יוסף ויזר נ. עיריית חדרה

פסק-דין בתיק עע"ם 4778/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 4778/06 עע"ם 5079/06 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט י' דנציגר המערער בעע"ם 4778/06 והמשיב בעע"ם 5079/06: יוסף ויזר נ ג ד המשיבה בעע"ם 4778/06 והמערערת בעע"ם 5079/06: עיריית חדרה ערעורים על פסק-דין של בית-המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 9.5.06 בעת"מ 2223/04 שניתן על-ידי כבוד השופט י' דר תאריך הישיבה: כ"ה בטבת התשס"ח (03.1.08) בשם המערער בעע"ם 4778/06 והמשיב בעע"ם 5079/06: עו"ד שוקי רגב בשם המשיבה בעע"ם 4778/06 והמערערת בעע"ם 5079/06: עו"ד אריאל ארונוביץ פסק-דין המשנה לנשיאה א' ריבלין: 1. בפנינו ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כבוד השופט י' דר) אשר קבע כי המשיבה בעע"ם 4778/06 והמערערת בעע"ם 5079/06 (להלן: העירייה) זכאית לגבות מן המערער בעע"ם 4778/06 (להלן: המערער) היטל סלילת כביש ומדרכה. 2. העירייה סללה כביש ומדרכה בסמוך לחלקות מקרקעין שבבעלותו של המערער. הכביש והמדרכה מצויים במישור גבוה יותר מן החלקות – הפרשי הגובה בינם לבין לחלקות נעים בטווח שבין תשעים סנטימטרים לבין שני מטרים. בשל הפרשי הגבהים, נוצק קיר בטון שנועד לתמוך בכביש המוגבה ועליו הותקנה גדר בטחון. בגין סלילה זו, חייבה העירייה את המערער בתשלום היטל כביש והיטל מדרכה בסך 252,393 ש"ח. המערער התנגד לחיוב זה ועתר לבית המשפט המחוזי בבקשה לבטל את הודעות החיוב. 3. בית המשפט המחוזי דחה את עתירתו של המערער וקבע כי חיובו בהיטל היה כדין. בית המשפט קבע כי החלקות בבעלות המערער מהוות "נכס גובל" כהגדרתו בחוק עזר לחדרה (סלילת רחובות), תשנ"ה-1994 (להלן: חוק העזר). זאת, לאור רוחב ההגדרה של "נכס גובל" בחוק העזר, הכוללת עקרונית גם נכסים שאין בינם לבין הכביש קשר ישיר. כך קבע בית המשפט: מצירוף ההגדרות של "נכס גובל" (הקובעת כי גישה דרך מדרגות מצויה בתחום ההגדרה) ושל "סלילת רחוב" (הקובעת כי סלילה יכולה להיעשות גם באמצעות הגבהה) עולה כי אין מניעה שיהיו פערי גובה בין הרחוב לבין החלקה עליה יושת ההיטל, כל עוד זו נמצאת בסמיכות לכביש הנסלל... כמו כן, נדחו טענותיו הנוספות של המערער, ובהן הטענות כי החלקות פטורות מהיטל כיוון שהן מהוות "שטח חקלאי", כי אין זיקה בין החיוב בהיטל לבין הוצאות העירייה וכי אין לגבות היטל בין שטח שעתיד להיות מופקע לצרכי דרך. המערער הגיש ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בדבר דחייתה של העתירה וכן על קביעתו כי הצדדים יחויבו בתשלום הוצאות לאוצר המדינה – קביעה אשר נסיבותיה יפורטו להלן. 4. בשלב הסיכומים במשפט שהתנהל בפני בית המשפט המחוזי, נתגלתה לבית המשפט עובדת קיומו של הליך מקביל להליך שהתקיים בפניו. ההליך המקביל נוהל על ידי שותפו של המערער לאחת החלקות – מר משה צרפתי – אשר הגיש תביעה לביטול ההיטל חודשיים לאחר שהמערער הגיש את תביעתו. התיק התנהל בפני בית המשפט המחוזי בחיפה בפני שופט אחר. הנתבעת בשני התיקים – העירייה – לא עדכנה את בית המשפט בדבר קיומו של הליך נוסף הנוגע להיטל שבו חויבה אותה חלקה. כך גם נהג המערער, אשר ידע על תביעתו של מר צרפתי כבר בחודש שבו היא הוגשה. דבר קיומו של ההליך המקביל נודע לבית המשפט בשלב הסיכומים, עת צרף בא כוחו של המערער את פסק הדין שניתן בהליך המקביל (עת"מ (חי') 2296/04 צרפתי נ' עיריית חדרה, תק-מח 2005(4) 2151). בית המשפט קבע כי פסק הדין המקביל לא משליך על התוצאה בהליך הנוכחי, כיוון שבא כוח המערער לא טען כי פסק הדין המקביל יצר השתק פלוגתא ביחס למחלוקת שבענייננו. בית המשפט ביקר בחריפות את התנהלות הצדדים, שידעו על קיום ההליך המקביל, אך "מבלי להודיע לאיש מן השופטים על ההליך המתנהל אצל חברו" – התנהלות שהביאה לכך "שבזבזו זמנו של בית המשפט בניהול הליכים זהים בפני שני שופטים". לאור זאת, קבע בית המשפט כי יש לחייב את שני הצדדים בתשלום הוצאות לאוצר המדינה, בסך של 10,000 ש"ח כל אחד, מכוח תקנה 41(ג) לתקנות בתי משפט מינהליים (סדרי דין) תשס"א-2001. על קביעה זו משיגים גם המערער וגם העירייה, אשר הגישה ערעור מטעמה כנגד הקביעה (עע"ם 5079/06). טענות הצדדים 5. המערער סבור כי החלקות שבבעלותו אינן "נכס גובל" כהגדרתו בחוק העזר. לטענתו, לא מתקיימת החלופה הראשונה להגדרה ("נכס שיש גישה אליו מאותו רחוב גובל...") כיוון שאין גישה פתוחה וחופשית בין ה"נכס" לבין הרחוב. לשיטתו, גם החלופה השנייה ("נכס שבינו לבין רחוב גובל... יש תעלה, ביוב, חפירה, רצועת ירק, נטיעות שדרה או כיוצא באלה") אינה מתקיימת. זאת, כיוון שהפרש הגבהים, הקיר התומך והגדר שמעליו אינם בגדר תווך פתוח או נטוע היכולים להיכלל במסגרת המכשולים המנויים בחלופה השנייה. המערער מוסיף וטוען כי לצורך חיוב בהיטל יש להבטיח קיומה של זיקה אמיתית ופונקציונלית בין הסלילה ובין הנכס – זיקה אשר לטענתו לא מתקיימת בענייננו. המערער מעלה טענות חלופיות, לפיהן גם אם תידחה טענתו כי אין להשית עליו חיוב, הרי שיש לחשב את החיוב באופן שונה מכפי שחושב. לטענתו, החלקות שבבעלותו הן בעלות ייעוד חקלאי, ולכן יש לפטור מהיטל את שטח החלקות שאינו משמש לצרכי המנסרה אותה הוא מפעיל בחלק מן השטח. כמו כן, מבקש המשיב לפטור מהיטל את השטח שעתיד להיות מופקע על ידי מע"צ לצורך סלילת כביש. טענה נוספת שהעלה המערער – כי מימון רוב עלויות הסלילה על ידי צדדים שלישיים שומט את הבסיס לגביית ההיטלים – נדחתה לאחרונה על ידי בית משפט זה, בפסק דינו בערעור שהוגש על פסק הדין המחוזי שניתן בהליך המקביל (עע"ם 11646/05 מרכז השלטון המקומי נ' צרפתי (טרם פורסם, 5.9.2007)). לכן, אין מקום להידרש עוד לטענה זו והיא נדחית גם בערעור זה. 6. העירייה סבורה כי מתקיימת בענייננו הגדרת "נכס גובל" בחוק העזר. העירייה מדגישה כי היא יצרה עבור המערער גישה מהכביש והמדרכה לחלקותיו, באמצעות הנמכת אבן השפה של המדרכה והקמת סוללה מוגבהת (להלן: "רמפה"), בשטח החלקה שבבעלותו – הכל, באופן מוסכם ומתואם עם המערער. לאחר מכן, פירק המערער את ה"רמפה" ביוזמתו. העירייה טוענת כי אכן לא היה המערער מעוניין ב"רמפה", היה עליו להתנגד להקמתה, ומשלא עשה כן, הסתמכה המשיבה על הסכמתו, שינתה מצבה לרעה וסללה את הכביש והמדרכה באופן שבו נסללו. לכן, לשיטתה, מתקיימת החלופה הראשונה להגדרת "נכס גובל", זאת משהבטיחה את הגישה מן הכביש לנכס. במענה לטענה זו, טוען המערער כי: ה"רמפה" בה מתרהבת המשיבה, היא ערמת עפר משופעת ששפכה המשיבה בשטחו של המערער, מתוך ציפייה שיעשה בה שימוש. המערער ראה את ערמת העפר ונחרד – מדובר היה במפגע בטיחותי ממדרגה ראשונה, על שטח ניכר מחלקתו, ולעותר לא נותר אלא לדאוג באופן מיידי לפינויה... המשיבה סבורה כי גם החלופה השנייה להגדרת "נכס גובל" מתקיימת. לשיטתה, הפרש גבהים אינו אלא מכשול הנכנס בגדר החלופה השנייה. אין הבדל – כך היא טוענת – בין תעלה, ביוב או חפירה, המפורטים בלשון ההגדרה, לבין קיר תומך שאינו מצוין בה, אך נכלל לשיטתה בריבוי שבהגדרה ("כיוצא באלה"). העירייה טוענת גם כי אין לקבל את טענותיו החלופיות של המערער, מהטעמים אשר פורטו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. 7. הן המערער והן העירייה סבורים כי יש לבטל את חיובם בהוצאות לאוצר המדינה בסך של 10,000 ש"ח כל אחד. המערער טוען כי הוא ושותפו לחלקה – מר צרפתי, אשר בעניינו התקיים ההליך המקביל – קיבלו כל אחד הודעת תשלום חיוב נפרדת. לטענתו, שניהם אמנם שותפים לאותה חלקה, אך חלקו של מר צרפתי בחלקה נמצא במישור גובה הכביש שנסלל, ולכן שאלה מרכזית במחלוקת שבענייננו – השאלה אם מדובר ב"נכס גובל" – לא היתה רלבנטית לעניינו של מר צרפתי. המערער מדגיש גם כי לא היה בידוע בית המשפט כדי לחסוך בזמן ההתדיינות וכדי למנוע הכרעות סותרות, שכן דווקא איחוד המשפטים היה עשוי לגרום לעיכוב הדיון (לאור הוספת צדדים נוספים, כדוגמת מרכז השלטון המקומי, למשפטו של מר צרפתי). העירייה טוענת כי בתגובתה לכתב התביעה בתיק המקביל, היא עדכנה את בית המשפט אשר דן בתיק המקביל באשר לקיומו של תיק זה. לפיכך, ידע השופט, שדן בתיק המקביל, על דבר הגשת עתירתו של המערער וחרף זאת לא מצא לנכון לאחד בין הדיונים. העירייה סבורה גם היא כי לא היה מקום לאחד את שני הדיונים, אשר עסקו בשאלות עובדתיות ומשפטיות שונות; היא מוסיפה וטוענת כי "לא ברור מדוע בעל דין המתגונן מפני מספר תובענות, צריך ליזום 'איחוד כוחות' בין בעלי הדין שהגישו אותן וש'תוקפים' אותו, כנגדו". לאחר שעיינו בטענות הצדדים, הגענו להחלטה כי יש לקבל את עע"ם 4778/06 בכל הנוגע לביטול חיוב החלקות בהיטל, וכי יש לדחות את הערעורים אשר נוגעים לחיוב בהוצאות לאוצר המדינה. הגדרת "נכס גובל" 8. סוגיית פרשנות הגדרתו של המושג "נכס גובל", בחוק עזר ספציפי זה, נדונה לפני זמן לא רב בע"א 1004/04 בן אברהם נ' עיריית חדרה, פ"ד נט(4) 166 (2005). זוהי לשונה של הגדרת "נכס גובל" בחוק העזר: נכס הגובל רחוב או קטע מרחוב, בין שיש מאותו רחוב או קטע מרחוב גישה לנכס ובין אם לאו, לרבות – (1) נכס שיש גישה אליו מאותו רחוב גובל או קטע מרחוב גובל דרך נכס אחר, דרך מדרכה, דרך סמטה, דרך מדרגות או כיוצא באלה. (2) נכס שבינו לבין רחוב גובל או קטע מרחוב יש תעלה, ביוב, חפירה, רצועת ירק, נטיעות, שדרה או כיוצא באלה, כולם או מקצתם. בפרשת בן אברהם נקבע כי המבחן לקיום החלופה הראשונה להגדרה – "נכס שיש גישה אליו מאותו רחוב גובל" – הוא מבחן "האפשרות הטכנית למעבר". באותה פרשה היה מדובר בחיוב בהיטל של רצועת נכסים עורפית, אשר המעבר בינה לבין הכביש היה חסום לחלוטין על ידי רצועת הנכסים הקרובה לכביש. כך נקבע באותה פרשה: נראה לי, כי בנסיבות בהן אין כל אפשרות טכנית למעבר, אין לכלול במסגרת מבחן האפשרות הטכנית למעבר טיפוס על גדרות או ביצוע עוולת הסגת גבול בחצר השכנים, שכן פרשנות זו חורגת ממתחם הסבירות, מרוקנת את חוק העזר מתוכן ומסלפת את כוונתו. בשל כך, נראה לי, כי תנאי הגישה אינו מתקיים ואין החלופה הראשונה חלה בענייננו. 11. גם בענייננו לא מתקיימת אפשרות טכנית למעבר בין החלקות לבין הרחוב. פערי הגבהים המשמעותיים וכן גדר הביטחון המוצבת על גבי הקיר התומך אינם יוצרים אפשרות טכנית למעבר ללא "טיפוס על גדרות" וקיר בטון. גם ב"רמפה" שהקימה העירייה אין ולא היה כדי לשנות תוצאה זו. המערער טוען כי "רמפה" זו היא "ערמת עפר משופעת" אשר מהווה סיכון בטיחותי וכי בדרך שבה נוצרה ניטל ממנה השימוש במקצת משטחו. המשיבה לא הוכיחה את הטיב של אותה "רמפה" ובית המשפט המחוזי לא קבע ממצא בנוגע לכך. לא נשתכנענו כי ה"רמפה" – בעת שהיתה קיימת – סיפקה אפשרות טכנית למעבר כנדרש. לכן, אין לקבל את טענתה של העירייה כי מבחן האפשרות הטכנית למעבר מתקיים, או למצער, התקיים בעבר וחדל להתקיים באשמת המערער. ודוק: אין בתוצאה זו כדי להביא למסקנה שבעל נכס יכול למנוע חיוב בהיטל על ידי חסימת "אפשרות טכנית למעבר". אם העירייה היתה מתכננת ובונה תשתית המאפשרת מעבר מהכביש לחלקה באופן סביר, חסימות יזומות על ידי בעלי נכסים גובלים לא היו פוטרות אותם מחיוב. עם זאת, כפי שצוין לעיל, לא הוכח בענייננו כי היתה אפשרות טכנית למעבר סביר גם בעת שה"רמפה" היתה קיימת. 12. נפנה איפוא לבחינת קיומה של החלופה השנייה להגדרת "נכס גובל". החלופה מפרטת מספר גורמים פיזיים (תעלה, ביוב, חפירה, רצועת ירק, נטיעות, שדרה) אשר גם אם הם מצויים בין הנכס לרחוב, יסווג הנכס כ"נכס גובל". בנוסף לגורמים הפיזיים המפורטים במפורש, נוקטת ההגדרה בביטוי "או כיוצא באלה". בענייננו, הגורמים החוצצים – הפרשי גבהים, קיר תומך ומעליו גדר – אינם נכללים בגורמים הפיזיים המפורטים במפורש בחלופה השנייה. נותר עוד לבחון אם מכשולים פיזיים אלה נכללים בריבוי שבחלופה ("כיוצא באלה"). יש להכריע בשאלה לפי הפרשנות הראויה של המושג "נכס גובל". בפרשת בן אברהם נקבע כי תחום התפרשות הביטוי "כיוצא באלה", באשר לגורמים פיזיים החוצצים בין הנכס לרחוב, אינו בלתי מוגבל. נקבע שם כי מצב דברים בו קיימת שורת נכסים החוצצת בין הרחוב לבין שורת נכסים עורפית (אשר חיובה בהיטל היה במחלוקת) אינו נופל בגדר החלופה השנייה. בע"א 650/66 עיריית ירושלים נ' גוטפרוינד, פ"ד כא(2) 421, 424 נקבעה תוצאה שונה ביחס ל"רחבה" פתוחה המפרידה בין הנכס לבין הדרך שנסללה. בית המשפט קבע באותו עניין כי "רחבה" המצויה בין נכס לבין "דרך" נכללת בהגדרת "דרך", ולכן מתקיימת הגדרת "נכס גובל" לפי חוק העזר בירושלים באותה עת. בהערת אגב, יש לציין כי בפסק דין זה, בין יתר השיקולים שתמכו בהטלת החיוב, היתה גם העובדה כי נעשתה עבודה הנדסית ראויה להתאמת הגבהים בין מפלס הרחוב אשר בגינו הוטל החיוב ובין מפלסי הרחובות הגובלים בנכס. 13. והגיון הדברים ברור: הזיקה הנדרשת בחיוב לפי "שיטת ההיטל" בין הנכס לבין עבודת התשתית, שבגינה מחוייב בעל-נכס בתשלום ההיטל, היא זיקה מסוג של הנאה מביצוע עבודת התשתית הספציפית (ראה עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות כרך א 147-148 (1998)). משמעות זיקה זו – לעניין גיבוש החיוב בהיטל סלילת כביש ומדרכה – היא היותו של הנכס גובל לרחוב שנסלל (שם, 295-296). זיקה זו עוגנה בפסיקתו של בית משפט זה. בפסק דינו של בית משפט זה בפרשת צרפתי, נקבע מפי כבוד השופט רובינשטיין כי: שיטת ההיטלים משמרת זיקה מסוימת – התשלום נגבה רק בהתקיים זיקת הנאה מינימלית (נכס גובל לסלילה)... [הדגשות הוספו, א' ר'] בבואנו לקבוע מהי פרשנות המושג "נכס גובל", יהא הקו המנחה בפרשנות המושג עובדת קיומה של זיקת הנאה – ולו מינימלית – הנובעת מכך שהנכס גובל ברחוב. כאשר בין הנכס לבין הרחוב חוצצים רצועת ירק, נטיעות או שדרה – גורמים פיזיים המפורטים בחלופה השנייה שבהגדרת "נכס גובל" – אין חולק כי זיקת הנאה מינימלית זו מתקיימת בהיעדר חציצה פיזית המונעת מעבר. כך גם כאשר מדובר בתעלה או חפירה שניתן לעבור מעליהן. מנגד, יתכנו מקרים בהם תעלה או חפירה עשויות לאיין כל זיקת הנאה מינימלית אפשרית. זאת, כאשר אין מעבר סביר בין הנכס לבין הרחוב. ההבחנה בין אלה אינה תמיד קלה ואין צורך להכריע בה כאן. במקרה המונח בפנינו לא מדובר ב"תעלה" או ב"חפירה" – מצבים המעוגנים במפורש בהגדרת "נכס גובל" – כי אם במצב אשר נטען לגביו כי הוא נכלל במושג ריבוי כללי ("כיוצא באלה"). במקרה כזה, כאשר לא מתקיימת אותה זיקת הנאה מינימלית, אין להרחיב את המושג "נכס גובל" הרחבה שאינה ראויה. בענייננו, ההפרדה הפיזית המשמעותית אינה מאפשרת זיקת הנאה מינימלית כאמור. ממילא לא מתקיימת בענייננו החלופה השנייה להגדרת "נכס גובל". משהגענו לתוצאה זו, אין צורך בהכרעה בטענותיו הנוספות של המערער ביחס לחיובו בהיטל. החיוב בהוצאות לאוצר המדינה 14. העירייה והמערער חויבו בהוצאות לאוצר המדינה, בסך של 10,000 ש"ח כל אחד, על פי תקנה 41(ג) לתקנות בתי משפט מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2001, אשר זוהי לשונה: ראה בית המשפט כי בעל דין האריך את הדיון בהליך שלא לצורך או עשה שימוש בלתי ראוי בהליך, רשאי הוא, בלא קשר עם תוצאות המשפט להטיל על בעל הדין הוצאות לטובת אוצר המדינה בשיעור שיראה לנכון, או להורות לרשם לעשות כן. ערעורי הצדדים בעניין זה מוטב היה אם לא היו מוגשים. מדובר בתביעות אשר הגישו שני שותפים לאותה חלקה כנגד חיוב בהיטל בגין סלילת אותו כביש. המערער ידע על התביעה שהגיש שותפו כבר בסמוך להגשתה. העירייה, אשר הטילה את החיוב על המערער ושותפו לחלקה, היתה הנתבעת בשתי התביעות. כתוצאה מקיום ההליכים המקבילים, ניתנו הכרעות סותרות בשאלות עובדתיות ומשפטיות מסוימות. השאלה אינה אם היה ראוי או לא ראוי לאחד את הדיון בשני התיקים. השאלה היא אם היה על הצדדים להליך לעדכן את בית המשפט בקיומו של ההליך המקביל. התשובה לשאלה זו ברורה. ראשית, תקנה 520 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 מאפשרת לבית המשפט לאחד ביוזמתו עניינים התלויים ועומדים בפניו. הפעלת סמכות זו אפשרית אם ורק אם השופטים בהליכים השונים מיודעים בדבר ההליכים המקבילים. שנית, גם אם אין מקום לבצע איחוד עניינים, יכול בית המשפט באופנים שונים למנוע כפילות דיונית, בזבוז זמן שיפוטי והכרעות סותרות. זאת, על ידי קיום שני ההליכים בפני אותו שופט, השהיית פסיקה בתיק אחד עד לסיום הדיון בתיק השני וכדומה. בענייננו, נדרשו הצדדים לעדכן את בית המשפט קמא (כבוד השופט י' דר), ולא רק את בית המשפט אשר דן בתיק המקביל, בדבר קיומו של ההליך המקביל. משנמנעו הצדדים מלעשות כן – בדין חויבו בתשלום הוצאות לאוצר המדינה. אשר על-כן, ערעורי הצדדים בעניין זה נדחים. 15. התוצאה היא שעע"ם 4778/06 מתקבל בחלקו הנוגע לחיובו של המערער בהיטל. חיוב זה מבוטל איפוא. עע"ם 5079/06 והחלק בעע"ם 4778/06 הנוגע לחיוב בהוצאות לאוצר המדינה נדחים. פסק דינו של בית המשפט המחוזי מבוטל, למעט חיוב הצדדים בהוצאות לאוצר המדינה כאמור בפסקה 10.2 בפסק הדין. העירייה תישא בהוצאות המשפט וכן בהוצאות שכר טרחת עורך הדין של המערער בסך של 50,000 ש"ח, בגין ניהול המשפט בשתי הערכאות. המשנה-לנשיאה השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין. ניתן היום, י"ח באדר א' התשס"ח (25.2.2008). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06047780_P04.doc גח מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il