דורון שלוש נ. מדינת ישראל-משרד האוצר

החלטה בתיק בג"ץ 4780/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4780/05 בפני: כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט א' רובינשטיין העותרים: 1. דורון שלוש 2. דליה ביילי 3. גילה פלג 4. לאה אכסנדרוביץ 5. מארק שלוש 6. ז'אן פייר שלוש 7. אנדריי שלוש 8. צבי א. פומרוק 9. אנינה קפלן 10. אהרון (בן דוד) שלוש 11. אדית קריגר 12. רינה רוטהולץ 13. דיאנה ברנר 14. פולט שחר נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל - משרד האוצר 2. מינהל מקרקעי ישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד יוסף מ. קפלן, עו"ד שלומית גרונר בשם המשיבים: עו"ד תדמור עציון פסק דין השופטת מ' נאור: 1. עניינה של עתירה זו בהפקעת חלקה 8 בגוש 6929 בשכונת מנשיה בעיר תל אביב (להלן: המקרקעין או החלקה), ששטחה הינו 1598 מ"ר. המקרקעין הופקעו ביום 19.10.1961, במסגרת הפקעה רחבת היקף הידועה כ"הפקעת מנשיה", לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הרכישה). העותרים הינם יורשיהם של בעלי החלקה המקוריים. תכלית ההפקעה הייתה לאפשר את שיקום האזור ואת פיתוחו על ידי תכנון אשר יאפשר דיור חלופי הולם, לצד פיתוח חיי מסחר, בנייני ציבור ושטחים פתוחים לרווחת תושבי השכונות הדרומיות של העיר. בשנת 1970 בוטלה ההפקעה ביחס לשטח של כ-400 דונם מכלל שטח ההפקעה, אשר גודלו כ-890 דונם, בשל מגבלות תקציביות, הנוגעות בעיקר לעלות הפיצויים בגין ההפקעה. החלקה נשוא העתירה דנן אמנם נכללה בשטח של 400 הדונם שלגביו בוטלה ההפקעה, אלא שחלקת העותרים ביחד עם מספר חלקות נוספות הופקעו למרות הימצאותן בשטח זה של 400 דונם. 2. עתירה זו הוגשה ביום 19.5.2005. העותרים ביקשו כי יוצא צו על תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטל הפקעת המקרקעין; מדוע לא יוחזרו לעותרים כל הזכויות בחלקה; ולחלופין, מדוע לא יחויבו המשיבים לשלם לעותרים את שווי החלקה כפי שהוערך על ידי המשיב 2 (מינהל מקרקעי ישראל, להלן: המינהל) או כפי ששולם למשיב 1 (להלן: משרד האוצר) ו/או למינהל, על ידי המשיבה 3 (חברת אסיאל בע"מ, להלן: חברת אסיאל), בתוספת הפרשי הצמדה וריבית. ביטול ההפקעה נתבקש על ידי העותרים מן הטעם שלא נתקיים ולא נתממש הייעוד הציבורי שלשמו הופקעה החלקה ולא נעשה בחלקה שימוש מאז הפקעתה. במקום זאת, כך נטען, בשנת 1999, לאחר שהחלקה עמדה שוממה כ-40 שנה, המינהל מכר את זכויות החכירה בחלקה ליזם פרטי ולמטרה פרטית – הקמת מבני מגורים ומבני מסחר, תוך עשיית עושר על גבם של העותרים. העותרים טענו כי עובדת מכירת החלקה ליזם פרטי נודעה להם רק בחלוף השנים ואז החליטו להגיש עתירתם זו. עוד נטען בעתירה כי בעובדה ששולמו לעותרים בזמנו פיצויים בגין ההפקעה, אין כדי לפגוע בזכות ההשבה המוקנית להם – היינו זכותם לקבל בחזרה את הזכויות בחלקה, או לחלופין את שוויה – לאחר שעילת ההפקעה חלפה מן העולם. 3. בתגובתם לעתירה, טענו המשיבים כי באזור מנשיה היו נכסים נוספים בבעלות משפחת העותרים, אשר ביחס לכולם התנהל משא ומתן עם נציגי המשפחה לשם רכישתם על ידי המדינה. המשפחה, כך נטען, יוצגה על ידי עורכי דין ושמאים וניהלה משא ומתן ארוך ומתמשך עם המדינה, אשר כלל פגישות רבות עם נציגי המשפחה והחלפת חוות דעת שמאיות ואחרות. לאחר התכתבות ממושכת בין המינהל לבין נציגי משפחת העותרים בנוגע לדרך הפיצוי ולשיעורו, נחתם ביום 27.6.1967 הסכם אשר במסגרתו שילמה המדינה לעותרים פיצוי בסך 200,000 לירות. בהסכם נכתב בין השאר כי העותרים מוותרים על כל טענה ותביעה בהקשר עם הפקעת הנכס, לאחר שקיבלו פיצוי מלא בגין ההפקעה. בנוסף, המשיבים טענו כי המדינה שילמה סכומי כסף גבוהים לשם פינוי החלקה מן המחזיקים הרבים שהיו בה, תהליך שנמשך עד לתחילת שנות ה-90. על יסוד האמור, המשיבים טענו כי דין העתירה להידחות על הסף בשל שיהוי, שכן הפנייה לערכאות נעשתה כ-40 שנה לאחר ההכרזה על ההפקעה; קרוב ל-18 שנה מאז שהחלקה הועברה לקניין המדינה; וכ-6 שנים לאחר שהחלקה שווקה במכרז פרטי, בו זכתה חברת אסיאל ונחתם איתה הסכם פיתוח לגבי הקרקע. עוד צוין כי חברת אסיאל מצויה בעיצומו של הקמת פרויקט מגורים במקרקעין, בהתאם לתוכנית החלה עליהם. המשיבים טענו כי יש לדחות את העתירה גם לגופה, כיוון שלא נפל פגם באופן מימוש הצורך הציבורי אשר עמד ביסוד ההפקעה. המשיבים ביקשו להדגיש כי כל פעולות המדינה נעשו בתום לב ובהסתמך על ההסכמה אליה הגיעו נציגי המדינה עם העותרים. 4. ביום 12.12.2005 התקיים דיון בעתירה בהרכב הנוכחי. לאחר שמיעת הערות בית המשפט ובשים לב לכך שחברת אסיאל כבר בנתה על הקרקע, הסכים בא כוח העותרים, עו"ד קפלן, להצעת בית המשפט ולפיה הסעד שייתבע על ידו יצטמצם לסעד כספי, להבדיל מסעד של השבת הקרקע בעין. כל זאת, בלי לגרוע מטענות העותרים. עוד הוחלט כי העתירה תישאר תלויה ועומדת עד להכרעה סופית ב-בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 9.2.2009) (להלן: עניין קרסיק) וכי הצדדים יגישו הודעה משלימה 45 יום לאחר מתן פסק הדין בעניין קרסיק. חברת אסיאל, המשיבה 3, נמחקה בהסכמה לאחר שעו"ד אטינגר הצהיר בשם המדינה ולבקשת חברת אסיאל, כי חיוב כספי ככל שיוטל, ואם יוטל, בגין העילות נשוא העתירה יחול על המדינה בגין פעולותיה היא, וזאת מבלי לפגוע בטענה מטענות החברה לפיה אין מקום לחיוב כספי או אחר. 5. בהחלטה בעניין קרסיק (מיום 13.2.2001) נקבע כי ברמה העקרונית אם המטרה הציבורית ששימשה בסיס להפקעת המקרקעין חדלה מלהתקיים – ההפקעה מתבטלת ובעלי המקרקעין זכאי להשבתם. בית משפט זה נמנע מלהכריע בשאלת מועד תחולתה של ההלכה במסגרת ההחלטה האמורה – האם הלכה זו חלה רק באופן פרוספקטיבי, או שהיא יכולה לחול גם על מקרקעין אשר לגביהם הצורך הציבורי פג בעבר. זאת, בין היתר לאור המורכבות הרבה שמעוררת הסוגיה של ביטול הפקעות שנים רבות לאחר ביצוען ולאור הסברה כי מוטב שסוגיה זו, כמו גם סוגיות נוספות הקשורות בפיצוי בגין ההפקעה, תקבענה על ידי המחוקק. הואיל ובית המשפט לא שמע טענות בשאלת המועד הנכון לתחולת ההסדרים החדשים, נקבע כי בעלי הדין יגישו לבית המשפט את טענותיהם בעניין זה. בהמשך, על בסיס המלצות ועדה בינמשרדית שהוקמה לצורך גיבוש הצעת חוק בעניין, גובש במשרד האוצר תזכיר חוק לתיקון פקודת הרכישה. 6. ביום 9.2.2009 ניתן פסק הדין הסופי בעניין קרסיק. בית משפט זה הורה על מחיקת העתירות בעניין קרסיק בהרכב מורחב של שבעה שופטים. נקבע כי שאלת היקף תחולתה של הדוקטרינה אשר נקבעה בעניין קרסיק, כמו גם השאלות הכרוכות באופן יישומה – הינן שאלות מורכבות ובעלות השלכות ציבוריות וכספיות רחבות היקף. גם אם אין בנסיבות אלה כשלעצמן כדי להצדיק הימנעות מהכרעה שיפוטית, הכנסת החלה בשינוי חקיקתי בעקבות ההלכה שנקבעה בעניין קרסיק, ועל כן נקבע כי יש ליתן לה הזדמנות למצות את הליך החקיקה. בית משפט זה ציין כי בפני הכנסת ניצבת הצעת חוק קונקרטית מטעם הממשלה הכוללת רפורמה מקיפה בפקודת הרכישה, אשר נוגעת ישירות לסוגיות שנותרו להכרעה בעתירות בעניין קרסיק. 7. ביום 23.6.2009, לאחר שניתן פסק הדין הסופי בעניין קרסיק, הוגשה תגובה משלימה מטעם המשיבים. עמדת המשיבים הייתה (ועודנה, כפי שנראה בהמשך) כי יש להמתין עד לסיומם של הליכי החקיקה, אשר יבהירו את זכויות העותרים במקרקעין נשוא העתירה. המשיבים הדגישו כי פסק הדין בעניין קרסיק נמנע מלהכריע בסוגיות הנוגעות ליישום ההלכה שנקבעה בו. כך, בין היתר, ביחס לסוגיות של תחולת ההלכה באופן רטרואקטיבי, בפרט לגבי הפקעות שבוצעו לפני למעלה מ-25 שנה; תחולת ההלכה מקום שבו שולמו פיצויי הפקעה; ותחולת ההלכה לגבי יורשים של בעלי הקרקע. נטען כי סוגיות אלה עולות במישרין בעתירה שלפנינו. המשיבים ציינו כי בהצעת החוק לתיקון פקודת הרכישות, נקבעה תקופת התיישנות של 25 שנה אשר לאחריה לא עומדת עוד עילה להשבת הקרקע, בין אם מומשה מטרת ההפקעה ובין אם לאו. לפיכך, לטענת המשיבים, גם אם יימצא כי יש ממש בטענת העותרים באשר לאי מימוש מטרת ההפקעה, הרי שהשאלה האם חרף חלוף הזמן הרב וחרף תשלום פיצויי הפקעה בעבר, קמה עילה להשבת הקרקע – הינה שאלה שצריך להמתין להכרעת המחוקק בה, ואין מקום להכריעה במסגרת העתירה הנוכחית. 8. בתגובה משלימה מיום 10.9.2009, שבו העותרים על טענותיהם והדגישו כי החלקה שהופקעה מעולם לא שימשה, ואף לא תשמש בעתיד, לצורך ציבורי כלשהו. העותרים מחו כנגד טענת המשיבים ולפיה ההפקעה נועדה לאפשר את שיקום האזור "בו שלטה עזובה, צפיפות ועוני וחיזוקו ע"י תכנון אשר יאפשר דיור חלופי הולם, לצד פיתוח חיי מסחר, תיירות .... ", וטענו כי קיים הבדל רב בין שכונת נווה צדק בה ממוקמת החלקה נשוא עתירתם, לבין שכונת מנשיה, אשר חלק גדול מן הקרקעות שהופקעו במסגרת אותה הפקעה, נכללות בה. לטענתם, שכונת נווה צדק אינה מנשיה; בשכונת נווה צדק בפירוש לא היו "עזובה, צפיפות ועוני"; שכונת נווה צדק הייתה שכונה מבוססת שכללה בתי מגורים ושטחי ציבור שכונתיים. עוד נטען כי שכונת נווה צדק שמרה מאז ומעולם על צביון של שכונת מגורים משולבים במסחר זעיר ולא הוקמו בה אותם מבנים מסחריים עליהם דיברו המשיבים בתגובתם. לטענתם, משמעות הדבר הינה שההפקעה, לפחות ככל שהיא נוגעת לשכונת נווה צדק בה מצויה החלקה, הינה פסולה מעיקרה. העותרים שבו וחזרו גם על טענתם לפיה העובדה שהחלקה מצויה בלב האזור שלגביו בוטלה ההפקעה בשנת 1970, מעידה אף היא על כך שלא מדובר בחלק מ"הפקעה רחבת היקף" אשר נועדה לשרת מטרה ציבורית, כפי שטענו המשיבים. גם אם הייתה כוונה לייעד את החלקה לשימוש ציבורי במקור, הרי שכוונה זו נזנחה, בוטלה ומעולם לא יצאה אל הפועל. לאור האמור, העותרים ביקשו ליישם את הלכת קרסיק ולקבוע כי ההפקעה בטלה מעיקרה. נטען כי הלכת קרסיק נכונה על אחת כמה וכמה במקרה הנוכחי בו המטרה הציבורית לא "חדלה להתקיים" כבעניין קרסיק, אלא היא פשוט מעולם לא יושמה. מאחר שמדובר לטענת העותרים במקרה קיצוני מזה שאירע בעניין קרסיק, טענו העותרים כי יש להגיע לאותה מסקנה גם מבלי להיזקק להלכת קרסיק. עוד טענו העותרים כי אין מקום להמתין להליכי החקיקה. העותרים הוסיפו כי המינהל העביר את הזכויות בחלקה לחברת אסיאל תמורת סכום של כ-9 מיליון ש"ח, סכום הגבוה באופן משמעותי מסכום הפיצויים ששולם להם בשנת 1967 בגין ההפקעה ולפיכך, מדובר בהתעשרות שלא כדין על חשבונם. העותרים ציינו כי ההפרש בין הסכומים הללו הוא משמעותי ביותר – למעלה מפי 7 מגובה הפיצויים עצמם, שכן הערך הריאלי של הפיצוי בגין ההפקעה, כשהוא מוצמד ליום המכירה, עומד על כ-1.4 מיליון ש"ח בלבד. 9. כאן המקום לציין כי בשנת 2005 הוגשו לבית משפט זה שתי עתירות נוספות הנוגעות להפקעת מנשיה. האחת, בג"ץ 740/05 כהן נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 4.1.2006) (להלן: עניין כהן), שהוכרעה בהרכב הנשיא א' ברק והשופטים א' רובינשטיין ו-ס' ג'ובראן. עתירה זו נדחתה תוך שמירת זכותם של העותרים לשוב ולעתור לבית המשפט לאחר קבלת פסק הדין הסופי בעניין קרסיק או לאחר שהליכי החקיקה בעניין סוגיות שנותרו פתוחות בהלכת קרסיק יסתיימו, ככל שתעמוד לעותרים זכות לכך. השנייה, בג"ץ 5784/05 גורן נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 8.9.2009) (להלן: עניין גורן), שהוכרעה בהרכב השופטים א' רובינשטיין, ס' ג'ובראן ו-י' דנציגר, לאחר מתן פסק הדין הסופי בעניין קרסיק. העתירה בעניין גורן נמחקה, לאחר שבית המשפט קיבל את עמדת המשיבים לפיה מוטב לחכות להשלמת הליכי החקיקה בסוגיה זו וקבע כי עוצמת הפגם שנפל בעניין ההפקעה, בנסיבות שבהן שולמו לעותרים פיצויים לאחר משא ומתן, אינה מצדיקה את התערבותו של בית משפט זה. עוד נקבע כי ככל שיעמדו לעותרים זכויות לאחר השלמת הליך החקיקה, אלה שמורות להם והם יוכלו לשוב ולבסס את טענותיהם על יסוד חקיקה זו. 10. לאחר שניתן פסק הדין בעניין גורן, העותרים נתבקשו להודיע האם הם עומדים על עתירתם (החלטה מיום 15.9.2009). ביום 17.9.2009, הודיעו העותרים כי הם מבקשים שבית משפט זה ידון בעתירתם וטענו כי עניין גורן נבדל מעניינם לפחות בשניים. ראשית, החלקה שנדונה בעניין גורן אינה ממוקמת בשכונת נווה צדק ולכן כל האמור בעתירתם לעניין משמעות מיקומה של החלקה והשלכותיה על עצם חוקיות ההפקעה מלכתחילה אינו חל על האמור בעניין גורן. שנית, העותרים אינם יודעים מהו סכום הפיצויים ששולם לעותרים בעניין גורן, אך לטענתם בעניינם קיים הפרש גדול ומשמעותי בין התמורה שקיבל המינהל ממכירת החלקה לבין סכום הפיצויים ששולם להם והפרש זה מצביע על גודל העוול שנעשה להם. משכך, לטענתם, הקביעה בעניין גורן לפיה בית המשפט אינו סבור כי עוצמת הפגם, בנסיבות בהן שולמו פיצויים לאחר משא ומתן, מגיעה לכלל התערבות – אינה יכולה להיזקף גם לחובתם. בנסיבות דנן, לטענתם, הוכח כי נעשה להם עוול גדול ובית המשפט נדרש להתערב בלא להמתין לחקיקה לשם תיקון עוול זה. 11. בתשובתם מיום 8.11.2009, הבהירו המשיבים כי הם עומדים על טענתם לפיה דין העתירה להידחות, בייחוד לאור ההחלטה בעניין גורן, וענו לשני הטעמים שציינו העותרים בהודעתם מיום 17.9.2009. אשר לטעם הראשון, המשיבים טענו כי אין בו ממש, שכן מקרקעי העותרים, כמו גם המקרקעין בעניין גורן ובעניין כהן, הופקעו כולם במסגרת אותה הפקעה ובנוסף, מקרקעי העותרים סמוכים ביותר למקרקעי כהן, אשר כזכור, אף בעניינם נדחתה העתירה. אשר לטעם השני, טענו המשיבים כי סכום הפיצויים ששולם לעותרים נקבע לאחר משא ומתן ארוך וממושך בין נציגי המדינה לבין העותרים ובסופו נחתם הסכם שבו הצהירו בעלי החלקה כי הם קיבלו פיצוי מלא בגין ההפקעה ולא תהיה להם שום טענה ותביעה בקשר עם ההפקעה; כי אין ללמוד משווי המקרקעין כיום על עוצמת הפגיעה בעותרים, שכן הפיצויים משולמים לפי ערך הקרקע במועד ההפקעה; כי בהתאם לעקרון הקטנת הנזק, יכלו העותרים לעשות שימוש בפיצויים ששולמו להם לצורך רכישת קרקע חלופית ובחלוף השנים, סביר להניח שגם ערכה של הקרקע החלופית היה משתנה, כך שהעותרים היו זוכים בהפרש; ולבסוף, נטען כי קיומו של הפרש בין הפיצויים ששולמו לעותרים לבין התמורה שקיבל המינהל ממכירת החלקה נשוא ההפקעה, כמו גם גודל ההפרש – אינם מובילים למסקנה כי דינם של העותרים צריך להיות שונה מדינם של העותרים בעניין גורן, שכן אף בעניין גורן עלה ערך הקרקע בין מועד ההפקעה לבין מועד העברת הקרקע לצד ג'. הכרעה 12. אין אני רואה מקום להבחנה בין עניינם של העותרים לפנינו לבין העתירות בעניין כהן ובעניין גורן. כזכור, בעניין גורן בית משפט זה קבע כי בנסיבות שבהן שולמו לנפקעים פיצויים לאחר משא ומתן, אין לומר כי עוצמת הפגם מצדיקה את התערבותו של בית משפט זה. בהקשר זה צודקים המשיבים בכך שענייננו אינו שונה מעניין גורן, במידה שיש בה כדי להצדיק סטייה ממה שנקבע שם. עיון במפת ההפקעה מעלה כי מקרקעי העותרים סמוכים מאד למקרקעי כהן, שאף עתירתם נדחתה, ולמעשה מדובר במקרקעין אשר הופקעו כולם במסגרת אותה הפקעה. אשר להפרש בין הפיצויים שקיבלו העותרים לבין התמורה אותה קיבל המינהל ממכירת הקרקע, ומבלי להידרש לטענת הויתור שהעלו המשיבים לגופה (לאור ההסכם משנת 1967), אין ספק כי עניין כהן ועניין גורן אינם שונים באורח ניכר מענייננו, לפחות ככל שהדבר נוגע להפרש בין הסכומים הללו. סביר להניח כי השינוי בערכם של מקרקעין השוכנים בסמוך זה לזה הינו קרוב למדי. אשר על כן, גם עתירה זו – דינה להימחק. כמו בעניין גורן, ככל שיעמדו לעותרים זכויות לגבי החלקה נשוא עתירתם לאחר השלמת הליכי החקיקה – זכויות אלה תהיינה שמורות להם. 13. לסיום, לא אוכל אלא להצטרף לדברי חברי השופט רובינשטיין, אשר חתם את דבריו בעניין גורן בדברים הבאים: "בטרם חתימה נשוב ונאמר: אין נחת בכגון דא. מרשות שלטונית מצפים להגינות וליעילות. אמנם איננו סבורים שכשהפקיעה הרשות את הקרקע בשעתו לא פעלה בהגינות; לדעתנו התכוונה לאשר אמרה. אך ככל שנוקפות השנים משתנה התמונה, ולא לטובה. הגיעה העת כי רשויות בישראל [...] יבדקו את מלאי הפקעותיהן וינהגו, ­עוד בטרם חקיקה, כמצוות ההגינות ככל הניתן. ועוד, כפי שאמר בית משפט זה בפסק הדין הסופי בעניין קרסיק, הליכי החקיקה "מתמשכים באופן יוצא דופן", ו"אנו מצפים מהכנסת הבאה לפעול בהקדם להשלמת הליך החקיקה, שכן אי הבהירות המתמשכת טעונה הכרעה במועד סביר ומוקדם ככל הניתן" (פסקה 7). משנבחרה הכנסת החדשה והיא פועלת, יש מקום לשוב ולהזכיר זאת" (פסקה י"א לפסק דינו של השופט רובינשטיין). סוף דבר 14. העתירה נמחקת בלא צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, ‏‏כ"ח כסלו, תש"ע (15.12.2009). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05047800_C17.doc עע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il