משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר) ואח' נ' ועדת השרים לענייני חקיקה ואח'

4 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4769/24 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופטת דפנה ברק-ארז העותרים: 1. משמר הדמוקרטיה הישראלית 2. פורום איילון לזכויות אדם ולזכויות חברתיות נגד המשיבים: 1. ועדת השרים לענייני חקיקה 2. ממשלת ישראל ה-37 3. היועצת המשפטית לממשלה 4. הכנסת ה-25 5. יושב ראש הכנסת 6. ועדת החוץ והביטחון של הכנסת עתירה למתן צו על תנאי תאריך ישיבה: ו' בטבת תשפ"ה (6.1.2025) בשם העותרת 1: בשם העותר 2: בשם המשיבים 3-1: בשם המשיבים 6-4: עו"ד יובל יועז; עו"ד אוהד שפק עו"ד משה שפירא עו"ד אבי מיליקובסקי; עו"ד שי כהן עו"ד יצחק ברט פסק דין 1. עניינה של העתירה בהחלטות הנסבות על החלת דין רציפות על הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב-2022 (להלן: הצעת החוק) שאושרה בקריאה ראשונה בכנסת הקודמת, היא הכנסת ה-24. 2. הצעת חוק זו מהווה ניסיון נוסף, מני רבים, להסדיר את סוגיית שילובם של תלמידי ישיבות ש"תורתם אומנותם" בשירות הצבאי, המעסיקה את מדינת ישראל מהקמתה. הרקע להגשת העתירה הוא העובדה שהדיון בהצעה היה כרוך בהפעלת "דין רציפות" (בהתאם להוראות חוק רציפות הדיון בהצעות חוק, התשנ"ג-1993 (להלן: חוק הרציפות)). מלכתחילה הצעת החוק הוגשה בתקופת כהונתה של הכנסת ה-24 ביום 19.1.2022. ביום 31.1.2022 הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה במליאת הכנסת והועברה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לצורך הכנתה לקריאה שנייה ושלישית (להלן: ועדת החוץ והביטחון). ברם, ביום 30.6.2022 התקבל החוק להתפזרות הכנסת ה-24 והליכי החקיקה לא הושלמו. 3. ביום 15.11.2022 הושבעה הכנסת ה-25. ביום 15.5.2024 פורסמה הודעת ראש הממשלה לפיה תובא לאישור ועדת השרים לענייני חקיקה הצעת החלטה להודיע לכנסת על רצונה של הממשלה להחיל דין רציפות על הצעת החוק מושא העתירה, כך שהכנסת הנוכחית תמשיך לדון בה מהמקום שבו הכנסת היוצאת הפסיקה לפי חוק הרציפות. למחרת, ביום 16.5.2024, התכנסה ועדת השרים לענייני חקיקה לישיבה מיוחדת שלא מן המניין כדי לדון בהצעה. בתחילת הדיון הונחה לפני הוועדה חוות דעת מטעם המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי), על דעתה של היועצת המשפטית לממשלה (להלן, בהתאמה: המשנה ליועצת והיועצת), לפיה ההצעה להחיל דין רציפות לוקה במספר קשיים מהותיים ולעמדת היועצת "קיימת מניעה משפטית באישור ההצעה ויש להתנגד לה". חרף חוות הדעת האמורה, ועדת השרים לענייני חקיקה החליטה פה אחד לאשר את ההצעה להודיע לכנסת על רצון הממשלה להחיל דין רציפות על הצעת החוק (החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה מס' חק/933 מיום 16.5.2024). עוד באותו היום שלח מזכיר הממשלה מכתב למשנה ליועצת, שבו חלק על קיומה של מניעה משפטית לקדם את החלת דין הרציפות על הצעת החוק. 4. על החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה הוגשו שני עררים מטעם השרים מיקי זוהר וחילי טרופר, בהתאם לסעיפים 67(ג) ו-40 לתקנון עבודת הממשלה. ביום 27.5.2024 נדונו העררים בישיבת הממשלה, ובמהלכה השר זוהר משך את עררו. הערר של השר טרופר נדחה באותה ישיבה, ובו ביום הודיע מזכיר הממשלה ליושב ראש הכנסת על החלטת ממשלה 1781, ושר המשפטים הודיע על החלטת הממשלה במליאת הכנסת. חמש סיעות בכנסת הגישו התנגדות להחלטת הממשלה בהתאם לסעיף 5 לחוק הרציפות. 5. ביום 28.5.2024 פנו העותרים ליועצת ולמזכיר הממשלה בדרישה כי הממשלה תמשוך את הודעתה בדבר רצונה להחיל דין רציפות על הצעת החוק. ביום 4.6.2024 השיב להם מזכיר הממשלה וטען כי פניית העותרים נעדרת תשתית משפטית או עילה להתערבות בהחלטת הממשלה. 6. ביום 6.6.2024 הפיצה היועצת המשפטית לכנסת חוות דעת מטעמה, שבה הוטעם, בעיקרם של דברים, כי יש קושי בהחלת דין רציפות על הצעת החוק בהינתן חוות דעתו של הייעוץ המשפטי לממשלה, אולם בהיעדר הכרעה שיפוטית בעניין הפגם המינהלי הנטען, הכנסת איננה מנועה מלהצביע. לצד זאת, ציינה היועצת המשפטית לכנסת כי על חברי הכנסת להיות מודעים לכך שככל שנפל פגם בהליך הפנים-ממשלתי, הוא עלול להשפיע גם על ההליכים בכנסת, וכי "ככל שלא יינתן לקשיים האמורים מענה מלא ומקיף בהמשך הליכי החקיקה בכנסת, עמדתי היא כי הדבר עלול לפגום בתקינות הליכי החקיקה ולהוות פגם היורד לשורשו של הליך החקיקה" (פסקה 39 לחוות הדעת). משכך, נקבע כי ככל שהכנסת תחליט להחיל דין רציפות, הדיון בהצעת החוק ימשיך בוועדת החוץ והביטחון, והוועדה לא תוכל לאמץ את כל הדיונים הקודמים ולהמשיך מהם אלא אם תמצא הצדקות משכנעות לכך. כמו כן, פורטו תנאים נוספים אשר בלעדיהם הליך החקיקה לא יעמוד בתנאים הבסיסיים לתקינותו. 7. ביום 10.6.2024 הוגשה העתירה דנן, ולצידה בקשה למתן צו ביניים אשר יתלה את תוקפה של החלטת ממשלה 1781 כך שהכנסת לא תהיה רשאית להצביע על הודעת הממשלה בדבר רצונה להחיל דין רציפות על הצעת החוק. עוד באותו יום ניתנה החלטת בית משפט זה (השופטת י' וילנר) לפיה אין מקום ליתן צו ביניים. בהמשך אותו יום החליטה הכנסת להחיל דין רציפות על הצעת החוק, וההצעה הועברה לוועדת החוץ והביטחון להכנה לקריאה שנייה ושלישית. 8. להשלמת התמונה יצוין הרקע לדיון: חוק הרציפות מאפשר לכנסת להמשיך לדון בהצעת חוק שהוגשה בכנסת הקודמת לה, ושלכל הפחות אושרה בקריאה ראשונה והועברה לדיון באחת מוועדות הכנסת. סעיף 1 לחוק הרציפות מאפשר לממשלה לבקש מהכנסת להחיל דין רציפות על הצעת חוק כאמור, ובכך "לדלג" על שלב הקריאה הראשונה של הצעת החוק בכנסת הנוכחית (ראו בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 6 לחוות דעתו של השופט י' עמית (1.1.2024)). בקשת הממשלה להחיל דין רציפות תועבר להצבעה במליאת הכנסת – ואם אחת מסיעות הכנסת הביעה התנגדותה להצעה, תדון המליאה בהתנגדות ולאחר מכן תצביע; ואם לא הועלתה כל התנגדות, המליאה תצביע ללא דיון (סעיפים 5 ו-6(א) לחוק הרציפות). עוד נקבע בסעיף 6(ב) לחוק הרציפות כי אם הכנסת הנכנסת אישרה החלת דין רציפות על הצעת חוק, היא רשאית לנהוג בדיונים קודמים שהתקיימו ביחס להצעה כאילו היו דיוניה. יש הטוענים כי דין הרציפות הוא עניין טכני בלבד והוא נוהג כדבר בשגרה בכנסת ישראל. לעומת זאת, יש הגורסים אחרת. חוק הרציפות הוא חריג לעיקרון אי-רציפות הדיון, השכיח בפרלמנטים רבים בעולם, ושלפיו הבחירות לפרלמנט משמשות כמעין מנגנון אתחול (reset) של חלוקת הייצוג בו, כך שכל פרלמנט בהרכבו הנוכחי נדרש להתחיל במלאכת החקיקה מחדש. על רקע זה יש הגורסים כי חוק הרציפות פוגע פגיעה משמעותית בהליך הדמוקרטי. זאת, בין היתר, בכך שהוא כובל כנסת חדשה לכנסת הקודמת; פוגע בזכותם של חברי הכנסת להשתתף בהליך חקיקה נאות (במיוחד לגבי חברי כנסת חדשים שלא נכחו בקריאה הראשונה בכנסת הקודמת); פוגע בזכויות המיעוט; מחזק את מעמדה של הממשלה על חשבון חברי הכנסת, הסיעות וועדות הכנסת; נותן לממשלה כלים להשגת רוב בדרכים מניפולטיביות ובאופן מלאכותי וסלקטיבי; ופוגע בדיון הציבורי (ראו: רבקה ווייל "רציפות בחקיקה במבחן הביקורת" עיוני משפט לז 563 (2016)). בהתחשב בתוצאת פסק הדין אנו משאירים את הדיון בכך לעת מצוא. 9. בעיקרו של דבר, העתירה התבססה על טענות בדבר פגמים שנפלו בהחלטת הממשלה להחיל את דין הרציפות, בשל כך שנעדרה תשתית עובדתית מתאימה, וכן בשל כך שהיא סותרת את עמדת היועצת המשפטית לממשלה (שהתבססה על הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 2.3000 "רציפות פעולות החקיקה עם כינון ממשלה חדשה" (מרץ 2013)). 10. מנגד, ומבלי להידרש לפרטים, נציין כי לשיטת המשיבים דין העתירה להידחות, בשל כך שאין מקום לביקורת שיפוטית על הליכי חקיקה בשלב שבו אלה טרם נשלמו. זאת, לצד הבדלים לגוף הדברים, כאשר עמדת היועצת המשפטית לממשלה היא שנפל פגם חמור בהחלטת הממשלה, בעוד שלשיטת הממשלה – כפי שזו עולה ממכתבו של מזכיר הממשלה (שצורף כנספח לתגובה המקדמית מטעם היועצת) – לא כך הוא. 11. ביום 6.1.2025 קיימנו דיון בעתירה. באי כוח העותרים ובאי כוח היועצת המשפטית לממשלה חזרו על טענותיהם והבהירו את הטעון הבהרה. הממשלה לא הייתה מיוצגת בדיון שלפנינו (וזאת לאחר שנמסר מטעם היועצת כי שאלת הייצוג הנפרד תיבחן בהמשך, ובינתיים צורף מכתבו של מזכיר הממשלה). לאחר ששקלנו בדברים הגענו לכלל דעה כי אין מקום לחרוג במקרה זה מן הכלל לפיו העת לביקורת שיפוטית על הליך החקיקה שטרם הושלם היא בתום הליכי החקיקה. כידוע, "למעט בנסיבות חריגות ביותר לא ייטה בית משפט זה להתערב בהליך החקיקה בכנסת בטרם השלמתו; וזאת על בסיס עקרון הכיבוד ההדדי בין הרשויות, ומתוך תפיסה כי השלב הראוי לבחון את חוקתיותו של חוק מסוים ואת תקינות ההליך בו הוא נחקק הוא לאחר השלמת הליך החקיקה בכנסת" (בג"ץ 4302/09 לשכת עורכי הדין בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 3 (9.6.2009)). דומה כי דברים אלו נכונים ככלל גם כאשר הטענה לפגמים מכוונת למעשה המינהלי "שהקים לתחייה" את הליך החקיקה מכוח דין הרציפות, מקום שבו המשמעות האופרטיבית של הסעדים המבוקשים היא התערבות בהליכי חקיקה המצויים בעיצומם (ראו והשוו: בג"ץ 61574-03-25 צדק פיננסי נ' ממשלת ישראל, פסקה 6 (25.3.2025)). לא מצאנו כי המקרה שלפנינו הוא אחד מאותם מקרים חריגים המצדיקים לחרוג מהכלל לפיו אין מקום לקיום ביקורת שיפוטית ביחס להליך חקיקה בטרם השלמתו. זאת, בפרט מאחר שהשלמת הליכי החקיקה לא צפויה לייצר עובדות מוגמרות שביקורת מאוחרת לא תוכל להתמודד עמן בצורה יעילה (בג"ץ 761/86 מיערי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מב(4) 868, 876 (1989)); מאחר שמדובר בחקיקה הקשורה לנושא שבמוקד מחלוקת ציבורית עזה (ראו והשוו: בג"ץ 1234/23 אורון נ' ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, פסקה 3 (16.2.2023); בג"ץ 9327/17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 6 (10.12.2017)); ומאחר שדחיית מועד הביקורת השיפוטית עשויה לייתר את הצורך בביקורת שיפוטית, אם הצעת החוק לא תצלח את הליכי החקיקה במלואם (בג"ץ 2337/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 11 (22.2.2022) (להלן: עניין חוק צד"ל); בג"ץ 491/18 עפגין נ' שרת המשפטים, פסקה 8 (8.4.2018)). 12. מכל מקום, בשלב זה איננו מביעים עמדה לגופם של דברים. עוד נזכיר כי גם בהנחה שנפל פגם בהליכי החקיקה, כנטען בעתירה ובחוות דעתה של היועצת, אזי "הליך חקיקה תקין עשוי לרפא, אפוא, פגם שנפל בשלבי הכנת והגשת הצעת חוק ממשלתית – ולמצער, ליטול את עוקצו, ולשלול את סיווגו כפגם היורד לשורש הליך החקיקה ומצדיק התערבות בה"; וכל ועדה של הכנסת מחזיקה ביכולת "לברא את הצעת החוק מפגמים אשר דבקו בה" (ראו, בהתאמה: עניין חוק צד"ל, בפסקה 13; בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 26, 36 (1998)). למותר לציין כי ככל שבתום הליכי החקיקה יובא החוק אל שולחנו של בית המשפט במסגרת עתירה חוקתית, ייבחנו כלל ההיבטים הדיוניים-הליכיים והמהותיים הקשורים בחוק. או-אז יבחן בית המשפט אם נפל בהם פגם, וככל שיימצא פגם שכזה, יבחן אם הפגם יורד לשורש החקיקה. מכל מקום, טענות הצדדים יעמדו להם גם לאחר השלמת הליך החקיקה. 13. סוף דבר שהעתירה נדחית. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ניתן היום, ל' סיוון התשפ"ה (26 יוני 2025). יצחק עמית נשיא נעם סולברג משנה לנשיא דפנה ברק-ארז שופטת