אלון חברה הדלק לישראל בע"מ נ. שר התעשיה והמסחר ויושב ראש מוע

פסק-דין בתיק בג"ץ 4736/03 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4736/03 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת ע' ארבל העותרות: 1. אלון חברה הדלק לישראל בע"מ 2. דור אנרגיה (1988) בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. שר התעשיה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל 2. מינהל מקרקעי ישראל 3. מועצת מקרקעי ישראל 4. הממונה על הגבלים העסקיים 5. פי גלילות מסופי נפט וצינורות בע"מ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרות: עו"ד שלמה שפיר; עו"ד טל גנדלמן; עו"ד רם פרייס בשם המשיבים 4-1: עו"ד אורית קורן בשם המשיבה 5: עו"ד משה שחל; עו"ד צבי אגמון; עו"ד טל מישר; עו"ד אתי ינאי-נווה פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: פתח דבר 1. העותרות, אלון, חב' הדלק לישראל בע"מ, ודור אנרגיה (1988) בע"מ (להלן - דור אלון) הן חברות דלק שהוקמו על רקע הרפורמה בשוק הדלק שהחלה בשנת 1988, ואשר מטרתה היתה להגביר את התחרות בשוק הדלק. עד להחלת הרפורמה, נשלט משק הדלק על ידי חברות הדלק הגדולות - פז, סונול ודלק. העותרות מציגות את עצמן כמי שמאז הקמתן "נושאות את דגל הרפורמה ומהוות גורם הולך וגדל בשוק הדלק, ופעילותם תרמה ותורמת משמעותית להגברת ושמירת התחרות בענף ומניעת שוק קפיטליסטי של שלוש חברות הדלק הותיקות" (סעיף 6 לעתירה). עותרת 1 מחזיקה בשליטה על עותרת 2. 2. משיבה 5 (להלן - פי גלילות) הינה חברה אשר נכון למועד הגשת העתירה עסקה באיחסון והנפקה של דלקים. ונמצאה בבעלות משותפת של המדינה (שהחזיקה במחצית ממניות החברה באמצעות חברה ממשלתית, ושל שלוש חברות הדלק הגדולות - פז, דלק וסונול (להלן - החברות הגדולות). 3. עניינה של עתירה זו בהסכם מיום 26.12.02 (להלן: ההסכם או העיסקה) בין מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) לבין חברת פי גלילות, בקשר למקרקעין בהיקף של כ- 167 דונם במתחם גלילות בהרצליה, המצויים בחכירה לדורות של פי גלילות (להלן: המקרקעין). עיקרו של ההסכם נסב סביב התחייבותה של פי גלילות להפסיק את פעילות מתקני הדלק השונים באתר, והעתקת הפעילות לאתר חלופי; וכן הסדרת המשך מעמדה של פי גלילות במקרקעין, עד לתום הסכם החכירה המקורי שברשותה. כל זאת, נוכח תכנית המינהל לפתח את אזור גלילות, בשטח כולל של כ- 1,500 דונם, והפיכתו לרובע עירוני מודרני של מגורים, תעסוקה, ופארק ציבורי. 4. העותרות מבקשות, בעיקרו של דבר, את ביטולו של ההסכם. טענתן המרכזית היא, כי היקף ההטבות שהוענקו לפי גלילות במסגרת ההסכם חורג מן הסביר, וכי הוא הסכם בלתי מידתי, המפלה אותן לרעה, ומקשה על יכולתן להתחרות בחברות הדלק הגדולות. כן נטען, כי כריתת ההסכם מהווה חריגה מסמכות המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית), וכי הליך אישורו של ההסכם במועצה הארצית היה בלתי תקין. העותרות העלו במקור גם טענות מתחום ההגבלים העסקיים כנגד ההסכם, והיועץ המשפטי לממשלה סבר אף הוא כי היבט זה של ההסכם מעורר קשיים. כפי שיפורט להלן, קשיים אלה באו על פתרונם בהסדר לפירוקה של פי גלילות משיתוף שלוש החברות הגדולות בהחזקות בה, אשר קיבל תוקף של פסק דין בבית הדין להגבלים עסקיים. השאלה העולה בעתירה זו היא - האם נפלו בהסכם פגמים המצדיקים התערבות שיפוטית לביטולו או לשינויו; כן נידרש לשאלת מעמדן של העותרות לטעון לעניין תקפותו של ההסכם. פרטי הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים פי גלילות 5. בעת הגשת העתירה, פי גלילות פעלה כחברה העוסקת באחסון תזקיקי נפט ובניפוקם, והוחזקה במחציתה בידי מדינת ישראל, ובמחציתה האחרת בידי שלוש חברות הדלק הגדולות במשק - פז, דלק וסונול בשיעורים שונים. ביום 23.3.1966, נחתם הסכם חכירה בין המינהל לבין פי גלילות (להלן גם: הסכם החכירה המקורי). ההסכם העניק לפי גלילות זכות חכירה לדורות במקרקעין האמורים לתקופה של 49 שנה, מיום 1.2.1959, וכן אופציה להארכת ההסכם לתקופה נוספת של 49 שנים. בהתאם לכך, לפי גלילות ניתנה זכות חכירה במקרקעין, עם אופציה עד לשנת 2057. מטרת החכירה, הוגדרה, כ"הפעלת מפעל הטרמינל של הצינור להובלת מוצרי פטרוליאום מבתי הזיקוק בחיפה לגלילות הרצליה, ולכל מטרה הקשורה בהפעלה הנ"ל לרבות ניפוק מוצרי נפט גולמי המיובאים למפעל הטרמינל בכל דרך שהיא" (סעיף 2 להסכם החכירה המקורי). לגבי האפשרות לשינוי מטרת החכירה, צוין בסעיף זה כדלקמן: "החוכר לא ישתמש בקרקע לכל מטרה אחרת אלא אם קיבל לכך מראש את הסכמת המחכיר בכתב" בהתאם להסכם המקורי, שיעור דמי החכירה השנתיים הועמד על 4% מערך הקרקע, לפי קביעת השמאי הממשלתי מעת לעת, והתשלום עבור 7 השנים הראשונות בוצע מראש. מימוש זכות החכירה לא הותנה במיצוי מטרת החכירה דווקא, ועל החוכרת לא הוטלה חובה להחזיר את הקרקע למינהל במקרה של היעדר שימוש במקרקעין או שימוש חלקי בהם, וגם לא במקרה של שינוי יעוד או ניצול הקרקע. מתחם גלילות בהרצליה והמגמות לפינויו בהיבט האינטרס הציבורי 6. מתחם גלילות בהרצליה, שימש עד לפני שנים אחדות, כמערך של מתקני אחסון, שאיבה וניפוק של תזקיקי דלק וגז. היקפו הכולל הוא כ- 300 דונם, מתוכם כ-167 דונם מוחכרים לפי גלילות, ואילו היתר נמכר בשעתו לחברות הגז הגדולות. מתחם גלילות היווה סיכון בטיחותי חמור ביותר עקב מיקומו המרכזי, וסמיכותם של מסופי הגז והדלק לאיזורי מגורים צפופים באיזור. סיכון זה הוביל, בין היתר, להטלת הגבלות בנייה על שטח של כ- 1,100 דונם סביב לאתר. נוכח הסיכון הבטיחותי מצד אחד, והרצון לפתח את האיזור, מצד שני, עסקו ממשלות ישראל לדורותיהן, מזה כחמש-עשרה שנה, בסוגיית פינוי מתקני הגז והדלק מהמקרקעין. ביום 14.1.1993 התקבלה החלטת ממשלה מס' 627, שעניינה מציאת אתרים חלופיים למסופי הגז הממוקמים בפי גלילות. ביום 15.1.1997 מינה מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות צוות בינמשרדי, בהשתתפות נציגי מינהל מקרקעי ישראל, משרד המשפטים ומשרד האוצר, לניהול משא ומתן עם פי גלילות לצורך פינוי המתחם. בהתאם לכתב המינוי, הדבר נדרש מאחר שהמתחם מהווה "אילוץ תכנוני הפוגע בהקצאה בפיתוח ובהשבחה יעילה של הקרקעות שבסביבתו". ביום 14.12.1997 התקבלה החלטת ממשלה מספר 2982 שעניינה הפסקת פעילות מתקני הגז בפי גלילות עד למועד מוגדר, בשל הסיכונים הבטיחותיים החמורים. 7. ביום 23.5.2001, אישרה ועדת מנכ"לים של משרדי ממשלה השונים הצעת עקרונות להסדר במתחם פי גלילות, כפי שנוסחה על-ידי צוות המשא והמתן של המינהל. בין היתר, נקבע, כי פי גלילות תתמוך בתכנית המינהל לפיתוח האזור, וכי היא תהיה זכאית לממש את הזכויות החדשות במקרקעין שבחכירתה, בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל 402 או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה. החלטה 402 הסדירה אותה עת את הכללים באשר לשינוי ניצול או ייעוד בקרקע עירונית, ובהמשך הזמן, היא הוחלפה על-ידי החלטה 933, שהוחלה על ההסכם החדש, נשוא העתירה. עוד הוחלט, כי הוצאות הפינוי של מתקני הדלק והגז ישולמו בדרך של הוספת זכויות בנייה לטובת פי גלילות וחברות הגז. במקביל לכך, לצורך יישום החלטות הממשלה השונות, יזם המינהל תכנית רש/800, שהופקדה על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה בתל-אביב ביולי 2002. מטרת התכנית הינה פינוי חוות הדלק והגז של פי גלילות בשל הסיכון הבטיחותי הנובע מהם, ופיתוח רובע עירוני מודרני במיתחם המקרקעין. 8. ביום 23.5.02, הוציא ראש המועצה המקומית רמת-השרון צו מינהלי להפסקת ניהול עסק כנגד פי גלילות, מכוח סעיף 20 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים). כנגד הצו, הגישה פי גלילות תובענה לבית משפט השלום ולאחר מכן לבית המשפט המחוזי, בתל אביב-יפו. בבית המשפט המחוזי, הגיעו הצדדים להסכם פשרה, המאפשר את המשך פעילות פי גלילות במתחם לתקופה שתיקבע על-ידי בית המשפט. ביום 11.6.02, נתן בית המשפט תוקף של פסק דין להסכם, וקבע במסגרתו כי בתוך שנתיים ימים, דהיינו עד לחודש יוני 2004, "תיפסק כל פעילות עסקית שעניינה אספקת גז ודלק במתחם" (להלן: פסק הדין). 9. ביום 26.5.2002 התקבלה החלטת ממשלה מס' 1880, אשר הורתה למשרד התשתיות הלאומיות, בשיתוף משרדי הממשלה השונים, להציג לפני הממשלה בתוך 30 יום רשימת אתרים חלופיים לאתר פי גלילות. ביום 29.9.2002, התקבלה החלטת ממשלה מספר 2552, שהחליפה את החלטה 1880, ובה נקבע כי בהמשך להסכם בין המועצה המקומית רמת השרון לבין חברות הגז והדלק אשר קיבל תוקף של פסק דין, "תיפסק כל פעילות עסקית שעניינה אספקת גז או דלק באתר גלילות הרצליה עד ליוני 2004". ההסכם נשוא העתירה 10. ביום 26.12.2002, הגיע המשא ומתן בין המינהל לבין פי גלילות אל קיצו, ונחתם ההסכם נשוא העתירה. תוקפו של ההסכם, הותנה במפורש באישור מועצת מקרקעי ישראל. לקראת הדיון במועצה, הכין המינהל סקירה של עיקרי ההסכם, וזו, יחד עם ההסכם והסכם החכירה המקורי, הונחו על שולחן המועצה ששה ימים לפני מועד הדיון והופצו לחבריה. ביום 21.1.2003 דנה מועצת מקרקעי ישראל בהסכם. בפתח הדיון הוצגה התכנית לפיתוח המתחם (רש/800), ובמסגרתה הועלה הצורך בפינוי המתקנים וההזדמנות שנוצרה לפיתוח האזור, והקמת רובע מגורים ותשתית חדשה לתעסוקה, שבמרכזו יקום פארק עירוני רחב ידיים. במהלך הדיון עלו נושאים נוספים הנוגעים להסכם, ובכללם פסק הדין והשלכותיו, הקצאת הקרקע החלופית ותנאיה, ההסדרים בדבר פינוי וטיהור המקרקעין ועלויותיהם, התרת שימושים חורגים בתקופת הביניים עד לאישור התכנית החדשה, והאפשרות שיינתן פסק דין המחייב את המדינה להחזיר את המקרקעין לבעליהם ערב ההפקעה. המועצה אישרה את ההסכם ברוב של 12 חברים מול אחד. בעקבות אישור המועצה, נכנס ההסכם לתוקפו. להסכם כאמור, שני פנים. הפן הראשון הוא, הסכמת פי גלילות להפסיק באופן מיידי את פעילות מתקני הדלק השונים במקרקעין, ולהעבירם לאתר חלופי. במסגרת זו, התחייבה פי גלילות, מעבר לחיוביה על פי פסק הדין, להפסיק כל פעילות של אחסנת דלק או ניפוקו באתר, עד ליום 31.12.2002. עוד נקבע, כי כל בעלי הזכויות במקרקעין הנכללים בתחום התכנית, לרבות פי גלילות, ישאו במשותף בהתאם לחלקם היחסי במקרקעין, במלוא הוצאות טיהור הקרקע. באשר לאתר החלופי נקבע, כי פי גלילות תישא בכל הפעולות הדרושות לאיתורו ולהכשרתו, וכן תישא בכל עלויות הפינוי והעתקת המתקנים הדרושים לה. יחד עם זאת, נקבע, כי אם תידרש המדינה להחזיר את הקרקע לבעליה המקוריים בטרם הופקעה הקרקע למטרה הציבורית הקשורה בפעילות פי גלילות, תהא החברה זכאית להחזר עלות פינוי המתקנים והעתקתם. עוד נקבע, כי הקצאת האתר החלופי לפי גלילות, תיעשה תוך מתן פטור ממכרז, לפי תקנה 25(4) לתקנות חובת מכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות חובת המכרזים). הפן השני של ההסכם, הינו הסדרת זכויותיה של פי גלילות במקרקעין, בהתאם למעמדה כחוכרת לדורות בקרקע עירונית, נוכח ההליכים שמקדם המינהל לפיתוח אזור גלילות (רש/800). במסגרת זו נקבע, כי לאחר שישונה יעוד המקרקעין בתכנית מאושרת, תהא פי גלילות רשאית להשתמש במקרקעין בייעודם החדש, בכפוף לתנאי החלטה 933 של מועצת מקרקעי ישראל. החלטה זו, מאפשרת לחוכר להוסיף ולחכור את הקרקע בייעודה או בניצולה החדש, תמורת תשלום דמי היתר בגובה 31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי הייעוד. בנוסף לכך, חב החוכר בתשלום היטל השבחה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה בשיעור מחצית מעליית שוויים של המקרקעין עקב אישור התכנית. פי גלילות התחייבה מצידה, לתמוך בתכנית שהמינהל מקדם לפיתוח האזור (רש/800), לבטל ערעור שהגישה כנגד עניין זה לבית המשפט העליון, ואף לחתום על ייפוי כוח בלתי הדיר, לפיו מוסמך המינהל לפעול בשם פי גלילות ובמקומה, בכל הנוגע לתכנית ולאישורה. בסמוך לאחר החתימה על ההסכם ואישורו במועצה, אכן הופסקה פעילותה של פי גלילות במתקני הדלק השונים במקרקעין. היבט ההגבלים עסקיים 11. ביום 19.3.2003, בעקבות פנייתו של בא-כוח העותרות לממונה על ההגבלים העסקיים (להלן גם: הממונה) בבקשה כי יבחן את ההסדר החדש בהיבט של דיני ההגבלים העיסקיים, פנה הממונה לשר התשתיות הלאומיות ולמנכ"ל המינהל. במכתבו, ציין הממונה, כי הוא סבור שקיים פגם בעצם קיום ההסכם. העמדה שננקטה על ידי רשות ההגבלים העסקיים היתה כי החזקתן המשותפת של שלוש חברות הדלק הגדולות ב- 50% מפי גלילות, יוצרת, לכאורה, מונופול בניפוק תזקיקים, ומעלה בעייה משפטית בראי חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק ההגבלים העסקיים). לפיכך, ההחלטה להקצות לפי גלילות אתר חלופי להמשך פעילותה, והרחבת פעילותה, המשותפת לכל שלוש החברות, באמצעות מתן הרשאה לפי גלילות להמשיך ולחכור את המקרקעין במתחם גלילות בהרצליה בייעודו החדש, מנציחים את קיומו של ההסדר הכובל ואף מעצימים אותו. נושא זה נבחן, הן בטרם הגשת העתירה, והן בעת שהיתה תלויה ועומדת, על-ידי היועץ המשפטי לממשלה, אשר פעל בנושא זה בתיאום עם הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים. בדיון הראשון בעתירה, טענו הצדדים בהרחבה בנוגע להיבטים הקרקעיים של ההסכם נשוא העתירה. אשר לשאלות מתחום ההגבלים העסקיים, הודיעה באת-כוח היועץ המשפטי לממשלה, כי נושא זה מצוי בהליכי בדיקה ובירור בידי היועץ המשפטי לממשלה. לפיכך, הוחלט באותו שלב לדחות את המשך הדיון, על מנת לאפשר ליועץ המשפטי להשלים את הליכי הבדיקה ולגבש את עמדתו בנושא (החלטה מיום 16.9.2003). מאז, ובמהלך השנים, הגישה המדינה מספר תגובות משלימות, בהן עדכנה את הנתונים לענין המהלכים הננקטים בהסדרת הקשיים המשפטיים שההסכם העלה מבחינת דיני ההגבלים העסקיים. במסגרת זו, דיווחה המדינה על מגעים שהתקיימו בינה לבין הממונה על ההגבלים העסקיים, לבין פי גלילות וחברות הדלק הגדולות השותפות בבעלות בה, לצורך גיבוש הסכמה עקרונית לפיתרון כולל של הסוגיה. ביום 11.7.2005, הודיעה המדינה על חתימתו של הסכם בין המדינה לבין חברות הדלק הגדולות להפרטה של פי גלילות, וכן על נוסח מוסכם של צו לפי סעיף 50ב לחוק ההגבלים העסקיים. ביום 5.9.2005, נתן בית הדין להגבלים עסקיים (כב' השופטת מרים מזרחי) תוקף של פסק דין לצו המוסכם לסיום הבעלות המשותפת של חברות הדלק הגדולות בפי גלילות. על פי המוסכם, תימכר כלל הפעילות העסקית של פי גלילות בתחום הנפט ומוצריו, לרבות זכויותיה במקרקעין. זהו, בתמצית, הרקע שעל יסודו הוגשה העתירה. טענות העותרות 12. בקשתן העיקרית של העותרות היא כי יבוטל ההסכם שנכרת בין פי גלילות לבין המינהל. לטענתן, כריתתו נעשתה בחוסר סמכות, תוך חריגה ממתחם הסבירות והמידתיות - בעיקר בשל היקף ההטבות שניתנו בו לפי גלילות, ונוכח עריכתו בהליך בלתי תקין. לגישתן, ההסכם החדש מעניק לפי גלילות טובות הנאה חסרות תקדים במקרקעי המדינה, בשווי העולה על מיליארד ש"ח, תוך שהמדינה מתפרקת, למעשה, מנכסי הציבור שברשותה לטובת פי גלילות. טענות העותרות נסמכות, בחלקן, על דבריו של חבר המועצה עדי ניב, מנהל המכון לחקר שימושי קרקע, במסגרת התנגדותו לאישור ההסכם בישיבת המועצה ביום 21.1.2003. 13. נקודת המוצא של העותרות הינה, כי אמנם, מן הבחינה העקרונית, הענקת הטבות לפרט או לתאגיד לשם יישום מדיניות ציבורית בעלת חשיבות גבוהה, אינה פסולה. אולם, במקרה זה, פסק הדין שהורה על הפסקת הפעילות במתחם עד לחודש יוני 2004, ייתר לחלוטין את הצורך בהשגת הסכמתה של פי גלילות לפינוי הקרקע. לשיטתן, מאחר שנמנע מפי גלילות להוסיף ולממש את המטרה שלשמה הוחכרו לה המקרקעין על פי ההסכם המקורי, הדבר שקול להפרת ההסכם מצידה, ועל המינהל מוטלת חובה לדרוש את ביטול החכירה ואת השבת המקרקעין לידיו. כמו כן, נוכח החלטת ממשלה מס' 2552 מיום 29.9.02 שאימצה את מועד הפסקת הפעילות בדלק ובגז כפי שנקבע בפסק הדין, לא קיים אינטרס ציבורי בהפסקת הפעילות במועד מוקדם יותר, כפי שנקבע בהסכם, ובמתן תמריצים כלשהם לפי גלילות לצורך כך. 14. עוד טוענות העותרות, כי לא מתקיימים במקרה זה תנאי החלטה 933 של המינהל, ואפילו אילו היו מתקיימים התנאים כאמור, לא היה מקום להחיל את ההחלטה, מאחר שההטבות לפי גלילות, הגלומות בהסדר, אינן עולות בקנה אחד עם הסכם החכירה המקורי, ובנסיבות הענין, הן אינן סבירות ואינן מידתיות. על פי ההחלטה, פי גלילות תידרש לשלם בעתיד, עם אישור שינוי היעוד, 31% בלבד משיעור עליית שווי הקרקע. לפיכך, יעמדו לרשותה, במחיר נמוך, 167 דונם ששוויים ניכר כיום, ואף צפוי לעלות בעתיד, וזאת מתוך עתודות קרקע מוגבלות של איזור מרכז הארץ, שיש לנצלן לקידום האינטרס הציבורי. כמו כן, הקצאת הקרקע לפי החלטה 933 נעשית ללא מכרז, ובכך נמנע מהמינהל מלהשיג את המחיר הראוי שניתן היה להשיג עבור הקרקע, אילו היתה מוצעת בהליך מיכרז בתנאים של תחרות שווה והוגנת. עוד נטען, כי החלטה 933 אמורה לחול על קרקע של עד 20 דונם בלבד. החלתה על קרקע בהיקף גדול יותר, מחייבת את אישור ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל (סעיף 13 להחלטה). על פי פרשנות העותרות, אין מקום למתן אישור כזה בחריגות העולות על 10%, וכן, ככל ששווי הקרקע על פי היעוד החדש גבוה יותר, כך נדרש שהחריגה תהא קטנה יותר, ושהאישור יינתן במשורה. החריגה היא בהיקף של יותר מפי שמונה מהרף העליון שנקבע, ודבר זה אינו סביר. זאת, במיוחד בהינתן תחום פעילותה הצר של פי גלילות, שאינו נוגע לשוק הנדל"ן. 15. העותרות משיגות גם על הטבות אחרות, שניתנו, לטענתן, לפי גלילות על פי ההסכם. ראשית, המינהל מאפשר לפי גלילות להחכיר את המקרקעין לחברת האוטובוסים "דן" למטרת חניון לתקופה של 10 שנים, תמורת דמי שכירות של 3 מיליון דולר לשנה. זאת, במקום שהכספים ייכנסו לקופת המדינה, ובניגוד למטרת החכירה המקורית, ולמטרות ההתאגדות של פי גלילות. שנית, לעניין סוגיית טיהור המקרקעין: העותרות טוענות כנגד הפקדת מלאכת הטיהור בשכר בידיה של פי גלילות, וזאת ללא מכרז, בניגוד לחוק חובת מכרזים, התשנ"ב-1992. לטענתן, לפי גלילות אין המומחיות הנדרשת לכך, ואין זה מעיסוקה. מעבר לכך, לשיטתן, ההסכם פוטר את פי גלילות כליל מנשיאה בעלויות טיהור המקרקעין; אולם גם אם פי גלילות תחויב בנשיאה בחלקה היחסי בקרקע, כגישת המינהל, עדיין יהא עליה לשלם 10% בלבד מעלות הטיהור, בעוד שתרומתה לזיהום עומדת על 100%. שלישית, לאחר שפי גלילות בחרה להישאר בשטח, ולהחזיק במקרקעין בייעודם החדש, אין הצדקה להעניק לה קרקע חלופית לפעילותה, בפטור ממכרז. רביעית, אין הצדקה לקביעה בסעיפים 7.2 ו-9 להסכם, לפיה אם כתוצאה מהכרעה שיפוטית יימנע מהמדינה מלהשתמש במקרקעין בייעודם החדש, תהא פי גלילות זכאית להחזר עלויות פינוי מתקניה והעתקתם. הסכם החכירה המקורי, לעומת זאת, מטיל את עלות הפינוי על פי גלילות. כן נטען, כי אין סיבה שבמקרה זה לא יוחזרו למדינה 30 מיליון הדולר שפי גלילות צפויה לקבל מחברת "דן". 16. טוענות העותרות, כי הענקת מכלול ההטבות המפליגות לפי גלילות פוגעת בעיקרון השוויון ובחופש העיסוק של העותרות ושל חברות דלק אחרות, תוך חריגה מעקרון המידתיות. ההטבות שהוענקו, אשר נמנעו מהעותרות, מנציחות את המבנה האנטי תחרותי בענף הדלק, מנוגדות לעיקרון הצדק החלוקתי, ופוגעות ביכולתן של העותרות להתמודד בתחרות יעילה עם החברות הוותיקות, ובכך אף פוגעות בשוויון ההזדמנויות ובחופש העיסוק שלהן, באופן שאינו עומד במבחן תנאי פיסקת ההגבלה. 17. העותרות משיגות גם כנגד הליך אישורו של ההסכם. לטענתן, היה מקום לקבוע קריטריונים להחלת החלטה 933 של המינהל על קרקע שהיקפה עולה על 20 דונם. כמו כן, נטען, כי לאישור ההסכם בידי המועצה לא קדם דיון רציני מלווה בנתונים וחוות דעת מקצועיות, כפי שמתבקש בנסיבות עניין זה. 18. טענות אחרות של העותרות הן, כי חל סעיף 11 להחלטת מועצה מס' 155, שלפיו, אם תוך תקופת החכירה נסגר המפעל והפסיק לפעול, יש לבטל את חוזה החכירה; וכי יש צורך באישור שר האוצר להחלטת המועצה המאשרת את ההסכם, לפי סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב); כן טוענות הן כנגד סעיף 11 בהסכם, המורה על שמירת תוכנו של ההסכם, וכל הקשור בו בסודיות, וכנגד סירוב להעמיד לעיונן מידע ומסמכים הנוגעים לעניין. עמדת המדינה 19. עמדת המדינה היא, כי בהסכם בין המינהל לבין פי-גלילות לא נפל כל פגם משפטי. אלה עיקרי טענותיה: הסדרת זכויותיה של פי גלילות במתחם 20. לגישת המדינה, בדין קבע המינהל, כי לגבי המשך זכויותיה של פי גלילות במתחם החכור על-ידה, תחול ההחלטה 933. המדינה מבהירה, כי בניגוד להנחת המוצא של העותרות, פסק הדין אינו מהווה עילה לביטולו של הסכם החכירה המקורי. זאת מן הטעם, שסעיף 2 להסכם זה, המגדיר את מטרת החכירה באופן ממוקד, מכיר באפשרות כי החוכר ישתמש במקרקעין למטרה אחרת מן המטרה לשמה הוחכרו לו המקרקעין, אם קיבל לכך הסכמה מראש של המינהל. ניסוח זה בהסכם החכירה אופייני לחוזי חכירה לקרקע עירונית-תעשייתית מאותה תקופה, בהם ננקבה מטרת החוזה באופן דווקני, תוך שנשמרה האפשרות לעשות שימוש אחר במקרקעין החכורים, בכפוף להסכמת המינהל. הנוסח הנדון מבוסס על העקרונות שהותוו בהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקע ישראל, הקובעת שלגבי קרקע עירונית כדוגמת הקרקע נשוא העתירה, בשונה מקרקע חקלאית - שינוי ייעודה או ניצולה אינו מביא לגמר הסכם החכירה, וכי ביד החוכר הזכות לעשות שימוש במקרקעין בייעודם החדש כנגד תשלום הולם שייקבע בכללי המועצה (סעיף ב(9)). ואמנם, המינהל נוהג ליתן הסכמתו להמשך שימושו של החוכר בקרקע בייעודה החדש, בכפוף לתשלום דמי היתר, אלא אם מתקיים בנסיבות העניין אינטרס ציבורי בעל חשיבות, המצדיק להימנע ממתן הסכמה (ע"א 516/87 מדינת ישראל נ' בלייכפלד, פ"ד מב(3) 244 (להלן: פרשת בלייכפלד)). התנאים למתן הסכמת המינהל לשינוי יעוד קרקע שהוחכרה למטרות תעשייה ומגורים קבועים בהחלטה מס' 933 של המועצה. על כן, היה מקום להחילה גם במקרה זה. אשר לטענה לפיה החלטה 933 אמורה לחול על קרקע בהיקף של כ- 20 דונם בלבד, משיבה המדינה, כי סעיף 13 להחלטה 933 מאפשר להחילה על חוזי חכירה הנוגעים למקרקעין ששטחם עולה על 20 דונם, באישור ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל. קודמתה של החלטה זו, החלטה 402, מיום 19.12.88, לא קבעה הגבלה מעין זו. הטעם שביסוד החידוש האמור, הינו הרצון לקיים מנגנון בקרה ואישור נוסף במועצה, מקום בו עיסקה נוגעת למקרקעין ששטחם עולה על 20 דונם. סעיף 13 להחלטה קובע כי בקרה זו תיעשה על ידי ועדת משנה של המועצה. עם זאת, נוכח חשיבות הנושא, ומכיוון שזו הפעם הראשונה שהחלטה 933 הוחלה על מקרקעין ששטחם עולה על 20 דונם, החליט המינהל להביא את ההסכם לאישור מליאת המועצה. כן משיבה המדינה, כי בניגוד לטענת העותרות, אין צורך באישור שר האוצר להחלת החלטה 933 על הסכם החכירה של פי-גלילות לפי סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב. ההסדר העקרוני בכל הנוגע לתשלום שישולם למינהל בעת שינוי ייעוד קרקע עירונית הותווה בהחלטה 933, וקיבל את אישור שר האוצר במסגרתה. החלטה 954 וההסכם שאושר מכוחה, אינם אלא יישומו של ההסדר העקרוני, אשר אינו צריך אישור שר האוצר כאמור. בנוגע לטענת העותרות, לפיה יש להחיל את סעיף 11 להחלטה 155, שעניינו סגירת מפעל והפסקת פעילותו תוך תקופת החכירה - מפנה המדינה לסעיף 7 לאותה החלטה, העוסק באפשרות של חוכר לשנות או לממש שינוי ייעודה של קרקע תוך תקופת החכירה. סעיף זה קובע כי המינהל ייתן הסכמתו לבקשה כזו של חוכר קרקע לשימוש לתעשייה או למלאכה, בכפוף לתשלום אחוז מן ההפרש בין ערך הקרקע בתאריך חתימת חוזה החכירה, לבין ערכה לפי יעודה החדש בזמן אישור הבקשה. ואמנם, הוראות סעיף זה, וההוראות המשלימות שנקבעו בהחלטה 933 באשר לתנאים למתן הסכמתו של המינהל לשינוי יעודה של קרקע שהוחכרה למטרות תעשייה ומגורים, הם העומדים ביסוד ההסכם נשוא העתירה. פינוי מתקני הדלק והעברתם לאתר חילופי 21. ממשיכה המדינה וטוענת כי על פי תקנה 25(4) לתקנות חובת מכרזים, פינוי עקב מיטרד המצריך עסקה במקרקעין אינו טעון מכרז, בכפוף לאישורים הנדרשים. פינוי פי גלילות נעשה עקב מיטרד בטיחותי כבד, ולכן הוא נכנס לגדר הוראת הפטור, כאמור. אשר לנטל הכספי הכרוך בטיהור המקרקעין, משיבה המדינה, כי לפי ההסכם - עלות הטיהור של כלל הקרקעות בתחומי התכנית רש/800, תוטל באופן יחסי על בעלי הזכויות במקרקעין הנכללים בתחומה, לרבות פי גלילות עצמה. כפי שהבהיר מנהל מחוז תל-אביב של המינהל בדיון בפני המועצה, בתחומי האתר אליו מתייחסת התכנית ישנם מספר גורמי זיהום. כך, על הגדר של המקרקעין יש מתקן אשפה גדול מאוד של רמת השרון, ובמתחם נמצאת גם מחצבה נטושה. ריבוי המזהמים גורם לקושי לשייך את הזיהום לגורם זה או אחר, ומכאן ההחלטה האמורה לגבי חלוקת עלות הטיהור. בנוגע להפקדת מלאכת הטיהור בידי פי גלילות - כפי שציין מנהל מחוז תל-אביב באותו דיון, הדבר נעשה בשל ההערכה כי מלאכה זו תתבצע בדרך הטובה ביותר בידי פי גלילות (עמ' 12 לפרוטוקול). אשר להוצאות הפינוי של מתקני הדלק: הכלל שנקבע בהסכם הוא, כי הוצאות הפינוי יחולו על פי גלילות. רק אם כתוצאה מהכרעה שיפוטית עתידית תוחזר הקרקע שהופקעה בעבר לבעליה המקוריים, תקום לפי גלילות הזכות להחזר העלויות. מצב זה יתרחש רק אם פי גלילות לא תוכל לממש את הסכם החכירה בייעודו החדש, ותיוותר עם הוצאותיה בלבד, ובלא כל תמורה. אשר להשכרת המקרקעין לחברת דן למטרת חניון: עמדת המדינה היא, כי לא נתבקש, ולא ניתן אישור המינהל להשכרת המקרקעין לדן. אם יתבקש אישור, הרי שהתנאי לקבלתו יהיה אישור מתאים של מוסדות התכנון, וכן תשלום בגין השימוש המבוקש, שהינו שימוש שונה ממטרת הסכם החכירה, ואשר שיעורו המקובל במינהל הינו 5% לשנה מהפרש הערכים בשווי המקרקעין, בין הערך על פי מטרתו של הסכם החכירה לבין שווי הקרקע בשימושה החדש. ולבסוף, לסוגיית הקצאת האתר החילופי: לטענת המדינה, המקור המשפטי להקצאתו ללא מכרז, מצוי בתקנה 25(4) לתקנות חובת המכרזים. כמו כן, נכון למועד הטיעון, השטח המיועד להעתקת מתקני הדלק משמש כמחנה צבאי, ומשכך ממילא אין אפשרות להקצותו לפי גלילות בתקופה הקרובה. אשר לקושי בהיבט ההגבלים העסקיים, הרי שזה בא על פתרונו בצו למכירת החזקותיהם של חברות הדלק הגדולות בפי גלילות. עמדת פי-גלילות 22. ראשית, טוענת פי-גלילות, כי לעותרות אין מעמד בדין, ועל כן יש לדחות את עתירתן על הסף. הן לא הצביעו על פגיעה ממשית בעיסקן עקב ההסכם בין המינהל לבין פי גלילות, והן גם אינן בגדר "עותר ציבורי" שיש להכיר במעמדו להביא להכרעת בג"ץ בענין הקשור באינטרס הציבורי. כן יש לדחות את העתירה גם לגופה. גרעינה של העתירה הוא קיומה של דרישה כי פי גלילות תחזיר למדינה את המקרקעין בגינם חתמה על הסכם חכירה לדורות עד שנת 2057 לפחות. לטענת החברה, הסכם החכירה היקנה לה זכויות קנייניות הדומות לזכויות בעלות, ואין לקבל טענה בדבר בטלותן של זכויות אלה במחי יד. הפסקת פעילות ניפוק מוצרי הדלק במיתחם פי גלילות אין בה כדי לפגום בזכויותיה הקנייניות של החברה במקרקעין. זכויות אלה שרירות וקיימות, גם אם נפסקה פעילותה העיסקית של החברה בשטח. לכן, נקודת המוצא היא כי לפי גלילות זכויות קנייניות שהמדינה מבקשת לשנות את ייעודם לטובת הציבור בכללו. החלטת המינהל היא, אפוא, חוקית וסבירה. הסכם החכירה המקורי לא שלל שימוש אחר בקרקע בכפוף להסכמת המינהל. יתר על כן, זכות החכירה לא הותנתה במימוש מטרת החכירה, וההסכם אינו פוקע אם לא נעשה שימוש כלשהו במקרקעין, או אם נעשה שימוש חלקי במסגרת מטרות החכירה. מיתחם פי גלילות מוגדר כקרקע עירונית, אשר לגביה אין חובת שימוש בקרקע, ושינוי ייעוד אינו מביא חכירה לידי גמר. על פי החלטה מס' 1 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל, בקרקע עירונית אם שונה הייעוד, הרשות בידי מחזיק הקרקע לנצלה לפי ייעודה החדש, בכפוף לדמי חכירה מתאימים ליעוד החדש. זה ישים לעניינה של פי גלילות. טוענת עוד פי גלילות כי הממשלה, מסיבות שבאינטרס הציבור, דרשה מפי גלילות שתפנה את מתקניה בשל שיקולים משולבים של רצון לפתח את השטח, ומטעמים שבבטחון הציבור. שיקולי הבטיחות ושיקולי התכנון הניעו את הממשלה לדרוש מפי גלילות לפנות את השטח, אף שיש בידיה זכויות קנייניות רבות-שנים על המקרקעין. לאור אופי זכויותיה של פי גלילות, היה על הממשלה לדאוג להבטחתן נוכח דרישת הפינוי. ההסכם החדש הוא פועל יוצא ומתחייב של זכויות הקניין שיש לפי גלילות במתחם, מצד אחד, והאינטרס הציבורי המגולם בשינוי יעוד המקרקעין לצרכי פיתוח השטח, מצד שני. לטענת פי גלילות, החלטה מס' 933 חלה על עניין זה. לפי גלילות זכויות קניין בקרקע עירונית, שמטרתה היא מטרת תעשייה מובהקת. לממשלה אינטרס בפינוי המתחם ועל מצב זה חלה החלטת המינהל מס' 933. ההסכם, לא רק שלא העניק לפי גלילות הטבה מפליגה, אלא הביא להגשמת אינטרס ציבורי בדרך של פינוי פעילותה של פי גלילות מהשטח, ויצירת תשתית תכנונית חדשה, שתאפשר את המשך התפתחות הישובים העירוניים בסמוך למתחם. אשר לפסק הדין אשר קבע כי תוך שנתיים ימים תיפסק כל פעילות עסקית שעניינה אספקת גז ודלק במתחם: החלטה זו ניתנה על יסוד הסכם הפשרה אליו הגיעו הצדדים, במסגרת חוק רישוי עסקים, אשר בו הוסכם על הפסקת פעילות אספקת הדלק, אולם בלא כל כוונה לפגוע בזכויותיה הקנייניות של פי גלילות במתחם. כמו כן, הפסק לא חייב את פי גלילות לפנות את המתחם על מתקניו, אלא רק את הפסקת הפעילות העסקית של אספקת הדלקים. אף בהקצאת האתר החלופי בפטור ממכרז אין למצוא כל פסול. במקרים הרגילים בהם חלה החלטה 933, וכל עוד לא פקע חוזה החכירה, אין צורך בהפסקת הפעילות, ובפינוי פיזי של המתקנים לצורך שינוי הייעוד. אולם במקרה זה, בו דרשה המדינה הפסקה מיידית של הפעילות העיסקית של פי גלילות, ופינוי המתקנים מהמתחם, נדרש למצוא פתרון חלופי לחברה. אין זה מתקבל על הדעת, שחברה תסכים להפסיק את פעילותה במתחם שבו רכשה זכויות קנייניות, מבלי שיוסדר המשך פעילותה באתר אחר. כך סבר גם מחוקק המשנה, בתקנה 25(4) לתקנות חובת המכרזים, כאשר קבע כי מתן זכות במקרקעין במסגרת פינוי עקב מטרד תהא פטורה מחובת מכרז. בפן העובדתי, האתר החלופי הוא בתחומי העיר אשדוד, ובמקרקעין אלה שוכן מתקן צבאי שפינויו יארך זמן רב. כאשר יפונה האתר, יושלמו ההליכים על פי תקנה 25(4), ופי גלילות תשלם את התמורה הראויה למינהל בגין האתר החלופי. לענין תשלום עלויות הפינוי: לגישת פי גלילות, חובת הנשיאה בעלויות הפינוי הייתה צריכה לחול על רשויות המינהל. זהו הפיתרון ההולם והצודק במצב דברים שבו פלוני נדרש, לאחר שנים של ניהול עסק כדין במקום מסוים, להעתיק את פעילותו בשל טענה כי הוא מהווה מיטרד. אף על פי כן, על פי ההסכם נקבע שעלויות הפינוי יחולו על פי גלילות, ורק אם עקב צו שיפוטי לא יהיה בידי פי גלילות לממש את הזכויות הקנייניות – ישלם המינהל את עלויות הפינוי. הסדר זה, לא רק שאינו מיטיב עם פי גלילות, אלא שהוא אף מרע את מצבה. טיהור המקרקעין: בניגוד לטענת העותרות, ההסכם המקורי לא מטיל חובה על פי גלילות לבצע טיהור במקרקעין. סעיף 11 להסכם עוסק באחריות צד שלישי ולא במצב הקרקע; סעיף 7 להסכם הינו סעיף סטנדרטי המופיע בכל הסכם חכירה, ואין בו כדי להטיל חובה של טיהור מקרקעין. כמו כן, אף אם ההסכם קובע חובה כאמור, הרי שהיא מוטלת בתום תקופת החכירה, ולא בנסיבות של הסכמה לפינוי המתקנים, במועד הקודם בזמן רב לתום מועד החכירה החוזי. אשר לנשיאה בעלויות הטיהור, הרי שבניגוד לפרשנות העותרות, פי גלילות אכן מחויבת לשאת בעלויות הטיהור על פי חלקה היחסי בקרקע, כאמור בסעיף 5.4 להסכם. אשר להשגת העותרות על פיה פי גלילות היא זו שאמורה לבצע את טיהור המקרקעין; היא משיבה כי אין מדובר בהטבה, אלא במטלה, שפי גלילות נטלה על עצמה, ואינה אמורה להרוויח ממנה. בידי פי גלילות המיומנות המקצועית הנדרשת, והיא המתאימה לבצע זאת, תוך חיסכון בעלויות. מכל מקום, העתירה בענין זה מוקדמת, שכן טרם נקבע אם יש צורך בטיהור המקרקעין, המינהל טרם החליט אם פי גלילות תבצע את העבודות, ופי גלילות עוד צריכה להניח את דעתו של המינהל כי יש לה את היכולת המקצועית הדרושה לכך. ולבסוף, לעניין התקשרות פי גלילות עם חברת דן להקמת חניון אוטובוסים במיתחם: טענות העותרות בענין זה נסמכות על ההנחה השגויה כי חלה חובה על פי גלילות להחזיר כיום את הקרקע למינהל. בניגוד לכך, לפי גלילות הסכם חכירה לגבי המקרקעין עד שנת 2057. הסכם זה מאפשר לפי גלילות לנצל את הקרקע למטרות שונות ממטרת החכירה המוצהרת, וזאת בכפוף להסכמת המינהל ותמורת תשלום. משנכפה עתה על פי גלילות להפסיק את פעילות אספקת הדלק במתחם, פנתה היא למינהל בבקשה לאפשר לה לעשות שימוש אחר במקרקעין. המינהל השיב, כי אין לו התנגדות לשימושים נוספים, ובלבד שהשימושים הללו יהיו מותרים על פי דיני התכנון, וכן שייעשו האיזונים הכלכליים הנדרשים על פי השימושים החדשים, והמינהל יקבל תשלומים כספיים נוספים על פי אופי השימושים הנוספים, וכל זאת עד לשינוי הייעוד הסופי של המקרקעין. עד כאן, לטענות פי גלילות. הכרעה מעמד העותרות בעתירה 23. העותרות הן חברות דלק מתחרות לחברות הדלק הגדולות - פז, סונול ודלק. טיעוניהן בעתירה משליכות על שאלת מעמדן בעתירה. הטיעונים הם בעלי שני היבטים עיקריים: היבט של פגיעה בתחרות העיסקית, שלגביו העותרות הן במעמד של מתחרות עיסקיות, הטוענות לפגיעה במעמדן בשוק הדלק עקב הטבות מיוחדות הניתנות, לטענתן, לחברות הגדולות שיש בהן כדי לפגוע בתחרות החפשית. והיבט ציבורי כללי, המתמקד בטיעונים כנגד התנהלות מינהל מקרקעי ישראל במתן זכויות יתר לפי גלילות תוך סטייה מכללי מינהל תקין ופגיעה באינטרס הציבורי. למעמדן של העותרות בעתירה ישנו, איפוא, היבט כפול: של מתחרה עיסקי, ושל מעין "עותר ציבורי". בשתי "כשירויות" אלה, יש לעותרות מעמד בעתירה זו. בית משפט זה הכיר מזה זמן בזכות העמידה של מתחרה עיסקי לפנות בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק בעניין שהוא רואה בו סכנה לפגיעה ממשית בעיסוקו (בג"צ 287/91 קרגל נ' מינהל מרכז ההשקעות, פ"ד מו(2) 852, 856-62; בג"צ 849/92 שמן נ' מינהל מרכז ההשקעות, פ"ד מז(2) 702, 706-709; עע"ם 8193/02 ראובן נ' פז, פ"ד נח(2) 153 (להלן: פרשת ראובן)). הפגיעה בתחרות שהעותרות קובלות עליה התבהרה בהחלטת בית הדין להגבלים עיסקיים הע/05/608 מיום 5.9.05, שניתנה לאחר הגשת העתירה. וכך פסק בית הדין להגבלים עיסקיים (כב' השופטת מזרחי): "הגעתי למסקנה כי יש לאשר את הצו המוסכם בשל תרומתו לטובת הציבור. השתכנעתי, כי הצו המוסכם הוא החלופה האופטימלית לניתוק השותפות שנוצרה בין חברות הדלק בפי גלילות, וכי מתן תוקף של צו להסכמה ישים קץ למבנה הבעלות המשותפת, ויביא פתרון לחששות מפני ריסון התחרות בין הבעלים השונים בפי גלילות, הן במישור שיווק הדלקים והן במישור שיווק הגז. טיעוני הממונה, כפי שפורטו לעיל באריכות, מקובלים עלי במלואם, ובכלל זה, ההערכה כי בעלות משותפת של שלוש חברות הדלק בפי גלילות מרסנת התפתחות תחרות ביניהן במישור תחנות התידלוק, בין השאר, בספקה מידע על החברות המתחרות בהן במישור זה. לחיסול השיתוף האמור חשיבות רבה, נוכח העובדה שחרף נסיונות רפורמה של המדינה, הנעשים מאז אוגוסט 1988, עדיין ענף שיווק הדלקים נשלט בידי שלוש חברות הדלק הגדולות - פז, דלק וסונול ... הצו מביא לשינויו של מצב קיים פסול: באמצעותו תחוסל בדרך מוסכמת ונבונה, הקרבה שנוצרה במסגרת פי גלילות בין בעלות המניות, חברות הדלק הגדולות, קרבה שיש בה כדי לשמש בסיס לתיאומים אסורים, אף מעבר להשלכתה על הפחתת תמריצי התחרות שבין בעלי המניות, המחזיקות גם את חברות הגז הגדולות. מאותן סיבות, גם במישור שיווק הגז, מהווה הישיבה המשותפת בפי גלילות של חברות הדלק - שלהן בעלות על חברות הגז העיקריות - תמריץ שלילי לתחרות. לאור האמור, למהלך הגלום בצו, יש לייחס חשיבות רבה לאור מצב התחרות בשיווקי הדלק והגז, שהם ענפים ריכוזיים". על פי הצו האמור, יש להביא לסיום הבעלות המשותפת של שלוש החברות הגדולות בפי גלילות. כלל הפעילות העיסקית של פי גלילות תימכר במכרז, לרבות זכויותיה במקרקעין. לאור הצו האמור, נפתרה בעיית הפגיעה בתחרות בהיבט ההגבל העיסקי שנוצרה בשל שיתוף שלוש החברות הגדולות בזכויות במקרקעין שהוא בעל ערך כלכלי רב. ביום 26.6.05 נחתם הסכם להפרטת החברה. ביוני 2007 פורסם בכלי התקשורת כי קבוצת דלק זכתה במכרז פי גלילות ורכשה את מסוף פי גלילות. העתירה הוגשה עוד לפני ההסדר בדבר פירוק השותפות של החברות הגדולות בפי גלילות, כאשר היה יסוד, ולו מהיבט ההגבל העיסקי, לטענות העותרות בדבר הפגיעה בתחרות הנגרמת עקב השותפות האמורה, שהן ניזוקות ממנה. טענותיהן של העותרות ביחס לפגיעה בתחרות בהיבט ההגבל העיסקי הן רק חלק מטענותיהן לפגיעה בהן עקב הטבות מפליגות, אשר, לטענתן, הוענקו על ידי המדינה שלא כדין לפי גלילות. די באלה כדי להקנות להן מעמד כעותרות בבית המשפט הגבוה לצדק מכח אינטרס התחרות החופשית בין עוסקים בשוק הדלק. אשר למעמדן של העותרות כ"עותרות ציבוריות", נראה שעל פי העקרונות הנקוטים בהלכה הפסוקה בשאלה זו, קנו להן העותרות מעמד גם מבחינה זו; מזה שנים, נוקט בית משפט זה גישה מרחיבה בשאלת המעמד של העותר הציבורי, כחלק מההכרה בזכותו של הפרט לעתור כנגד פגיעה בשלטון החוק. תפיסה זו ניזונה מהתודעה כי תפקידו של בית המשפט בחברה דמוקרטית אינו מצטמצם להכרעה בסכסוך בלבד, אלא מוטלת עליו אחריות להגן על שלטון החוק במדינה (בג"צ 910/86 רסלר נ' שר הביטחון, פ"ד מב(2) 457-469; בג"צ 2148/94 ג'לברט נ' נשיא בית המשפט העליון, פ"ד מח(3) 573, 603; בג"צ 651/03 האגודה לזכויות האזרח נ' יו"ר ועדת הבחירות, פ"ד נז(2) 62, 68-69). שיקולים מעשיים שונים עשויים להגביל את מעמדו של העותר הציבורי (בג"צ 4481/91 ברגיל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(4) 210). נוסחת האיזון המתבקשת בין התפיסה העקרונית העומדת ביסוד העתירה הציבורית שעיקרה בצורך לאפשר ביקורת שיפוטית מתאימה על פעילות המינהל הציבורי, לבין השיקולים המעשיים הנוגעים להעמסת נטל על המערכת השיפוטית ועל המינהל השיפוטי מטילה על העותר הציבורי חובה לבסס את מעמדו בעתירה באמצעות עילה שעניינה פגיעה ממשית בשלטון החוק, שאין לגביה עותר בעל אינטרס ישיר לבקש סעד (פרשת רסלר, עמ' 469; דנג"צ 4110/92 הס נ' שר הבטחון, פ"ד מח(2) 811, 815-816; ע"א 334/01 מדינת ישראל נ' אובו שנדי, פ"ד נז(1) 883, 890-892; פרשת ראובן; בג"ץ 962/07 לירן נ' נשיא המדינה (לא פורסם, ניתן ביום 1.4.07)). טענות העותרות הנוגעות להחלטת המינהל בעניינה של פי גלילות, עשויות, על פי טיבן, להוות בסיס לעתירה ציבורית. היקפה רב הממדים של עיסקת המינהל – פי-גלילות הנוגעת בדבר, הכורכת 167 דונם בקרקע ציבורית, שהיא מן היקרות במדינה, וטענות הנוגעות לסטייה ממינהל תקין של הרשויות הציבוריות בהקשר לעיסקה זו, יוצרים עניין ציבורי, המקנה לעותרות מעמד של עותרות ציבוריות, באין עותר פרטי הטוען לפגיעה ישירה מהעיסקה האמורה. העתירה לגופה – הגדרת עילות העתירה 24. על פי העתירה, עיסקת המינהל - פי גלילות הינה פסולה, וזאת בשני מישורים: האחד - היא נוגדת את החלטות המינהל, ונגועה בפגמים של חוסר סבירות קיצוני, פגיעה בשוויון, וסטייה מכללי ההגינות ותום הלב, המחייבים רשות ציבורית בפעולתה. השני - כרוכה בה פגיעה בדיני ההגבלים העיסקיים; השותפות של החברות הגדולות בפי גלילות, ורכישת זכויות קרקעיות מופלגות על ידן מהמינהל, יוצרות פגיעה חמורה בתחרות בשוק הדלק, וממילא הן פוגעות בעותרות כגורם מתחרה בשוק. הטענות ביחס להגבל העיסקי מצאו, כאמור, את פתרונן בעת שהעתירה היתה תלויה ועומדת במסגרת התערבות הממונה על ההגבלים העיסקיים, והצו שניתן ואושר בבית הדין להגבלים עיסקיים, אשר מכוחו המיזם המשותף של שלוש החברות הגדולות התפרק, ופי גלילות עברה להליך של הפרטה אשר, בסופו של דבר, הוגשם ברכישת חב' דלק את פי גלילות. אין לנו צורך, איפוא, לעסוק בהיבט זה של העתירה. אשר לטענות הנוגעות למישור הראשון, נדון, ראשית, בטענה כי עיסקת המינהל – פי-גלילות עומדת בסתירה להחלטות המינהל. לאחר מכן, נתייחס לפן הקשור לטענות הפסול השונות שמעלות העותרות ביחס לעיסקה. המסגרת הנורמטיבית 25. מקרקעי ישראל מנוהלים על פי חוק יסוד: מקרקעי ישראל (להלן – חוק היסוד) וחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ן-1961 (להלן – החוק), בהם נקבעו עקרונות היסוד של ניהול מקרקעי המדינה. מינהל מקרקעי ישראל הוקם מכח החוק למטרת ניהול מקרקעי ישראל (סעיף 2 לחוק). במסגרת החוק, הוקמה מועצת מקרקעי ישראל, אשר הוסמכה לקבוע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל (סעיף 3 לחוק). במסגרת יחסיו החוזיים עם חוכרים במקרקעי ישראל, כפוף המינהל לשתי מערכות נורמטיביות מקבילות: כצד לחוזה, הוא כפוף לכללי המשפט האזרחי, ולדיני החוזים בכלל זה; לצידם, בתורת נאמן הציבור למקרקעי ישראל, כפוף המינהל לעקרונות המשפט הציבורי. לפיכך, בניהול עסקאות בקרקעות המדינה שומה על המינהל לפעול בהתאם לכללי הצדק הטבעי, ולכלכל צעדיו בהגינות, בשוויון ובסבירות (ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פ"ד מה(1) 342, 348; בג"ץ 6698/95 קעדאן ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258; 276-277, ע"א 6518/98 הוד אביב נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 45-46 (להלן: פרשת הוד אביב); בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 38, 64 (להלן - פרשת שיח חדש)). נבחן, האם עיסקת המינהל-פי גלילות עומדת במבחן הנורמות המשפטיות ה"מעורבות" החלות על עסקאות המינהל במקרקעי המדינה. החלטות המינהל 26. מדיניות מינהל מקרקעי ישראל מעוצבת באמצעות החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שהיא הגוף העליון של המינהל, הקובע את אמות המידה הכלליות למדיניות הקרקעית של המדינה. העקרונות הבסיסיים של המדיניות הקרקעית בישראל נקבעו בהחלטה המרכזית של מועצת מקרקעי ישראל, היא החלטה מס' 1 מיום 17.4.65. החלטה זו ניתנה מספר חודשים בטרם נכרת חוזה החכירה המקורי בין המינהל לבין פי גלילות, והיא עומדת בעינה גם כיום. החלטה מס' 1 מעגנת את ההבחנה היסודית שנהגה בארץ עוד בטרם קום המדינה, בין קרקע חקלאית לקרקע עירונית. לגבי קרקע עירונית היא קובעת, בין היתר, כי ערכה יהא הערך הריאלי, שמשמעותו על פי ההחלטה היא ערך הקרקע במכירה ממוכר מרצון לקונה מרצון לפי הערכת השמאי הממשלתי (סעיף ב(2)). הקרקע תימסר לחוכר רק לשימוש ולייעוד שנקבעו בתכנון (סעיף ב(2)). תקופת ההחכרה של הקרקע לא תעלה על 49 שנים עם אופציה להארכתה ב- 49 שנים נוספות (סעיף ב(4)). ככלל, על החוכר לשלם עם קבלת הקרקע דמי חכירה ראשוניים בשיעור 40%-80% מערכה. כמו כן, עליו לשלם דמי חכירה שנתיים בשיעור 5% מהיתרה, ביחס למבני תעשיה, מסחר ומלאכה, תיירות ומגורים, ו- 2% לגבי מבנים ציבוריים. עם זאת, המועצה רשאית לקבוע גם דמי חכירה אחרים או שיטות חישוב וצורות תשלום אחרות לגבי חכירה של נכסים מסוימים (סעיף ב(5)). ככלל, מסירת קרקע עירונית שאינה מיועדת למטרות ציבוריות, תיעשה לפי מכרז פומבי, אולם המועצה רשאית בהמלצת המינהל לשחרר את המינהל מחובה זו. הממשלה רשאית אף היא להורות על מסירת קרקע בתנאי חכירה שונים באזורים שיש לה עניין מיוחד בפיתוחם (סעיף ב(7)). לגבי שינוי יעודה של הקרקע העירונית, או שינוי היקף השימוש המותר בה, קובעת החלטה מס' 1, כי בידי החוכר נתונה הרשות לנצל את הקרקע לפי היעוד החדש, תמורת תשלום דמי חכירה המתאימים לייעוד החדש, בהתאם להערכת השמאי הממשלתי ובשיעורים שייקבעו בכללי המועצה (סעיף ב(9)). 27. עקרונות מנחים אלו ביחס לקרקע עירונית, שונים בתכלית מעקרונות ההחכרה של קרקע חקלאית. קרקע חקלאית, מוחכרת במסגרת של נחלות (סעיף א(4)). ככלל, בשל צרכי הגידולים החקלאיים, היקפי המקרקעין המוחכרים לחקלאי גדולים בהרבה מאלו המוחכרים לחוכר עירוני (פרשת שיח חדש, בעמ' 39). דמי החכירה אינם נגזרים מערכה הריאלי של הקרקע, אלא הם אחוז זעיר מתוך הכנסתה של הנחלה (סעיף א(5)), ובפועל, שיעורם של דמי החכירה של קרקע חקלאית הוא נמוך מאוד, ועומד על מאות בודדות של שקלים לשנה לנחלה (פרשת שיח חדש, עמ' 40). החוכר חייב להתגורר בנחלה, ולעבדה ברציפות ובקביעות, ואם הוא אינו עושה כן, ניתן להורות לו להחזיר את הקרקע למינהל, תמורת פיצוי בגין השקעותיו בנחלה (סעיף א(7)). במקרה של שינוי ייעוד, יבוא הסכם החכירה לידי גמר, והקרקע תוחזר למינהל, תמורת פיצוי החוכר עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו (סעיף א(10)); (לעניין ההתפתחויות שהחלו במישור פיצוי החקלאים, ראו את פרשת שיח חדש, והחלטות המועצה שהחליפו את ההחלטות שבוטלו במסגרת אותה פרשה). 28. על-פי התפיסה הבסיסית המעוגנת בהחלטה מס' 1, זכויותיו בקרקע של חוכר קרקע עירונית "עמידות" יותר בפני שינויים מזכויותיו של החוכר החקלאי (למעט באשר לחלקת מגוריו של החקלאי). הדבר נובע, בין היתר, מהשוני המשמעותי בהיקפי הקרקע המוחכרים, ומשיעור דמי החכירה המשולמים לשני סוגי הקרקעות, ומהאינטרס הציבורי לשמר את המרחבים החקלאיים פתוחים וירוקים לטובת הציבור כולו, ולריווחת הדורות הבאים. ואמנם, ביחס לחוכרי קרקע עירונית, בית משפט זה הכיר בהם, לא אחת, כבעלי זכות חכירה הקרובה במהותה ובאופיה לבעלות (פרשת בלייכפלד, עמ' 250 רע"א 2821/95 לוסטיג נ' מייזלס, פ"ד נ(1) 517, 526). עם זאת, גם החכרות הקרקעות העירוניות אינן עשויות מקשה אחת, ואף בגידרן ניתן למצוא הסדרים שונים הנגזרים ממטרת החכירה ודמי החכירה, העשויים להשליך על עוצמתה של זכות הקניין שבידי החוכר. 29. החלטה 402 של המועצה, מיום 19.12.88, הסדירה בעבר את תשלום דמי ההיתר שיש לשלם למינהל תמורת הסכמתו להתיר לחוכר קרקע עירונית להפיק מהקרקע הנאה נוספת על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה המקורי. לגישת המועצה והמינהל, החלטה זו מיישמת את העיקרון הקבוע בהחלטה מס' 1 ובחוזי החכירה שהונהגו עוד טרם הקמת המינהל, בדבר גביית תשלום בעבור היתר להשתמש בקרקע בייעודה החדש, ייעוד השונה מזה שהוגדר בחוזה החכירה המקורי (ראו דברי ההסבר להחלטה 933). 30. החלטה 933, מיום 2.7.02, נועדה להחליף את החלטה 402 בעקבות הניסיון המצטבר במהלך הפעלתה (דברי ההסבר להחלטה 933). ההחלטה מכוונת לקבוע אמות מידה למימוש זכויות חוכרים במצבים של השבחת ערך הקרקע. היא קובעת כי המינהל יגבה דמי היתר עבור הסכמתו לשינוי יעוד, וקובעת דרכים לחישובו. נקבע בה, כי דמי ההיתר יופחתו ל-31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד. מנגד, בוטל בהחלטה ההחזר הכספי של תשלום מחצית דמי ההשבחה או החזר מחצית דמי ההיתר, לפי הנמוך מביניהם (סעיפים 3.1, 4 ו- 8). עוד נקבע, כי יישום ההחלטה על היקפי קרקע הגדולים מ- 20 דונם, יובא לדיון ולהחלטה בפני ועדת המשנה של המועצה: "החלטה זו תחול על חוזה חכירה ביחס למקרקעין מבונים אשר שטחם אינו עולה על 20 דונם. יישום ההחלטה על חוזי חכירה ביחס למקרקעין מבונים אשר שטחם עולה על 20 דונם יובא לדיון והחלטה בפני ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל" (סעיף 13). תכלית הוראה זו, הינה לקיים מנגנון בקרה ואישור נוסף, ביחס לעסקאות שהיקפן הוא משמעותי. שינוי נוסף הקשור בתחולת ההחלטה הוא, שלא נעשה שימוש בביטוי "קרקע עירונית", ותחתיו נקבע, כי ההחלטה תחול בקשר לחוזי חכירה אשר מטרת החכירה הנקובה בהם, הינה : "בנייה של מבנה למגורים, תעשייה, משרדים, מסחר או מלונאות בלבד, ואשר הבנייה במקרקעין המוחכרים מומשה" (סעיף 1). בכך, הבהירה ההחלטה כי היא לא נועדה לחול על כל קרקע שעשויה להיחשב כקרקע עירונית, אלא רק על קרקע עירונית למטרות בנייה מוגדרות, ושהבנייה בה מומשה. אכן, הגדרת קרקע כ"קרקע עירונית", עשויה להתפרש באורח רחב למדי, ככל "מקרקעין הנמצאים בתחומי שטח תכנון עיר, להוציא תכנון גלילי" (כהגדרתה בחוק רשות פיתוח (העברת נכסים), תש"י-1950, בחוק נכסי המדינה, תשי"א-1951 ובחוק מקרקעי ישראל, תש"ך-1960). הגדרה זו חובקת בתחומה סוגי חכירה השונים זה מזה באורח מהותי, מבחינת מטרת החכירה, דמי החכירה ששולמו, היקף הקרקע המוחכרת ועוד. ככל הנראה, ומבלי לקבוע מסמרות בעניין, השימוש בהגדרה המפורטת נעשה על-מנת לייחד את ההחלטה לחוזי חכירה למטרות מגורים ותעסוקה, אשר דמי החכירה ששולמו בעדם למינהל גבוהים יחסית (ראו סעיף 5 להחלטה מס' 1). 31. ביום 16.6.1975 ניתנה בידי המועצה החלטה 155 שעניינה כללים להחכרת קרקע עירונית למטרות תעשיה. ההחלטה קובעת את שיטת החכירה, ולפיה החוכר ישלם עם תחילת החכירה דמי חכירה שנתיים מראש, מהוונים לפי משך תקופת החכירה. החוכר הופטר, בין היתר, מתשלום דמי חכירה ראשוניים, ומתשלום דמי הסכמה בעת העברת זכויותיו לאחר (סעיף 1). תקופת החכירה המירבית התקצרה, אם כי במקרים מיוחדים, עדיין ניתן להחכיר ל- 49 שנים עם אופציה ל- 49 שנים נוספות (סעיף 3.1). באשר לשינוי יעוד, קובעת ההחלטה כי על החוכר לבקש את אישור המינהל, והמינהל רשאי ליתן הסכמתו, בכפוף לתשלום אחוז מהתוספת לערך הקרקע עקב שינוי הייעוד (סעיף 7). סעיף 11 להחלטה קובע, כי אם בתוך תקופת החכירה נסגר המפעל והפסיק לפעול, יבוטל חוזה החכירה והמינהל ישיב לחוכר את יתרת דמי החכירה המהוונים. העותרות העלו טענה לפיה, על פי סעיף 11 להחלטה זו, חייבת פי גלילות להחזיר את הקרקע. אולם, ייאמר כבר עתה, כי אף מבלי לדון במשמעות סעיף זה, וביחס בינו לבין סעיף 7, דין טענה זו להידחות. זאת, מן הטעם הפשוט שאין בהחלטה 155, הקובעת עקרונות בדבר החכרת קרקע לשימוש תעשיה ומלאכה, דבר המרמז על תחולתה למפרע, על חוזי חכירה שנחתמו בעבר. לפיכך, בהתאם לחזקת היעדר הרטרוספקטיביות (א' ברק, פרשנות במשפט - פרשנות תכליתית, (התשס"ג-2003), עמ' 426-427), ובניגוד לפרשנות העותרות – ההחלטה אינה חלה על ההסכם נשוא העתירה. מעבר לכך, ככלל, כפי שקבע בית משפט זה לא אחת, בהעדר טעם משפטי מבוסס, המינהל אינו רשאי לשנות לרעה, ובאופן חד-צדדי, את מצבם של חוכרים אשר להם חוזה חכירה בר-תוקף, ולהטיל עליהם חיובים שאינם מתיישבים עם חוזה החכירה המקורי (פרשת הוד אביב; ע"א 6651/99 הדר נ' הקרן הקיימת לישראל, פ"ד נו(2) 241). החלת החלטה 933 - מן הכלל אל הפרט 32. בענייננו, הקרקע נשוא העתירה היא קרקע עירונית למטרת תעסוקה. סיווג זה של הקרקע, אכן נתמך במאפייני הסכם החכירה המקורי. בסעיף 2 להסכם החכירה הוגדרה מטרת החכירה: "הפעלת מפעל הטרמינל של הצינור להובלת מוצרי מטרוליאום מבתי הזיקוק בחיפה לגלילות הרצליה, לכל מטרה הקשורה בהפעלה הנ"ל, לרבות ניפוק מוצרי נפט גולמי, המיובאים למפעל הטרמינל בכל דרך שהיא. החוכר לא ישתמש בקרקע לכל מטרה אחרת אלא אם קיבל לכך מראש את הסכמת המחכיר בכתב". הסכם זה העניק, כאמור, לפי גלילות זכות חכירה לדורות במקרקעין לתקופה של 49 שנה משנת 1959, עם אופציה להארכה ב- 49 שנים נוספות. דהיינו, עד לשנת 2057. סעיף 2 להסכם אשר הגדיר את מטרת החכירה, לא אסר על פי גלילות להשתמש בקרקע למטרה אחרת, אלא היתנה זאת בקבלתה מראש של הסכמת המינהל בכתב. שיעור דמי החכירה השנתיים הועמד על 4% מערך הקרקע, לפי קביעת השמאי הממשלתי מעת לעת, והתשלום עבור 7 השנים הראשונות בוצע מראש. שיעורם של דמי החכירה ערב ההסכם החדש, נשוא העתירה, עמד על כ-2 מיליון ש"ח בשנה. כמו כן, בניגוד למה שעשוי להשתמע מטענות העותרות, זכות החכירה לא הותנתה במימוש מטרת החכירה דווקא, ועל החוכרת לא הוטלה חובה להחזיר את הקרקע למינהל במקרה של היעדר שימוש במקרקעין, או שימוש חלקי בלבד בהם, והוא הדין במקרה של שינוי ייעוד או ניצול הקרקע. סעיף ב(9) להחלטה מס' 1 של המועצה קובע: "שונה ייעודה של קרקע עירונית, או שונה היקף אפשרויות השימוש בקרקע, הרשות בידי המחזיק בקרקע לנצלה לפי ייעודה החדש. מבקש החוכר לנצל את הקרקע בהתאם לייעודה החדש, יהיה חייב לשלם למינהל דמי חכירה בהתאם לתעריפים הקבועים לגבי קרקע כשהיא משמשת לייעודה החדש". צירוף הוראות הסכם החכירה והוראת סעיף ב(9) להחלטה מס' 1, מצביעים על אופי הזכויות שרכשה פי גלילות בקרקע. זכויות אלה דומות, אכן, לזכויות בעלות, בכפוף לחובת תשלום נוסף למינהל בגין שינוי הייעוד (רע"א 2821/95 לוסטיג נ' מייזלס, פ"ד נ(1) 517, 526; ופרשת בלייכפלד). 33. הנה כי כן, ההסכם מעניק לפי גלילות זכות חכירה לזמן ממושך, אשר אינה מותנית במימוש מטרת החכירה דווקא, ואינה מחייבת את החוכר להחזירה למינהל במקרה של שינוי ייעוד, בכפוף לתשלום תמורה ממשית הנגזרת מערכה הריאלי של הקרקע. מאפיינים אלה הולמים במובהק את סיווגה של הקרקע כקרקע עירונית. על כן, המינהל נהג כשורה כאשר החליט להחיל על המקרקעין בענייננו את העקרונות והכללים הרלוונטיים לסוג קרקע זה, ובכללם את החלטה 933, להבדיל מהכללים הנוגעים לקרקע חקלאית, כפי שעשוי להשתמע מטענות העותרות. 34. העותרות, שאינן חולקות, כאמור, על סיווגה של הקרקע נשוא העתירה כקרקע עירונית, טוענות שבכל-זאת לא מתקיימים התנאים המוקדמים להחלת החלטה 933. לגישתן, מטרת החכירה של פי-גלילות, אינה "תעשיה" על פי אחד הסיווגים שהוגדרו בהחלטה, כי אם אחסון דלק וניפוקו, ולכן ההחלטה אינה חלה עליה. טענה זו יש לדחות. מטרת החכירה הינה "הפעלת מפעל הטרמינל של הצינור להובלת מוצרי פטרוליאום מבתי הזיקוק בחיפה לגלילות הרצליה, ולכל מטרה הקשורה בהפעלה הנ"ל, לרבות ניפוק מוצרי נפט גולמי המיובאים למפעל הטרמינל בכל דרך שהיא". גם אם מטרה זו אינה תואמת במדויק הגדרה של מטרה תעשייתית, הרי מדובר, מכל מקום, במטרה מסחרית, שאף היא נכללת במטרות שהחלטה 933 חלה עליהן. יתר על כן, הגדרת מטרות ההחכרה הספציפיות שלגביהן חלה החלטה 933, נועדה להבחין, כך נראה, בין החכרה למטרות עיסקיות שבעבורה משולמים דמי חכירה משמעותיים, לבין החכרות למטרות אחרות, שלא על-מנת להפיק רווחים. הקרקע במתחם פי-גלילות, הוחכרה באופן מובהק לפי גלילות, שמחציתה בבעלות שלוש חברות הדלק הגדולות, במסגרת פעילותן העסקית. בעבור זכות החכירה, שולמה, כאמור, תמורה משמעותית, ואף העותרות בעתירתן, לא טענו אחרת. 35. לטענת העותרות, תנאי נוסף בהחלטה 933 שעסקת המינהל-פי גלילות אינה מקיימת הוא שתכנית שינוי היעוד טרם אושרה. לשיטתן, לא ניתן להחיל את החלטה 933 ביחס לשינוי יעוד עתידי אלא רק באשר לשינוי יעוד שכבר אושר. גם טענה זו קשה לקבל. נוסחה של החלטה 933 אינו פוסל אפשרות לערוך עסקה במקרקעי מינהל על בסיס ההנחה כי צפוי שינוי ייעוד בקרקע, גם אם ייעוד זה טרם התממש, והליכי התכנון טרם נכנסו להילוך גבוה. מובן, כי בעיסקה כזו נלקחת בחשבון האפשרות כי בסופו של דבר שינוי הייעוד עשוי שלא להתממש, או להתממש בצורה אחרת, ויש להניח כי הצדדים לעסקה ערים לכך, ולוקחים בחשבון אפשרויות שונות, ומסדירים את התנאים העשויים לחול אם תתממש אפשרות כזו או אחרת. פעמים, על מנת לאשר תכנית בזמן סביר, יש צורך בשיתוף פעולה של החוכר. על כן אין לראות פסול בכך שהמינהל, במסגרת עסקאות עם החוכרים, מתחייב להחיל החלטה מסוימת, העוסקת בזכויותיו של החוכר בקרקע, לאחר אישור התכנית, תוך נקיטה בסייגים הנדרשים ובהתאמות הנחוצות למקרה שהצפי המקורי של מהלך הדברים לא יתגשם, או יתגשם בצורה אחרת (בג"צ 6317/03 הקשת הדמוקרטית המזרחית נ' שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, פ"ד נח(5) 108, 130). 36. עוד טוענות העותרות, כי לא היה ראוי שהחלטה 933 תוחל על קרקע בהיקף הגדול מ-20 דונם, כאשר מדובר בשטח בהיקף כה גדול במרכז הארץ, שערכו בשוק כה גבוה. טענה זו אינה כופרת בקיומו של מנגנון בתחומי החלטה 933, המאפשר מתן אישור להסדר גם ביחס לקרקע שהיקפה גדול מ-20 דונם, אלא היא תוקפת, בעיקרה, את סבירותה של ההחלטה בעניין פי גלילות, ואת העדר הקריטריונים הברורים להפעלת שיקול הדעת המינהלי ביישום ההחלטה על שטח גדול מ-20 דונם. גם דין טענה זו להידחות. סעיף 13 להחלטה 933 מתייחס במפורש למקרקעין מבונים אשר שטחם אינו עולה על 20 דונם. נאמר בו: "יישום ההחלטה על חוזי חכירה ביחס למקרקעין מבונים אשר שטחם עולה על 20 דונם יובא לדיון והחלטה בפני ועדת המישנה של מועצת מקרקעי ישראל". הוראה זו נועדה ליצור מנגנון פיקוח והגבלה על עסקאות בהיקף משמעותי. בענייננו, לאור היקפה של העיסקה, ומאחר שזהו המקרה הראשון שבו הוחלה החלטה 933 על קרקע בהיקף העולה על 20 דונם, הסוגיה הובאה לדיון בפני המועצה הארצית, ואושרה שם ברוב גדול. לטענת העותרות לפיה חברי המועצה הוטעו, וקבלו את ההחלטה כמי שכפאם שד, לא הונח כל יסוד עובדתי (השוו בג"צ 10934/02 קיבוץ כפר עזר נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(3) 854, 861-862). יש להוסיף, במאמר מוסגר, כי ראוי לשקול אם אין מקום שהמועצה תגבש קריטריונים אשר יכוונו את שיקול דעת הגורם המוסמך ביחס להחלת החלטה 933 על שטחים שהיקפם גדול מ-20 דונם, תוך יצירת אבחנות ראויות בין סוגי שטחים, מיקומם, וכל כיוצא באלה. 37. העותרות טענו לאי-סבירותה של ההטבה הכלכלית שניתנה לפי גלילות בעיסקה נשוא העתירה. טענה לפיה החלטה מסוימת מעניקה הטבה כלכלית בלתי סבירה, אינה יכולה להיטען בעלמא. על העותרות מוטל הנטל לבסס את טענתן על תשתית עובדתית, ולו מינימלית, כדי להעביר למדינה את הנטל להצדיק את כשרות פעולתה (בג"צ 8150/98 תיאטרון ירושלים לאמנויות הבימה נ' שר העבודה, פ"ד נד(4) 433, 445-446, בג"צ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקר נ' מנהל הרשות, פ"ד נב(4) 774, 793, בג"צ 2196/00 הקאמרטה הישראלית, ירושלים נ' שר המדע התרבות והספורט, פ"ד נח(4) 807, 815-816, בג"צ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת (טרם פורסם), פסקאות 21-22 של הנשיא ברק). בענייננו, העותרות לא הניחו כל תשתית עובדתית לטענתן, המכמתת את גובה ההטבה הכלכלית הגלומה בהסכם, והמצביעה, תוך הסתייעות בחוות דעת מקצועית, על אי סבירותה. על כן, הן לא עמדו בנטל הראשוני המוטל עליהן, ודי בכך כדי לדחות את טענתן. לא הוכח, אפוא, כי פי גלילות זכתה במקרה זה בהטבה החורגת מהמדיניות המקובלת על המינהל במקרה של חכירת קרקע עירונית המשנה את ייעודה. בענייננו, נדרשה פי גלילות אף להפסיק את פעילותה העיסקית בשטח המוחכר, מצב שאינו שכיח לגבי חוכרים אחרים, אשר אינם נאלצים בהכרח להפסיק את עיסוקם, חרף שינוי היעוד. השגות על תנאים אחרים בעסקה 38. העותרות השיגו על תנאים נוספים בעיסקה, וטענו כי גלומות בהם הטבות חריגות שאין מקום לאשרן. לא מצאתי יסוד גם לטענות אלה, שנפרטן, אחת לאחת. השכרת קרקע לקואופרטיב "דן" 39. העותרות טענו כי בכוונת פי גלילות להשכיר את הקרקע לקואופרטיב "דן" לצורך חניית אוטובוסים בתנאי תשלום חריגים. לעניין זה, השיבו המדינה ופי גלילות כי טרם הוגשה בקשת החברה לאישור שימוש כזה, וממילא לא ניתן אישור לכך, כך שמדובר ב"ביצה שלא נולדה". עם זאת, המינהל הבהיר לפי-גלילות, כי הוא יאשר לה שימוש נוסף בקרקע, תמורת תשלום דמי ההיתר המקובלים במינהל. בעמדה זו אין דופי, מאחר שהיא עולה בקנה אחד עם הסכם החכירה המקורי, כמו גם עם סעיף ב(9) להחלטת המועצה מס' 1, כמפורט לעיל. כמו כן, בנסיבות בהן נמנע מפי גלילות להוסיף ולהשתמש בקרקע למטרת החכירה המקורית, אין פסול בכך שהמינהל, בהתאם לעקרונות ולכללים שעל פיהם הוא נוהג, יאשר לפי גלילות שימוש אחר בקרקע. עם פינוי המיתחם, נוצר שטח גדול ריק באיזור אשר עשוי להביא תועלת אם יוקצה לשימוש של גופים שונים בתקופת המעבר, עד לשינוי היעוד הסופי. עוד יצוין, כי העותרות לא הביאו כל ראייה הסותרת את תשובת המדינה, לפיה לא ידוע למינהל על שימושים נוספים הנעשים בקרקע כיום. בנסיבות אלה, דין הטענה להידחות, ואין גם מקום להיענות לבקשת העותרות לעיין בהסכם הנטען בין פי גלילות לחברת דן, מיום 13.5.04. הקצאת קרקע חלופית ללא מיכרז 40. העותרות טוענות כי יש פגם בכך שהקרקע החלופית שהוצעה לפי גלילות במקום אליו תוכל להעביר את מתקניה, אמורה להינתן לה בלא מיכרז. אשר להקצאת קרקע חלופית ללא מכרז, מתירה תקנה 25(4) לתקנות חובת מכרזים, למינהל להקצות מקרקעין ללא מכרז כאשר מדובר במפעל שנאלץ להעתיק את מיקומו, מאחר שנמצא כי הוא מהווה מטרד. כמפורט באותה תקנה, יינתן פטור מחובת מכרז במקרה של: "הענקת זכויות במקרקעין במסגרת הסדר של סכסוכי קרקעות, או במסגרת פינוי מפעל שמיקומו מהווה מטרד ובלבד שהחשב הכללי או נציגו וכן היועץ המשפטי של המינהל אישרו כי הענקת הזכויות נחוצה וצודקת בנסיבות העניין". עניינה של פי גלילות נופל למסגרת תקנה זו, נוכח העובדה כי החברה נאלצה להעביר את מתקניה מלב אזור המרכז, שהוא איזור אוכלוסיה צפוף, למקום אחר, שלא יהווה סיכון בטיחותי לסביבה. ראוי להדגיש, כי פי גלילות מבחינתה לא בקשה להעביר את מתקניה למקום אחר, והיא רכשה זכויות קנייניות ארוכות טווח בקרקע הנדונה לתכלית של עיסוק במוצרי דלק וגז. ממשלות ישראל לדורותיהן הן אלה שבשם האינטרס הציבורי עמדו על כך שהמתקנים של פי גלילות יועברו לאיזור אחר, בעיקר מן הטעם שמיקום המתקנים יוצר סיכון בטיחותי חמור, וגם בשל הכדאיות שבניצול התכנוני של השטח למטרות מגורים. נסיבות אלה, בהן נכפה על פי גלילות לפנות את השטח, מכניסות אותה לגידרה של תקנת הפטור ממכרז, ואין לראות פסול בהתנהלות המינהל בענין זה. יתר על כן, חשוב להבהיר כי באתר החלופי באשדוד שאליו מיועדים המתקנים לעבור, קיים מיתקן צבאי, שפינויו צפוי לארוך זמן ניכר. לפיכך, קבלת האתר החלופי אינו אקטואלי בזמן הנראה לעין, וקבלתו כפופה לתשלום תמורה ראויה למינהל בגין הקצאתו. החזר עלויות פינוי 41. בענין זה טענו העותרות כי ההסדר לפיו עלויות הפינוי יחולו על המדינה באם יתברר כי פי גלילות אינה יכולה להשתמש במקרקעין בייעודם החדש אינו תקין, וכי עלויות אלה צריכות לחול על החברה גם במקרה זה. אין יסוד לטענה זו. הצדדים לעיסקה יצרו מנגנון של חלוקת סיכונים, שבמסגרתו העלויות תחולנה על פי גלילות ככל שהיא תוכל להפיק תועלת מייעודם החדש של המקרקעין, וזאת, על אף שיוזמת הפינוי של המתקנים לא באה ממנה. לעומת זאת, אם ייקבע שהמקרקעין חוזרים לבעליהם המקוריים, יחולו העלויות על המדינה. אין כל עילה להתערבות משפטית בהסדר זה, הנראה, על פניו, סביר והוגן. טיהור המקרקעין 42. בענין טיהור המקרקעין טוענות העותרות את שני אלה: ראשית, אין מקום ל"זכות" את פי גלילות בעבודת הטיהור בלא מיכרז. שנית, אם המטלה מוטלת על פי גלילות, כי אז יש להטיל עליה את מטלת הטיהור כולה ולא רק חלק ממנה. גם לטענות אלה אין מקום. על פי התקנון המופקד של תכנית שינוי היעוד רש/800, עלות הטיהור של כלל הקרקעות בתחומי התכנית תוטל באופן יחסי על בעלי הזכויות במקרקעין הנכללים בתחומה, לרבות פי גלילות על פי חלקה היחסי. אשר להפקדת פי גלילות על מלאכת הטיהור, ענין זה הוא בלתי בשל להכרעה, שכן נכון למועד הדיון בעתירה, טרם הוחלט אם יש צורך בטיהור, ואם פי גלילות היא המתאימה לבצע זאת, והאם הדבר מחייב מיכרז (ראו פסקה 127 לתגובת פי גלילות לעתירה מיום 5.8.03). סעיף "סודיות" בהסכם 43. העותרות טוענות כנגד תוקפו של סעיף הסודיות בהסכם, אשר לטענתן, סותר את עיקרי חופש המידע הנהוג כיום על פי הדין ביחס לפעולותיהן של הרשויות הציבוריות. סעיף 11 להסכם קובע: "הצדדים ישמרו בסודיות כל נתון וכל מידע הקשורים לחוזה זה או לביצועו... ולא ימסרום לכל צד שלישי שהוא אלא אם כן, ובמידה שהדבר נדרש, לשם ביצוע הוראות חוזה זה ו/או לשם ביצוע כל הוראת דין שהוא". אכן, תוכנו של סעיף זה תמוה, על רקע הדינים החלים כיום על שקיפות פעולותיהן של הרשויות הציבוריות, ולאור הוראות חוק חופש המידע, התשנ"ו-1998 (להלן: חוק חופש המידע) יש לזכור כי מדובר בהסכם הנוגע למקרקעין ציבוריים שמתלווים אליו היבטים ציבוריים שיש בהם ענין ברור לציבור. עם זאת, עיון מדוקדק בהוראות סעיף 11 מלמד כי הוא כופף עצמו, בסיפא, להוראות הדין, גם אם על פי ניסוחו, נקודת המוצא ההתחלתית שבו הינה חסיון, כל עוד אין בכך כדי לסתור את הדין. עולה, אכן, השאלה האם לאור עקרונות השקיפות החלים כיום על פעולותיה של רשות ציבורית, ניתן לראות בהוראות סודיות כאלה בחוזי מינהל הוראות ראויות ותקינות, גם אם החלתן בסופו של יום, על פי לשונן, כפופה לדין, ובכלל זה, להוראות חוק חופש המידע. חשוב לציין, עם זאת, כי בענייננו, בסופו של יום, לא נשמרה בפועל הסודיות בקשר להסכם זה. ההסכם הובא בשלב מוקדם מאוד לידיעת העותרות, אשר פנו על יסודו לגורמים מינהליים שונים, ובהם הממונה על ההגבלים העסקיים. העותרות טוענות אמנם שהוסתרו מהן מסמכים, אולם כפי שניתן לראות מהשתלשלות ההליכים לפנינו, המינהל העמיד לרשות העותרות את כל המסמכים הרלבנטיים שביקשו לקבל, ושנמצאו בידיו. בעקבות זאת, ביקשו העותרות למחוק את בקשתן לגילוי מסמכים מיום 11.3.04 ביחס למינהל, והגישו בקשה חדשה, שהופנתה לפי גלילות בלבד ("הודעה שניה במסגרת בקשה לגילוי מסמכים" מטעם העותרות, מיום 13.5.04). אולם בקשה זו, נוגעת להסכם בין פי גלילות לבין חברת דן, אשר אינו חלק מההסכם נשוא העתירה, ושכאמור לא נדון על-ידי המינהל, וממילא לא אושר על-ידו (ראו גם, מכתבה של עו"ד רחל זכאי-נוימן, היועצת המשפטית של המינהל, מיום 6.11.03, המצורף להודעת העותרות במסגרת הבקשה לגילוי מסמכים, מיום 23.3.04). מטעמים אלה, ובעיקר מהטעם שאין בידי העותרות אינטרס ממשי וקונקרטי בהקשר לטענה זו, אין ענין זה מצדיק את התערבותנו. צורך באישור שר האוצר לעיסקה 44. טוענות העותרות כי יש צורך באישור שר האוצר להחלטת המועצה המאשרת את ההסכם נשוא העתירה. דין הטענה להידחות. בסעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב נקבע: "החלטות של מועצת מקרקעי ישראל בדבר הדרך והשיטה לקביעת דמי חכירה או בדבר מועדי תשלום דמי חכירה, שבביצוען כרוכות הפחתה של דמי החכירה או דחיית מועדי תשלומם, וכתוצאה מכך הפחתה של הכנסות המדינה לכל תקופה שהיא, טעונות אישור שר האוצר; נחלקו דעותיהם של יושב ראש המועצה ושר האוצר בשאלה האם בביצועה של החלטה מוצעת כרוכה הפחתה של הכנסות המדינה, יכריע בדבר ראש הממשלה או, לפי החלטתו – הממשלה". ההחלטה המאשרת את ההסכם נשוא העתירה (מס' 954), אינה נכנסת לגדר ההחלטות החייבות אישור שר האוצר על פי סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב. זו אינה החלטה הקובעת "דרך ושיטה" לקביעת דמי חכירה, או בדבר מועדי תשלומם, אלא היא עוסקת כל-כולה ביישום בפועל של ההסדר העקרוני שנקבע בהחלטה 933, ואשר קיבל את אישור שר האוצר. סבירותה ותקינותה של העיסקה בראי המשפט הציבורי 45. לאחר דיון בטענות הפרטניות שהעלו העותרות כלפי העיסקה, ראוי להתבונן עליה בכללותה, ולהעמידה במבחן עקרונות המשפט הציבורי והמינהל התקין, כנטען על ידי העותרות. נראה, כי גם בראייה כוללת כזו, עומדת העיסקה במבחן עקרונות המשפט הציבורי. פי גלילות רכשה זכות קניינית בעלת עוצמה ניכרת במקרקעין שבמתחם גלילות, למשך תקופת זמן ארוכה שהתמשכותה עד 100 שנה. הזכות ניתנה לה כדי לבצע במקום את פעילותה העיסקית – הפעלת מפעל טרמינל של צינור להובלת מוצרי פטרוליאום מבתי הזיקוק בחיפה לגלילות הרצליה, ולכל מטרה הקשורה בהפעלה האמורה, "לרבות ניפוק מוצרי נפט גולמי המיובאים למפעל הטרמינל בכל דרך שהיא" (סעיף 2 להסכם החכירה המקורי). פי גלילות פעלה במשך למעלה מ-50 שנה בעיסוקה זה. העיסוק האמור של ניפוק מוצרי דלק לציבור הרחב קידם את האינטרס הציבורי, ונתן מענה לצרכיו של הציבור הרחב במשך תקופה ארוכה. עם זאת, במהלך השנים, קמו ישובים עתירי אוכלוסין בסביבתו של איזור גלילות בהרצליה, ומיקום מתקניה של החברה במתחם הפך מוקד לסיכון בטיחותי ממשי, אשר יצר איום של ממש על שלום תושבי האיזור במשך שנים רבות. כמו כן, מינהל מקרקעי ישראל הגיע למסקנה כי הקרקע עליה מוצבים המתקנים, והשטחים הסמוכים להם, ינוצלו בדרך מיטבית יותר, אם ייעודם ישונה, והקרקע, שבינתיים ערכה עלה באופן משמעותי, תיועד למיבני מגורים. שיקולים אלה, שעניינם טובת הכלל, הניעו את המדינה להגיע עם פי גלילות לידי הסכם, אשר, מצד אחד, יאפשר את פינוייה של הקרקע ממתקני הדלק והגז, כדי להשיג את התכלית הבטיחותית החיונית, ובד בבד, יאפשר לנצל את הקרקע בדרך טובה יותר. מצד שני, היתה מוטלת על המדינה חובה לתת מענה לפגיעה בזכויות הקנין של פי גלילות, עקב חובת הפינוי ושינוי הייעוד של השטח. פי גלילות מצידה, משיקולים עיסקיים טהורים, היתה מבכרת להישאר במיתחם הקיים עד סוף תקופת החכירה בשנת 2057, ולהמשיך בעיסוקה (פסקה 26 לסיכומי טענותיה). אלא שהצורך בפינוי המתחם נבע כולו משיקולים שונים שבאינטרס ציבורי כללי, ואינם קשורים לתיפקודה העיסקי של פי גלילות. הגשמת שתי התכליות האמורות במשולב, היא המאפיינת את עיסקת המינהל – פי גלילות. מצד אחד, העסקה מחייבת את החברה לפנות את מתקניה מהמתחם עד תאריך מוגדר. מצד שני, היא מאפשרת לה, בכפוף לתנאים כספיים מקובלים על פי מדיניות המינהל, ובהתאם להחלטותיו, לקבל קרקע בייעודה החדש. כדי לאפשר את העברת מתקני החברה לאיזור אחר, על מנת שניתן יהיה להמשיך בפעילות החברה בהנפקת מוצרי הדלק, אותרה קרקע חלופית בלא מיכרז, בהתאם לפטור מפורש הקבוע בתקנות חובת המיכרזים במקרים דומים. תפיסה כוללת זו של העיסקה, המשלבת בתוכה השגת יעדים הכרוכים באינטרס הציבורי הכללי במשולב עם מציאת הסדר נאות, צודק וראוי להגנה על זכויות הקנין הפרטי של פי גלילות על פי חוזה החכירה, מצויה במיתחם הסבירות והתקינות המינהלית. היא עונה לצורכי הציבור הכלליים החיוניים, ולשורת הצדק עם הפרט, היא החברה. לאור האמור, אינני מוצאת פגם משפטי בעיסקה, המצדיק את התערבותנו, וטוב היה לעתירה זו אלמלא הוגשה. לפיכך, הייתי דוחה את העתירה, ומחייבת את העותרות לשלם שכר טרחת עו"ד למשיבים כדלקמן: למדינה - 75,000 ₪; לפי גלילות - 75,000 ₪. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ע' ארבל: אני מצטרפת לפסק דינה של חברתי, השופטת פרוקצ'יה. העותרות, חברות דלק, העלו בעתירתן השגות נגד הסכם שנחתם בין מינהל מקרקעי ישראל לבין המשיבה 5, בהתייחס למקרקעין במתחם גלילות המצויים בידיה של זו האחרונה לחכירה לדורות ולהתחייבותה להפסיק פעולתם של מתקני הדלק באתר זה. העותרות פרשו יריעה רחבה של טיעונים ובהם פרוט ההטבות שהוענקו למשיבה 5 במסגרת ההסכם. לטענתן, אין ההסכם עומד במבחן הסבירות ולכן יש לבטלו. אכן, במבט ראשון נראה כי ההטבות שניתנו למשיבה 5 מעניקות לה טובות הנאה מפליגות ובקנה מידה שנראה חסר תקדים במקרקעי המדינה. המשיב 2, מינהל מקרקעי ישראל, פועל כנאמן הציבור. ככזה, עליו לפעול על פי הנורמות המחייבות במשפט הציבורי תוך שמירה על האינטרס הציבורי על דרך של הפעלת שיקול דעת זהיר, מתוך ראיה רחבה התרה אחר תועלת הציבור. זאת, בפרט לאור היותם של המקרקעים משאב חיוני ורב-ערך בישראל (וראו גם: בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 36 ו- 63 (2002)). לטעמי, קיימת חשיבות לסוגיות שהועלו בעתירה הן בהיבט העסקי, הן בהיבט הציבורי - גם אם ברקע אינטרס כלכלי דומיננטי. פסק דינה של חברתי מתייחס אחת לאחת לכל הטענות שהועלו על ידי העותרות ובוחן בפרוט את התשובות שניתנו על ידי המשיבה. פסק הדין נותן מענה לכל טענות העותרים באופן שיש בו לשכנע שהמדיניות שננקטה על ידי המינהל מקובלת ומצדיקה גם לטעמי לדחות את העתירה. ש ו פ ט ת לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. ניתן היום, י"ב בסיון תשס"ח (15.6.08). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03047360_R25.docיט/ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il