שמימון המשרה הוא מכספי ציבור, ומכיוון שלזהותו של רב העיר ולמדיניותו תיתכן השפעה על כל חלקי הציבור. בשל כך נתבקשו המשיבים שם לבחון אפשרות לשינוי האיזון בין חברי האסיפה הבוחרת, באופן שייתן יתר משקל לציבור הכללי (החלטה מיום 10.7.2012). להערה זו נחזור, ביתר הרחבה, בהמשך הדברים. התיקון לתקנות על רקע כל האמור, ערך ביום 6.2.2014 השר שינוי בתקנות הנוגע הן להרכב ועדת הבחירות, הן להרכב האסיפה הבוחרת (להלן: התיקון לתקנות או התיקון). להלן יובאו עיקרי התיקון הרלוונטיים לענייננו. ועדת הבחירות 5. ועדת הבחירות אחראית כאמור על הפן הניהולי של הליך הבחירות להלן (יוער כי בית משפט זה ציין בעבר כי אין מקום לכך שחברי ועדת הבחירות ייבחרו הם עצמם לאסיפה הבוחרת; וראו בג"ץ 2401/11 ברהום נ' השר לשירותי דת, פסקה 17(א) (3.4.2014) (להלן: עניין ברהום); ראו גם עניין עדת הספרדים, פסקה 6)). בצד זאת, נתונה לה הסמכות לקבוע מיהם בתי הכנסת שנציגיהם ישתתפו באסיפה הבוחרת ואת מספר הנציגים של כל בית כנסת (בהתאם לאמות מידה שונות ובהתאם להליך שפורט בתקנה 12). ערב התיקון לתקנות הורכבה ועדת הבחירות (לפי מתווה שנקבע בתקנה 7 לתקנות) משישה חברים: (1) שופט או דיין שמכהן או שיצא לגמלאות, שמונה על ידי השר בהתייעצות עם ראש הרשות המקומית ובהסכמת הרבנים הראשיים לישראל או בהסכמת אחד מהם, אם לא הגיעו להסכמה; (2) נציג השר מקרב עובדי משרדו; (3) רב עיר שבחרה מועצת הרבנות הראשית; (5-4) שני נציגים של הרשות המקומית שבחרה מועצת הרשות המקומית מקרב עובדיה או נבחריה; ו-(6) נציג המועצה הדתית שבחרה המועצה הדתית מקרב עובדיה או נבחריה. נזכיר כאן כי המועצה הדתית היא גוף מקומי המופקד על "סיפוק שירותי דת" לתושבי המקום (וראו סעיף 7 לחוק שירותי הדת). נקבע עוד כי ברשות מקומית שבה לא הוקמה מועצה דתית או שפועלת בה מועצה דתית שמונו לה ממונים, או שמונתה לה ועדה ממונה, תוקם ועדת בחירות של חמישה בלא נציג המועצה הדתית. לשם הנוחות, כך נראה הרכב ועדת הבחירות כפי שתואר על ידי בית משפט זה בעניין ביטון: 6. בשנת 2014 בא כאמור שינוי בתקנות. וכך קובעת תקנה 7 לתקנות כעת: ועדת הבחירות 7. (א) לביצוע הבחירות תוקם ועדת בחירות של חמישה, בהרכב כלהלן: (1) שופט או דיין שמכהן או שיצא לגמלאות, שמינה השר בהסכמת ראש הרשות המקומית ובהיוועצות עם הרבנים הראשיים לישראל והוא יהיה היושב ראש; (2) נציג השר מקרב עובדי משרדו; (3) רב עיר שבחרה מועצת הרבנות הראשית; (4) שני נציגי הרשות המקומית כמפורט להלן: ראש הרשות המקומית או נציג שהוא ימנה מקרב עובדי הרשות או נבחריה, וכן נציג שתמנה מועצת הרשות המקומית מקרב עובדיה או נבחריה; החליט ראש הרשות המקומית לכהן כחבר בוועדה או שמינה נציג, מקרב נבחרי הציבור מסיעות הקואליציה העירונית, נציג המועצה יהיה מקרב סיעות האופוזיציה, אלא אם כן החליטה המועצה למנות עובד הרשות המקומית; [...] (א1) היועץ המשפטי של המשרד לשירותי דת ישמש משקיף בוועדה זולת אם השר מינהו לשמש חבר הוועדה כנציגו. (א2) במקרה של חילוקי דעות תכריע דעתו של היושב ראש. [...] (ג) המניין החוקי בוועדת הבחירות יהיה שלושה ובהם היושב ראש. (ד) ועדת הבחירות תוכל לפעול, גם אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת משלושה ובהם היושב ראש. (ה) חבר ועדת הבחירות לא ישתתף בהליך בחירת רב עיר שבו הציג קרוב משפחה שלו, כהגדרתו בתקנה 5(ז), את מועמדותו לבחירה. 7. הנה כי כן, במסגרת התיקון לתקנות נקבע כי בוועדת הבחירות יכהנו חמישה: (1) יושב ראש ועדת הבחירות יהיה שופט או דיין שמכהן או יצא לגמלאות שמינה השר בהסכמת ראש הרשות המקומית ובהיוועצות עם הרבניים הראשיים לישראל (זאת, בשונה מן ההסדר עובר לתיקון, שלפיו מינה השר את יושב ראש ועדת הבחירות בהסכמת הרבנים הראשיים לישראל ובהיוועצות עם ראש הרשות המקומית); (2) נציג השר מקרב עובדי משרדו; (3) רב עיר שבחרה מועצת הרבנות הראשית; ו-(5-4) שני נציגי הרשות המקומית: ראש הרשות המקומית או נציג שהוא ימנה מקרב עובדי הרשות או נבחריה; וכן נציג שתמנה מועצת הרשות המקומית מקרב עובדיה או נבחריה (אם החליט ראש הרשות לכהן כחבר בוועדה או למנות נציג מקרב נבחרי הציבור מסיעות הקואליציה העירונית – נציג המועצה יהיה מקרב סיעות האופוזיציה, אלא אם כן החליטה המועצה למנות עובד של הרשות המקומית). כך בנויה אפוא כיום ועדת הבחירות: האסיפה הבוחרת 8. האסיפה הבוחרת היא כאמור הגוף הבוחר את רב העיר (תקנה 2 לתקנות; להלן גם: האסיפה). האסיפה מונה 48-16 חברים, כתלות בגודלה של הרשות המקומית (תקנה 8(א) לתקנות). הרכב האסיפה הבוחרת קבוע בתקנה 8 לתקנות. ערב התיקון נהגה בתקנות הבחנה בין רשות מקומית שבה כיהנה מועצה דתית (ייצוגית) לבין רשות מקומית שבה לא כיהנה מועצה דתית כאמור. ביישוב שבו כיהנה מועצה דתית ייצוגית – רבע מחברי האסיפה הבוחרת מונו בידי מועצת הרשות המקומית; רבע נוסף בידי המועצה הדתית; ומחצית – בידי בתי הכנסת. ברשות מקומית שבה לא כיהנה מועצה דתית ייצוגית, או שלא פעלה בו מועצה דתית כלל – שלוש שמיניות מחברי האסיפה הבוחרת מונו בידי מועצת הרשות המקומית; שמינית – בידי השר; ומחצית – נציגי בתי הכנסת. זהו הרכבה הקודם של האסיפה הבוחרת (ברשות שבה כיהנה מועצה דתית ייצוגית): 9. וזה נוסחה של תקנה 8 לאחר התיקון לתקנות: מניין חברי האסיפה הבוחרת 8. [...] (ב) חברי האסיפה הבוחרת ימונו כלהלן: (1) מחצית החברים ימונו בידי מועצת הרשות המקומית; לכל הפחות מחצית מחברי האסיפה לפי פסקה זו יהיו נשים; (2) רבע מהחברים ימונו בידי בתי הכנסת בהתאם להליך המפורט בתקנה 12; (3) שמינית מהחברים יהיו רבנים הנושאים במשרות רבניות בעלי מעמד ציבורי בתחומי הרשות המקומית; ובכלל זה רבני שכונות, רבני קהילות וראשי מוסדות תורניים, שימונו בידי השר, בהסכמת ראש הרשות המקומית; (4) שמינית מהחברים יהיו נציגי ציבור מתחומי הרוח, החינוך, האקדמיה והמינהל, שימונו בידי השר בהסכמת ראש הרשות המקומית; לכל הפחות מחצית מחברי האסיפה לפי פסקה זו יהיו נשים; (5) הנציגים שייבחרו לפי פסקאות (3) ו-(4) ייתנו ייצוג לגופים, למגזרים ולעדות המעוניינים בקיומם של שירותי דת יהודיים בעיר. (ג) חבר האסיפה הבוחרת יהיה מי שכתובתו, על פי מרשם האוכלוסין, ברשות המקומית, ואשר מרכז חייו בתחום רשות מקומית זו. (ד) המנין החוקי באסיפה הבוחרת יהיה שליש ממספר חבריה; לא היה נוכח מניין כזה בפתיחת כנס האסיפה הבוחרת, יידחה הכנס ליום חול הקרוב באותה שעה ובאותו מקום ויתקיים בכל מספר של משתתפים. (ה) האסיפה הבוחרת תוכל לפעול גם אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת ממחצית מספר חבריה. 10. הנה כי כן, לאחר התיקון לתקנות נקבע הסדר אחיד לכל הרשויות המקומיות, שלפיו מחצית חברי האסיפה הבוחרת ימונו בידי מועצת הרשות המקומית; רבע – בידי נציגי בתי הכנסת (אשר נבחרים לפי מנגנון הקבוע בתקנה 12); ורבע – בידי השר לשירותי דת ובהסכמת ראש הרשות המקומית. אשר לרבע הממונה בידי השר נקבע כי הנציגים שייבחרו (כאמור בתקנות 8(3) ו-8(4) לתקנות) יהיו רבנים הנושאים במשרות רבנות בעלי מעמד ציבורי ברשות המקומית וכן נציגי מתחומי הרוח, החינוך, האקדמיה והמינהל. עוד הובטח ייצוג לנשים כמפורט בתקנות. ובמתאר גרפי: העתירות שלפנינו 11. לפנינו שלוש עתירות ששמיעתן אוחדה. שתי עתירות תוקפות את התיקון לתקנות בכללותו, והאחרת עניינה בחירת רב עיר בירושלים. תחילה לעתירות הנוגעות לתיקון לתקנות. העותרת בבג"ץ 4790/14 היא סיעת יהדות התורה, והעותרים 2-1 בבג"ץ 5080/14 הם נשיא וגבאי של שני בתי כנסת מהגדולים בירושלים, אשר נציגיהם הוזמנו לגוף הבוחר את רב העיר על פי התקנות הקודמות, אך הוצאו מהגוף הבוחר לאחר התיקון. העותרים 4-3 בעתירה זו הם שניים מראשי המועצות הדתיות בבית שמש וברחובות. עיקר טענות העותרים נוגע לתיקון התקנות שהביא לכך שהשר לשירותי דת עצמו הוסמך למנות רבע מחברי האסיפה הבוחרת. משום שהטענות דומות זו לזו במהותן, להלן יובאו עיקרי הדברים ביחס לשתי העתירות כאחד. 12. לטענת העותרים, השר הוסמך בחוק להתקין תקנות "לבחירת" רבני ערים, אך בפועל הותקנו תקנות שקבעו הליך מינוי שנשלט באופן מוחלט על ידי השר וראש הרשות המקומית. בבסיס התיקון, כך לפי העותרים, ניצבים שיקולים זרים שעניינם רצונם של השר וסגנו לשלוט בהליך הבחירה של רבני עיר ולהביא למינוי רבנים הקרובים לתפיסת עולמם הדתית. נטען כי המשיבים לא הסתירו כי הם תומכים, מבחינה פרסונאלית, במועמדים מסוימים לכהונת רבני ערים בישראל, והתיקון לתקנות נועד לסייע לרבנים אלו להיבחר. בעניין זה נסמכים העותרים על פרסומים שונים בתקשורת, ובכלל זאת על ראיון שנערך עם סגן השר שם צוין כי התקנות החדשות מקדמות את האפשרות שייבחר רב פלוני; וכן ראיון שנערך עם השר שבו צוין כי רב פלוני הוא "המועמד שלנו", ושם צוטט השר כאומר: "הנחיתי לעשות הכל כדי שהוא ייבחר". נוכח שקילת שיקולים זרים אלה, טוענים העותרים כי דין התקנות להתבטל. 13. העותרים טוענים עוד כי התקנות מנוגדות לתכלית החקיקה שמכוחה הן הותקנו, וזאת מן הטעם שחוק שירותי הדת עוסק רובו ככולו בהקמתן, סמכויותיהן ופעולותיהן של מועצות דתיות, ובניגוד לכך – בתקנות נושא העתירה הודרו המועצות הדתיות כליל מהגוף הבוחר את רב העיר. העותרים מוסיפים כי התיקון לתקנות מנוגד לשני עקרונות יסוד שצריכים לעמוד בבסיס בחירת רבני עיר: עקרון המקומיות ועקרון הייצוגיות. לשיטת העותרים, עקרון המקומיות מחייב כי השר לשירותי דת לא יתערב במינוי חברי האסיפה הבוחרת, שכן מדובר בעניין מוניציפאלי טהור; ועקרון הייצוגיות מחייב כי האסיפה הבוחרת תייצג את כלל תושבי הרשות (על דרך ייצוג כלל הסיעות במועצת הרשות), ומשכך לא ניתן להסכים להחלפת נציגי המועצה הדתית בממוני השר. לבסוף נטען כי לא ניתן לקבוע בתקנות הוראות הנוגעות לבחירת רבני עיר, בשל כך שמדובר ב"הסדר ראשוני" היורד לשורש יחסי דת-מדינה במדינת ישראל; וכי לנציגי העותרים לא התאפשר להשמיע את עמדתם עובר לתיקון לתקנות וזאת בניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה. נוכח המקובץ סבורים העותרים כי התיקון לתקנות משנת 2014 נעשה בחוסר סמכות וכן כי הוא לוקה בחוסר סבירות ובחוסר מידתיות, וגם מטעם זה – דינו להתבטל. 14. בצד שתי עתירות אלו הוגשה כאמור עתירה נוספת בידי סיעת יהדות התורה (בג"ץ 6037/14), המכוונת באופן קונקרטי להליך בחירת רב עיר בעיר ירושלים ולנציגי הציבור שמונו לאסיפה מכוח התקנות. עתירה זו הוגשה בהמשך לעתירה הכללית של סיעת יהדות התורה שעיקריה מפורטים לעיל, ונתבקש במסגרתה אף צו ביניים שיימנע את קיומן של הבחירות לרבנות ירושלים הקבועות ליום 21.10.2014. לטענת העותרת, בבחירת נציגי השר לאסיפה לא ניתן ייצוג הולם לציבור החרדי בירושלים (שכן מספר נציגי הציבור שמונו מקרב העדה החרדית אינו עומד ביחס ישר למספר נציגיה במועצת העיר) וזאת נוכח שיקולים זרים ששקל השר, בשל רצונו לקדם למשרה מועמד ספציפי; וכן לא ניתן ייצוג ההולם את הפילוח המגזרי של חברי מועצת העיר. ממילא, כך נטען, יש להביא את נציגי הציבור שנבחרו לאישורה של מועצת עיריית ירושלים. בדומה נטען כי בבחירת בתי הכנסת המיוצגים באסיפה הבוחרת הופעלו שיקולים זרים במטרה לקדם מועמד מסוים. תמצית התגובה לבג"ץ 4790/14 ולבג"ץ 5080/14 15. בתגובתם טוענים המשיבים כי דין העתירות להידחות הואיל ולא הונחה עילה להתערבות בחקיקת המשנה נושא הדיון, התערבות השמורה למקרים קיצוניים וחריגים בלבד. בניגוד לעותרים, המשיבים סבורים כי השינויים שנערכו בתיקון דווקא מגבירים את הייצוג שניתן לכלל תושבי הרשות המקומית בבחירות ואת אופיין המוניציפאלי, וזאת בשל הגדלת כוחה של מועצת הרשות המקומית באסיפה הבוחרת. לדברי העותרים, מעורבות השר בבחירות התקיימה גם עובר לתיקון ולא נוצרה במסגרתו; ולא הונחה כל תשתית המצביעה על שקילתם של שיקולים זרים. בעניין אחרון זה הוסיפו המשיבים כי העובדה שכוחות פוליטיים פועלים לבחירתם של רבנים אלה או אחרים אין בה כשלעצמה משום פגם מינהלי שבגינו יש לפסול את התיקון לתקנות, שהוא "תיקון ראוי אשר נעשה ממניעים ענייניים ומקצועיים", כלשונם. 16. המשיבים סבורים כי התיקון הוא ענייני וסביר ומביא לשיפור ניכר בהליך בחירת רבני ערים בישראל (בין היתר בשל כך שצומצם שיעור הנציגים של בתי הכנסת, אשר בחירתם הייתה נתונה במחלוקת ממושכת במקרים רבים; ומשום שבוטל הייצוג של המועצה הדתית, אשר מטעמים שונים אינה מכהנת ברשויות רבות); כי יש בו כדי לפשט הליך זה, שנודע כארוך ומסורבל; וכי התקנות בנוסחן שלאחר התיקון לא גורעות מעיקרון המקומיות של בחירת רב עיר, בין היתר נוכח הצורך לקבל את הסכמת ראש הרשות המקומית למינוי נציגי השר, ובשל כך שהתקנות דהיום מגדילות את הייצוג של כלל התושבים כאמור. לבסוף טוענים המשיבים כי אין לקבל טענה שלפיה התקנות תוקנו בחוסר סמכות בשל כך שמדובר ב"הסדר ראשוני", משום שבית משפט זה כבר דחה טענה זו בעבר; וכי אין כל חובה ליתן זכות טיעון בהליך תיקון של חקיקת משנה, ומכל מקום יש לדחות טענה זו מחמת שיהוי. תמצית התגובות לבג"ץ 6037/14 17. לעתירה זו השיבו בתגובות נפרדות הן השר וסגנו, הן עיריית ירושלים והעומד בראשה. בתגובתם חזרו השר וסגנו על הנימוקים הכלליים לדחיית העתירה שעליה עמדו בתגובה לעתירות הראשונות כמפורט לעיל. תחילה נטען כי דין העתירה הקונקרטית להידחות על הסף שכן היא אינה נתמכת בראיות מספיקות; ומשום שלא מוצו ההליכים מול המשיבים. לגופו של עניין נטען כי השר מינה את נציגיו בהתאם לאמור בתקנות בהתבסס על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מיום 25.5.2014 (להלן: דו"ח הלמ"ס) המלמדים על הפילוח המגזרי בעיר. על כן, נבחרו נציגי השר לאסיפה בהתאם לפילוח הבא: 35% חרדים; 18% דתיים; 12% מסורתיים-דתיים; 14% מסורתיים "לא כל כך דתיים"; ו-20% חילונים (אחוז נוסף ביקש שלא להגדיר עצמו לפי פילוח זה). המשיבים גורסים כי אין כל בסיס חוקי לדרישה להביא את בחירת נציגי הציבור לאישור מועצת עיריית ירושלים; וכי אין להיעתר לבקשה למתן צו ביניים שכן האופן שבו הופעלה הסמכות עונה לכלל טענות העותרים. עיריית ירושלים והעומד בראשה הוסיפו בתגובתם כי מטרת העתירה דנן לרפא את הפגם שבאי צירופם לעתירות הראשונות; וכי ריבוי ההליכים שיוזמת העותרים מעלה חשש לאי ניקיון כפיים. עוד נטען כי הליך בחירת רב העיר ירושלים קרוב לקצו, וזאת לאחר עיכובים רבים. משכך, ובשים לב למעמדה המיוחד של העיר ירושלים, יש לפעול לקיום הבחירות במועד שנקבע. ההליכים בבית משפט זה 18. ביום 7.7.2014 הורה השופט י' עמית למשיבים בבג"ץ 4790/14 – השר וסגנו – להגיש הודעה לבית משפט זה 21 ימים קודם שיפעילו את סמכותם למנות רבע מחברי האסיפה. משהגישו הללו הודעה כאמור פנו העותרים בבקשה למתן צו ארעי שימנע מהם להפעיל סמכותם זו, וביום 12.8.2014 בקשתם נדחתה. ביום 11.9.2014 התקיים דיון מאוחד בשלוש העתירות לפני מותב זה. בהסכמת המשיבים התנהל הדיון כאילו ניתן צו על תנאי. 19. להליכים שלפנינו הוגשו שתי בקשות להצטרפות. לבג"ץ 4790/14 ביקשו להצטרף כמשיבים העותרים בבג"ץ 4015/12 נציגות בתי הכנסת הציוניים נ' ועדת הבחירות לבחירת רבני העיר ירושלים, הליך התלוי ועומד בבית משפט זה שעניינו העיכוב בהליך בחירת רב עיר לירושלים. המבקשים טענו כי מטרתם של העותרים בבג"ץ 4790/14 היא להביא לעיכוב נוסף של הליכי הבחירות, שהשלכותיו קשות; וכי העתירה לוקה בפגמים שונים. ביום 13.8.2014 נעתר השופט י' עמית לבקשת הצטרפות זו. לבג"ץ 6037/14 ביקש להצטרף כמשיב הרב אריה שטרן, שהודיע על הצגת מועמדותו לכהונת רב העיר ירושלים. המבקש טען כי יש לצרפו כמשיב לעתירה הואיל והוא נפגע פוטנציאלי מתוצאותיה; וכי יש להתיר לו להשמיע את טיעוניו. בפתח הדיון לפני מותב זה ביום 11.9.2014 נעתרנו אף לבקשה זו. לאחר ששקלנו את טענות העותרים ואת טענות המצטרפים להליך, באה עת הכרעה. דיון והכרעה 20. לבית המשפט הגבוה לצדק סמכות ביקורת שיפוטית על פעולותיה של הרשות המבצעת, ובכלל זה על חקיקת מישנה היוצאת מתחת ידיה. אמת המידה הבסיסית לתקפותה של חקיקת משנה עולה מדברו של המחוקק הראשי, שהרי "בלעדי הענקת הסמכות על-פי דברו של המחוקק הראשי אין למחוקק המשנה ולא כלום" (בג"ץ 337/81 מיטרני נ' שר התחבורה, פ"ד לז(3) 337, 357 (1983)). על חקיקת משנה להתיישב עם הוראות החוק המסמיך ולנבוע ממנו. כלל זה צומח מעקרון חוקיות המינהל, ומשמעותו היא כי חקיקת משנה החורגת מהוראות החוק המסמיך אינה יכולה לעמוד. חקיקת משנה הנעדרת בסיס בחוק המסמיך היא אפוא חסרת תוקף ודינה בטלות (בג"ץ 1878/09 עו"ד ארז נ' שר האוצר, פסקה 22 (13.7.2011); בג"ץ 4769/90 זידאן נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מז(2) 147, 159 (1993). לדיון בעקרון חוקיות המינהל ראו עע"ם 3782/12 מפקד מחוז תל אביב-יפו במשטרת ישראל נ' איגוד האינטרנט הישראלי, פסקה 16 לחוות דעתי והאסמכתאות שם (24.3.2013); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 97 ואילך (2010) (להלן: ברק-ארז); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 82-73 (מהדורה שנייה, 2010) (להלן: זמיר הסמכות המינהלית)). הטעם שבבסיס עיקרון החוקיות הוא "הרצון להבטיח כי פעולתו של מי שפועל בשמו של הציבור [...] תהיה כזו שהורשתה בדין ובהתאם לתכלית העומדת בבסיסו" (ע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פסקה 7 (18.8.2011) (להלן: עניין מקסימדיה)). אין תחולתו של עקרון זה מוגבלת למקרים שבהם נפגעת זכות או זכות יסוד של הפרט בלבד. מקום שאורגן מינהלי חרג מהסמכות המוקנית לו בחקיקה ראשית – גם כאשר אין בכך כדי להביא לפגיעה בזכויות – פעולתו לא תוכל לעמוד (בג"ץ 6824/07 מנאע נ' רשות המסים, פסקה 13 (20.12.2010) (להלן: עניין מנאע); בג"ץ 3424/90 איגוד העיתונאים היומיים בישראל נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מח(2) 24 (1991)). ודוקו: אין הכרח כי תהא הרשאה מפורשת לכל פעולה של הרשות המינהלית. כדי שהפעולה תוכתר כחוקית, די בכך שפרשנותו התכליתית של החוק תצביע על קיומה של סמכות (עניין מקסימדיה, פסקה 7; עניין מנאע, פסקה 15). 21. בצד זאת, על חקיקת משנה חלים גם הכללים הרגילים הנוהגים ביחס למעשה המינהלי, ובכלל זה האיסור לשקול שיקולים זרים, דרישות הסבירות ודרישת המידתיות. נוכח החשיבות הרבה הנודעת לחקיקת משנה, העברתה תחת שבט הביקורת השיפוטית תעשה בריסון ובזהירות. זאת, הן בשל מעמדן של תקנות כדבר חקיקה של הרשות המבצעת וכחלק מיחסי הכבוד ההדדי הנדרשים בין רשויות השלטון בפעולותיהן השלטוניות; הן מתוך הנחה שלרשות המינהלית נתון מתחם נרחב של שיקול דעת בעיגון מדיניותה במסגרת נורמות של חקיקת משנה. הדברים נכונים, ביתר שאת, כאשר מדובר בחקיקת משנה שאושרה על ידי ועדה מוועדות הכנסת (מה שאין המצב בענייננו) (עע"ם 7201/11 רחמני ד.א. עבודות עפר בע"מ נ' רשות שדות התעופה, פסקה 28 (7.1.2014); בג"ץ 7871/07 רפאל – רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 11 (6.2.2011)). (א) תיקון התקנות – מישור הסמכות 22. ראשית נפנה לבחינת השאלה אם היה השר מוסמך להתקין את התקנות שהתקין, ובפרט את תקנות 8(ב)(3)-(4) לתקנות. טרם שנפנה לניתוח פרשני של סמכותו של השר, ייאמר כבר עתה כי העותרים טענו כי נוכח חשיבותו של מוסד רב העיר, על המתווה הנורמטיבי לבחירתו להיות מוסדר בחקיקה ראשית. אכן, תקנות "ביצוע" הן תקנות להסדרי משנה ולא לקביעתם של הסדרים ראשוניים (ע"א 1137/93 אשכר נ' היימס, פ"ד מח(3) 641, 659 (1994)). כלל ההסדרים הראשוניים משמיע כי "חקיקת משנה או אקטים אינדיווידואליים של המינהל, המעוגנים בדבר חקיקה ראשי, צריכים לקבוע הסדרי ביצוע (הסדרים משניים), ואילו המדיניות הכללית ואמות-המידה העקרוניות (הסדרים ראשוניים) צריכות להיקבע בדבר חקיקה ראשי" (בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 515 (1998)). האמנם בחירת רב עיר עולה כדי "הסדר ראשוני"? שאלה זו, קרי – השאלה אם יש חובה להסדיר דרכי בחירת רבני עיר בחקיקה ראשית – נדונה לפני זמן לא רב בבית משפט זה, אשר השיב עליה בשלילה (ראו בג"ץ 6051/08 המועצה המקומית ראש פינה נ' השר לשירותי דת (8.5.2012)). כפי שנפסק, אף שמדובר בנושא בעל חשיבות, קשה לומר שהוא "גורלי" או "מהותי" למרקם החיים בישראל, לא כל שכן כי הוא פוגע בחיי הפרט או בזכויות האדם (שם, פסקה 6). עוד נקבע כי סעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת מהווה הסמכה מפורשת (גם אם בדוחק) של המחוקק למחוקק המשנה, המאפשרת לו להסדיר את דרכי בחירתם והתנהלותם של רבני עיר, וזאת אפילו אם נראה את התחומים הנ"ל ככאלה שראוי להידרש אליהם בחקיקה ראשית כנקודת מוצא. זאת, אף אם הידרשות של המחוקק הראשי למכלול התנהלותם של רבני עיר הייתה עדיפה, על פניה, מהאצלת הסמכות למחוקק המשנה (שם, פסקאות 32-31). בהינתן פסיקה מפורשת זו, לא ראיתי להידרש בשנית לנושא שכבר הוכרע. 23. מכאן לשאלת הסמכות גופה – שאלה התלויה בפירוש הנכון להוראה המסמיכה שבחוק. ככל שיימצא שהשר לא חרג מסמכותו בתיקון לתקנות שערך, נמשיך בבחינת המעשה המינהלי לפי יתר הכללים הנוהגים בפסיקתנו. תשובה חיובית לשאלת החריגה מסמכות תסיים את הליך הבחינה, שהרי חקיקת משנה שלא בסמכות נעשתה – אינה יכולה לעמוד. בחינה פרשנית: הסמכת להתקין תקנות בדבר "בחירות של רבני עיר" 24. לצורך קביעת גדרי ההסמכה שבחקיקה הראשית והיקף השתרעותה של הסמכות המינהלית, נדרשים אנו לערוך פרשנות תכליתית של דבר החקיקה המסמיך (עע"ם 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים, פסקה 44 (24.7.2008); בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 762-761 (1993); עניין פורז, בעמ' 326). ראשיתו של נתיב הפרשנות, כידוע, במרכיב הלשון שבדבר החקיקה. בשלב זה שומה עלינו להתחקות אחר אפשרויות פרשנויות ההולמות את לשון החוק ולהסיר מהדרך את אלו שאין להן אחיזה בה (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים לישראל בע"מ, פסקה 34 (14.5.2012) (להלן: עניין רוטמן); ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים מכבי, פ"ד נב(2) 638, 647-646 (1998)). מקום שלשון החוק סובלת יותר מאפשרות פרשנית אחת, יש להמשיך בבחינה ולזקק מבין האפשרויות הקיימות את זו המגשימה בצורה המיטבית את תכלית החקיקה. תכלית זו נחלקת לשניים – זו הסובייקטיבית, הנלמדת מההיסטוריה החקיקתית ומ"כוונת המחוקק"; וזו האובייקטיבית, החיצונית, המורכבת מהערכים והמטרות העומדים בבסיס דבר חקיקה בחברה דמוקרטית מודרנית (עע"ם 9102/12 קוזמינה נ' משרד הפנים – רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול, פסקה 18 (26.8.2014) (להלן: עניין קוזמינה); עניין רוטמן, פסקה 34; בג"ץ 962/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 34 (1.4.2007)). מלאכת הפרשנות בנושא מעין זה שלפנינו מצריכה אפוא התחקות אחר תכליתו הפרטיקולרית של דבר החקיקה וכן אחר התכליות הכלליות הבאות להגשים ערכים ועקרונות של שיטתנו המשפטית (ראו עניין פורז, בעמ' 322; ראו גם ברק-ארז, בעמ' 110-109). 25. לבחינתנו עומדת פרשנותו התכליתית של סעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת, המסמיך כזכור את השר להתקין תקנות בדבר "בחירות של רבני עיר". סעיף זה מורה כך: ביצוע ותקנות 15. (א) שר הדתות ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו, ובין השאר תקנות בדבר – (...) (2) בחירות של רבני עיר; לענין זה, "רב עיר" – רב של ישוב שהוא עיריה או מועצה מקומית (רב מקומי); בהתאם למתווה הנורמטיבי שעליו עמדנו, נעמוד תחילה על לשון דבר החקיקה המסמיך; לאחר מכן נבחן את תכליתו הסובייקטיבית, כעולה מההיסטוריה החקיקתית של חוק שירותי הדת; ולבסוף נעמוד על תכליתו האובייקטיבית של חוק זה, תוך שנאזן בין הערכים השונים הרלוונטיים לעניין. לשון החיקוק 26. לשונו של סעיף 15(א)(2) לחוק – לשון רחבה היא. לכאורה, במישור הלשוני, יש בה כדי להקנות לשר סמכות כללית להתקנת תקנות הנוגעות לבחירות של רבני עיר. לשון החוק אינה מגבילה את סמכותו של השר לתחומים מוגדרים ואינה מצמצמת את אחריותו לתחומים ספציפיים. עם זאת, כידוע, "כאשר לשון החוק היא רחבה, רשאי ומוסמך השופט ליתן לה מובן צר יותר, המשתרע אך על חלק מהאופציות הטמונות בלשון, ובלבד שבכך הוא מגשים את תכליתה של החקיקה" (בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 809 (1996); ראו גם: אהרן ברק "חקיקה שיפוטית" משפטים יג 25, 30 (1983); מרגית כהן סמכויות כלליות של הרשות המבצעת, 78-71 (2002)). צמצום לשונו הרחבה של חיקוק נדרש כדי להגשים את התכלית העומדת בבסיסו, תוך בחינה הקשרית המותאמת לתכליתו ולערכי היסוד של השיטה (בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פסקאות 15-7 (22.11.2004) (להלן: עניין גניס)). כך, למשל, מקום שלשונו של חוק מסמיכה רשות מינהלית לפעול בתחום מסוים באופן רחב וללא סייגים, ברי כי אין בכך כדי לאפשר לאורגן של אותה רשות – או לרשות עצמה – להפעיל סמכות מקום שהיא נמצאת בניגוד עניינים או שיש לה עניין אישי. טעמם של דברים הוא כי הכלל האוסר על ניגוד עניינים, שהוא מעקרונות היסוד של השיטה, חל גם כאשר "חוק עושה שימוש בלשון כללית שאין בה כל הגבלות" ויש בו כדי להטיל סייגים גם מקום שהלשון כפשוטה אינה עושה כן (עניין גניס, פסקה 13; ע"ב 2/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט(2) 225, 307 (1985) (להלן: עניין ניימן)). משמצאנו כי לשון ההסמכה בחוק שירותי הדת היא מעין "רקמה פתוחה" שעשויה לכלול אפשרויות פרשניות רבות, שומה עלינו לבחון את תכלית החיקוק, על שני ראשיה – הסובייקטיבי והאובייקטיבי. תכלית החקיקה המסמיכה (I) תכלית סובייקטיבית 27. להליך של בחירת רבני עיר היסטוריה חקיקתית ותיקה. נסקור בקצרה את התמורות העיקריות שחלו בהליך מראשיתו ועד לתיקון דנן. החקיקה הראשית הראשונה שמכוחה הותקנו תקנות בנושא בחירת רב עיר היא פקודת עדות דתיות (ארגונן), 1926, חא"י ב 1267 (להלן: הפקודה המנדטורית)). התקנות הראשונות קבעו כי "באותן הקהלות שתחליט עליהן מועצת הרבנות הראשית תהיה לשכה רבנית או רב אחד" (תקנה 5 לתקנות כנסת ישראל – עדות דתיות, 1927, ע"ר 202, 10 (להלן: תקנות כנסת ישראל)). אופן בחירת "רב הקהילה" לא הוסדר אפוא בתקנות אלו; אך "מועצת הרבנות הראשית" הוסמכה לקבוע באלו קהילות יכהן רב כאמור וכן לשמש בעלת הסמכות "בעניני דת"; ול"ועד הלאומי" (להלן: הוועד הלאומי) הוקנתה סמכות ליתן הוראות ולתקן תקנות "בעניני הנהלה" (שם, בעמ' 13, 18-17; תקנה 9(1) לתקנות כנסת ישראל). בהמשך נוסף לתקנות פרק בשם "בחירת לשכות הרבנות ורבני הקהלות" שבו נקבע כי רב הקהילה ייבחר באסיפה המורכבת מ"חברי ועד הקהלה" ו"באי-כח בתי-כנסת הגדולים שבמקום" בחלקים שווים, דהיינו 50% לוועד – המקביל למועצה המקומית דהיום – ו-50% לנציגי בתי הכנסת (ראו ע"ר תוס' 2, 582 198, 201). עוד נקבע שם כי "סדר הבחירות ללשכת הרבנות ושל רב הקהלה [...] יוגש לאשור למועצת הרבנות הראשית והנהלת הועד הלאומי"; וכי בחירות רב הקהלה "זקוקות לאשורה של מועצת הרבנות הראשית". 28. כשלושה עשורים לאחר מכן, ולאחר קום המדינה, תוקנו התקנות. תחת הכותרת "שינוי שיטת הבחירות" שונה בתקנות אלו הרכב האסיפה הבוחרת, כך שמספר הנציגים יתחלק בין המועצה המקומית, המועצה הדתית ובתי הכנסת (תקנה 2(2) לתקנות העדות הדתיות (ארגונן) (בחירת רבני עיר), התשכ"ו-1965 ק"ת 1780, 20) (להלן: תקנות 1965); הרכב המועצה הדתית באותה עת היה זהה לזה הקיים היום: 45% מנציגיה מוצעים בידי השר; 45% בידי הרשות המקומית; ו-10% בידי הרבנות המקומית. הרכב זה עוגן בזמנו בחקיקת משנה ולא בחקיקה ראשית כפי המצב היום (ראו תקנה 4 לתקנות המועצות הדתיות היהודיות (חידוש הרכב), התשכ"ג-1963, ק"ת 1456, 1597). עוד נקבע בתקנות אלו כי שר הדתות יבוא תחת הוועד הלאומי בכל מקום שהאחרון הוזכר בתקנות כנסת ישראל; והוחלף המונח "רב הקהילה" ב"רב העיר" (שם, תקנה 2(4)). ביני לביני חוקק חוק תקציבי השירותים הדתיים היהודיים, התש"ט-1949, ס"ח 19, 150 (להלן: חוק התקציבים), שהוחלף לימים בחוק שירותי הדת העומד במוקד דיוננו. בנוסחו הראשון של חוק זה הוקנתה לשר הדתות סמכות "להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו (של החוק – ע' פ'), וכן למנות חברים נוספים לכל מועצה דתית" (שם, סעיף 4). בשנת 1965 פסל בית משפט זה את תוקפן של כלל התקנות שהתקין שר הדתות מכוח הפקודה המנדטורית – ובכללן תקנות 1965 (בג"ץ 427/64 יאיר נ' מדינת ישראל, פ"ד יט(3) 402 (1965) (להלן: עניין יאיר); ראו גם עניין פורז, בעמ' 327). בעקבות פסיקה זו התעורר צורך לשוב ולתקן תקנות שיסדירו את הליך בחירת רבני עיר, ובשנת 1966 תוקן סעיף 4 לחוק התקציבים והוחלף בסעיף 8 שנוסחו זהה לזה של סעיף 15(א)(2) של ימינו. בדברי ההסבר לתיקון, שבגדרו הוצע גם להפוך את חוק התקציבים לחוק שירותי הדת, צוין כי: "הצעת חוק זו באה בעקבות פסק הדין בע"פ 427/64 יאיר נ. מדינת ישראל, בו פסל בית המשפט העליון את תקפן של תקנות שהותקנו על ידי שר הדתות על סמך פקודת העדות הדתיות (ארגונן) המנדטורית [...] החוק המוצע, בא לשוב ולהקנות לשר הדתות את הסמכות להתקין תקנות באותם ענינים שהיו נושא התקנות הקודמות שבוטלו עקב פסק הדין האמור [...] ולאשר פעולות שנעשו בעבר על פי התקנות ההן" (דברי הסבר להצעת חוק תקציבי השירותים הדתיים היהודיים (תיקון), התשכ"ו-1965, ה"ח הממשלה 677, 57 (להלן: דברי ההסבר לסעיף 8)). 29. בהמשך לכך התקין שר הדתות תקנות חדשות, החוזרות למעשה על תקנות 1965 (ראו תקנות בחירות רבני עיר, התשכ"ז-1966, ק"ת 1944, 134) (להלן: תקנות 1966)). כעבור שנים מספר בוטלו תקנות אלו והותקנו תחתיהן תקנות חדשות (תקנות בחירות רבני עיר, התשל"ה-1974, ק"ת 3271, 532 (להלן: תקנות 1974)), מכוח סעיף 13 לחוק שירותי הדת בנוסח שבו נחקק (ראו ס"ח 628, 131; סעיף זה הוא, למעשה, סעיף 8 לחוק תקציבי השירותים הדתיים, שבוטל; וסעיף 15(א) לחוק הנוכחי, שבו עסקינן). תקנות אלו עמדו שוב על הרכב האסיפה הבוחרת, ונקבע כי שליש מהנציגים שיכהנו בה יהיו מהמועצה המקומית; שליש מהמועצה הדתית; ושליש מבתי הכנסת (תקנה 6(ב) לתקנות 1974). עוד קבעו תקנות אלו כי תקום ועדת בחירות שתורכב משני נציגים שתבחר המועצה המקומית, שניים שתבחר המועצה הדתית ויושב ראש אחד שיבחרו ארבעת אלה (תקנה 5); וכן כי מקום שלא נתמנתה אסיפה בוחרת או ועדת בחירות רשאי השר, לאחר הודעה, למנותן בעצמו (תקנה 14(ג)). הנה כי כן, בתקנות 1974 נקבע לראשונה כי השר יוכל למנות חברים באסיפה הבוחרת או בוועדת הבחירות, אך זאת רק מקום שבו הרשות המוסמכת חדלה מלעשות כן. תיקון נוסף לתקנות שקדם לנוסחן הנוכחי נערך בשנת 2007 (תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), התשס"ז-2007, ק"ת 6613, 1150) (להלן: תקנות 2007)). בתיקון זה – שבא חלף תקנות 1974 – שונה הרכב ועדת הבחירות. נקבע כי שניים מהנציגים בה ימונו על ידי השר, כאשר אחד מביניהם, שיישב בראש הוועדה, ימונה "בהסכמת הרבנים הראשיים לישראל" (שם, תקנה 7(א)(1)). בשנת 2008 תוקנה תקנה זו ונוסף לה הדיבור "ובהתייעצות עם ראש הרשות המקומית"; ומניין ועדת הבחירות הורחב מחמישה לשישה חברים (ק"ת 6663, 712). בתיקון הנוכחי לתקנות צומצם בחזרה כאמור מספר חברי ועדת הבחירות משישה לחמישה; ותקנה 7(א)(1) האמורה תוקנה כך שמינוי הנציג שיישב בראש הוועדה יהא "בהסכמת ראש הרשות המקומית ובהיוועצות עם הרבנים הראשיים לישראל" ולא להיפך, כפי שהיה עובר לתיקון. 30. מה ניתן ללמוד מן ההיסטוריה החקיקתית שקדמה לתיקון שלפנינו? דומה שהתמונה הניבטת ממהלך דברים זה אינה מצביעה בבירור על כוונה או על "הסמכה משתמעת" של השר להשתתף במינוי האסיפה הבוחרת וליטול, בדרך זו, חלק מרכזי בבחירות של רבני עיר. כזכור, בתקנות 1966 הובא השר תחת הוועד הלאומי (אשר ינק סמכות במישרין מן החקיקה הראשית). הוועד הלאומי הוסמך כאמור לעסוק בענייני ניהול; ואין זכר בהיסטוריה החקיקתית לכך שהמחוקק התכוון להסמיך את הוועד הלאומי, או את שר הדתות בתורו, ליטול חלק פעיל ומכריע בבחירות של רבני עיר (או "רבני קהילה" בעבר). בצד זאת, ראוי להזכיר כי בעניין החקיקה הראשית שהתקבלה לאחר עניין יאיר ציין המחוקק במפורש כי מטרתה היא "לשוב ולהקנות לשר הדתות את הסמכות להתקין תקנות באותם ענינים שהיו נושא התקנות הקודמות שבוטלו עקב פסק הדין האמור [...] ולאשר פעולות שנעשו בעבר על פי התקנות ההן" (דברי ההסבר לסעיף 8, שם). מהן, אם כן, הסמכויות שהיו בידי שר הדתות קודם לפסק הדין בעניין יאיר, ושאותן ביקש המחוקק הראשי במפורש להקנות לו שוב? התשובה לשאלה זו היא כי המחוקק ביקש להשיב לשר את הסמכויות שהיו נתונות לו בתקנות 1965. מבנה ההסדר החקיקתי שניצב מול עיני המחוקק הראשי שעה שהסמיך את מחוקק המשנה לקבוע הסדר לבחירת רבני עיר כלל מעורבות עקיפה של השר בהליך הבחירה, שהתבטאה בכך ש-45% מנציגי המועצה הדתית – שהיוותה בזמנו שליש מהאסיפה הבוחרת – מונו על ידו. ודוקו: בחיקוק סעיף 8 הנ"ל לא הגביל המחוקק את מחוקק המשנה למבנה החקיקתי הקודם. אף שלא ניתן ללמוד ממצב הדברים האמור על כוונתו לאפשר לשר מעורבות מרכזית בהליך הבחירה עצמו (להבדיל מסמכויות הנוגעות לניהול הליך הבחירות), אין לשלול את האפשרות שבהסמכה הגורפת שנתן לשר לא הוגבלה סמכותו של האחרון לשנות את פרטיו של ההסדר החקיקתי הקודם וזאת אף תוך קניית מעורבות מסוימת בהליך הבחירה. 31. סיכומה של נקודה זו: בחינת התכלית הסובייקטיבית מעלה כי הגם שהמחוקק לא הסמיך מפורשות את השר – לא עתה ולא קודם לכן – לקחת חלק ישיר בהליך הבחירה של רב עיר, סמכותו בהקשר האמור לא הוגבלה, ולא ניכרת כוונה מפורשת שלא לאפשר לו כל מעורבות בהליך הבחירה. על כן, קשה להגיע לממצא קונקלוסיבי בעניין זה. עלינו להמשיך אפוא בתהליך הפרשני ולבחון את התכלית האובייקטיבית של החיקוק. (II) תכלית אובייקטיבית 32. תכליתו האובייקטיבית של דבר חקיקה – היא התכלית החיצונית – מורכבת, כאמור, מערכי היסוד של השיטה, שאותם נועד להגשים דבר כל דבר חקיקה בחברה דמוקרטית (עניין מנאע, פסקה 19). נפנה אפוא לבחון מהם עקרונות היסוד של השיטה הרלוונטיים לענייננו. עקרון ההרמוניה החקיקתית 33. במלאכת פרשנות התכלית האובייקטיבית "נוכל להיעזר בבחינת הסדרים חקיקתיים אחרים [...] שהם בעלי קרבה עניינית" לסעיף 15(א)(2) לחוק (in pari materia; עניין קוזמינה, פסקה 22). כלל הוא כי עקרון ההרמוניה החקיקתית מוגשם באמצעות מתן פרשנות דומה לחיקוקים המקיימים ביניהם קשר נורמטיבי שכן כדברי השופט (כתארו אז) י' זוסמן, "דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו" (בג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 477, 513 (1969); על כלל זה ראו: עניין רוטמן, פסקה 98; ע"א 5964/03 עזבון ארידור נ' עיריית פתח תקוה, פסקה 10 לחוות דעתו של השופט (כתארו אז) א' גרוניס (16.2.2006); בג"ץ 6728/06 עמותת "אומ"ץ" נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 7 לחוות הדעת של השופט ס' ג'ובראן (30.11.2006)). לפי עקרון זה, חוק יתפרש על רקע מערך החקיקה כולו "באופן שהפירוש שינתן לו יביא לשילובו בדברי החקיקה האחרים כאילו היו גוף אחד" (עניין רוטמן, שם). כאשר פרשנות הוראת חוק אחת נעשית על רקע הוראות חוק אחרות באותו דבר חקיקה, מקבל עקרון זה משנה תוקף. 34. בענייננו, אנו נדרשים כאמור לפרש את הסעיף המסמיך – הוא סעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת. בהיעדר הוראות חוק "מקבילות" בולטות, נסתייע בהוראות חוק אחרות שבחוק שירותי הדת, שעשויות להיות רלוונטיות למהלכנו הפרשני. הוראה מרכזית אחת היא זו שעניינה הרכבה הפרסונאלי של המועצה הדתית, לפיה לשר תהא מעורבות משמעותית ביותר (45%) בקביעת נציגי המועצה הדתית (סעיף 3(א) לחוק). המועצה הדתית נוצרה לתכלית מקומית. מטרתה לספק שירותי דת לתושבי הרשות המקומית (ראו סעיף 7(א) לחוק שירותי הדת). לכוחו של השר להציע מועמדים למועצה הדתית (כזכור, הסמכות להציע 45% מהמועמדים למועצה הדתית, ולעתים אף מעבר לכך, הייתה נתונה בידי השר עוד משנת 1963; וראו סעיף 3(ב) לחוק וכן פסקה 29 לעיל) שתי נפקויות בענייננו. ראשית, הדבר מלמד על כך שהמחוקק ביקש להעניק לשר דריסת רגל במסגרת שירותי הדת המקומיים; שנית, וחשוב מכך, הסמכות להציע מועמדים למועצה הדתית מלמדת, גם אם בעקיפין, על כך שאין לשלול את האפשרות שהמחוקק הביא בחשבון כי השר יהיה מעורב גם בהליך בחירת רב עיר. כזכור, בתקנות 1965 נקבע כי נציגי המועצה הדתית יכהנו באסיפה הבוחרת ויהוו חלק משמעותי ממנה; ולאחר שתקנות אלו בוטלו בעניין יאיר ביקש המחוקק "לשוב ולהקנות לשר הדתות את הסמכות להתקין תקנות באותם ענינים שהיו נושא התקנות הקודמות שבוטלו" (דברי ההסבר לסעיף 8, שם). לשון אחר: המחוקק הקנה לשר סמכות למנות שיעור בלתי מבוטל של חברי המועצה הדתית, וזאת במצב נורמטיבי שבו היה ידוע כי חברי המועצה הדתית זוכים לנציגות משמעותית באסיפה הבוחרת רב עיר מכוח התקנות. עינינו הרואות: גם אם שלא במישרין, אפשר המחוקק מעורבות מסוימת של השר בבחירת רב עיר. עם זאת, בעוד שהמחוקק עמד במפורש על סמכותו של השר להציע נציגים למועצה הדתית, הוא "שתק" בעניין סמכותו של השר לעשות כן בהליך של בחירת רב עיר. כיצד יש לפרש "שתיקה" זו? להשקפתי, העובדה שהמחוקק לא עמד במפורש על סמכותו של השר לקחת חלק בהליך בחירת רב עיר אינה משמיעה בהכרח כי המחוקק כיוון לכך שלא תיוודע לו מעורבות כאמור. כלל הוא כי "בחירתו של המחוקק לציין אפשרות מסוימת באופן מפורש, ולהימנע מלעשות כן בנוגע לאפשרות אחרות, אינה בעלת השלכה פרשנית קונקלוסיבית, שכן כל עניינה במשמעותו הלשונית של הטקסט, ולא בזו המשפטית" (פרשת מנאע, פסקה 21). ואולם, מן העבר השני, לא ניתן לומר שעובדה זו חסרת משקל (השוו לעניין קוזמינה, פסקה 22). 35. סיכומם של דברים: התחקות אחר דבר החקיקה הרלוונטי לענייננו – הוראת סעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת – בסביבה הנורמטיבית שבה הוא מצוי, מגלה פנים לכאן ולכאן. מן העבר האחד, הסמכות שניתנה לשר להציע מועמדים למועצה הדתית (שנציגיה היו חלק מן האסיפה הבוחרת) מלמדת על כך שהמחוקק היה ער לאפשרות שתהא מעורבות מסוימת של השר בהליך הבחירה גופו (להבדיל מניהול "חיצוני" שלו בלבד). מן העבר האחר, בעוד שהמחוקק עמד במפורש על סמכויותיו של השר ביחס להרכב המועצה הדתית, הוא "שתק" ביחס להליך הבחירה של רב עיר. "בחירות" בשלטון המקומי 36. שאלת התכלית האובייקטיבית של סעיף 15(א)(2) לחוק – המסמיך את השר להתקין תקנות בעניין "בחירות של רבני עיר" – מחייבת עמידה על עקרונות היסוד של השיטה בעניין "בחירות" בכלל (על הנורמות והערכים הנלווים לה במדינה דמוקרטית), ובחירות במסגרת הרשות המקומית בפרט. בענייננו, אף שניתנה הסמכה רחבה לשר לקבוע תקנות בעניין הליכי בחירה של רב עיר, הביע המחוקק במפורש דעתו כי רב עיר ייבחר ב"בחירות". משהורה המחוקק בסעיף 15(א)(2) לחוק כי רב עיר ייבחר בדרך של בחירות דווקא – ולא, למשל, בדרך של מינוי – חזקה על בחירות אלו כי יתנהלו בהתאם למסגרת הנורמטיבית המוכרת בשיטתנו לעניין זה (ראו, למשל, רע"א 6709/98 היועץ המשפטי לממשלה נ' רשימת מולדת-גשר-צומת, פ"ד נג(1) 351, 360 (1999); עניין ניימן, בעמ' 297; ראו גם יצחק זמיר ומשה סובל "השוויון בפני החוק" משפט וממשל ה 165, 196 (1999)). בענייננו, תחת הכותרת "שיטת הבחירות", קובעות התקנות כי "רב עיר ייבחר באמצעות אסיפה בוחרת בבחירות אישיות ישירות, שוות וחשאיות" (תקנה 2 לתקנות). שיטת הבחירות לרב העיר מוגדרת באופן דומה לזה שבו היא מוגדרת בדברי חקיקה אחרים העוסקים בבחירות לתפקידים שונים בשלטון המקומי (ראו, למשל, סעיף 2 לחוק המועצות האזוריות (בחירת ראש מועצה), התשמ"ח-1988; סעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975; סעיפים 15, 24 ו-96ג לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958). כידוע, העקרונות הדמוקרטיים הכלליים המקיפים את מוסד הבחירות תקפים גם כאשר מדובר בבחירות – כלליות או אישיות – לגופים שלטוניים שאינם הכנסת, ובכללם גופים מקומיים (בג"ץ 4921/13 אומ"ץ אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש עיריית רמת השרון, יצחק רוכברגר, פסקה 56 (14.10.2013); בג"ץ 3090/97 כהן נ' הממונה על מחוז הדרום, משרד הפנים, פ"ד נב(2) 721, 736-735 (1998); ראו גם דפנה ברק-ארז "לקראת דיני דמוקרטיה בישראל" עיוני משפט לג 527, 530 (2011)). בבסיסם של עקרונות אלה ניצבת המטרה הכללית של בחירות: לשקף את רצון הציבור הבוחר. עקרון זה יכול להיות מוגשם באמצעות מנגנונים שונים ובמסגרת בחירות אישיות ולא כלליות; אך העיקר הוא כי נשמר צביונן הכללי של בחירות. 37. להכרעתנו עומדת, כזכור, שאלה פרשנית בדבר היקף הסמכות שהוקנתה לשר להתקין תקנות לביצוען של בחירות לתפקיד רב עיר. בבואנו לבחון את אופן מימוש סמכותו של השר, שומה עלינו לבחון אם בתיקון שלפנינו נשמרה תכליתו של החיקוק והיא שרב עיר ייבחר באמצעות בחירות, שהרי "המטרה העומדת ביסוד סמכותה של רשות שלטונית נגזרת מהמטרה העומדת ביסוד החוק, שהקים את הסמכות וקבע את כלליה" (עניין פורז, בעמ' 326). ענייננו-שלנו הוא אם כן בחירות הנערכות במסגרת השלטון המקומי. השאלה כיצד מתפרש דבר חקיקה העוסק בבחירות המתקיימות ברשות המקומית מחייבת לעמוד תחילה על שתי תפיסות עקרוניות נוהגות ביחס לסמכויות השלטון המקומי: תפיסה מינהלית (או תפיסה "ריכוזית") ותפיסה אוטונומית. 38. התפיסה המינהלית רואה את השלטון המקומי כחלק מהשלטון המרכזי. לפי תפיסה זו, השלטון המרכזי הוא מקור הסמכות של השלטון המקומי, ולשלטון המרכזי נתונות סמכויות פיקוח והתערבות על ובשלטון המקומי. עמדה זו משמיעה לעיתים גישה פטרנליסטית כלפי השלטון המקומי באשר ליחסיו עם השלטון המרכזי. היא רואה בשלטון המקומי כמי ש"סמוך על שולחן הממשלה" או זרוע של השלטון המרכזי; "קבלן משנה" הממלא תפקיד מטעם גוף שלטוני אחר, כפוף להוראותיו ונתון לפיקוחו (לתיאור גישה זו ראו בג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 12 (1997)). גישה זו גורסת כי אף אם הרשות המקומית זוכה למידה משמעותית של עצמאות, "עדיין אין היא עומדת בפני עצמה, מנותקת מהמערכת המדינית והחברתית כולה" (בג"ץ 609/85 צוקר נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מ(1) 777, 780-779 (1986)). ככל שרואים בשלטון המקומי כמי שמונחה על ידי השלטון המרכזי, כך הוא הופך ל"ספק שירותים" שאחריותו מתמצית בפיקוח על פעולות ניהוליות. לעובדה זו נודעת השלכה ישירה על רמת הדמוקרטיה המגולמת בו (שלום זינגר דיני שלטון מקומי – הווה ועתיד, 139 (2013) (להלן: זינגר); עוד ראו יששכר (איסי) רוזן-צבי "'מקום הצדק': משפט השלטון המקומי ואי-צדק חברתי" עיוני משפט כח 417, 483-482 (2004) (להלן: רוזן-צבי "מקום הצדק"); ישי בלנק "קהילה, מרחב, סובייקט – תזות על משפט ומרחב – בעקבות ספרו של יששכר (איסי) רוזן-צבי" דין ודברים ב 19, 31 (2005) (להלן: בלנק "קהילה, מרחב, סובייקט"); נחמיה אבנרי משפט המקום – שלטון עצמי מקומי וחקיקה מקומית 35-34 (2013) (להלן: אבנרי); Andrew Arden, Jonathan Manning and Scott Collins, Local Constitutional and Administrative Law 28 (1999); לדעה שלפיה השלטון המרכזי והשלטון המקומי כרוכים זה בזה, בין היתר בשל כך שלא ניתן להצביע על אינטרסים שהם של "השלטון המקומי" בלבד, ראו ישי בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד 197, 218-217 (2004) (להלן: בלנק "מקומו של ה'מקומי'")). 39. למול תפיסה זו, מקובלת תפיסה נוספת בעניין השלטון המקומי – היא התפיסה האוטונומית. לעומת קודמתה, תפיסה זו מייחסת לשלטון המקומי עצמאות כלפי השלטון המרכזי (זינגר, בעמ' 57-54). היא מבוססת על הדעה שלפיה השלטון המקומי הוא גוף של ממשל עצמי-דמוקרטי המייצג את האינטרסים של התושבים המקומיים. היא רואה בשלטון המקומי כלי להגשמת ערכים קהילתיים-תרבותיים בעניינים שונים, קרי: מוסד שתפקידו לאפשר לחברי קהילה לנהל את ענייניהם ה"פנימיים" מבלי חדירה של המדינה, תוך שמירה על יכולתן של הקהילות לשלוט במרחב הציבורי שלהן ולתרגם את סדרי העדיפויות של חבריהן למדיניות ציבורית (על הגשמת ערכים מסוג זה ראו אצל בלנק "מקומו של ה'מקומי'", בעמ' 216-215; בלנק "קהילה, מרחב סוביייקט", בעמ' 39-37; ראו עוד יששכר (איסי) רוזן-צבי "ממקומיות לאזוריות – לקראת סדר יום חדש למשפט השלטון המקומי" דין ודברים ב 159, 164 (2005) (להלן: רוזן-צבי "ממקומיות לאזוריות")). רעיון זה הושפע מהנטייה לראות ברשות המקומיות "סחורה" שאותה בוחר התושב "ברגליים" שעה שהוא עובר להתגורר ברשות. קניית "סחורה" פלונית מבטאת, לפי גישה זו, העדפות אישיות של התושב, ויש לצפות שאנשים בעלי העדפות דומות יתקבצו באותן רשויות (באמצעות מעבר ממקום למקום) (לשורשיו של רעיון זה ראו Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, 64 J. Pol. Econ 416 (1956). לביקורת מרכזית על רעיון זה, שלפיה החברות בקהילה המקומית אינה נובעת מהעדפה אישית בלבד אלא פעמים רבות נכפית על התושבים המקומיים, ראו רוזן-צבי "ממקומיות לאזוריות", בעמ' 162-161. עיינו עוד במובאות אצל בלנק "מקומו של ה'מקומי'", בעמ' 209-208). לפי גישה זו, ראוי ליתן ביטוי להעדפות המשותפות של תושבי המקום באמצעות החלת הסדרים נורמטיביים שונים על הרשויות המקומיות – עד כדי הכרה בחסינות של הרשות המקומית, כמעין "גוף ריבוני אוטונומי", מפני התערבות של השלטון המרכזי בעניינים מקומיים (לביטוי של רעיון זה במובן החזק ראו את דוקטרינת ה-Inherent Home Rule שיושמה בעבר בפסיקה האמריקנית, שלפיה "[A] city has a natural, 'inherent' right to govern its own affairs where purely local matters are concerned", ראו Osborne M. Reynolds, Jr., Local Government Law 66-69 (1993), והאסמכתאות הרבות שם. לטענה שלפיה האוטונומיה המקומית, "בגבולות סבירים", היא עקרון שראוי אף למעמד חוקתי, ראו זמיר הסמכות המינהלית, בעמ' 453). 40. בפסיקה הובעו לאורך השנים (בהקשרים שונים) גישות שונות בהתייחס לתפיסות האמורות, עד שהיו שאמרו כי משפט השלטון המקומי "מתנדנד כמטוטלת" בין שתי התפיסות המנוגדות של שלטון מקומי (ראו: זינגר, בעמ' 134; רוזן-צבי "מקום הצדק", בעמ' 440; רוזן-צבי "ממקומיות לאזוריות", בעמ' 165; עוד ראו בלנק "קהילה, מרחב סובייקט", בעמ' 44). ברם, בכל האמור בפרשנות חוק שעניינו בחירות למועצת הרשות או לראשותה, נראה כי ההיבט הדמוקרטי המעוגן בחקיקה ובעקרונות היסוד של השיטה השפיע לטובת הכרה באוטונומיה של השלטון המקומי למול הרשות המבצעת. דומה אפוא שיש אחיזה לדעה שלפיה מקובלת בהקשר זה פרשנות הנוטה להעדיף את התפיסה האוטונומית. כך, למשל, בפרשה שעסקה בבחירות למועצה המקומית אבו-סנאן הטעים השופט (כתארו אז) מ' חשין ברורות: "בפירוש חוק שעניינו יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי, ראוי שינחה אותנו – אותנו כפרשני חוק ואת רשויות השלטון המרכזי כמחזיקות בסמכויות על-פי חוק – עקרון האוטונומיה של הרשות המקומית" (בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 132-131 (1993)). בפרשות אחרות שעניינן בחירות בשלטון המקומי הובעה עמדה דומה (דנג"ץ 1913/97 מואסי נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 49, 68-66 (1998); בג"ץ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים, פסקה 4 (13.2.2006); ראו גם: זינגר, בעמ' 134; אבנרי, בעמ' 58). הנה כי כן, עמידה על התלם שבו צעדה הפסיקה עד כה ביחס לפרשנות חקיקה העוסקת בבחירות למועצת הרשות או לראש הרשות מעלה כי בבחירה בין כמה אפשרויות פרשניות, העדיפה הפסיקה ליתן את הבכורה לאפשרות השומרת על האוטונומיה של הרשות המקומית מפני התערבות של השלטון המרכזי. 41. נטיית הפסיקה לאמץ תפיסה אוטונומית של השלטון המקומי בכל הקשור לבחירות ברשויות המקומיות באה לביטוי גם בהתייחסות לבחירות לתפקיד של רב עיר, אשר נתפסו כעניין בעל "אופי מקומי מובהק" (וראו בג"ץ 521/92 גרינברג נ' השר לענייני דתות, פ"ד מו(3) 788, 791 (1992); עניין ברהום, חוות הדעת של השופט נ' הנדל ("הבחירה היא בידי הציבור הממנה [...] כתר התורה – לכל ניתן. הוא דמוקרטי. שיטת הבחירה אמורה אף היא לשקף זאת")). אכן, הפסיקה הייתה ערה לכך שלשר הוקנו סמכויות רבות בעניין הליך בחירת רב עיר, כגון סמכויותיו לקבוע שיש לבחור רב עיר; להודיע על כך ברשומות; וכן הלאה (וראו תקנה 6 לתקנות). אלא שהיחס לסמכויות אלו היה כאל סמכויות ברמת ה"מעטפת" – סמכויות ללוות את הליך הבחירות ולהשגיח כי "יזרום ללא תקלות" (בג"ץ 6499/99 המפד"ל – המפלגה הדתית לאומית נ' הרב בן-עזרא, פ"ד נג(5) 606, 610 (1999) (להלן: עניין המפד"ל)). הדברים באו לידי ביטוי גם באופן העקבי שבו נדרשה הפסיקה לפרשנות הסמכות שהוקנתה לשר בתקנות עוד משנת 1974: הסמכות למנות בעלי תפקידים לוועדת הבחירות או לאסיפה הבוחרת מקום שבו מי שחייב לבחרם או למנותם לא עושה כן (ראו, למשל, תקנה 14(ג) לתקנות 1974; תקנה 22 לתקנות בנוסחן הנוכחי). בהינתן החשיבות שבשמירה על מאפייניו הדמוקרטיים של השלטון המקומי, היחס אל סמכות זו היה זהיר, והיא נתפסה (ועודנה נתפסת) כסמכות חריגה, שעל השימוש בה להיעשות במשורה. על כן נקבע כי השר רשאי "ליטול סמכות" רק מקום שבו הרשות המוסמכת חדלה מלפעול או שמספר גופים מוסמכים לא הצליחו להגיע להסכמה (ראו, למשל, בג"ץ 816/98 רווח נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(1) 868, 878-877 (1998)); וכפי שהוסבר באחת הפרשות: "הרשות המקומית היא גוף הנבחר בבחירות דמוקרטיות, מייצגת היא את תושבי המקום, ובמהלך הדברים הרגיל ישקפו נציגיה לאספה הבוחרת את בחירתם של תושבי המקום. והנה בא השר – איש הרשות המרכזית – ונוטל הוא את סמכותה של הרשות המקומית. נטילה זו יכולה שתהא מוצדקת, אך מפאת אותו יחס כבוד שאומרים אנו לחלוק לרשות המקומית, נצפה כי השר יקפיד על ההתראה (התראה הנדרשת בטרם נטילת הסמכות; הדרישה קבועה היום בתקנה 22 לתקנות – ע' פ') ולא יפסח עליה כמו נעדרת היא כל חשיבות" (עניין המפד"ל, בעמ' 621). 42. מן המקובץ עולה כי כאשר מדובר בבחירות בשלטון המקומי, נוטה הפסיקה להעדיף את התפיסה האוטונומית על פני התפיסה המינהלית. משלא מצאנו בחוק כל סיוג לסמכותו של השר, שומה עלינו להשתמש בכלים הפרשניים העומדים לרשותנו כדי לתחום אותה. המחוקק נקט עמדה מפורשת שלפיה רב עיר יבחר בדרך של "בחירות". עלינו לפרש תיבה זו בהתאם לדין ולעקרונות העומדים ביסודו. עקרונות היסוד של השיטה משמיעים כי מקום שהמחוקק ביקש להסדיר כהונה בתפקיד ציבורי באמצעות בחירות ברשות המקומית, יש לפרש את הוראתו באופן השומר על צביון של בחירות בשלטון מקומי במדינה דמוקרטית. כפועל יוצא, כאשר המחוקק הסמיך את השר להתקין תקנות לביצוען של בחירות אלו בהסמכה רחבה וללא פירוט, במישור התכלית האובייקטיבית יש להעניק למונח "בחירות" את אותה משמעות שהוענקה לו בשיטתנו המשפטית – משמעות המבכרת את האוטונומיה של השלטון המקומי. סיכום: פרשנות תכליתית של החיקוק 43. נסכם את הילוכנו עד כה. תחילה, מצאנו כי לשון החוק המסמיך היא רחבה, אך על פי כללי הפרשנות המקובלים גם הסמכה רחבה איננה בלתי מוגבלת. בהמשך, פנינו לבחינת התכלית הסובייקטיבית והתחקינו אחר כוונת המחוקק. מצאנו כי אף שהמחוקק לא הגביל את סמכותו של השר, ההיסטוריה החקיקתית אינה מלמדת על כוונה מפורשת לאפשר לשר לקחת חלק מרכזי בהליך הבחירה עצמו. עם זאת, ציינו כי בהעדר מגבלה על סמכותו של השר קשה להגיע לממצא קונקלוסיבי בעניין זה. לפיכך המשכנו בתהליך הפרשני ובחנו את התכלית האובייקטיבית של החיקוק. תחילה בחנו את הסעיף המסמיך בראי הסביבה החקיקתית שבה הוא נטוע. בחינה זו העלתה כי בעוד שהמחוקק עמד במפורש על סמכויות השר ביחס להרכב המועצה הדתית, הוא "שתק" ביחס לסמכויותיו באשר להליך הבחירה של רב עיר, עובדה שאיננה נעדרת משקל. עם זאת, כאמור, גם בעניין זה הבאנו בחשבון את העובדה שהמחוקק נתן בידי השר את סמכויותיו לקבוע תקנות לעניין בחירת רב עיר תוך שהוא מודע לכך שהדבר עשוי לאפשר לו מעורבות מסוימת בהליך הבחירה. מצאנו אפוא שהסביבה החקיקתית מגלה פנים לכאן ולכאן. מכאן עברנו לבחינת עקרונות היסוד של השיטה הרלוונטיים לבחירות ברשויות המקומיות. מצאנו כי עקרונות אלה מצביעים על העדפת התפיסה האוטונומית כאשר מדובר בבחירות בשלטון המקומי. תפיסה זו, הרואה בשלטון מקומי-עצמאי כלי להגשמת זכויותיהם הדמוקרטיות של התושבים, משמיעה כי יש להעדיף את עצמאותם של גופי השלטון המקומי, וזאת מתוך הנחה שאלה יבטאו בצורה מדויקת יותר את רצון התושבים. משסיימנו את התהליך הפרשני ועמדנו על התכליות הצריכות לעניין, עלינו להביט על כולן ולגבש, מתוכן, את תכליתו הסופית של דבר החקיקה. 44. נזכיר כי בענייננו ההסדר שנקבע עוגן בחקיקת משנה, היונקת סמכותה מן ההסמכה הרחבה שבחוק. במצב דברים זה אנו נדרשים לעמוד על גבולות הסמכות שהוענקה לשר, וזאת כדי לבחון אם המעשה המינהלי – חקיקת המשנה – בסמכות נעשה. שאלת גבולות הסמכות היא שאלה פרשנית. במקרה דנן, הסמכות הנתונה לשר – רחבה היא. עמידה על טיבה הצעידה אותנו במסלול הפרשנות התכליתית. הגענו לקצו של מסלול זה, ועתה הגיעה שעת הכרעה. כזכור, השאלה העיקרית שהונחה לפתחנו היא אם מוסמך היה השר לתקן את התקנות, כך שרבע מחברי האסיפה הבוחרת ימונו על ידו באופן ישיר (תקנות 8(3) ו-8(4) לתקנות). תיקון זה מאפשר לשר, לראשונה, למנות במישרין נציגים לאסיפה הבוחרת. אסיפה זו היא הגוף הבוחר באופן ישיר את רב העיר. הכוח למנות רבע מחבריה מעניק לשר – איש השלטון המרכזי – חלק בליבת הליך הבחירה לתפקיד רב העיר. גדר הספקות הוא אפוא זה: כלום רשאי השר לקחת חלק ישיר בהליך הבחירה, או שמא נאמר כי פרשנותו של החוק המסמיך אינה מאפשרת לו לעשות כן? להשקפתי, האיזון בין התכליות השונות של החקיקה הקיימת מלמד כי התיבה המסמיכה את השר להתקין "תקנות בדבר בחירות של רב עיר" מעניקה לו סמכות ליטול חלק מוגבל בלבד בהליך הבחירה עצמו. 45. שתי התכליות שעליהן יש לעמוד בבואנו לפרש חוק – זו הסובייקטיבית וזו האובייקטיבית – מובילות שתיהן למסקנה זו. במישור התכלית הסובייקטיבית, ההיסטוריה החקיקתית מצביעה על כך שלשר הוקנתה הסמכות לפקח על הליך הבחירה; לדאוג לתקינותו; ולהכריע במחלוקות שיתגלעו בין הגופים המקומיים הנוטלים בו חלק. בצד זאת, עיון בדרך הארוכה שעברו התקנות שלפנינו מעלה כי המחוקק לא מצא לשלול אפשרות למעורבות חלקית של השר בהליך הבחירה. עובדה זו נלמדת מהסכמת החוקק להסכין עם המצב הנורמטיבי ששרר בעבר, שלפיו לאנשי המועצה הדתית – שהרכבה מושפע רבות מרצונותיו של השר – הייתה נתונה נציגות נכבדה באסיפה הבוחרת, כך שלשר נודעה השפעה עקיפה על בחירתו של רב העיר. במובן זה, התכלית הסובייקטיבית תומכת במסקנה שלפיה השר הוסמך לקחת חלק אישי מוגבל בהליך הבחירה. אשר לתכלית האובייקטיבית, זו נלמדת מעקרונות היסוד הנוגעים לבחירות בשלטון המקומי. פסיקתו העקבית של בית משפט זה קבעה כי כאשר עסקינן ב"בחירות" גובר עקרון האוטונומיה, שיש בו להסיג את מעורבותו של השלטון המרכזי. עם זאת, בענייננו, אין מדובר במצב שבו השלטון המרכזי לוקח לו את הסמכות למנות את רב העיר במישרין. כזכור, התקנות הסמיכו את השר לבחור רבע מחברי האסיפה הכללית. יש לזכור כי "האסיפה הבוחרת הינה גוף עצמאי, המחליט על-פי שיקוליו הוא" ואין השר קובע "מה יחליטו נציגיה באסיפה הבוחרת, ומשאלה נבחרו, הם עצמאים בהחלטתם במי לבחור" (עניין פורז, בעמ' 326). חברי האסיפה שאותם ממנה השר מכוח תקנה 8(ב)(4) לתקנות הם נושאי תפקידים בעלי מעמד ציבורי בתחומי הרשות המקומית. ככאלה, מינויים מעניק נציגות לציבור הכללי של תושבי אותה רשות (להבדיל מהייצוג הניתן בידי נציגי בתי הכנסת). במצב דברים זה, אפשר שמינוי נציגי השר אף מעצים את מידת ההשתתפות של הציבור הכללי בהליך הבחירות. זאת ועוד: ההסדר שנקבע בתקנות מחייב את השר בקבלת הסכמת ראש הרשות המקומית לנציגים הנבחרים; ומחיל "חובת מקומיות" כפולה על כלל נציגי האסיפה הבוחרת (ובכללם נציגי השר) – הן תושבות פורמאלית ברשות המקומית, הן ההכרח שמרכז החיים של חבר האסיפה יהא בתחומי הרשות המקומית הרלוונטית (תקנה 8(ג) לתקנות). הוראות מרככות אלו תורמות לשמירה על זיקה לוקאלית-טריטוריאלית של הגוף הבוחר. במקביל, במסגרת התיקון הוגבר כוחה של מועצת הרשות בבחירות (שעתה נציגיה מהווים מחצית – ולא רבע בלבד – מן האסיפה הבוחרת); ונותרה נציגות לבתי הכנסת (רבע מן האסיפה הבוחרת), אשר אף הם נטועים ברשות המקומית. יוצא, אפוא, כי מרכז הכובד של הליך הבחירה עודנו מקומי, ואין לומר כי במצב דברים זה תושבי הרשות המקומית אינם יכולים להביא לידי ביטוי את רצונותיהם. בנסיבות אלו, לא מצאתי כי התקנות סוטות מעקרון האוטונומיה באופן המצדיק התערבות בחקיקת משנה במישור הסמכות. 46. עתה לשאלת תיקונה של תקנה 7, תיקון שנתקף בעיקר בבג"ץ 5080/14. טענתם המרכזית של העותרים בנקודה זו נוגעת לסמכותו של השר למנות שניים מחברי ועדת הבחירות (כאשר אחד מהם הוא יושב הראש, המכריע במקרה של חילוקי דעות; וראו תקנה 7(א2) לתקנות). נזכיר כי הסמכות למנות שניים מחברי ועדה זו אינה תוצר של התיקון שלפנינו, שכן סמכות זו נזכרה עוד בתקנות 2007. למען הנוחות נשוב ונזכיר את עיקר השינוי שנערך בתיקון הנוכחי בנוגע לוועדת הבחירות: צמצום מספר חברי ועדת הבחירות משישה לחמישה (יוער כי גם בתקנות 2007 מנתה הוועדה בתחילה חמישה חברים, וההרחבה לשישה נעשתה בתיקון מאוחר יותר; ראו תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר) (תיקון), התשס"ח-2008, ק"ת 6663, 712); למינוי יושב הראש נדרשת כעת הסכמת ראש הרשות המקומית, והיוועצות בלבד עם הרבנים הראשיים לישראל – בעוד שעובר לתיקון נדרשו הסכמת הרבנים הראשיים והיוועצות עם ראש הרשות המקומית; מקרב שני נציגי הרשות המקומית רק אחד ימונה בידי מועצת הרשות, והשני ימונה בידי העומד בראשה (מקום שנציג שני זה הוא ראש הרשות או מקרב הקואליציה העירונית, יהיה הנציג הראשון מקרב סיעות האופוזיציה); ולא יהיה נציג למועצה הדתית. יוצא כי בכל האמור במעורבות השלטון המרכזי בענייני השלטון המקומי, תיקון תקנה 7 לתקנות לא שינה את מצב הדברים בצורה ניכרת בהשוואה למצב שנהג עובר לו. למעשה, חלקים מהתיקון אף עולים בקנה אחד עם שאיפת העותרים למקסם את "מקומיות" ההליך: הדרישה שהשר יקבל את הסכמת ראש הרשות המקומית (חלף היוועצות גרידא) לשם מינוי יושב ראש ועדת הבחירות מגבירה את הזיקה המקומית; ובדומה לכך, ביטול הצורך בהסכמת הרבנות הראשית למינוי זה – שהיא גוף שלטון מרכזי בעיקרו – והיוועצות עמה בלבד, מפחיתה את הכפיפות לשלטון המרכזי. אכן, במסגרת התיקון בוטלה הנציגות שהוענקה למועצה הדתית בוועדת הבחירות. העותרים סבורים כי עובדה זו מעבירה כוח רב מדי לשר ולראשי הרשויות תוך פגיעה באופייה המקומי של הוועדה. עם זאת, כפי שהוטעם, לשר ממילא יש חלק משמעותי במינוי חברי המועצה הדתית בכל רשות מקומית. כזכור, כוחו של השר להציע מועמדים למועצה הדתית אף שימש עבורנו "ראייה לכאורית" לנכונותו של המחוקק ל אפשר מעורבות, ולו חלקית, של השר בהליך הבחירה של רב עיר (וראו פסקה 31 לעיל). אף שהמועצה הדתית אכן נחשבת ל"גוף מקומי" (ראו סעיף 7 לחוק שירותי הדת; על תפקידיה המקומיים המנויים והלא מנויים של המועצה הדתית ראו גם: בג"ץ 699/89 הופמן נ' מועצת עיריית ירושלים, פ"ד מח(1) 678, 692-691 (1994); לחשיבות שבשמירת אופייה המקומי של המועצה הדתית ראו בג"ץ 4247/97 סיעת מרצ במועצת עיריית ירושלים נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(5) 241, 251-250 (1998); הדר ליפשיץ וגדעון ספיר "שירותי הדת היהודיים בישראל – דיון נורמטיבי וניהולי לקראת רפורמה" מחקרי משפט כג 117, 148-147 (2006); על סמכויותיה ראו בג"ץ 5436/07 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הרשות הארצית לענייני דתות, פסקה 10 (19.5.2013)), לא מצאתי כי אי כלילת נציגיה בוועדת הבחירות חורגת מסמכות השר. למותר להזכיר כי ועדת הבחירות נועדה, כפי שמעידה כותרתה של תקנה 7 לתקנות, לשם "ביצוע הבחירות". אין היא הגוף הבוחר, והסמכויות הנתונות לה נוגעות רובן ל"מעטפת החיצונית" של הליך הבחירות. אכן, כפי שכבר ציין בית משפט זה, "ישנה חשיבות רבה לוועדת הבחירות בהליך בחירת רב עיר. בהיותה מוסמכת למנות את נציגי בתי הכנסת אשר ייבחרו מחצית מחבריה של האסיפה הבוחרת (רבע, לפי התיקון הנוכחי – ע' פ'), ברי כי יש בידיה כוח רב והשפעה משמעותית על זהותו של רב העיר שייבחר בסופו של דבר" (עניין ביטון, פסקה 8). לא ניתן אפוא להתעלם מכך שלוועדת הבחירות ישנה השפעה גם על הבחירה עצמה (להבדיל מעשיית פעולות לשם "ביצועו" של הליך הבחירה גרידא). אלא שהעתירות שלפנינו מכוונות כולן לתיקון שלפנינו. כפי שהובהר, כוחו של השר למנות שניים מחברי ועדת הבחירות איננו תוצר של תיקון זה. יטען הטוען כי הפחתת מספר חברי ועדת הבחירות בה משישה לחמישה מגדילה את כוחו היחסי של נציג השר בוועדה. אף שטענה זו הגיונה בצידה, יש לזכור כי מי שהוסר מהרכב הוועדה הוא נציג המועצה הדתית (שהרכבה, כזכור, מושפע מהחלטות השר). נוכח הוראת החוק המסמיך, ובשים לב למסגרת הנורמטיבית הצריכה לעניין ולפרשנותו התכליתית של החוק המסמיך שעליה עמדתי לעיל, לא מצאתי כי התיקון הנוכחי לתקנה 7 לתקנות הותקן שלא בסמכות. בשולי הדברים אעיר כי משזו מסקנתי, אותיר בצריך עיון את השאלה אם טענות אלו כלל יוכלו להישמע נוכח השיהוי הניכר שבהשמעתן, שאלה שאין אנו נדרשים להכריע בה בגדרי המקרה הנוכחי הואיל והסעד שנתבקש נוגע במפורש לתיקון הנוכחי בלבד (לעניין זה ראו והשוו: בג"ץ 281/11 ראש מועצת בית איכסא נ' שר הביטחון, פסקאות 14-12 (6.9.2011); בג"ץ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד לח(4) 617, 621-620 (1985)). (ב) תיקון התקנות – מישור ההליך: זכות טיעון 47. עד כאן עמדנו על שאלת הסמכות. משנמצא כי התיקון לתקנות נערך בסמכות, עלינו להידרש לטענות נוספות של העותרים הנוגעות לפגמים מינהליים שונים שנפלו לשיטתם בהתקנת התקנות, ותחילה – למישור ההליך. 48. לפי העותרים, נציגיהם לא השמיעו את עמדתם עובר לתיקון לתקנות. העותרים גורסים כי בשל כך שלא ניתנה להם זכות טיעון קודם להתקנת התקנות – דין התקנות פסלות. גם טענה זו אין בידי לקבל. כידוע, בפסיקתנו לא הוכר הכרח ליתן זכות טיעון בהליך התקנת חקיקת משנה, והלכה עמנו כי אין הרשות חייבת לשמוע את היחיד בטרם תתקין תקנה בת פועל תחיקתי (בג"ץ 5975/12 חטיבת מפיצי הסיגריות במכונות אוטומטיות נ' משרד הבריאות, פסקה 15 (3.7.2013); ע"א 810/06 שיכון עובדים בע"מ נ' מנהל אגף המכס והמע"מ, פסקה 9 (7.9.2008) (להלן: עניין שיכון עובדים); בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 728-719 (2005) (להלן: עניין חוף עזה)). אף אם ייתכן שהדברים מצדיקים חשיבה נוספת במקרים המתאימים (ראו עניין שיכון עובדים, פסקה 9, וההפניות שם; עניין חוף עזה, בעמ' 721; ברק-ארז, בעמ' 478-476), הרי בשים לב לכך שהליך התיקון לתקנות נערך בחסות הליך פומבי שהתנהל בבית משפט זה (עניין ברית נאמני תורה ועבודה) – לא ראיתי שמקרה זה בא בקהלם של מקרים אלה. (ג) תיקון התקנות – מישור שיקול הדעת (I) שיקולים זרים 49. העותרים סבורים, כאמור, כי ההליך שקדם לתיקון פסול בשל כך שנשקלו במהלכו שיקולים זרים. לשיטתם, השיקול המרכזי ששקל השר בבואו לתקן את התקנות היה רצונו להביא לבחירת מועמדים מטעמו, ומשכך – הליך התיקון פסול מהיסוד מחמת שיקולים זרים. לחיזוק טענתם זו מביאים העותרים קטעי עיתונות שמהם עולה לכאורה כי שינוי הרכב האסיפה הבוחרת ואופן מינוי החברים בה לא נועד אלא כדי לאפשר לשר להביא לניצחונם בבחירות של מועמדים כאמור. המשיבים, מצדם, דוחים טענה זו ועומדים על כך שהתיקון הותקן משיקולים ענייניים ומקצועיים בלבד; ושמכל מקום העותרים לא עמדו בנטל ההוכחה הכבד הנדרש לשם ביסוס טענות מסוג זה. כפי שיובהר להלן, אף דין טענה זו של העותרים להידחות. 50. נפתח בהערה ביחס לטיבם של שיקולים פוליטיים. כלל הוא כי בהתאם להקשר הקונקרטי ובמינון המתאים, ישנם מקרים שבהם שיקולים פוליטיים יהיו לגיטימיים ואף הכרחיים, והם "אינם שיקולים זרים כשמדובר בזירה הפוליטית, הארצית או המקומית" (עע"ם 584/11 מועצת עיריית נצרת עילית נ' שפושניק, פסקה 11 (5.8.2012); בג"ץ 2704/07 התנועה להגינות שלטונית נ' ועדת הכנסת, פסקה 7 (28.1.2008); ראו גם דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 654 (2010)). ככל סוג של בחירות, גם הליך בחירתו של רב עיר הוא הליך פוליטי שמעורבים בו שיקולים שונים, ובהם שיקולים מפלגתיים. ואמנם, לבד אולי מנציגי בתי הכנסת, כל הגופים שידם במינוי הנציגים לאסיפה הבוחרת – מועצת הרשות המקומית, העומד בראשהּ והשר – הם גורמים פוליטיים בעלי עניין בהליך הבחירה (ראו בג"ץ 193/68 ולקר נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פ"ד כב(2) 508, 510 (1968)). אסיפת הבחירות היא אפוא גוף הנושא, בין היתר, מאפיינים פוליטיים. במצב דברים זה, שאלה היא אם שיקול פוליטי שעמד ביסוד התיקון לתקנות – אם אמנם עמד שיקול כזה ברקע הדברים – הוא בהכרח שיקול זר. כפי שיבואר להלן, דעתי היא כי ממילא לא הוכחה הטענה כי השיקול הדומיננטי בעריכת התיקון לתקנות היה שיקול זה, ומן הטעם הזה לא ראיתי לקבוע מסמרות בשאלת סיווגו של השיקול הפוליטי – אם שיקול זר הוא אם לאו – בענייננו. 51. כידוע, רשות מינהלית רשאית להפעיל את סמכותה רק על יסוד השיקולים שעל בסיסם זו הוענקה לה ובהתאם לשיקולים הנגזרים מהחוק המסמיך אותה לפעול. על כן, תקנות שהתקין המינהל תיפסלנה גם אם המטרות שעומדות בבסיסן זרות למטרותיו של החוק המסמיך או אם מניעי הרשות המתקינה נגועים בשיקולים זרים או בחוסר תום לב (בג"ץ 98/54 לזרוביץ נ' המקפח על המזונות, ירושלים, פ"ד י 40, 47 (1956); בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 34 (1997); בג"ץ 10709/04 סולודוך נ' עיריית רחובות, פסקה 65 (1.8.2010); ראו גם יואב דותן "ביקורת שיפוטית על חקיקת-משנה והמקרה הפרטי המיוחד" משפטים כד 425, 426 (1994)). הנטל להוכחת טענה בדבר שיקולים זרים – נטל כבד הוא. כפי שכבר נפסק, על הטוען "כי הרשות המינהלית שקלה שיקולים זרים מוטל נטל שאינו פשוט להוכחה, שכן מדובר במשימה קשה עבור בית המשפט המחייבת פענוח 'כליות ולב' של רשות מינהלית כדי לעמוד על טיב השיקולים שנשקלו" (בג"ץ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 23 (26.8.2012); בג"ץ 4500/07 יחימוביץ' נ' מועצת הרשות השנייה לרדיו ולטלוויזיה, פסקה 12 (21.11.2007) (להלן: עניין יחימוביץ')). לפתחו של המבקש להוכיח כי רשות מנהלית שקלה שיקול סובייקטיבי זר רובץ אפוא נטל המחייב הנחת תשתית עובדתית מוצקה ומלאכה זו אינה פשוטה (ראו בג"ץ 571/89 מוסקוביץ נ' מועצת השמאים, פ"ד מד(2) 236, 246 (1990) (להלן: עניין מוסקוביץ); בג"ץ 8756/07 עמותת "מבוי סתום" נ' הוועדה למינוי דיינים, חוות דעתי (3.6.2008) (להלן: עניין מבוי סתום)). ברם, הוכחת שיקולים זרים אינה בגדר משימה בלתי אפשרית. בית משפט זה הכיר בקושי הראייתי המובנה שבהוכחת שיקולים סובייקטיביים פסולים כאמור, וקבע כי ייתכנו מקרים שבהם בהינתן ספק ממשי ביחס לשיקולי הרשות, יועבר אליה הנטל להוכיח כי לא שקלה אלא שיקולים ענייניים (בג"ץ 6840/01 פלצמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד ס(3) 121, 138-137 (2006)); וכן כי לעתים ניתן להיעזר בראיות סטטיסטיות או נסיבתיות שיש בהן כדי להצביע על שקילת שיקולים זרים ולהידרש אף ל"פגמים חיצוניים שיש בהם כדי להעיד על שיקולים זרים או פסולים של הרשות המנהלית" (עע"ם 343/09 הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות נ' עיריית ירושלים, פסקה 38 (14.9.2010); ראו גם יצחק זמיר "מינויים פוליטיים בביקורת שיפוטית" משפטים כא 145, 156-149 (1991)). 52. להשקפתי, בענייננו לא הונחה תשתית מוצקה דיה המצביעה על שקילת שיקולים זרים בהליך תיקון התקנות ולא התעורר "ספק ממשי" כאמור (ראו גם בג"ץ 4566/90 דקל נ' שר האוצר, פ"ד מה(1) 28, 37 (1990)). עיקר טענות העותרים נסב על כתבות עיתונאיות ופרסומים שונים ברשת. לעניין זה יש להבחין בין כתבות עיתונות, שאינן מהוות ראייה לדבר לבד מהצבעה על כך שפורסמה כתבה בנושא בגוף תקשורת כלשהו; לבין התבטאויות "לפרוטוקול" של הגורם המינהלי – הן כאלו שהובאו בציטוט, הן שנמסרו ישירות בפלטפורמות המשרתות אותו לביטוי. בעניין אחרון זה תיוודע חשיבות מיוחדת להתבטאויות שאין לגביהן חשש כי "הוצאו מהקשרן", היינו: התבטאויות מוקלטות או מוסרטות, שבאשר לשנאמר בהן תיוודע, מטבע הדברים, מחלוקת פחותה (אם בכלל). ככלל ובהתאם לנסיבות העניין, ניתן להתייחס לפרסומים מהסוג השני כבעלי משקל יתר, וזאת בשים לב לקשיים שעליהם עמדנו לעניין הוכחת טענה בדבר שיקולים זרים. ואכן, בית משפט זה קבע בעבר כי התבטאות של שר הפנים במסיבת עיתונאים – שממנה עלה בבירור כי מינה את אנשי מפלגתו למשרות ציבוריות בשלטון המקומי רק על סמך השתייכותם המפלגתית וללא קשר לכישוריהם – מהווה ראייה חותכת לשקילת שיקולים זרים בהליך המינוי (בג"ץ 6458/96 אבו קרינאת נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 132, 140-139 (1998) (להלן: עניין אבו קרינאת)). בדומה נקבע בפסיקה ענפה כי אין להסכין עם מינויים פוליטיים בשירות המדינה וכי החובה להימנע מכך נגזרת ממעמדה של הרשות הציבורית כנאמן הציבור (בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(5) 111, 122-118 (1998); בג"ץ 4646/08 לביא נ' ראש הממשלה, פסקה 30 (12.10.2008); עע"ם 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פסקה 8 (19.5.2009); ראו גם יצחק זמיר "מינויים פוליטיים" משפטים כ 19 (1990); אמות מידה אלו חלות גם מן העבר השני, כאשר מדובר בביטול מינוי: בג"ץ 5464/04 זריפי נ' שר המשפטים, פ"ד נט(5) 721, 732-731 (2005)). 53. אין זה המצב במקרה דנן. ראשית, התקנות אינן מלמדות על כך שהשר ימנה – בעיקר או בכלל – נציגים לאסיפה הבוחרת הבאים מקרב מפלגתו, שכן נקבע כי עליו למנות "רבנים הנושאים במשרות רבניות בעלי מעמד ציבורי בתחומי הרשות המקומית" ו"נציגי ציבור מתחומי הרוח, החינוך, האקדמיה והמינהל", נציגים אשר ימונו תוך מתן "ייצוג לגופים, למגזרים ולעדות המעוניינים בקיומם של שירותי דת יהודיים בעיר" ואשר מחציתם נשים (תקנה 8(ב)(3)-(5) לתקנות; השוו לעניין אבו קרינאת, בעמ' 140-139). קווי מתאר אלה של הנציגים מצביעים על כך שהשר מחויב במינויים תלויי כישורים והתאמה ולא תלויי השתייכות פוליטית, כטענת העותרים (ראו עניין מבוי סתום, פסקה 49). ונזכור כי האופן שבו הופעלה סמכותו זו של השר יכול אף הוא לעמוד (ואמנם הועמד גם בהליך שלפנינו; ראו בג"ץ 6037/14) לביקורת שיפוטית. שנית, יש להבחין בין "מינוי" של רב עיר לבין מינוי של נציגים לאסיפה הבוחרת. טענת העותרים בהקשר זה שלפיה התיקון לתקנות יוצר מצב שבו השר "ממנה" הלכה למעשה את רב העיר מוקשית בעיני. אכן, השפעתו של השר על הרכב האסיפה הבוחרת לאחר התיקון אינה מבוטלת. אלא שיש לזכור כי לחברי אסיפה אלה נתון שיקול דעת עצמאי, והם מצביעים כחוכמתם. שלישית, כפי שקבע בית משפט זה, השיקולים הרלוונטיים שיש לשקול בעת מינוי אסיפה בוחרת הם: "אותם שיקולים שיביאו [...] לבחירתה של אסיפה בוחרת, שתוכל מצדה לבצע את תפקידה ולבחור רב עיר. כל שיקול, העושה בחירה זו מעשית יותר, הוא שיקול ענייני [...] כל שיקול, שיש בו כדי להביא לבחירתה של אסיפה בוחרת, שתוכל למלא כראוי את תפקידה, הוא שיקול ענייני [...] אם המחוקק קבע את המוסד של 'רב עיר', כי אז הנחתנו הינה, כי מטרתו הספציפית הייתה, שהאסיפה הבוחרת תהא מורכבת כך שתוכל לבחור, הלכה למעשה, ברב עיר, אשר יוכל למלא כראוי את תפקידו" (עניין פורז, בעמ' 326). 54. העותרים לא הניחו תשתית המוכיחה ברמה הנדרשת כי השר לא שקל שיקולים אלה שעה שתיקן את התקנות או כי שקל שיקולים זרים בעשותו כן. לעניין זה ניתן ללמוד מאמות המידה שהותוו בפסיקה ביחס למינויים למועצה הדתית. כזכור, לשר חלק גם במינויים אלה, וכמו המועצה הדתית גם האסיפה הבוחרת יונקת את סמכותה מהצורך לספק שירותי דת לתושבי הרשות המקומית באופן מיטבי. ביחס למינויים אלה נקבע כי יש לשקול שני נושאים עיקריים: עקרון הייצוג, הדורש כי הממונים ישקפו באופן הולם את תושבי הרשות המקומית; ומבחן ההתאמה האישית, שלפיו על הנציג להיות "בעל עניין חיובי בשירותי הדת" (בג"ץ 3551/97 ברנר נ' ועדת השרים שלפי חוק שירותי הדת היהודיים, פ"ד נא(5) 754, 767-766 (1997)). לא נראה כי עלה בידי העותרים להציג סטייה ממסגרת שיקולים זו. מתקנות 8(3) ו-8(4) לתקנות עולה לכאורה כי מטרת התקנות למנות נציגים שלפי כישוריהם חזקה עליהם כי יעמדו במבחן ההתאמה האישית; והתקנות כוללות מנגנונים שונים שנועדו לשמור על עקרון הייצוג (ראו, למשל, תקנות 8(ב)(5), 9 ו-10(ב) לתקנות). 55. ודוקו: גם בהנחה שהשר הביע תמיכה במועמד פלוני למשרת רב העיר (ובנתון זה כשלעצמו אין כדי להצביע על פגם), לא הונחה לפנינו תשתית מספקת להוכיח שהמהלך הכללי והרחב של תיקון התקנות שהושלם בחודש פברואר יסודו בשיקול זר. יתרה מזו – הנתונים האובייקטיבים מלמדים, לכאורה, אחרת. כפי שכבר הוזכר לעיל, בהחלטתו של בית משפט זה בעניין ברית נאמני תורה ועבודה מיום 10.7.2012 (השופטים א' רובינשטיין, ח' מלצר ו-ד' ברק-ארז) נקבע כך: "לאחר שמיעת באי כוח הצדדים בדיון (ביום 4.7.12), ולאחר ששבנו ועיינו בחומר הכתוב, לא יתכן חולק שהמנגנון הקבוע בתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), תשס"ז - 2007 (להלן התקנות) משקף גישה הנותנת יתר משקל (50%) לציבור באי בתי הכנסת בבחירת רב העיר (גישה דומה ננקטה לכאורה גם בחקיקה ראשית בכל הנוגע לבחירת הרבנים הראשיים; ראו סעיפים 8-6 לחוק הרבנות הראשית לישראל, תש"ם-1980). זאת - בנוסף למועצה הדתית, שברובה הגדול, אם לא כולה על פי רוב, באה מציבור זה. אף אם ניתן להבין את הרציונל שביסוד גישה זו ממספר טעמים, ומבלי להביע לעת הזאת עמדה אופרטיבית בסוגיה, דומה כי גם בטענות העותרים יש ממש, באשר לצורך בהרחבת מעורבותם בבחירה של ציבורים רחבים יותר, בפרט מקום שהמימון הוא מכספי כל הציבור, וכיון שלזהות רב העיר ומדיניותו תיתכן השפעה על כל חלקי הציבור (לדוגמה בהתויית מדיניות כשרות לבעלי עסקים). הדבר משקף גם שאיפה לעירוב ציבור רחב בהחלטות הנוגעות למוסדות שירותי הדת [...] על רקע האמור, ומבלי להידרש בשלב זה לשאלה בדבר המשקל שיש ליתן לטענות העותרים לגופן, ובמיוחד בפרספקטיבה של התערבות בחקיקת משנה, נבקש את המשיבים לבחון אפשרות של שינוי האיזון בין חברי האספה הבוחרת באופן שיתן יתר משקל לציבור הכללי" (שם, פסקאות א'-ב'). 56. כאמור, בעקבות החלטה זו נקבע ההסדר נושא עתירה זו. בפסק הדין של המותב מיום 27.2.2014, שניתן לאחר תיקון התקנות, נקבע לאמור: "נוכח חתימתן של תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר) (תיקון), תשע"ד-2014 נמחקת בזה העתירה בהסכמה. יש לברך את כל הנוגעים בדבר על השיפור שהושג" (שם). למותר לציין כי אין באמירה זו כדי לחסן את התקנות מפני ביקורת שיפוטית, אך ודאי שיש בתהליך השקוף שהתנהל כדי ללמד על ה"היסטוריה" של התיקון. בנסיבות אלו, על המבקש לטעון כי היסוד לתיקון התקנות אינו פועל יוצא של התהליך האמור, וכי כל כולו מבוסס על שיקולים זרים, מוטל נטל כבד במיוחד. לבסוף יוער כי העותרים הוסיפו וטענו כאמור כי אף ועדת הבחירות שקלה שיקולים זרים בבוחרה את בתי הכנסת השולחים נציגיהם לאסיפה הבוחרת. משטענה זו נטענה בכלליות ומשלא הונחה לה כל תשתית – גם דינה להידחות. 57. נסכם עד כה: הלכה היא כי כדי להרים טענה בדבר לקיומם של שיקולים זרים יש להניח לפני בית משפט זה תשתית עובדתית מתאימה (עניין יחימוביץ', פסקה 12). נטל הרמת הטענה הוא נטל כבד. טענותיהם של העותרים בדבר שקילת שיקולים זרים בהליך שקדם לתיקון התקנות נטענו בכלליות ותוך הפנייה לפרסומים בתקשורת, שמשקל חלקם אינו רב. אכן, "מחשבות קשות הן להוכחה, ומחשבות שלא כדין על אחת כמה וכמה" (עניין מוסקוביץ, בעמ' 246). אלא שהוכחה כי נפל דופי בשיקול הדעת של רשות מינהלית שפעולותיה זוכות, כידוע, לחזקת תקינות, דורשת לעורר לכל הפחות ספק ממשי ביחס להתנהלותה. נטל זה, כאמור, לא הורם בענייננו בפרט בשים לב להליך תיקון התקנות עליו עמדנו. (II) סבירות 58. העותרים סבורים כי התיקון שנערך בתקנות אינו סביר, וגם מן הטעם הזה דינו בטלות. כידוע, כיתר מעשי המינהל, גם חקיקת משנה נתונה לביקורת שיפוטית במישור הסבירות. החלטה מינהלית, וכמוה החלטה על התקנת תקנות או תיקונן, היא סבירה אם קבלתה היא פועל יוצא של איזון בין שיקולים ואינטרסים רלוונטיים שלהם ניתן משקל הולם בנסיבות העניין. במסגרת בחינת סבירות שיקול דעתה של הרשות המינהלית יש ליתן את הדעת לשאלה אם שקלה הרשות את כלל השיקולים הרלוונטיים; אם לקחה בחשבון את כל הנתונים הצריכים לעניין; ואם נתנה משקל ראוי לכל אחד משיקולים אלו והגיעה לנקודת איזון ראויה. בעניין זה נתון לרשות מתחם סבירות שבתוכו רשאית היא לפעול בהתאם לשיקול דעתה. חריגה ממתחם הסבירות תחייב התערבות שיפוטית. כאשר עסקינן בבחינת חקיקת משנה, הלכה המושרשת משך שנים בפסיקתו של בית משפט זה משמיעה כי בית המשפט לא יורה על פסילתה של תקנה אלא אם נפל בה פגם העולה כדי אי סבירות מהותית היורדת לשורש העניין. ככלל, בית המשפט יימנע מלשים עצמו בנעליה של הרשות, ופסילתה של תקנה תהא אפוא אמצעי אחרון שייעשה בו שימוש רק מקום שבו עלול להיגרם עוול בולט שאין לו תקנה בדרך אחרת (עע"ם 662/11 סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, פסקה 22 (9.9.2014); בג"ץ 1105/06 קו לעובד נ' שר הרווחה, פסקה 37 (22.6.2014); בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר, פסקה 65 (23.9.2007); בג"ץ 8487/03 ארגון נכי צה"ל נ' שר הבטחון, פסקה 10 (13.12.2006)). 59. בענייננו, התיקון שערך השר בתקנות היה מקיף. במסגרתו הוגדל הייצוג שניתן באסיפה הבוחרת למועצת הרשות המקומית – המייצגת את כלל תושבי המקום – וצומצם הייצוג שניתן לבתי הכנסת. כמו כן, נקבע הסדר שמטרתו להבטיח ייצוג הולם בוועדת הבחירות גם לסיעות האופוזיציה במועצת הרשות, וזאת מכוח הקביעה שלפיה אם החליט ראש הרשות לכהן בעצמו כחבר בוועדה או למנות נציג מקרב נבחרי הציבור מסיעות הקואליציה העירונית, נציג המועצה יהיה מקרב סיעות האופוזיציה (אלא אם כן החליטה המועצה למנות עובד הרשות המקומית; ראו תקנה 7(א)(4) לתקנות). תיקונים אלה מבטאים את ההכרח להבטיח כי האסיפה הבוחרת תשקף את רצון תושבי המקום ואף תורמים להגברת הייצוג של כלל תושבי הרשות המקומית בוועדת הבחירות ובאסיפה הבוחרת, דבר הנדרש בענייננו (ראו והשוו: עניין ברית נאמני תורה ועבודה; בג"ץ 1020/99 דואק נ' ראש-עיריית קרית ביאליק, פ"ד נד(3) 396, 403-402 (2000); עע"ם 8070/04 ראש-עיריית קריית אתא נ' ראם, פ"ד נט(6) 481, 486 (2005); עניין רווח, בעמ' 878). 60. במסגרת התיקון לתקנות אף הובטח ייצוג לנשים. כך, נקבע כי מחצית מחברי האסיפה הממונים בידי מועצת הרשות וכן מחצית מנציגי הציבור הבאים מתחומי הרוח, החינוך, האקדמיה והמינהל הממונים בידי השר – יהיו נשים (ראו תקנות 8(ב)(1) ו-8(ב)(4) לתקנות). להשקפתי, גם הבטחת ייצוג מסוג זה היא שיקול רלוונטי הצריך לענייננו (ראו והשוו: בג"ץ 153/87 שקדיאל נ' השר לענייני דתות, פ"ד מב(2) 221, 242 (1988); בג"ץ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 501, 524-523 (1994); בג"ץ 3895/13 פינקל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 14 (17.6.2013); בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(3) 630, 663 (1998)). 61. המשיבים טוענים עוד – וטענתם זו לא נסתרה – כי התיקון שנערך יתרום לקיצור ולפישוט של ההליכים לבחירת רב עיר, אשר כאמור סבלו זה שנים מעיכובים רבים. זאת, מן הטעם שבמסגרת התיקון הופחת מספר הנציגים הבאים מבתי הכנסת ברשות (שבחירתם הייתה נתונה במחלוקת ממושכת במספר רב של מקרים); וכן הוסרו נציגיה של המועצה הדתית מהאסיפה הבוחרת (וזאת בין היתר בשל כך שבשנים האחרונות לא מכהנת מועצה דתית ייצוגית ברשויות רבות). כזכור, בית משפט זה קבע בעניין פורז כי השיקולים הרלוונטיים לעניין מינוי אסיפה בוחרת הם אלה שיהפכו את הבחירה ל"מעשית יותר", ויתרמו לכך שהאסיפה תוכל "למלא כראוי את תפקידה" (שם, בעמ' 326). על כן, לא מצאתי פגם בכך שהשר שקל, לעניין התיקון לתקנות, את היכולת להביא לפישוט ההליך המורכב של בחירת רב עיר (וראו גם הערות בית משפט זה בעניין ביטון, כאמור בפסקה 4 לעיל). 62. בכל האמור במישור הסבירות, נראה לי כי אף הסמכות שנטל השר למנות רבע מנציגי האסיפה הבוחרת אינה מגלה עילה להתערבות של בית משפט זה בחקיקת משנה. ואסביר. אין חולק על כך שבחירת רב עיר משפיעה בראש ובראשונה על תושבי הרשות המקומית שבתחומה הוא מכהן. תושבי המקום הם קהל היעד המרכזי של רב העיר הנבחר. מכאן נובע כי נקודת המוצא לדיון היא כי מי שאמורים לקבוע את זהותו של רב העיר הם אלה המושפעים יותר מאחרים מזהותו של הרב הנבחר – תושבי הרשות המקומית. ואכן, תקנה 8(ג) לתקנות מורה כי נציגי האסיפה הבוחרת שימונו בידי השר יהיו כאלה המתגוררים בתחומי הרשות המקומית ואשר מרכז חייהם בה. מינוי נציגים כאמור המחזיקים במשרות רבניות או כאלה מתחומי הרוח, החינוך, האקדמיה והמינהל – אשר כולם חיים ופועלים בגדרי הרשות המקומית – מעצים את ייצוגם של כלל תושבי הרשות באסיפת הבחירות ומאפשר השמעת קולות מגוונים המשקפים במידה רבה יותר את המגזרים השונים. 63. כידוע, "הביקורת השיפוטית המתבצעת בגדר עילת הסבירות אינה מיועדת לקבוע מהי ההחלטה שעל הרשות לקבל, אלא רק להגדיר מתחם של החלטות אפשריות, קרי של נקודות איזון אפשריות בין השיקולים השונים, אשר כל אחת מהן עשויה לעמוד במבחן הסבירות" (בג"ץ 8371/09 דורון נ' שר הפנים, פסקה 22 (7.7.2010)). בענייננו, השר שקל את מכלול השיקולים הצריכים לעניין, ובראשם ייצוג תושבי המקום; ייצוג הולם לנשים; ופישוט וייעול של הליך הבחירה של רב עיר. אף שברי כי ניתן היה להרכיב את ועדת הבחירות ואת האסיפה הבוחרת בשלל אופנים, לא שוכנעתי כי תוצאת האיזון שערך השר בין השיקולים האמורים מצויה מחוץ למתחם הסבירות במידה המצדיקה את התערבותנו. בג"ץ 4790/14 ובג"ץ 5080/14 – סיכום 64. עמדה לבחינתנו החלטת השר לתקן את תקנות 7 ו-8 בתיקון דנן. עיקרו של תיקון זה בסמכות שנטל השר למנות, בהסכמת ראש הרשות המקומית ובהתאם לקריטריונים שנקבעו, רבע מחברי האסיפה הבוחרת רב עיר על בסיס אמות מידה שנקבעו בתקנות. בחנו החלטה זו על כל פניה: החל במישור הסמכות, עבור במישור ההליך וכלה במישור הפעלת שיקול הדעת. בחינתנו את השלבים השונים העלתה כי לא נפל בהם פגם המצדיק את התערבותו של בית משפט זה, בשים לב לעילות הביקורת המקובלות. בג"ץ 6037/14 – המינויים לאסיפה הבוחרת את רב העיר ירושלים 65. לבד מטענות בדבר התיקון לתקנות כשלעצמו, תוקפים העותרים בבג"ץ 6037/14 את המינויים הקונקרטיים שנעשו מכוח תקנה 8(3)-(4) לתקנות לאסיפה הבוחרת את רב העיר ירושלים וסבורים כי דינם להתבטל. נזכיר כי העותרים טוענים כי במסגרת המינויים היה על השר למנות נציגים המייצגים ייצוג הולם את הציבור החרדי בירושלים, ייצוג שלא בא לידי ביטוי לשיטתם במינויים הנוכחיים; וכי ממילא היה צורך להביא את המינויים האמורים לאישור מועצת העיר, מה שלא נעשה בענייננו. העותרים אף הגישו בקשה לצו ביניים שיימנע את הבחירות שעתידות להתקיים ביום 21.10.2014. חלק הארי של הטענות בעתירה זו עניינו שיקולים זרים ופגיעתו של התיקון בעקרון המקומיות – טענות שנדונו לעיל בהרחבה ואין צריך לחזור. הטענות הדורשות ליבון הן אפוא שתיים: האם יש עילה להורות על ביטול המינויים לאסיפה הבוחרת מחמת העדר ייצוג הולם; ולהורות למשיבים להביא את מועמדיהם לאישור מועצת העיר ירושלים קודם למינוי. אדון בטענות לפי סדרן. ייצוג הולם 66. לבחירות הקרבות לתפקיד רב העיר ירושלים הוקמה אסיפה בוחרת המונה 48 חברים. רבע מחברים אלה מינה השר בהתאם לתיקון לתקנות, היינו 12 נציגים בסך הכול. כזכור, התקנות מחייבות כי הנציגים שימנה השר "ייתנו ייצוג לגופים, למגזרים ולעדות המעוניינים בקיומם של שירותי דת יהודיים בעיר" (תקנה 8(ב)(5) לתקנות). משלא מצאנו כי יש פסול באופן שבו תוקנה תקנה זו או בהליך שקדם לה, השאלה היא אפוא אם השר הפעיל את סמכותו בהתאם לאמות המידה שמתוות התקנות אם לאו, קרי: אם 12 הנציגים שמינה מקיימים את עיקרון הייצוג ההולם כנדרש. כאמור, בבוחרו את נציגיו לאסיפה הבוחרת נסמך השר על דו"ח הלמ"ס. בדו"ח זה פורט פילוח העדפותיהם הדתיות של תושבי ירושלים כדלקמן: 35% חרדים; 18% דתיים; 12% מסורתיים-דתיים; 14% מסורתיים "לא כל כך דתיים"; ו-20% חילונים. במנותו את נציגיו הסתמך השר על פילוח זה כמשקף את מבנה האוכלוסייה בעיר, ומשכך מונו ארבעה נציגים לכל אחד משלושת המגזרים הבאים: חרדים, דתיים-לאומיים וחילונים (לשימוש בפילוח זה לשם קביעת בתי הכנסת שנציגיהם יכהנו באסיפה הבוחרת ראו מהעת האחרונה עניין עדת הספרדים, פסקאות 23-22). 67. אכן, ניתן להעלות על הדעת מפתחות ייצוג רבים שבאמצעותם ניתן יהיה להבטיח כי זהות הנציגים שימנה השר לאסיפה הבוחרת תהא כזו המקיימת את עיקרון הייצוג ההולם. אלא שכלל נקוט הוא בפסיקתנו כי "בית המשפט אינו בוחן את תבונתה של ההחלטה אלא רק את חוקיותה" (בג"ץ 7957/04 מראעבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד ס(2) 477, 508 (2006)). איננו מבקשים לבחון אפוא אם שימוש בפילוח המגזרי הנלמד מדו"ח הלמ"ס הוא מפתח הייצוג המיטבי מבין צרור המפתחות הפוטנציאליים שעמד לרשות השר בבואו למנות את נציגיו. חלף זאת, שומה עלינו לבחון אם הבחירה במפתח זה חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק את התערבותנו. להשקפתי, קשה להלום טענה שלפיה מינויים שנערכו בהתבסס על הפילוח הנלמד מדו"ח הלמ"ס חורגים ממתחם הסבירות. זאת, הגם שמוכן אני להניח כי פילוח מגזרי מעין זה אינו חף מקשיים בכך שהוא מניח שהשתייכות מגזרית גוזרת – בהכרח – העדפה זו או אחרת לגבי שירותי דת בעלי צביון מסוים, מה שאין המצב בכל המקרים (אולם ראו על הקושי שביצירת "הבחנה דקה יותר" בשים לב למגוון האנושי ולמורכבות שבהגדרה עצמית בענייני דת עניין עדת הספרדים, פסקה 31). בשולי הדברים אוסיף כי בעתירתם מלינים העותרים על כך שהנציגים שמינה השר אינם מייצגים באופן הולם את מועצת העיר לפי השתייכותם המגזרית של חבריה. ברם, התקנות אינן מחייבות מינוי המייצג את מועצת העיר כי אם ייצוג "למגזרים ולעדות המעוניינים בקיומם של שירותי דת יהודיים בעיר" (תקנה 8(ב)(5) לתקנות), וכזכור לא מצאנו בכך פגם; וממילא אין מתקיים בהכרח יחס ישר בין הפילוח המגזרי של מועצת העיר לבין הפילוח המגזרי הרלוונטי לעניין קבלת שירותי דת. הבאת המינויים לאישור מועצת העיר 68. טענה נוספת של העותרים עניינה בכך שהנציגים שמינה השר לאסיפת הבחירות לא הובאו לאישור מועצת העיר. לשיטת העותרים, המועצה היא גוף המייצג את תושבי העיר, ומשכך היה על השר להביא את המינויים לפניה. אין בידי לקבל טענה זו. במישור הסמכות, התקנות לא מזכירות חובה להביא את המינויים לאישור מועצת העיר ולו ברמז; ובמישור הפעלת שיקול הדעת, לא מצאתי כי קביעת מנגנון מינוי נציגים לאסיפה הבוחרת בידי השר תוך מתן ייצוג הולם כקבוע בתקנות (ראו, למשל, תקנות 8(ב)(1),(5) ו-8(ג) לתקנות) מבלי להידרש לקבלת אישורה של מועצת העיר חורגת ממתחם הסבירות. ראשית, למועצת העיר הסמכות למנות מחצית מחברי האסיפה הבוחרת. במצב דברים זה קשה לקבל טענה שלפיה קולה לא נשמע בהליך מינוי הנציגים לאסיפה או כי אין לה ייצוג בה. שנית, נציגי השר ממונים בכפוף להסכמת ראש הרשות המקומית, עובדה שיש בה כדי להגביר את ייצוגם של נבחרי הציבור בעיר. אין אפוא בעובדה שהנציגים שמינה השר לא הובאו לאישורה של מועצת העיר, שחלקה במינוי נציגים למועצה לא נפקד כאמור, כדי להוציא את החלטתו של השר מחוץ למתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות של בית משפט זה. בג"ץ 6037/14 – סיכום 69. התקנות מחייבות את השר למנות נציגים לאסיפה הבוחרת תוך שמירה הדוקה על עקרון הייצוג ההולם. לצורך מימוש סמכותו זו עשה השר שימוש בדו"ח הלמ"ס העוסק בפילוח המגזרי-דתי של תושבי ירושלים ומינה את נציגיו בנתון לו. משלא מצאתי כי שימוש בכלי זה חורג ממתחם הסבירות; ומשלא הונחה כל תשתית לכך שיש להביא את נציגי השר לאישור מועצת העיר – טענה שנטענה בכלליות בלבד – לא מצאתי ממש בטענות העותרים, ודין העתירה לפיכך להידחות. מאליה נדחית גם הבקשה לצו ביניים. סוף דבר 70. עמדה להכרעתנו השאלה אם הסמכות ליטול חלק ישיר בהליך הבחירה של רב עיר באמצעות מינוי חברים לאסיפה הבוחרת על פי אמות מידה שנקבעו, נכללת בגדרי סמכותו של השר להתקין תקנות לביצועו של חוק שירותי הדת בדבר "בחירות של רבני עיר". נדרשנו גם לשאלה אם השינוי שנערך בתיקון ביחס למינוי נציגי השר לוועדת הבחירות נכלל בגדרי הסמכות האמורה; ולחוקיות המינויים הקונקרטיים של נציגי השר לאסיפה הבוחרת את רבה­ּ של העיר ירושלים. לאחר שבחנתי שאלות אלו מהיבטים שונים, באתי לכלל מסקנה כי לא הונחה עילה להתערבותנו, ומשכך דין העתירות כולן להידחות. אציע אפוא לחבריי כי נדחה את שלוש העתירות וכי לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"ה בתשרי התשע"ה (‏19.10.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14047900_M10.doc נב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il