הסתדרות העובדים הלאומית נ. שר הכלכלה

פסק-דין בתיק בג"ץ 4737/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4737/14 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית העותרת: הסתדרות העובדים הלאומית נ ג ד המשיבים: 1. שר הכלכלה 2. הממונה הראשי על יחסי עבודה 3. התאחדות תאגידי כח אדם זר לבניין 4. הסתדרות העובדים הכללית החדשה עתירה למתן צווים על תנאי וצווי ביניים בשם העותרת: עו"ד אהרן אברמוביץ', עו"ד שבתאי מיכאלי, עו"ד איילת רם ועו"ד קרן בוצר בשם המשיבים 2-1: עו"ד מיכל לייסר בשם המשיבה 3: עו"ד יאיר דוד בשם המשיבה 4: עו"ד מיה פרי-אלתרמן, עו"ד איריס ורדי, עו"ד יחיאל שמיר ועו"ד יפתח הלינג פסק-דין השופט י' עמית: עתירה למתן צו על תנאי, בה מבקשת העותרת כי נורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטל החלטת המשיב 2 שלא לרשום את ההסכם הקיבוצי שנחתם בין העותרת לבין המשיבה 3, ומדוע לא ירשום המשיב 2 את ההסכם הקיבוצי. העתירה מעוררת שאלה מקדמית למי הסמכות לדון בתקיפה מינהלית של החלטת הממונה הראשי על יחסי עבודה במשרד הכלכלה (להלן: המשיב 2 או הממונה) שלא לרשום הסכם קיבוצי – האם קיימת סמכות מקבילה לבית הדין לעבודה או האם הסמכות היא ייחודית לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק? 1. הסתדרות העובדים הלאומית החדשה (להלן: העותרת) חתמה ביום 23.9.2012 על הסכם קיבוצי עם התאחדות תאגידי כוח אדם זר לבניין (להלן: המשיבה 3) להסדרת תנאי עבודתם של עובדים זרים המועסקים בענף הבניין על ידי מעסיקים החברים במשיבה 3 (להלן: ההסכם או ההסכם הקיבוצי). ביום 28.10.2012 הגישה העותרת את ההסכם לממונה לשם רישומו, וביום 7.5.2013 הגישה הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן: המשיבה 4) את התנגדותה לרישום ההסכם. לאחר שהעותרת והמשיבה 4 הגישו מספר תגובות ולאחר דיון שהתקיים בפניו, החליט הממונה, ביום 27.4.2014, לקבל את ההתנגדות ולא לרשום את ההסכם הקיבוצי. החלטת הממונה נשענה על שניים: העותרת איננה הארגון היציג בענף הבניין ולא ברור מהי ההצדקה לרשום הסכם קיבוצי החל רק על עובדים זרים המועסקים על ידי איגודי כוח אדם; ומדובר בהתארגנות פסולה שכן היא נעשתה על ידי המעסיקים (המשיבה 3) ומטעמם. כנגד החלטה זו מכוונת העתירה. בעתירה טוענת העותרת נגד סמכותו של הממונה לדון בכשרות ארגון עובדים ככלל, ונגד האופן בו הפעיל את סמכותו בפרט. לדידה, החלטת הממונה במקרה דנן הייתה מוטעית ויש לרשום את ההסכם. 2. בהחלטתי מיום 8.7.2014 הוריתי למשיבים להתייחס לשאלת סמכותו של בית משפט זה, באשר ככל שקיימת סמכות מקבילה של בית הדין לעבודה ולעותר עומד סעד חלופי, דין העתירה להידחות על הסף, אלא אם מתקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות חריגה מהכלל (ראו, למשל, בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, 244-243 (1993); בג"ץ 4572/08 סאוט אלעאמל – להגנת זכויות העובדים והמובטלים נ' שר התעשיה המסחר והתעסוקה (19.1.2009); בג"ץ 7821/02 שחר נ' עיריית חדרה, פסקה 2 והאסמכתאות שם (22.9.2002); בג"ץ 6871/03 מדינת ישראל נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נח(2) 943 (2003) (להלן: בג"ץ 6871/03)). אקדים ואומר כי הגעתי למסקנה שהמקום לתקוף את החלטת הממונה, הוא בית הדין הארצי לעבודה, בהתאם לסמכותו על פי סעיף 25 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק בית הדין לעבודה). למעשה, השאלה כבר התעוררה בעבר בפני בית משפט זה בבג"ץ 214/02 הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל נ' הממונה הראשי על יחסי עבודה במשרד העבודה והרווחה (6.2.2002) (להלן: בג"ץ הסתדרות העובדים הלאומית). בדומה למקרה דנן, באותו מקרה נדונה עתירה – גם כן של העותרת דכאן – כנגד אופן ניהולו של הליך רישום הסכם קיבוצי בידי הממונה. בפסק דין קצר דחה בית המשפט את העתירה על הסף בקבעו כלהלן: "בעתירתה טוענת העותרת טענות שונות כנגד אופן ניהול הליך הרישום בידי הממונה. כמו כן, טענה העותרת כנגד החלטתו של הממונה שלא למסור לידיה נתונים הנוגעים לשאלת היציגות; נתונים שנמסרו לו על ידי ההסתדרות הכללית בתנאי שלא ימסרו לעותרת. בנוסף ביקשה העותרת כי יוצא צו ביניים שימנע מהממונה לדון בהסכם הקיבוצי האמור או בכל הסכם קיבוצי אחר הנוגע לענף עובדי כוח האדם וזאת עד להכרעה בעתירה. [...] לאחר עיון בטענות הצדדים, באנו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף, ולו מן הטעם שמקומה של המחלוקת בבית הדין לעבודה. בית הדין הוא הערכאה המוסמכת והמתאימה לבירור הנושאים העולים בעתירה ונוגעים להליך רישומו של הסכם קיבוצי. מכל מקום, נכונה גם טענת המשיבים כי העתירה היא מוקדמת באשר טרם נתקבלה החלטתו הסופית של הממונה. בשלב זה לא יראה בית משפט זה להתערב בהליכים תלויים ועומדים על יסוד העילות שהעלו העותרים". הנה כי כן, כבר קיים תקדים בנושא שבפנינו. עם זאת, מאחר שהעתירה בעניין הסתדרות העובדים הלאומית נדחתה גם מחמת היותה עתירה מוקדמת, ונוכח קיצור ההנמקה שם, מצאתי הפעם להרחיב בשאלת סמכותו ומקור סמכותו של בית הדין לעבודה לדון בעתירה. 3. הוראת החוק, ששאלת פרשנותה נתונה במחלוקת בין הצדדים, היא סעיף 25 לחוק בית הדין לעבודה, שמסדיר את סמכותו הייחודית של בית הדין הארצי לעבודה. וזו לשונו: סמכות בית הדין הארצי 25. לבית הדין הארצי תהא הסמכות הייחודית לדון - (1) בתובענה בין מי שיכולים להיות צדדים להסכם קיבוצי כללי כמשמעותו בחוק הסכמים קיבוציים בענין קיומו, תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו של הסכם קיבוצי, או הסדר קיבוצי אחר או בכל ענין אחר הנובע מהם, או בענין תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו של כל דין; (2) בתובענות בין ארגון עובדים לארגון עובדים אחר ותובענות בין ארגון מעבידים לארגון מעבידים אחר, הכל אם התובענות נובעות מענינים שביחסי עבודה. 4. לטענת העותרת, אין מדובר בסכסוך בין ארגוני עובדים, אלא בביקורת שיפוטית על החלטת הממונה. לטענתה, מהות העתירה הינה תקיפה ישירה של החלטה מינהלית שניתנה על ידי רשות שלטונית, ובמקרה כגון דא, הסמכות נתונה לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. המשיבה 3 בתגובתה הצטרפה לעמדת העותרת. המשיבים 1 ו-2 והמשיבה 4 חלקו בתגובתם המקדמית על גישה זו והצביעו על כך שבית הדין הארצי לעבודה קבע מספר פעמים בעבר כי נתונה לו הסמכות העניינית לדון בשאלת רישומו, או אי-רישומו, של הסכם קיבוצי. לטענת המשיבים 1 ו-2, סמכות זו עולה בקנה אחד עם הסמכות המוקנית לבית הדין הארצי לעבודה לפי סעיף 25(2) לחוק בית הדין לעבודה. המשיבה 4 גרסה כי נושא העתירה נופל גם בגדר סעיף 25(1), באשר עניינה בבקשת העותרת לרישום הסכם קיבוצי, לפי חוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957 (להלן: חוק הסכמים קיבוציים), ושני הצדדים להסכם – העותרת והמשיבה 3 – הינם צדדים לעתירה. 5. סעיף 10 לחוק הסכמים קיבוציים קובע חובת רישומו של הסכם קיבוצי תוך חודשיים מיום החתימה על ההסכם. תקנות הסכמים קיבוציים (רישום), תשי"ז-1957 (להלן: תקנות הסכמים קיבוציים), מסדירות את הליך הגשת המסמך לרישום והפרטים שיש לכלול בבקשה. ההליך בו נקטה המשיבה 4 הינו הליך התנגדות לרישום, והוא מוסדר בתקנה 2ב: הגשת טענת כשרות 2ב. (א) טענה בדבר אי-כשרות של ארגון עובדים כאמור בסעיף 6 לחוק, תוגש במכתב רשום חתום על ידי הארגון הטוען לפי מען הממונה הראשי על יחסי עבודה, משרד העבודה, ירושלים, לא יאוחר מיום ה-10 בחודש שאחרי החודש בו פורסמו הפרטים בירחון. (ב) הוגשה טענה כאמור בתקנת משנה (א), יודיע הממונה הראשי על יחסי עבודה בכתב על החלטתו לצדדים החתומים על המסמך ולארגון הטוען. התקנה מפנה כאמור לסעיף 6 לחוק הסכמים קיבוציים, לפיו: סתימת טענת כשרות לאחר חתימה 6. טענה שארגון עובדים בעל הסכם קיבוצי לא היה בשעת עשייתו של ההסכם ארגון עובדים יציג לענין אותו הסכם לא תישמע אלא מטעם ארגון עובדים אחר. עולה מהאמור, כי הממונה מוסמך לדון בטענת ארגון עובדים אחר לאי-כשרות של ארגון עובדים החתום על ההסכם המבוססת על הטעם שאין מדובר בארגון עובדים יציג. משמעות סמכות זו, כמו גם היקפה, מאותגרות על ידי העותרת. 6. כפי שצוין לעיל, סוגיית הסמכות העניינית במקרים כגון דא טרם התבררה די הצורך בפני בית משפט זה. אולם, נראה כי באופן עקבי בית הדין הארצי לעבודה שב וקבע כי שאלת רישומו של הסכם קיבוצי נופלת בגדר סמכותו. הדברים נאמרו במפורש בדב"ע (ארצי) נב/9-4 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל, האגף לאיגוד מקצועי – מדינת ישראל, פד"ע כה 171 (1992) (להלן: עניין ההסתדרות הכללית): "מכאן שלבית-הדין לעבודה הסמכות לבדוק ולקבוע אם הסכם קיבוצי אשר הוגש לרישום ואף נרשם, הוא אכן 'הסכם קיבוצי' כמשמעותו וכתוקפו בחוק הסכמים קיבוציים. לבית-הדין לעבודה נתונה אף הסמכות לקבוע אם הסכם אשר הוגש לרישום כחוק, אך הממונה הראשי על יחסי העבודה החליט שלא לרשמו, נחשב למרות זאת כ'הסכם קיבוצי' כחוק [...] מקום שתתעורר בבית-הדין שאלה הנוגעת להיבט המינהלי של הגשת ההסכם לרישום, רישומו או אי-רישומו והפעלת סמכות מינהלית, לרבות הפעלת סמכות של הממונה הראשי על יחסי העבודה, מוסמך בית-הדין לעבודה לדון בתוקפה של פעולה שלטונית בתום המשפט הקיבוצי, כשם שהוא מוסמך 'לדון בתקפה של פעולה שלטונית שעילתה ביחסי עובד-מעביד' (דב"ע מט/131-3, בע' 266)" (שם, בעמ' 183. ההדגשות הוספו – י"ע). הנה כי כן, בית הדין הארצי לעבודה קבע זה מכבר כי נתונה לו הסמכות לפסוק כי הסכם שהממונה החליט שלא לרשמו מהווה בכל זאת הסכם קיבוצי, וכי כחלק מהליך זה, הוא יכול להידרש לשאלת אופן הפעלת סמכות הממונה ותוקף החלטתו. בית הדין לעבודה שב ונתן גושפנקא להלכה זו, ונראה שהיא קנתה לה אחיזה בפסיקת בית הדין הארצי לעבודה (ראו, למשל, דב"ע (ארצי) נד/4-2 ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י, הסתדרות המהנדסים – תע"ש, תעשיות לישראל בע"מ, פד"ע כז 479, 486 (1994); דב"ע (ארצי) נג/16-2 רשות שדות התעופה – זוילי, פד"ע כו(1) 463, 470 (1994)). 7. ביטוי לעמדה לפיה בית הדין לעבודה מוסמך לדון בשאלת תוקפו ורישומו של הסכם קיבוצי, עולה גם בסב"א (ארצי) 32690-10-10 הסתדרות העובדים הכללית החדשה, האגף להתאגדות עובדים – כוח לעובדים, ארגון עובדים דמוקרטי (20.1.2011) (להלן: עניין כוח לעובדים), שם נדונה עתירה שעניינה קביעת זהות ארגון העובדים היציג של עובדי סגל ההוראה הזוטר באוניברסיטה הפתוחה. באותו עניין, קבעה סגנית הנשיא (כתוארה דאז) ארד, אגב הדברים, כי: "לאחר שההסכם הקיבוצי נחתם והוגש לרישום, ככל שהארגון האחר מבקש להשיג על יציגותו של הארגון הפורץ החתום על ההסכם, על הארגון האחר להגיש השגותיו לממונה הראשי על יחסי עבודה בהליך התנגדות לרישום ההסכם הקיבוצי, כפי הוראת תקנה 2ב לתקנות הרישום. החלטתו של הממונה בהשגה זו, נתונה לביקורתו השיפוטית של בית הדין הארצי לעבודה" (שם, פסקה 10 לפסק דינה. ראו גם פסקה 7 לפסק דינו של השופט (כתוארו דאז) פליטמן). לא נעלם מעיני כי באותו מקרה נדון סכסוך בין שני ארגוני עובדים בשאלת יציגות ארגון העובדים שמהווה צד להסכם הקיבוצי, עוד טרם פנו לממונה לשם רישום ההסכם, ומכאן סמכותו הברורה של בית הדין הארצי לעבודה מכוח סעיף 25(2) לחוק בית הדין לעבודה. אולם, קביעתה של השופטת ארד איננה מוגבלת לנסיבות אלו, אלא מבחינה בין שלב המשא ומתן הקיבוצי והחתימה על ההסכם, לבין השלב שלאחר החתימה על הסכם קיבוצי והגשתו לרישום. עוד אציין כי על פי פסק הדין סמכות בית הדין חלה על החלטת הממונה באשר היא, בין אם דחה את ההתנגדות ובין אם קיבל אותה. 8. פסק דין נוסף הרלוונטי לענייננו הוא ע"ב (ארצי) 11/06 הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל – מדינת ישראל, הממונה הראשי על יחסי העבודה (7.1.2007) (להלן: ע"ב הסתדרות העובדים הלאומית). באותו מקרה, הגישה הסתדרות העובדים הלאומית, העותרת בהליך דנן, התנגדות לרישום הסכם קיבוצי בין התאחדות בעלי האולמות וגני אירועים בישראל ובין הסתדרות העובדים הכללית החדשה. הסתדרות העובדים הלאומית לא הגישה את הנתונים הנדרשים, דבר שראה בו הממונה כזניחת התנגדותה, וההסכם הקיבוצי נרשם. בית הדין לעבודה, שדן בעתירה מכוח סעיף 25(2) לחוק בית הדין לעבודה (שם, פסקה 2 לפסק דינו של הנשיא אדלר), נדרש בגדר העתירה להיקף סמכותו והיקף שיקול דעתו של הממונה בבואו להחליט בדבר רישום הסכם קיבוצי. 9. סיכום ביניים: מפסיקותיו של בית הדין לעבודה עולה כי הוא ראה עצמו מוסמך להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטת הממונה בשאלת רישומו או אי-רישומו של הסכם קיבוצי. כחלק מכך, נדרש בית הדין במסגרת פסקי דינו הן לשאלה אם מדובר בהסכם קיבוצי ואם ארגון העובדים מהווה ארגון עובדים יציג, והן לשאלת סמכותו של הממונה והיקפה (עם זאת, יש לציין כי פרט לעניין כוח לעובדים ולעניין ע"ב הסתדרות העובדים הלאומית, שם קבע הנשיא אדלר במפורש כי הוא דן בעתירה מכוח סעיף 25(2), בשאר פסקי הדין שנזכרו לעיל אין התייחסות למקור הסמכות של בית הדין לעבודה, ובחלק מפסקי הדין אף מדובר בערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה). לפרקטיקה של בתי הדין לעבודה יש ליתן משקל בבואנו להכריע בשאלת סמכות בית הדין (ראו, למשל, בג"ץ 3716/13 אגד, אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקאות 41-39 והאסמכתאות שם (3.7.2014) (להלן: עניין אגד); למשקל פסיקת בתי הדין לעבודה בשאלות של פרשנות ראו אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 776-774 (1993)). 10. לטענת העותרת, יש להבחין בין המקרים לעיל לבין המקרה דנן. לטענתה, בעניין ההסתדרות הכללית נדונה שאלת סמכותו של בית הדין לעבודה בהיבט המנהלי במסגרת תקיפה עקיפה. במצב כגון דא, טוענת העותרת, קונה בית הדין הארצי לעבודה סמכות נגררת לדון בעניינים מנהליים הכרוכים ברישומו של הסכם קיבוצי. ואילו בעניין כוח לעובדים ובע"ב הסתדרות העובדים הלאומית סמכות בית הדין לעבודה לבחון את החלטת הממונה קמה באופן נלווה להכרעה בסכסוך בין שני ארגוני עובדים, סכסוך המצוי תחת סמכות בית הדין הארצי לעבודה מכוח סעיף 25(2) לחוק בית הדין לעבודה. 11. סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984, חל על בתי משפט אזרחיים וחל על בתי הדין לעבודה באמצעות סעיף 39 לחוק בית הדין לעבודה. הסעיף מסמיך את בית הדין לעבודה לדון בגררא גם בשאלת סמכות הממונה בהיותה נלווית להליך המצוי תחת סמכותו של בית הדין לעבודה (השוו בג"ץ 6871/03, בעמ' 947; ע"א 2618/03 פי.או.אס. (רסטורנט סוליושנס) בע"מ נ' ליפקונסקי, פסקה 18 (29.11.2004) (להלן: עניין פי.או.אס.)). בהתאם, אבחן תחילה אם השאלה העקרונית שמעלה העותרת בדבר היקף סמכותו של הממונה, נלווית לנושא העתירה או מהווה שאלה עיקרית בהליך. לאחר מכן אבחן אם ההליך עצמו נמצא תחת סמכות בית הדין לעבודה, וכחלק מכך מהו מקור סמכותו של בית הדין לעבודה. 12. כשלעצמי, אני סבור כי ענייננו בתקיפה עקיפה של החלטת הממונה, לאור הנסיבות בהן הוגשה העתירה דנן – קבלת התנגדותה של המשיבה 4 ודחיית בקשתה של העותרת לרשום את ההסכם הקיבוצי. באספקלריה זו, נראה כי עיקר הפלוגתא היא בשאלת תוקפו של ההסכם הקיבוצי שנחתם בין העותרת למשיבה 3, לרבות הכרעה בשאלת כשרותה של העותרת כצד להסכם קיבוצי. אגב הדיון בשאלות אלו, נדרש בית המשפט, במסגרת תקיפה עקיפה, לבחון גם את היקף שיקול דעתו של הממונה. העותרת פועלת בשני מישורים – במישור האחד, היא מתנגדת להחלטת הממונה לגופה וטוענת כי יש להכיר בה כארגון עובדים יציג; ובמישור השני, היא מבקשת לבחון ולבקר את היקף סמכותו של הממונה. הגם שמדובר בשני מישורים, עיקרם הינו אחד – מתן תוקף להסכם הקיבוצי בין העותרת לבין המשיבה 3. אלו גם הסעדים שמבקשת העותרת מבית משפט זה. 13. עולה, אפוא, כי שאלת סמכות הממונה נלווית לבחינת ההסכם הקיבוצי ולבחינת כשרותה של העותרת כארגון עובדים יציג. בנקודה זו אבחן את מקור סמכותו של בית הדין לעבודה לדון בעתירה ואעמוד על הנימוקים בגינם ראוי כי השאלות המתעוררות בעתירה יידונו בבית הדין לעבודה. 14. נשוב אל סעיפי החוק המגדירים את סמכותו של הממונה. תקנה 2ב לתקנות הסכמים קיבוציים, מכוננת את הליך ההתנגדות לרישום הסכם קיבוצי וסמכות הממונה לדון ולהכריע בהליך זה. כפי שצוין, הליך ההתנגדות כפוף, על פי לשון התקנה, לסעיף 6 לחוק הסכמים קיבוציים, ולפיו: "טענה שארגון עובדים בעל הסכם קיבוצי לא היה בשעת עשייתו של ההסכם ארגון עובדים יציג לענין אותו הסכם לא תישמע אלא מטעם ארגון עובדים אחר". הלכה למעשה, כתוצאה משילוב תקנה 2ב לתקנות הסכמים קיבוציים וסעיף 6 לחוק הסכמים קיבוציים, אגב הליך רישומו של הסכם קיבוצי ובמסגרת הליך ההתנגדות, שיכול להגיש רק ארגון עובדים אחר, נדרש הממונה לטענה שהיא במהותה תולדה של סכסוך בין ארגוני עובדים. כלומר, עצם הגשת ההתנגדות מעידה על סכסוך בין שני ארגוני עובדים, בדבר שאלת כשירותו של אחד מהם להיות צד להסכם קיבוצי. בהתאם, הממונה נדרש דה-פקטו להכריע במחלוקת. שעה שאחד מארגוני העובדים תוקף את החלטת הממונה והמחלוקת מגיעה לפתחו של בית הדין, הרי ששליבת המחלוקת היא בין ארגון עובדים אחד למשנהו בעניינים שביחסי העבודה, אף אם לסכסוך נוסף רובד נוסף של החלטת הממונה, והחלטתו עומדת גם היא בפני הערכאה השיפוטית. אשר על כן, מהות המחלוקת והתחקות אחר הצדדים האמיתיים לה, מביאים לכלל מסקנה כי בפנינו מחלוקת בין שני ארגוני עובדים, כמו במקרה שלפנינו. לפיכך, העתירה מצויה תחת סמכות בית הדין הארצי לעבודה מכוח סעיף 25(2) לחוק בית הדין לעבודה שעניינו "תובענות בין ארגון עובדים לארגון עובדים אחר". 15. לכאורה, לפי פרשנות לשונית-צרה, מתייחס סעיף 25(2) לחוק בית הדין לעבודה לעתירה של ארגון עובדים אחד נגד רעהו, בעוד שבמקרה דנן, אין מדובר במחלוקת ישירה בין ארגוני עובדים, וקיים גורם שלישי בדמות הממונה. אלא, שפרשנות סעיפי החוק אינה מסתיימת בבחינה טכנית של לשון החוק. יש לבחון את משמעות הביטויים המופיעים בו לאור הקשרם, ובתוך כך, יש ליתן משקל למאטריה החקיקתית ולתכלית החוק (בג"ץ 7029/95 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(2) 63, 98 (1997) (להלן: עניין עמית, הסתדרות עובדים מכבי)). משפט העבודה מאופיין בדינמיות ובשינויים תכופים ואלו משפיעים על פרשנות ביטויים והגדרות המופיעים בחקיקה בתחום זה ועל האופן בו נפרש את סמכות בית הדין (בג"ץ 1181/03 אוניברסיטת בר-אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 63 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה והאסמכתאות שם (28.4.2011) (להלן: עניין אוניברסיטת בר-אילן); עניין אגד, פסקאות 41-32 והאסמכתאות שם). בהתאם, בבואנו לפרש ולגדור את סמכותו של בית הדין הארצי, עלינו להעמיד לנגד עינינו את שתי התכליות הבאות: הראשונה – ריכוז כל ענייני העבודה, לרבות יחסי העבודה הקיבוציים, בידי טריבונל אחד בקי ומומחה בתחום (השוו, עניין פי.או.אס., פסקה 11 והאסמכתאות שם). השניה – הבטחת הגנה על זכויות העובדים, ונוכח תכליתו הבסיסית של חוק ההסכמים הקיבוציים לאפשר ארגון של העובדים באמצעות הסכם קיבוצי, והגנה על זכויותיהם אל מול המעביד (עניין אוניברסיטת בר-אילן, פסקה 64 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; עניין עמית, הסתדרות עובדים מכבי, בעמ' 103). על אף שהעותרת תוקפת את החלטת הממונה, הרי שלמעשה העתירה נסבה על מחלוקת בין שני ארגוני עובדים בדבר כשרותו של האחד להיות צד להסכם קיבוצי. במקרה כגון דא, בבוא הממונה לדון בהתנגדות לרישום הסכם קיבוצי, הוא נדרש לפעול הן על פי עקרונות המשפט המנהלי והן בהתאם לעקרונות משפט העבודה (ע"ב הסתדרות העובדים הלאומית, פסקה 11 לפסק דינו של הנשיא אדלר). הכרעה בסוגיות העולות בעתירה, מחייבת את הטריבונל השיפוטי לשאלות מתחום דיני העבודה הקיבוציים – אופן התארגנות העובדים; ענף העבודה הרלוונטי להתארגנות; האם מדובר בארגון מטעם המעסיק; האם העותרת הינה ארגון יציג ועוד. נושאים אלו נמצאים במובהק בתחום מומחיותו של בית הדין הארצי לעבודה, שנדרש אליהם דרך קבע. זאת ועוד. תחת סמכויות בתי הדין לעבודה מצויה גם תובענה בין צדדים להסכם קיבוצי, מיוחד או כללי, שעניינה הסכם קיבוצי, ובכלל זה קיומו, תחולתו, פירושו, ביצועו או הפרתו (סעיף 24(א)(2) וסעיף 25(1) לחוק בית הדין לעבודה). 16. אשר על כן, יש לראות בעתירה נגד החלטת הממונה, שעניינה סכסוך בין שני ארגוני העובדים, בגדר תובענה "בין ארגון עובדים לארגון עובדים אחר". פרשנות זו תואמת את התכלית החקיקתית העומדת בבסיס סמכויות בית הדין לעבודה כפי שנקבעה בחוק בית הדין לעבודה, ואת התכלית שבבסיס חוק הסכמים קיבוציים. אין לצמצם את סמכויות בתי הדין לעבודה "עד כדי סיכול התכלית של ריכוז עניני עבודה בבית הדין לעבודה. הוראת סמכות בחקיקה, כמו כל הוראת חקיקה, יש לפרש על-פי תכליתה" (עניין פי.או.אס., פסקה 12). בית הדין לעבודה הוא בעל מומחיות לדון בסוגיות שמעלה העתירה, ואף נדרש לא פעם אגב סוגיות אלו לבחון את החלטות הממונה וגבולות שיקול דעתו. מומחיות זו עומדת לבית הדין בבואו לברר את המחלוקת ולהגן על האינטרסים של העובדים. 17. זאת ועוד. דרך זו מאפשרת ריכוז הדיון בעתירות שעניינן החלטת הממונה בבקשת התנגדות תחת אותו טריבונל שיפוטי. אבהיר הדברים. אילו המצב היה הפוך, והממונה היה דוחה את ההתנגדות, אזי אין חולק כי הסמכות לדון בעתירתה של המשיבה 4 כנגד החלטת הממונה בדבר רישום ההסכם הקיבוצי הייתה נתונה לבית הדין הארצי לעבודה. כך עולה מעניין כוח לעובדים ומע"ב הסתדרות העובדים הלאומית. אף העותרת לא חולקת על כך, אך לדידה: "העותרת תדגיש כי בעתירה דנן אין מדובר בסכסוך בין ארגוני עובדים כלל. אילו היתה פונה המשיבה 4 לבית הדין הארצי לעבודה בתביעה כנגד ההסכם הקיבוצי שנחתם בין העותרת לבין המשיבה 3, או אז היה קונה בית הדין הארצי לעבודה סמכות לדון בתביעה זו, אך לא בכך עסקינן" (פסקה 92 לתשובתה של העותרת מיום 23.9.2014). אם נקבל את גישתה של העותרת, ייווצר מצב אבסורדי: שני בתי משפט שונים ידונו באותה סיטואציה ובהחלטה של גוף אחד בהתאם להחלטתו של אותו גוף – אם ראה הממונה לקבל את ההתנגדות ידון בכך בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, אם ראה לדחות את ההתנגדות ידון בכך בית הדין הארצי לעבודה. תוצאה זו, בה שני טריבונלים שונים ידרשו בנסיבות שונות לאותה החלטה, איננה סבירה. לפיכך, אל לנו להסתפק בבחינת הצדדים "הפורמאליים" לעתירה, אלא יש לבחון מי הם הצדדים האמתיים לסכסוך: "לא זהות העותר או זהות התובע היא זו שתקבע את הערכאה שבה יתקיים הדיון, אלא מהות העניין. מקום שבו הצדדים האמיתיים ב'סכסוך המשולש' הם עובדים ומעסיק, וכשמדובר בנושא שביחסי עבודה, הרי שלבית דין זה קיימת סמכות עניינית לדון בעתירה או בתביעה" (השופטת ורדה וירט ליבנה בס"ק (ארצי) 13/08 ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים – משרד האוצר, פסקה 23 (5.10.2009). בדבריה נסמכת השופטת על ס"ק (ארצי) 5/03 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – התאחדות התעשיינים בישראל (16.7.2003), שאושר על ידי בית משפט זה בבג"ץ 6871/03). בחינת מקורה של העתירה והתחקות אחר הצדדים האמיתיים לה מביאים לכלל מסקנה כי בפנינו סכסוך בין שני ארגוני עובדים. 18. לסיכום: נוכח פסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ הסתדרות העובדים הלאומית; נוכח פסקי דינו של בית הדין לעבודה שנדרש לא אחת לנושאים העולים בעתירה; נוכח אופיו של הליך ההתנגדות לפי תקנה 2ב לתקנות הסכמים קיבוציים והתחקות אחר ליבת העתירה; נוכח התכלית החקיקתית של ריכוז כל ענייני העבודה בטריבונל בקי ומומחה בתחום, והתכלית של הגנה על זכויות העובדים – בהינתן כל אלו, עתירה נגד החלטת הממונה בהתנגדות לרישום הסכם קיבוצי נכנסת לגדרי סעיף 25(2) לחוק בית הדין לעבודה, כתובענה בין ארגון עובדים אחד לארגון עובדים אחר. משקבענו כי לבית הדין לעבודה יש סמכות, דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. בשולי הדברים אזכיר כי פסקי הדין של בית הדין הארצי לעבודה נתונים לביקורתו של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (ראו, למשל, עניין עמית, הסתדרות עובדים מכבי, בעמ' 91-90). עוד אוסיף, כי מוטב לו היה המחוקק מסדיר, באופן מפורש, את סמכות הממונה, ובכלל זה מסדיר בחקיקה באופן מפורש את סוגיית הביקורת השיפוטית על החלטותיו. 19. אשר על כן, אנו דוחים העתירה על הסף בשל קיומו של סעד חלופי. העותרת תשא בהוצאות המשיבים 2-1 והמשיבה 4 בסך 7,500 ₪ כל אחד. ניתן היום, י"ב בחשון התשע"ה (5.11.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14047370_E05.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il